我國非正式部門就業者的勞動條件與權益之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士學位論文. 我國非正式部門就業者的勞動條件與權益之探討. 立. 政治大. ‧ 國. 學. A Study on Labor Conditions and Rights of. ‧. Informal Sector Workers in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：成之約博士研究生：丁于真. 中華民國一○三年一月.

(2) 謝辭. 終於，終於完成了學生時代的最後一份大報告，這一刻的心情自然是非常雀躍，但同時也有些百感交集。能夠完成這份論文，真的要感謝許多人的幫忙；首先要謝謝我的指導教授成之約老師。在訂定論文題目或論文寫作的過程中，老師總是能快速且切中要領的提出指導，讓我更明白自己的盲點，並在我最無助的時候給予方向與建議，如果沒有老師的協助，這本論文無法順利產出。同時也要感謝口試委員張家春老師與李庚霈老師；兩位老師在口試時提出許多有用的寶貴建. 政治大謝謝 99 級的同學們，這幾年與大家相處十分愉快，特別是與我一同窩在研立. 議，讓這份研究能夠更加完善，使學生受益良多。. ‧ 國. 學. 究室的勝智、柏宏、柏舜、欣胤、琮鈞、佳憶、雅珊、宣如、永山；你們讓枯燥乏味的閉關生活增添許多樂趣，謝謝你們，即使離開學校也無法忘記那段在研究. ‧. 室同甘共苦的日子。另外還要感謝夥伴怡昕、助教瑤佩學姐、曾經幫助我的學長. sit. y. Nat. 姐、學弟妹、受訪者，因為你們的加油打氣與幫忙，才催生了這本論文。. al. er. io. 一路走來，研究所是我學生生涯中最充實的時光，謝謝當初不斷督促我念書. v. n. 的人，以及鼓勵我的朋友、打工同事，是你們把我送進政大的校園，讓我有機會. Ch. engchi. i n U. 認識新的朋友及瀏覽不同的人生風景，同時也開闊了視野。然而撰寫論文的路途既孤獨又漫長，還是要謝謝身邊好友的關心與支持，每每都能體諒我的心情與狀況，願意聽我發牢騷並給予安慰。尤其是我的家人，爸爸、媽媽、妹妹、弟弟，他們從不給我壓力，無止境包容我的任性和不長進，成為我堅強的後盾。關於這段日子的陪伴與關心，一聲加油、一則訊息都成為我前進的動力，想再次謝謝曾經幫助我的每一個你，那些雪中送炭的小事都牢記在心。終於畢業了，感到有些不捨與惆悵，期許自己在人生的下一階段也能過的多采多姿，不辜負這麼多人對我的幫助與厚愛。丁于真謹誌于台北. 2014 年 1 月.

(3) 摘要. 近年來，就業者樣態趨向多元化，除了傳統受僱於私人企業及公部門的就業者，還有一群人選擇投入自營作業，成為自營作業者或無酬家屬工作者；他們是屬於「非正式部門」就業的類型。非正式部門是與傳統正式部門相對應的概念，在我國就業人口中佔有一定的比例；這些勞動者的工作特性與一般受僱者不同，他們的工作時間具有不確定性，難以區分工作報酬結構，更要承擔所有工作風險。因此與受僱者相比，其勞動條件與勞動權益有較為不足之可能。故本研究著重於. 政治大解非正式部門的形成背景、定義、概念、所遭遇的問題；再透過我國現有法規與立. 我國非正式部門就業者勞動條件與勞動權益探討，藉由相關文獻回顧與整理，瞭. ‧ 國. 學. 深度訪談，瞭解實務上勞動條件與權益之情況。勞動條件包括工作時間概況、賺取收入報酬之手段、工作安全衛生與職業災害補償等議題。勞動權益則從非正式. ‧. 部門就業者參與工會組織、相關就業保障及老年保障等面向著手。. sit. y. Nat. 經由文獻探討與訪談結果歸納，研究發現非正式部門就業者營業收入不穩定，. al. er. io. 易產生工作時間過長現象；整體缺乏職業災害預防觀念，且加入職業工會意願較. v. n. 低。勞動權益部分，就業不穩定的非正式部門就業者缺乏發聲管道，就業安全保. Ch. engchi. 障不足。故針對研究結論提出以下政策建議：. i n U. 一、加強營業登記，建立良好就業環境。二、鼓勵非正式部門就業者加入職業工會投保勞工保險，並輔導職業工會提供就業安全、工作安全衛生等課程訓練。三、將非正式部門就業者納入就業保險及擴大其他勞動政策適用範圍。四、針對特定族群制訂政策，以滿足各年齡層就業者需求。. 關鍵詞：非正式部門、自營作業者、無酬家屬工作者、勞動條件、勞動權益. ii.

(4) 目錄. 第一章緒論............................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的........................................... 1 第二節研究方法................................................. 3 第三節研究範圍與限制........................................... 4 第四節研究流程與章節安排....................................... 5 第二章非正式部門發展及其問題 .......................................................................... 8 第一節非正式部門形成背景....................................... 8 第二節非正式部門及其就業的定義與概念.......................... 12 第三節非正式部門就業者所遇的問題.............................. 24 第四節小結.................................................... 31. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第三章非正式部門就業者之勞動條件與權益問題 ............................................. 33 第一節我國非正式部門就業者概況................................ 33 第二節我國非正式部門工作特性.................................. 43 第三節我國非正式部門就業者勞動條件與權益...................... 49 第四節其他國家非正式部門發展與非正式部門就業者相關法律規範.... 61 第五節小結.................................................... 77 第四章訪談發現與結果 ....................................................................................... 79 第一節訪談設計與對象.......................................... 79 第二節訪談發現................................................ 84 第三節訪談分析............................................... 110 第四節小結................................................... 123 第五章結論與建議 ..............................................................................................125 第一節結論................................................... 125 第二節建議................................................... 130 參考文獻 ...............................................................................................................133 附錄一訪談問項 ..................................................................................................137 附錄二訪談記錄 ..................................................................................................139. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(5) 圖目次. 研究流程..................................................................................................... 6 勞動統計中就業者之人口分類 ................................................................ 33 我國職災補償制度概況與內容 ................................................................ 57 國民年金各類加保者 ............................................................................... 65. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(6) 表目次非正式部門與正式部門主要特徵 ............................................................ 10 與非正式部門相關的論點........................................................................ 16 Feige Edgar 分類地下經濟種類................................................................ 18 Castells & Portes 區分正式經濟、非正式經濟與非法經濟 .................... 19 Thomas 認為的非正式經濟活動結構 ...................................................... 21 臺灣地區歷年就業者之從業身分 ............................................................ 35 2011 年自營作業者與無酬家屬工作者之分類行業 ................................ 35 2011 年我國就業者之從業身分按教育程度與年齡分 ............................ 37 攤販經營概況按地區別分........................................................................ 38 攤販攤位數按主要營業類別分 ................................................................ 38 攤販攤位數按開業年數分........................................................................ 40 攤販從業員工人數 ................................................................................... 40 自營作業者就業行為與失業現象關聯性................................................. 43 2011 年我國就業者主要工作之從業身分與每週工作時數 ..................... 47 韓國國民年金保險被保險人類別 ............................................................ 68 中央公積金提撥率：私部門及未受退休保障之公部門員工 .................. 74 自營作業者 2013 年保健儲蓄比率 .......................................................... 75 受訪者組合 ............................................................................................... 80 受訪者基本資料 ....................................................................................... 83 受訪者進入非正式部門動機與工作地點................................................. 87 受訪者工作時間、休息、休假情形 ........................................................ 92 受訪者營業收入情形 ............................................................................... 95 受訪者職業災害項目與健康檢查情況 .................................................... 98 受訪者加入工會與社會保險情況 ...........................................................101 受訪者之職業訓練與加入就業保險意願整理 ........................................108 受訪者擁有社會保險狀態與自願提繳退休金意願 ................................110 中高齡男性勞動條件與權益調查整理 ...................................................112 中高齡女性勞動條件與權益調查整理 ...................................................114 青壯年男性勞動條件與權益調查整理 ...................................................117 青壯年女性勞動條件與權益調查整理 ...................................................120. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6 表 3-7 表 3-8 表 3-9 表 3-10 表 3-11 表 3-12 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 4-13. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 第一章緒論第一節研究動機與目的. 一、研究動機勞工問題從十八世紀工業革命以來一直是許多人關注的重點，隨著兩百多年的社會變遷及產業發展，勞工問題從單純轉變為複雜，其性質與內涵也與過去不同；二十一世紀的今天，全球經濟變動快速，產業結構不同以往，影響勞工問題的因素持續增加。因此使勞工工作型態與勞動市場結構受到衝擊。以我國為例，. 政治大的就業者，還有許多非典型的就業者遍佈於勞動市場中。除此之外，還有一群人立. 近年來勞動市場中的就業者樣態趨向多元化，除了傳統受僱於私人企業及公部門. ‧ 國. 學. 選擇成為自營作業者、無酬家屬工作者、或是小型生產規模的工作者，他們屬於「非正式部門」就業中的類型；「非正式部門」一詞來自於國際勞工組織，它是. ‧. 與傳統正式部門相對應的一個概念。. sit. y. Nat. 國際勞工組織早期調查非洲肯亞就業情形報告，1972 年首次發現此一就業. al. er. io. 狀態。藉由觀察當地小攤販、街頭攤商、擦皮鞋工人等不完全就業的族群，觀察. v. n. 到這群人雖以自身勞動力換取報酬，但非屬一般傳統認知的正式部門，他們沒有. Ch. engchi. i n U. 穩定的工作條件，通常也無法獲得較好的薪資，是政府容易忽略的族群之一。即使到了二十一世紀的現在，非正式部門仍存在於各個國家之間，甚至包括已開發國家，且這樣的就業情形並沒有隨著經濟成長而自發性的消失。近年來，國際勞工組織積極推動「尊嚴勞動」(Decent Work)的概念，希望將工作建立在個人尊嚴、家庭穩定、社區和平、民主、經濟成長之上，並在自由、平等、安全與尊嚴的條件下，有足夠酬勞、權益受到保護並有社會安全保障的具有生產收益的工作。然而，不論男女、任何階級的勞動者，保有尊嚴的勞動是最基本的需求，即便是非正式部門就業者，也應獲得該有之勞動條件與權益。. 1.

(8) 在我國，非正式部門勞動者之工作條件與勞動權益並未被學界大規模討論，主要是因為這些勞動者的工作特性與一般正常勞雇關係不同，他們的工作時間除了具有不確定性外，也很難區分工作報酬結構，更要承擔對於資本、創業技能的風險，以及自身勞動力投入的成本支出。日常生活中常見的攤販、零售商人、水電工人、家庭代工、路邊洗車工人等皆為此類，他們沒有雇主，不屬於勞基法中勞工之定義，亦不受勞基法保障。加上我國於 2012 年與中國大陸簽訂「海峽兩岸服務貿易協議」，特定承諾雙方相互開放服務業市場；雖有助於增加自由貿易程度，但對我國若干產業仍有衝擊之可能。從事服務業的非正式部門就業者僅靠. 治政大事實上，非正式部門勞動者在我國就業人口中佔有一定的比例，與經濟發展立. 小資本單打獨鬥，實有就業安全之風險。. 密切相關，雖然攤販及小商家的買賣在我國已成為一種浮在檯面上的地下經濟行. ‧ 國. 學. 為，但非正式部門提供許多就業及自我僱用機會，有調節失業人口的功能。因此. ‧. 這樣的背景之下，非正式部門的工作條件及勞動權益是值得深思的，且該部門的. y. Nat. 存在，亦扮演著類似社會安全制度角色，已成為都市、就業政策研究不可或缺一. er. io. sit. 環。因此本文探討非正式部門就業者之工作條件及勞動權益，以期瞭解非正式部門就業者所遭遇的問題及提出建議。. n. al. 二、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 根據上述研究動機，本研究希望透過研究與調查達到的主要目的如下：（一）藉由相關文獻回顧與整理，瞭解非正式部門的形成背景、非正式部門及其就業者的定義與概念、非正式部門就業者所遭遇的問題。（二）針對非正式部門就業者勞動條件部分，由四個面向探討，包括其工作時間概況、賺取收入報酬之手段、探究工作安全衛生與職業災害補償等議題。藉此瞭解非正式部門就業者勞動條件實況。. 2.

(9) （三）針對非正式部門就業者勞動權益部分，主要從非正式部門就業者參與工會組織及相關就業保障及老年保障等面向進行探討。（四）透過深度訪談，瞭解實務上勞動條件與權益之情況。（五）經由文獻探討與實證分析歸納出研究結果，研擬出保障非正式部門就業者勞動條件與權益之可行性做法，供學術、政府單位與實務工作者規劃參考之用。. 第二節研究方法. 治政大本研究採用文獻分析法蒐集關於非正式部門之相關文獻，包含自營作業者、立. 一、文獻分析法. 無酬家屬工作者、勞工保險、勞動條件、職業災害等層面之中西相關學術論著，. ‧ 國. 學. 以及我國與其他國家統計資料、期刊論文、研究報告、政府出版品、相關網站等. er. io. sit. y. Nat. 二、深度訪談法. ‧. 資訊進行歸納整理。. 除了以文獻做為分析資料來源外，為彌補國內文獻對我國非正式部門勞動條. al. n. v i n 件與權益議題之不足，透過非結構性訪談之深度訪談的方式，瞭解非正式部門就 Ch engchi U. 業者勞動條件與權益之現況，並透過訪談瞭解非正式部門就業者對社會保障之需. 求及參加意願。本研究屬於質性研究，訪談方式採取面訪，並設計訪談大綱指導訪談進行，訪談過程中並非完全依題號進行，視受訪者回答該問題深淺情況增減問題或將題目轉換方式發問，使受訪者瞭解問題而清楚回應。. 3.

(10) 第三節研究範圍與限制. 一、研究範圍（一）以自營作業者及無酬家屬工作者為主要研究對象本研究關注之族群為非正式部門就業者，指的是那些沒有被計入國家帳目、不受勞動契約、勞動力審查、紀錄和納稅等正式法規約束的同質行業就業者，由於其性質相當多元，為將範圍縮小，即以勞動統計中就業者之「自營作業者」與「無酬家屬工作者」為主要研究對象。關於自營作業者，本研究及受訪對象係採. 治政大或技藝工作，獲致報酬，且未僱用有酬人員幫同工作者。而無酬家屬工作者則根立. 勞工保險條例施行細則第十一條第二款對於自營作業者之定義：為獨立從事勞動. 其他家屬從事營利工作而不支領薪資之就業者。. ‧. （二）以勞動條件與勞動權益為研究核心. 學. ‧ 國. 據行政院主計總處人力資源統調查統計編製方法概述與名詞定義：指幫同戶長或. y. Nat. 勞動基準法中明定要求受僱勞工之勞動條件最低標準，以此方式要求雇主遵. er. io. sit. 守以保障受僱勞工之勞動權益。但因非正式部門就業者沒有雇主，在適用上有明顯困難，再者，非正式部門在我國相關研究較少，欲研究非正式部門就業者之勞. al. n. v i n 動條件及勞動權益保障問題仍需參考勞動基準法的勞動條件類型。而本研究藉勞 Ch engchi U. 動基準法之勞動條件項目試著描述非正式部門就業者之勞動現況及遭遇困境，將勞動條件定義為非正式部門就業者之工作時間、休息休假、收入報酬及工作環境和職業災害保障等面向，描繪出該族群之勞動條件面貌。再以一般受僱者常面臨之相關勞動權益為基礎，瞭解非正式部門就業者在勞動權益上所遭遇之問題。. 二、研究限制以下將研究者在蒐集相關理論、文獻資料及實證訪談過程中所遭遇之問題與限制做一說明。. 4.

(11) （一）我國目前研究非正式部門之相關文獻較少，部分探討非正式部門之學術論文多以都市政策研究及經濟面向角度切入，鮮少將非正式部門就業者勞動條件與權益納入討論之中。因此學術論文方面資料較為匱乏，沒有現成資料可供參考。（二）由於各國對於非正式部門所涵蓋的範圍及定義不盡相同，且我國目前對於非正式部門無明確定義，因此在文獻探討與理論佐證上可能會受到較多限制。且非正式部門就業種類多元，無法完全分類。因此本研究以我國勞動統計資料中就業者人口分類的自營作業者及無酬家屬工作者之統計數據做為粗略的分析依據，幫助瞭解非正式部門的就業概況。. 治政大北市、新北市之大臺北地區自行設立攤販、店面的自營作業者，且並未包括所有立. （三）受限於研究時間、人力與執行障礙等因素，在實證研究上，樣本僅限於臺. 行職業類別，無法對全臺灣之自營作業者進行全面性的研究比較。本研究尋求受. ‧ 國. 學. 訪者之方式主要透過研究者個人網際網絡，再以滾雪球抽樣的方式請受訪者推薦. ‧. 其他自營作業者協助訪談，在客觀抽樣標準上較不客觀。. y. Nat. （四）受訪對象基於商業機密的考量，或是部分涉及成本利潤、營業所得等較為. er. io. sit. 敏感與隱私的問題，可能會加以保留；因此可能會些微影響到研究結果，使本研究之資料無法非常完整呈現。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第四節研究流程與章節安排. 一、研究流程根據本研究目的，界定研究範圍與方法，蒐集非正式部門發展與概念相關文獻，進一步檢視我國現行非正式部門就業者就業概況，瞭解非正式部門就業者在勞動條件與勞動權益中所存在的問題，並以文獻資料及就業概況做為訪談大綱基礎，親自訪談研究對象，將訪談內容逐字整理後作為個案分析資料，透過深度訪談與其他國家文獻比較研究的方式得出結論與建議。研究流程如圖 1-1 所示。. 5.

(12) 研究動機. 研究方向與目的. 界定研究範圍與方法. 資料蒐集. 立. 政治大. 我國非正式部門就業概況. 我國非正式部門勞動條件與權益. ‧ 國. 非正式部門可能遭遇的問題. er. io. sit. Nat. al. n. 深度訪談. Ch. 實證分析. engchi. 結論與建議圖 1-1. ‧. 工作特性. 學. 非正式部門定義與概念. 其他國家非正式部門勞動條件與權益. y. 非正式部門發展. 研究流程. 資料來源：作者自行整理. 6. i n U. v.

(13) 二、章節安排本研究共分成五章，分述如下：第一章緒論，說明研究動機與目的、決定研究方法、確立研究範圍與限制、研究流程與章節安排。第二章為非正式部門的發展及其問題，首先敘述非正式部門形成背景，再釐清非正式部門及其就業的定義與概念，探討非正式部門究業者可能遭遇的問題。第三章為非正式部門就業者之勞動條件與權益問題，先介紹我國非正式部門就業概況及非正式部門工作特性後，闡述我國非正式部門就業者勞動條件與我國. 治政大第四章為訪談發現與結果，以深度訪談方式進行實證研究，整理受訪者勞動立. 非正式部門就業者工作權益的現況，再提出其他國家的相關制度，以做為借鏡。. 條件與權益之實際情況，檢視其勞動權益是否受到保障。. ‧ 國. 學. 第五章結論與建議，將研究發現歸納整理成結論，並提出建議做為參考。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(14) 第二章非正式部門發展及其問題第一節非正式部門形成背景. 1973 年國際勞工組織(ILO)對非洲肯亞就業了解的報告中，首度提出「非正式1部門」 (Informal Sector)一詞，他們主要觀察的對象是那些小商販、街頭攤商、擦皮鞋的工人和其他在大城鎮街道上不完全就業的族群，他們透過簡單的技術、以小資金形式生產商品。非正式部門是與傳統正式部門相對應的概念，一般的正式部門具有長期的勞動關係、穩定的工作崗位和固定雇主的特徵，而非正式部門. 政治大或個人為單位、生產規模小、勞動力密集和適宜的技術、從正規學校以外獲得技立. 則不具備；報告中描述非正式部門的特點為：容易進入、依賴當地資源、以家庭. ‧ 國. 學. 能及擁有不受管制的競爭市場。雖然這是非正式部門首度被國際勞工組織提出討論；但非正式部門就業的生成可追朔到更久之前的 1950-1960 年代，歷史的演進. ‧. 如下：. sit. y. Nat. 一、世界就業方案. al. er. io. 第二次世界大戰過後，許多國家的都市人口在 10 到 15 年間增加了一倍，因. v. n. 此鄉村至都市的大量移民成為明顯的現象，一般而言，由於工業化的速度跟不上. Ch. engchi. i n U. 都市化所帶來的人口壓力，產生許多都市遊民、貧窮、失業等問題，成為第二次世界大戰後這些國家都市發展共同的課題。事實上第三世界在幾十年後經歷了大幅度的都市化過程，但歐洲和日本的驚人重建速度無法複製到貧窮的第三世界，通常第三世界國家所採取加速工業化的政策多以資本密集式之開發，以賺取大量外匯、加速經濟成長，因此這些大規模的貧窮、失業及貧民窟的蔓延在當時被視為國家發展過程中的過渡階段，國民所得提高後自然會消失。故在這種假設前提下所訂定的政策，都市移民被認為終將由邊際性地位2整合到整體社會經濟結構. 1. Informal Sector 通常翻譯成非正式部門或非正規部門，本文統一使用非正式部門稱呼。這種邊際性概念最早指拉丁美洲都市就業狀況，但由於使用時多半具有負面意義，此觀念今天已遭到許多批評。 8. 2.

(15) 當中，由邊陲性就業者或是所謂過度膨脹的服務業部門轉移成為工業部門的工資賺取者3。由於第二次世界大戰後傳統著重國民所得增加的發展政策並沒有給開發中國家帶來預期的效果，因此 1965 年後 ILO 則以充分就業策略取代過去的政策。自國際勞工組織於 1969 年推動世界就業方案運動(World Employment Program Mission)後，試圖將此一政策引進許多開發中國家之發展政策中。在當時，這樣的任務可說非常創新，代表著對未來發展的努力，也是創造就業的新焦點，由各個機構的專家共同討論方案，包括學者、官員、雇主團體及其他國際組織的專家. 治政大雖然 ILO 正式發起這樣的任務及組織，但也只是站在建議的立場，這樣的報告立. 等人員，試圖在技術與文化、制度上取得平衡。可是這設計上本身也有些缺陷，. 沒有強而有力的效力，未必被各國接受，還是以各國自治為主；若需要各國配合. ‧ 國. 學. 這樣的政策，意味著 ILO 需要提供長期資金的支持，在財政上是一大負擔外，. ‧. 也不確定這樣的成本投入是否能完成其任務，而事後也證明經濟上的考量的確無. y. Nat. 法滿足其任務的目標。儘管如此，這樣的方案使國際組織對於就業的重視，非正. er. io. sit. 式部門的概念成為研究開發中國家就業政策方面重要的一環，研究層面也逐漸擴展，開始有學者分析都市與農村間移動的關係，也引發許多正反不同論點的辯. n. al. 論。. Ch. engchi. i n U. v. 二、非正式部門名詞的誕生 1972 年，非洲的第一個充分就業任務地區位於肯亞，這份肯亞的就業報告對非正式部門的概念有開創性的作用。即使在今天，對於非正式部門仍然難以找到更好的定義或描述。但在肯亞的就業報告中可以比較完整的了解非正式部門的發展情況。肯亞就業報告(ILO Kenya Mission)指出，非正式部門活動之對象主要放在小商販，街頭小販，擦皮鞋的男孩和其他在城鎮街道上就業不足的群體，而. 3. 陳小紅(1984)，開發中國家都市「非正式部門」之研究，國立政治大學學報第五十期，頁 87-88。 9.

(16) 這些就業者通常只能勉強生產且經濟效率不高、規模不大，另一種就業者則是通過簡單的技術與正式部門連結，如木工、水泥工、裁縫師、廚師等，但他們仍屬於非正式部門勞動者。主要的問題不是失業，而是存在一批「有工作的窮人」，而這些非正式部門的生產者往往無法獲得較好的薪資，報告原先推測這樣的問題在於這類型的就業者大多屬於失業者或無法找到正式部門崗位的人，因此屈就於較低的薪資，使非正式部門的平均薪資停滯甚至下降。但若是以開放的心態看待肯亞的非正式部門，這將是解決肯亞就業問題的契機；相當多的證據證明，在城市中的非正式部門經由技術變革，其收入甚至高於正式部門就業者的收入水平。. 治政大部門比正式部門提供較多的就業機會，而正式部門的就業數據也逐漸改變。正式立非正式部門雖然存在就業障礙和外部支持，但卻有不斷增長情況，這表明非正式. 與非正式部門的界線越來越模糊，因此報告中認為非正式部門的活動不應以城鎮. ‧ 國. 學. 外圍或是特定職業的經濟活動做為區別，而是以其特點作為區別，其特點包括七. ‧. 點：容易進入、依賴當地資源、以家庭或個人為單位、生產規模小、勞動力密集. y. Nat. 和適用的技術、從正規學校以外獲得技能、擁有不受管制的競爭市場4。. io. sit. 非正式部門與正式部門主要特徵. er. 表 2-1. 非正式部門. 正式部門. n. al. 容易進入依賴當地資源. Ch. i n U. 難以進入. v. e n g通常依靠國外資源 chi. 以家庭或個人為單位. 合作形式. 生產規模小. 經營規模較大. 勞動力密集和適用的技術. 資本密集和技術的引進. 從正規學校以外獲得技能. 正規方式獲得的技能. 擁有不受管制的競爭市場. 受保護的市場(關稅、貿易許可). 資料來源：參考 McGee T. G.,(1977),”The presisitence of the proto-proletariat: occupational structures and planning of the future of Third World Cities” ,p196-212. 4. ILO(1972), “Employment, incomes and equity: a strategy for increasing productive employment in Kenya”,p5-6. 10.

(17) 縱使這份報告發表至此時已過了四十年，但仍具有一定的影響及代表性，其指出非正式部門的主要困境，即非正式經濟部門的活動大多被政府忽視，也很少支持，政府有時甚至扮演積極勸阻的角色。同時提出非正式部門存在創造就業機會的論點，與過去普遍對非正式部門的負面印象產生鮮明的對比。在這份肯亞報告的原始概念主要表達對非正式部門的積極態度，很顯然地，這份報告的作者並不認為非正式部門就業者都是社會底層的人，反而是欽佩這些就業者，在面對市場經濟和政策上的障礙時仍具有適應力和創造力。換句話說，非正式部門存在的概念就是用另一種就業方法作為避免現代與傳統勞動力市場的困境5。. 治政大 Keith Hart 在迦納首式部門所產生的現象並不是 ILO 發明的概念，而是經由學者立. 必須釐清的是，雖然「非正式部門」是由國際勞工組織提出的名詞，但非正. 都阿克拉北部移民聚集區做田野調查時，發現大部分成是勞動力沒有工資收入，. ‧ 國. 學. 靠著自營作業或非獲取工資的方式謀生，他將此稱為「非正式收入機會」(Informal. ‧. income opportunities)，藉由觀察其特殊現象，歸納出這個部門的特點或可能產生. y. Nat. 的問題，ILO 接納此觀點後才將它正式提出，此後，ILO 和不同領域的學者對非. n. al. er. io. 用於各個層面6。. sit. 正式部門的概念界定和統計展開了討論，有助於解釋各種就業狀況，並廣泛的運. Ch. 三、正式探討非正式部門的困境. engchi. i n U. v. 在 ILO 的推動之下，有關非正式部門的研究歷經了各個時期，到了 1991 年，非正式部門首次正式被官方所探討，於國際勞工大會(International Labour Conference)上進行國際三方辯論，由雇主、工人代表和政府官員以各自的立場探討非正式部門可能遇到的困境與問題，其討論內容包括非正式部門的經濟治理和傳統觀念的矛盾，以及具體政策可能遇到的窘境。當中對於非正式部門提出了五個行動方針：數據收集和政策研究、組織非正式部門的生產者和工人、改善非正 5. Bangasser P E. (2000), “The ILO and the informal sector:an institutional history”,p5-10. 尹曉穎、閆小培、薛德升(2007)，國外非正規部門相關概念辨析及啟示，世界地理研究地 16 卷第 1 期，頁 21-22。 11. 6.

(18) 式部門的生產潛力、建立適當的管制框架、完善的社會保障。值得一提的是，該會議提出了兩點結論，首先，和早期的論點相反，非正式部門並不會隨著經濟成長而自發性的消失，反而未來會逐漸成長。其次，自從創出非正式部門這個新名詞後，非正式部門的概念是否適用於農村環境以及城市一直是一個問題；但在此處討論的焦點主要放在「都市」的非正式部門，因為農村的非正式部門生成原因及背景不同於都市，而各種補救措施的討論也未必適用。其後 ILO 對於非正式部門也撥出了預算與計畫，1994 年成立非正式部門的跨部門項目，該團隊探討主題圍繞在：非正式部門統計的範圍和方法、非正式經濟部門的作用、改革的性. 政治大. 質，影響和需要的法律和監管框架、生產資源和市場、工作條件、社會保障、非正式部門的自助組織或協會。. 立. ‧ 國. 學. 第二節非正式部門及其就業的定義與概念. ‧ y. Nat. 一、學術見解. er. io. sit. 非正式部門在各國也有不同的稱呼，如：陰影經濟、地下經濟、黑市經濟、無形經濟、雙重經濟、平行經濟等。這主要是各國對非正式部門所限定的範圍和. al. n. v i n 採取的態度不同所致，由於研究背景與文化方面的不同，各國學者在非正式部門 Ch engchi U. 的概念上很難達成共識。當非正式部門一詞被正式提出後，「非正式部門」的定. 義受到廣泛討論，學界也提出各種見解。在探討第三世界資本主義產業化與社會經濟變化的各理論中，有一派理論堅信先進社會的結構變化與第三世界不同，這一派理論稱為依賴理論，以 1950 年代後南美社會科學家為首而展開，可分為兩大派別，其一為邊際化論，另一為生產模式論。也有以正式與非正式部門的分類下討論的非正式部門論。（一）邊際化論邊際化論(Marginalization)主要從開發中國家的產業結構找出小規模經濟活. 12.

(19) 動的產生原因，Quijano 認為南美經濟結構依賴世界經濟的起伏，呈現不穩定的狀態，與經濟體系內部勞動力的多樣化趨向經濟功能的萎縮是同時進行的結果，這樣的變化是由殖民主義及資本主義片面滲透所造成的變遷，而產生不穩定、不均衡的效力。南美經濟無法培養自力的經濟能力，其結構依賴資本主義，而外來的資本主義與傳統經濟結合，產生不同於資本主義與南美固有經濟結構的第三型態的邊境性經濟結構。內部的邊際化(Marginalization)現象是在吸收新的生產手段後，順其聯結模式(Mode of Articulation)所表現的結構變化，不是單純技術變化或僱傭問題，而是關於獨占和分配的國際和國內分工問題，也隱含了階級上不平等的問題7。邊際化論則重視國際、國內的依賴過程以及邊際化的過程，比較忽. 治政大 commodity production) 略生產過程裡找出獨占部門如何影響到小商品生產(petty 立的資本累積8。. ‧ 國. 學 ‧. （二）生產模式聯結論. y. Nat. 生產模式聯結論(Articulation of Modes of Production)認為資本主義透進開發. er. io. sit. 中國家的形式具有帝國主義的色彩，在將所有非資本主義生產型態變成資本主義型態的過程中，因不能完全包容前資本主義模式的分工，只能不均衡的包容或解. al. n. v i n 散，所以經濟結構的轉型受到限制，造成不均衡的發展，使得勞動階級和農民逐 Ch engchi U. 漸分化9。強調資本主義剩餘獨占型態會導致小商品市場生產顯著的變化，利用. 無酬家屬勞動或低廉勞動來減輕負擔，但最後還是扮演資本主義領域售貨出路的角色。僱傭關係的依賴有轉包(Subcontract)方式、地攤販賣及個人的服務業活動。這項理論發現，資本主義領域並不願意見到小商品生產的消滅而走向僱傭勞動，因為在小商品生產持續的狀態下，透過轉包方式利用工廠外的勞動，可以把資本. 7. Quijano-Obregon, A. (1974) ,The marginal pole of the economy and the marginalized labour force, Economy and Society, vol. 3(4),p 393-428. 8 金潤泰(1993)，臺灣地區都市非正式部門(小商品生產)之研究-以成衣業為例，臺灣大學社會學研究所碩士論文，頁 19-21。 9 Taylor, John G. (1979),From modernization to modes of production : a critique of the sociologies of development and underdevelopment, London : Macmillan. 13.

(20) 累積的責任推給小商品生產領域。. （三）非正式部門論 1、以所得機會做為區別在 1973 年對肯亞的報告中，學者 Keith Hart 曾指出正式部門及非正式部門最大的差別在於所得機會，正式部門以賺取工資為主，非正式部門的所得則是以自營作業的方法，兩者的根本區別是勞動力是否有長期固定報酬。若有則被計入國民經濟會計帳(national economic accounts)中，反之則無法被列入，強調非正式. 治政大為就生產量而言，非正式部門未必是生產量最低的部門，也未能探討正式部門與立. 部門是不被計算在國民經濟會計內的經濟活動。但這種分法也有欠缺的部分，因. 非正式部門之間的關係10。. ‧. ‧ 國. 學. 2、以工作安全性做為區別. y. Nat. Ray Bromley&Chris Gerry 修正 Keith Hart 的看法，因為非正式部門的勞動者. er. io. sit. 未必屬於都市中的貧窮者，故以零工(Casual work)替代非正式部門的說法。此處的零工指收入及就業並不安全及不穩定者，這種分類的區分標準為「工作安全性」，. al. n. v i n 指無法享受最低工資、工時、加班費、保險等工作條件的保障 Ch engchi U. 11. 。. 3、以產業特性為區別由產業觀點探討非正式部門概念者多半側重於此部門所具特性方面之研究， ILO 在 1984 年的世界勞工報告中指出，非正式部門是指「那些沒有被記入國家帳目、不受契約、勞動力審查、記錄和納稅等正式法規約束的經濟活動」。後來為了便於統計，1992 年第 15 屆國際勞工統計大會上，與會者通過非正式部門的廣義定義為：非正式部門就業者以創造就業機會和收入為根本目的，由從事產品 10. 陳小紅(1984)，開發中國家都市「非正式部門」之研究，國立政治大學學報第五十期，頁 80。 Ray Bromley&Chris Gerry(1976), Who are the Casual Poor?,Casual Work and Poverty in Third World Cities,p3-23. 14 11.

(21) 生產和勞務的單位構成，其特點是組織水平低，且做為生產要素的勞動力和資本之間沒有明確分工，生產規模小，勞動關係無契約約定的工作形態。這裡的部門指制度上的部門，和經濟活動中行業下的分部門不同，它只是組合起類似的生產經營單位，其主要功能、行為和目標有一些共同的特點，而是將同質的子行業劃分為一部門。並以以下四個標準來界定非正式部門12：（1）非正式部門是指個人的企業13，不構成獨立的法人，且沒有一個完整的經濟帳戶，金融活動與生產活動分離；（2）他們的僱傭規模低於國家規定，沒有在國家法律允許範圍內進行註冊，. 治政大（3）其生產目的是生產在市場上用於銷售或交換的貨物和服務；立. 並僱用職員也沒有進行註冊；. （4）從事非農業的活動；但是包括農業部門中從事的非農業活動。. ‧ 國. 學 ‧. 依賴論之邊際化論及生產模式論者，強調正式及非正式部門間具有一種不平. y. Nat. 等的交換關係，透過資金、設備和轉包等安排，使非正式部門對正式部門產生一. er. io. sit. 種依賴，而正式部門因具有獨占及受政府保護的優勢，易對非正式部門進行剝削。他們強調正式部門與非正式部門間具有密切的依存關係，並非各自獨立的兩個個. al. n. v i n 。雖然生產模式論和邊際化論在基礎的理論或推演方法上有差距，但在解釋 Ch engchi U. 體. 14. 低度發展國的社會、經濟變化上可能是一組互補的理論。而大部分 ILO 研究將. 非正式部門就業者當作目標團體(Target Group)，而採取一種政策科學的立場，其目的在於尋找擴大就業的優惠政策和資源分配的有效方法。這些有特定目的的研. 12. Hussmanns Ralf (2004), Measuring the informal economy: From employment in the informal sector to informal employment, Working Paper No. 53.,p3-4. 13 在廣泛的意義上說，這裡的企業，指任何從事生產的商品或服務的銷售或交換單位。它涵蓋的不僅是生產經營單位、聘請僱傭的勞動力，也包括生產單位擁有和經營自己的帳戶的自僱人士，無論是單獨或與無酬家庭成員的幫助下，有個人的工作。他們進行工作的場所，可能是無法辨認的處所或沒有固定的位置。因此，自僱的街頭小販，出租車司機等，以家庭為基礎的工人都被認為是企業。 14 陳小紅(1984)，開發中國家都市「非正式部門」之研究，國立政治大學學報第五十期，頁 86-87。 15.

(22) 究只關心非正式部門獨自發展的可能性，卻忽略整體的社會經濟脈絡15(參表 2-2)。表 2-2 論點. 依賴理論. 與非正式部門相關的論點內容. 生產模式論. 邊際化論. 非正式部門論. 特點. 重視國際、國內的依賴過程以及邊際化的過程. 認為正式部門與非正式部門透過轉包方式利用工廠外的具有密切的依存關係，並非各勞動，把資本累積的責任推自獨立的兩個個體給小商品生產領域. 政治大. 以特性區別正式部門與非正將非正式部門就業者當作目式部門標團體研究. 立. 資料來源：作者自行整理。. ‧ 國. 學 ‧. 經由學者們的研究和討論，非正式部門的概念內涵走向清晰。由於 ILO 針. y. Nat. 對 Keith Hart 所列舉非正式部門產業之特性加以研究，其後的學術研究逐漸偏向. er. io. sit. ILO 的定義。如中國學者廖志豪與張光遠認為非正式部門就業主要具有以下幾個特徵16：單就非正式部門來看，其就業規模一般較小；大多數非正式部門就業屬. al. n. v i n 於個體經營和微型企業，資金投入少，生產經營規模小，從業人員的數量較少。 Ch engchi U 其次，非正式部門的就業不穩定，尤其表現為企業和雇主與員工勞動關係的不固. 定，大多數非正式部門就業者的收入很不穩定，工作流動性大，這些人也沒有納入社會保障的範圍。第三，非正式部門就業形式比較靈活，大多屬於自謀職業和生產自救型就業形式。另外，非正式部門就業還具有覆蓋行業廣泛，從業人員構成複雜的特點。而徐藹婷將非正式部門統計邊界定義為：所有由獨立經營戶、小規模雇主企業和獨立勞動者從事的合法非農作物生產和用於市場交換的服務生. 15. 金潤泰(1993)，臺灣地區都市非正式部門(小商品生產)之研究-以成衣業為例，臺灣大學社會學研究所碩士論文，頁 18。 16 廖志豪、張光遠(2004)，我國非正規部門就業發展存在的障礙及對策探析，昆明大學學報第 15 卷，頁 19。 16.

(23) 產，但不包括農民家庭以輔助勞力或利用農閒時間進行的一些兼營性的工業、商業及其他活動17。國內學者黃仁德則將自營作業者、無酬家屬工作者及小型生產規模的受僱者視為非正式部門18。. 二、地下經濟與非正式部門經濟活動之所以變成「地下」，是因為從事經濟的個體刻意隱瞞它，不論是發展中國家或是已開發國家，皆會出現地下經濟的活動。這種類型的經濟活動沒有一種統一的分類，他們大多規避或逃避法規制度體系，因此社會統計數據常無. 治政大了說明特定類型的地下經濟活動，探索其性質及各種類間彼此的關係，故學者會立. 法計算此類經濟活動，連帶影響經濟數據不準確、政策制定方向等社會問題。為. 將地下經濟分為許多子項目進行討論，而非正式部門也常被列為其中的子項目。. ‧ 國. 學. Feige Edgar 認為地下經濟(underground economy)指沒有遵守已建立遊戲規. ‧. 則制度的經濟活動，並根據違反何種規則制度劃分四類地下經濟活動(參表 2-3)：. y. Nat. 非法經濟(illegal economy)、未申報的經濟(unreported economy)、未登記的經濟. er. io. sit. (unrecorded economy)和非正式經濟(informal economy)19：. （一）非法經濟：指法定許可範圍之外的經濟活動，非法經濟參與者從事違禁物. al. n. v i n 品、服務的生產與銷售。如：毒品的交易與生產、走私、黑市交易等可能破壞法 Ch engchi U. 律、法律、經濟制度穩定的活動皆屬於非法經濟；. （二）未申報的經濟：指逃避稅收的經濟活動，例如沒有發票、無法課稅的交易，自營作業者未申報的收入或財產可歸為此類。在一個發展中國家，若逃稅情況嚴重，將會造成財政機關面臨更大的稅收負擔。. 17. 徐藹婷(2008)，非正規部門生產規模的估算：數據比較法，浙江社會科學 2008 年第 6 期，頁 33-39。 18 黃仁德(1994)，臺灣地區非勞動力、非正式部門就業與失業率關係的探討：1978-1990 年，國立政治大學學報第 68 期，頁 213。 19 Feige Edgar L. (1990),”Defining and estimating underground and informal economies: The new institutional economics approach.”, World Development, Vol 18, No 7,p5-11. 17.

(24) （三）未登記的經濟：指沒有被記錄到國家帳目中的經濟活動。發展中國家未登記的經濟多發生在家庭內的生產，雖然依據國民收入和生產理論認為家庭應納入國民經濟體系中，但由於統計上有一定的困難度，因此常被省略。這也使主要的經濟指標，如失業率、生產力、物價水平的統計容易產生偏差。. （四）非正式經濟：非正式經濟包括的經濟活動如：沒有商業許可、勞動契約、金融信貸、侵權行為和社會保障等政府所無法控制的經濟生產，包括所有創造價值的經濟活動。. 立. y. sit. 有被記錄到國家帳目中的經濟活動. io. 政府無法控制的經濟生產，包括所有創造價值的經濟活動. al. n. 非正式經濟. 逃避稅收的經濟活動. er. 未登記的經濟. 法定許可範圍之外的經濟活動. Nat. 未申報的經濟. 分類內容. ‧. 非法經濟. 學. 部門分類. Feige Edgar 分類地下經濟種類. ‧ 國. 表 2-3. 政治大. 資料來源：作者自行整理. Ch. engchi. i n U. v. 在 1980 年代末 1990 年代初，曾經引起許多人對非正式經濟的討論，在當時非正式經濟逐漸取代非正式部門而被廣為使用，但 Sassen Saskia 認為非正式經濟與正式經濟並不是完全相對，應是具有交互作用的，且非正式經濟的說法不能代表一個部門的定義，其性質與範圍也不相同20。而 Castells & Portes 認為非正式經濟只是一種統稱，很難有嚴格的界定，雖然可以解釋產生收入的過程，但不是一種實體的個人狀態，且非正式經濟也不是一種邊緣現象，不是貧困的代名詞， 20. Sassen Saskia (1994), The informal economy: between new developments and old regulations.,The Yale Law Journal, Vol. 103, No. 8.,p2289-2304. 18.

(25) 而是生產關係中一種特殊的形式；即非正式經濟生產和分配過程雖然不合法，但最終產品是合法的。無論非法經濟的生產和分配過程是否合法，其最終產品是不合法的；因此在最終產品合法的狀態下，正式與非正式經濟的根本區別在於生產和分配過程是否合法(表 2-4)。總而言之，在生產過程中不受制度規範是非正式經濟的核心特徵21。. 表 2-4. Castells & Portes 區分正式經濟、非正式經濟與非法經濟經濟類別. 生產或分配過程. 正式經濟非正式經濟. 合法政治大非法. 合法. 合法. 學. ‧ 國. 立. 最終產品. 非法經濟非法. ‧. 資料來源：作者自行整理. 非法. y. Nat. io. sit. Thomas 則對非正式經濟活動提供另一種概念，他認為國家的經濟是一個連. n. al. er. 續的經濟部門，而非正式經濟活動也包含在內，在他的框架中，非正式經濟活動. Ch. i n U. v. 包含四個部門：家庭部門(household sector)、非正式部門(informal sector)、地下. engchi. 部門(underground sector)和犯罪部門(criminal sector)，其區分的重點在於是否參與市場交易及商品的服務和生產、分配過程是合法或非法。以下簡述四類部門的情況22(參表 2-5)：（一）家庭部門 (The household sector) 指在家庭從事生產與服務之工作者，由於此部門工作者之貢獻與消費對象皆. 21. Castells Manuel & Portes Alejandro (1989), "World Underneath: The origins, dynamics and effects of the Informal Economy" In Portes, Alejandro, Castells, Manuel & Benton, Lauren A., Eds. The Informal Economy: Studies in Adavnced and Less Developed Countries. John Hopkins University Press.p11-37. 22 Thomas, J. (2001), What is the informal economy, anyway? School of Advanced International Studies (SAIS) Review. 21(1): 1–11. 19.

(26) 來自家庭，工作時數、工作成就無法用有形的貨幣衡量，因此生產產品或服務無法在市場中交易並兌現其價值，故這個部門所關注的焦點在於其勞動價值，而家庭主婦正是當中明顯的例子。在沒有明確量化家務勞動者市場價值的前提下，也難以列入國民經濟會計帳中。但在發展中國家，家庭部門不僅僅只做家務，也包含農村地區的農作生產，而農作物也成為家庭收入的主要來源，故在落後地區家庭部門的重要性大於市場上正式的買賣交易。也因為沒有記入統計中，家庭部門的勞動價值多半被低估。. 治政大此部門包括自營作業者、小規模工作者和一些未註冊的工作者，和家庭部門立. （二）非正式部門 (The informal sector). 不同的是，雖然非正式部門就業者可能也在家中從事生產活動，但產出的產品是. ‧ 國. 學. 透過市場交易提供給其他生產者或是消費者。其產出與服務屬於合法範圍，但因. ‧. 不屬於法規控管，故非正式部門所產生的最終產品界於準合法(Quasi-legal)的模. y. Nat. 糊地帶。由於全球化造成產業結構改變，在非技術或半技術性勞工供應過剩的環. er. io. sit. 境下，處置潛在冗員成了各企業的隱憂，許多國家都面臨嚴重的失業問題。當城鎮勞動力增長速度開始大於正式部門及政府提供就業機會的數量時，非正式部門. al. n. v i n 創造的就業機會顯得重要，因此近年來，發展中國家的非正式部門佔勞動市場較 Ch engchi U. 高的比例，但非正式部門就業者不屬於工會會員，所享受的福利及保障較少甚至沒有。. （三）地下部門 (The underground sector) 依 Thomas 的分類，地下部門和非正式部門非常相似，但最大的區分在於最終產品的合法性，非正式部門的產出屬於準合法的模糊範圍，但地下部門的產出則屬於非法性質。地下部門生產或分配過程雖屬合法，但卻刻意迴避遵守法律，. 20.

(27) 地下部門通常涉及一些違法行為，包括如逃稅、逃避規定、或社會安全欺騙等，如秘密經營且企圖避免繳稅的地下企業即為其中一種例子。. （四）犯罪部門 (The criminal sector) 生產過程、產品或服務皆為非法的部門即為犯罪部門，包括了偷竊、勒索、毒品等一般制度認為違法的行為，也包括一些具爭議性的行為。當金融活動的發展較為自由後，偵測犯罪部門洗錢的活動變得困難，而洗錢也被研究人員和政府單位列為重要觀察項目。. 合法. 有. 合法. 準合法(Quasi-legal). 有. 合法. 非法. 有. 非法. io. sit. y. 合法. 非法. er. 犯罪部門. 無. Nat. 地下部門. 最終產品. ‧. 非正式部門. 生產或分配過程. 學. 家庭部門. 市場交易. ‧ 國. 部門分類. 治政大表 2-5 Thomas 認為的非正式經濟活動結構立. 資料來源：Thomas, J. (2001), What is the informal economy, anyway? School. n. al. i n U. v. of Advanced International Studies (SAIS) Review. 21(1),P2.. Ch. engchi. 由於家庭部門的生產和服務都在家中，因此不涉及市場交易，屬於合法範圍；而其他三種部門屬於涉及市場交易的類別，但以法律的層面而言，卻有不同程度的合法性。而家務工作雖屬合法；但家務工作者往往不屬於政策中正式社會保障一員。而非正式部門屬於不受政策管制下，所產生合法商品和服務的生產活動。雖然 Thomas 主要以合法性為判斷依據，並由市場交易及商品的服務和生產、分配過程做為分析角度。但法規訂定通常隨著國家不同而有所不同，並非具有一致性，故非正式部門的範圍難以準確測量。. 21.

(28) 綜上所述，地下經濟與非正式部門之間的關係很密切但又不完全相同，Feige Edgar 將沒有遵守規則制度的經濟活動，視為地下經濟，其分類以行為區分，從涵蓋的範圍而言，除了非法經濟之外，其他三類地下經濟活動與非正式部門的特徵相符。而 Castells & Portes 則將經濟活動類型粗略分為正式經濟、非正式經濟、犯罪經濟三種，雖然未提到非正式部門的全貌，可是他們認為非正式經濟是一種狀態，是生產關係中一種特殊的形式，即非正式經濟生產和分配過程雖然不合法，但最終產品是合法的，也點出非正式部門中經濟活動的特色。Thomas 的論點加入了市場因素，將非正式經濟分為四種部門，具體化各類部門的活動內容，非正. 治政大即非正式部門是市場交易中不受政策管制；但屬於產生合法商品和服務的生產活立. 式部門也列為其中，其內容與 Castells & Portes 對於非正式經濟下的註解相似，. 動。以我國而言，包括未經認可、未登記及未受規範的小規模經濟活動的自營作. ‧ 國. 學. 業者、無酬家屬工作者，如流動攤販、家庭代工等皆屬於非正式部門的就業者。. y. ‧. Nat. 三、弱勢就業23(Vulnerable Employment)與非正式部門. er. io. sit. 在一份 2006 年的英國政府出版報告中，弱勢就業被英國定義為：「無法在就業風險高的環境中，具有保護自己且不被濫用的能力與手段的勞動者」。弱勢勞. al. n. v i n 工通常具有工作不穩定及弱勢的工作條件，和一般受僱者相比，這群人更容易遭 Ch engchi U 受他人虐待，根據這個定義，2007 年英國總工會(British Trades Union Congress;. TUC)成立了一個「弱勢就業委員會」(Commission on Vulnerable Employment)，探討有關弱勢勞動的議題。該委員會將弱勢勞工分為七類：派遣勞工、其他非典型勞工(如：臨時工、自由業者)、青年勞工、某些產業的在家工作者(industrial homeworkers)、無酬家屬工作者、新移民、非正式部門勞工。這些工作之所以弱. 23. Vulnerable Employment 被翻譯成弱勢勞工、弱勢勞動、脆弱勞工、脆弱勞動等，在此統一使用弱勢勞動一詞。 22.

(29) 勢，其中包含許多因素，其「脆弱性」涉及到個人因素、工作因素、風險因素，因而導致影響其健康和安全，而彼此之間是互相影響的，說明如下24：（一）個人因素個人因素可能包含：年齡、失能、種族、國籍、性別、宗教、性取向、遷移狀態、語言、教育水平、家庭狀況。. （二）工作因素造成工作不穩定的因素可能包括就業內容不需要太多技能，因此可替代性較. 治政大典型工作型態，具有就業連續性低、收入不穩定等風險，且傳統的勞動法規並不立高。或是工作型態是屬於派遣工作、臨時工作、兼職、外包等，這些工作屬於非. 些弱勢勞動者沒有勞動法規和集體談判給予的保障。. ‧ y. Nat. （三）風險因素. 學. ‧ 國. 能完全適用，如社會保障、失業保障、禁止歧視等。以勞資關係的角度來看，這. er. io. sit. 在目前的就業市場，自營作業、兼職、臨時工或隨傳隨到的非典型的工作形式並不穩定，並在競爭的就業市場中充斥著壓力，其壓力可能來自於對工作的不. al. n. v i n 熟悉、經驗不足、難以預料工作的危險性、薪資不足等；而壓力對於勞工的職業 Ch engchi U. 安全與健康影響有密切的關係。另一方面，大部分工業國家之職業安全與衛生監管制度並不適用於自營作業或個體戶分包商，往往會增加發生職業病與職業災害的機率。. 由於全球化的變動，許多公司將產業轉移到中國大陸、東南亞等地，而公司則專注於自己的核心競爭力，大量與外包供應商合作，將產業外包，導致自營作業者、兼職、臨時就業的機會增加。而在發展中國家和新興國家中，有許多弱勢. 24. Sargeant, di Malcolm(2009),Health and Safety of Vulnerable Workers in a Changing World of Work,Working Paper Adapt, 27 Novembre 2009, n. 101,p1-6. 23.

(30) 的工作崗位，其工作內容與勞動標準遠遠低於已開發國家，這些問題已逐漸被中是，因為他們需要的是尊嚴的生活。弱勢就業是一種概括性的統稱，其性質較為廣泛，非正式部門就業者在不穩定的就業環境中也是屬於弱勢就業勞工的一部分。. 第三節非正式部門就業者所遇的問題. 到了今天，非正式部門仍然是一個難解的問題，和早期預測的相反，非正式. 治政大為一個臨時或剩餘的現象。全球競爭激烈，越來越多的公司為因應環境變動，選立部門成長幅度更大更複雜，且於全球各地快速增長，非正式部門的存在不再被視. 擇分散生產和改組，形成更加靈活和專業化的生產經營單位。發展中國家或轉型. ‧ 國. 學. 中國家，可能會使用一些小型企業或在家工作者從事最終產品的加工，包括安排. ‧. 非正式部門或非典型工作者分散在生產鏈及各工作場所。而在人力資源運用策略. y. Nat. 上，為了追求彈性的人事調配，企業未必會使用不定期契約的全職員工，以期降. er. io. sit. 低成本及提高競爭力。另一方面，由於發達的工業國家整體技術進步和就業市場的結構轉變，大多數人無法在正式部門找到工作，使越來越多剩餘勞動力被迫轉. al. n. v i n 移到地下經濟，故轉入非正式部門就業，成為非正式部門就業者。失業和就業不 Ch engchi U. 穩定，促進了非正式部門的蔓延，特別是在轉型經濟國家、經濟結構調整和裁員的企業留下了許多被裁的員工別無選擇，只能進入非正式部門25。一般而言，各個國家對於具有從屬性勞工的保障較為完整，除了法律之外，勞動契約是對勞工最直接的保障依據。至於契約內容是否妥當客觀，世界大國大致上採取兩大機制，即團體協約與勞動條件基準法定。團體協商也稱勞動條件之. 集體形成，政府對勞動條件之形成不加干預，由工會與雇主採取自治方式，進行團體協約形成勞動條件，並締結團體協約，然後勞資雙方共同遵守協商內容。另. 25. ILO(2002),Decent work and the informal economy: six item on the agenda. ,Geneva: ILO.,p30. 24.

(31) 一項維護契約內容客觀上妥當性的機制，為勞動基準法定，即國家對工資、工時、休息等勞動條件之基準以法律定之26。而各國經濟發展情形各異，勞資關係之模式不一，如德國強調勞資協約自治，而我國則是以勞動基準法對勞動條件詳細規定，有廣泛的適用範圍，各不相同。以我國為例，我國勞動基準法規定勞動條件最低標準，如：工時、休假、加班費、福利等，適用勞動基準法之勞工權益可獲得最基本之保障，屬於適用該法之行業或工作者，雇主與勞工所訂勞動條件不得低於該法所定之最低標準。而勞動三法之工會法、團體協約法、勞資爭議處理法皆是集體勞動關係方面的保障，工會主要任務在於維護其會員的經濟利益，所以. 治政大條件。而勞工社會安全法治方面也有勞工保險條例、職業災害保險等保障。立. 透過工會與雇主協商，試圖在團體協約的架構中，為會員爭取較好的工資與工作. 可以發現，和勞工相關的法制層面多元，且在發達的工業化國家，非典型工. ‧ 國. 學. 作者如：計時人員、兼職人員和電傳勞動工作者也會被歸類在勞動法與社會保障. ‧. 立法中，以我國部分工時者為例，其工作條件亦屬於勞動基準法的範疇之中，即. y. Nat. 使薪資和福利低於全職人員，但仍有一定的保障。而非正式部門就業者因為不屬. er. io. sit. 於正式部門之勞工，因此許多勞動相關法制未必列入適用範圍。事實上，在發展中國家，非正式部門就業者占總體就業人口很大的比例。根據國際勞工組織 2002. al. n. v i n 年的統計資料分析，非正式就業在城市非農經濟的就業的比重較高，如北非的非 Ch engchi U 正式部門就業者占城市非農部門就業的比例是 48%，撒哈拉以南非洲是 72%，. 亞洲的統計資料是 65%，拉丁美洲是 51%，全球平均總計 45-50%27。這些不同的群體之所以被稱為「非正式」，因為他們有相同的特點，即這些非正式部門的就業者不被承認或不在法律和法規的框架中，因此非正式部門就業者在組織中很少有表達的權利及足夠的代表性，只能高度依賴地方政府及大型正規企業的策略，故非正式部門就業通常較不穩定、不規則且收入較低。由於這些. 26 27. 黃越欽(2006)，勞動法新論，頁 273-277。 ILO(2002), Women and Men in the Informal Economy: A Statistical Picture,p7. 25.

(32) 非正式的活動遊走於法律邊緣，地方政府有時候會將他們視為違法活動28，因此可能會受到賄賂、勒索和鎮壓的騷擾。雖然大多數的非正式部門就業者沒有經過註冊或不受法律規範，但服務和生產最終產品皆是符合法律的。非正式部門就業者和微型創業者在就業安全上有七點經常被剝奪，包括：勞動市場安全(labour market security)、就業安全(employment security)、工作穩定(job security)、安全工作(work security)、技能再生的保障(skill reproduction security)、收入穩定(income security)、代表權力(representation security) 29。以下分別就此七點描述非正式部門就業者可能遇到的問題：. 治政大在總體經濟政策下有充分的就業機會及較高的就業率即為勞動市場安全。隨立. 一、勞動市場不安全(labour market insecurity). 著全球化的經濟結構調整，各國在經濟改革或面臨經濟危機時，也會引發正式部. ‧ 國. 學. 門失業和就業不穩的現象。當人力運用逐漸自由彈性，勞動市場的彈性化成為控. ‧. 制企業成本的重要機制；它提供企業彈性的空間，讓企業能夠依據市場狀況調整. y. Nat. 勞動力運用。勞動市場愈來愈多的非典型邊緣性工作的勞動者出現，其工資、社. er. io. sit. 會安全保障機制、勞動條件與勞動權益的提供與典型核心工作之勞動者相比皆有明顯的差距。而非典型工作及邊緣性工作的勞動者，難以受到社會安全制度之保. al. n. v i n 障，再加上其缺乏集體談判條款的制約、沒有嚴格的僱用和解僱程序、缺乏職業 Ch engchi U. 訓練及向上流動機會、工作性質高流動性與高度失業不確定性，使其成為被勞動. 市場潛在排除的一大群人，當雇主回應市場需求水平的變化而調整員工數量時，大大增加了他們失業或部分時間就業的可能性30。經濟結構改變或勞動市場缺乏受僱工作時，也會激勵自營業者的增加；在失業率高的社會中，失去工作的員工選擇自營工作將是繼續提供收入和維持自尊的方法31。. 28. 這些違法活動不包括販毒、人口走私和洗錢等非法經濟活動。 ILO(2002),Decent work and the informal economy: six item on the agenda. ,Geneva: ILO.,p3-66. 30 童小珠(2005)，經濟全球化下臺灣勞動問題與就業對策之探討，第二屆中山學術與社會科學學術研討會：全球化、法制化與國家發展，中山大學中山學術研究所，頁 4。 31 許凱玲(2005)，臺灣微型創業者的機會與資源及新價值創造動態過程研究，國立政治大學科技管理研究所碩士論文，頁 12-13。 26 29.

(33) 二、就業不安全 (employment insecurity) 就業安全指防止任意僱用和解僱的條例，在經濟環境的轉變下仍能保持就業穩定性。而許多國家勞動立法的目的是保護具有勞雇契約的工人，只適用於明確的勞雇關係。如我國勞基法為保障勞工穩定的生活，規定勞動契約只要有繼續工作之性質者，原則上都應為繼續性之不定期契約32，也有資遣費、退休等規定。但正式部門與非正式部門的聯繫非常多元化，許多非正式部門的就業者，可能屬於正規部門中外包的一環。雖然他們表面上看來是自營作業者，但在現實生活中，這些就業者往往是完全依賴某個企業或雇主的設備、材料及訂單，但卻不享有相. 治政大業具有多項生產步驟，如編織、縫合、整燙等，每一個步驟都需要大量的人力。立應的權利及社會保障，也不屬於法制規範的範圍之中。以我國成衣業為例，成衣. 在 1960 和 1970 年代，國外的訂單十分龐大且源源不斷，為了擴大產能，將部分. ‧ 國. 學. 工作外發給其它工廠或是家庭代工33，此處的家庭代工雖屬自營作業者，但仍仰. ‧. 賴外來訂單維生，當產業結構產生變化時，這些家庭代工者也會受到影響。由於. y. Nat. 自僱和就業之間的區別較為模糊，故這類型的就業者在非正式部門中，容易受到. n. er. io. al. sit. 各種剝削，就業也不具有穩定性。. 三、工作不穩定 (job insecurity). Ch. engchi. i n U. v. 工作穩定指在工作中擁有適合的位置及發展事業的機會，具有職業生涯發展的機會，可在某種程度上控制工作內容、具有競爭力等，也是對工作的歸屬感。通常正式部門受僱者的就業過程中可能會接受許多訓練，如基本電腦課程、語言課程等一般性的教育，或進階的特殊職業技能訓練；其目的在於提高受訓者的生產力與就業能力，並提升技能以強化人力資本34。然而非正式部門的創業微型者在選擇創業的過程中，會面臨到許多問題，包含社會網絡(social network)環境、. 32. 我國勞動基準法第九條。謝國雄(1989)，黑手變頭家：臺灣製造業中的階級流動，臺灣社會研究季刊第二卷第二期，頁 30-32。 34 衛民、許繼峰(2011)，勞資關係：平衡效率與公平，頁 346。 27 33.

(34) 資源及工作能力培育的問題，若創業者對於創業事業較不熟悉，學習過程會拉的較長，犯錯機會成本也高35。比起受僱者，自行創業雖不受雇主管轄，較能發揮個人專長，且直接獲取勞動報酬；但跳脫於受僱身分外，也處在更大的經營競爭與市場變動的風險當中36，工作的穩定性自然比一般受僱者不穩定。若是為了生存而被迫轉進非正式部門的弱勢就業者，其個人或家庭活動僅為了維持純粹的生存，他們唯一的資產可能只有他們的勞動力，這樣的情況下，生涯發展機會或競爭力不是他們最重視的項目。. 治政大、物、環境等三部分造成，勞工在工作場所提供勞務的活動結構，基本上由人立. 四、工作無安全性 (work insecurity). 此三部分的關係如果出現異常，即發生事故或災害。以我國現有的勞工法而言，. ‧ 國. 學. 我國的勞工安全衛生法與勞動檢查法訂有防範各種職業災害的規定，勞工安全衛. ‧. 生法規範主體是政府機關與雇主，主要保護對象是勞工；勞動檢查法則是規定政. y. Nat. 府必須檢查工作場所的安全衛生，在職業災害的預防上，政府、雇主、勞工皆有. er. io. sit. 責任37。而非正式部門通常都是未經認可、未登記及未受規範的小規模經濟活動，並不屬於法律保障範圍，因此他們不適用這些法規，職業災害的風險多為自己承. al. n. v i n 擔。通常在工作中發生危險與環境資源不足有很大的關係，當非正式部門就業者 Ch engchi U 將自己的家當作工作場所時，所產生的風險更高，因為這樣的工作場所可能缺乏. 衛生設施、飲用水、電力或廢物處置設施，不僅就業者本身，連家庭成員及鄰居都有可能受到危害。許多婦女進入非正式部門後，常將照顧家庭的責任與工作結合，一方面就近撫養家庭，一方面也進行生產活動，當工作時間與家庭照護時間重疊，再加上管理不善，風險也隨之提高。非正式部門就業者往往不知道他們所面臨的風險，因此也不知道如何預防職業災害和職業病，且工作環境可能比正式 35. 許凱玲(2005)，臺灣微型創業者的機會與資源及新價值創造動態過程研究，國立政治大學科技管理研究所碩士論文，頁 16-24。 36 葉婉榆,黃沛盈,劉梅君,徐儆暉(2010)，自僱就業者的工作與健康，臺灣公共衛生雜誌第 29 卷第 4 期，頁 283。 37 衛民、許繼峰(2011)，勞資關係：平衡效率與公平，頁 218-223。 28.

(35) 部門就業者惡劣，在安全和健康上也無保障；缺乏技術和管理技能，也會提高職業病或職業災害的機率。另一方面，非正式部門的工作型態特殊，他們獨立從事工作，不受雇主指揮監督，故可自由選擇工作時間，所以其工作時間不像一般受僱者是固定的，而工作時間過長與不固定也可能造成工作上的傷害。五、無技能再生的保障 (skill reproduction insecurity) 技能再生的保障指有廣泛的機會可獲得技能和保留技能，或是得到實習和就業培訓的機會。通常在正式部門中有較多這樣的管道。企業基於提升競爭力的目的，對於人力資源的發展與職業訓練較為重視。而此處的職業訓練指教導就業者. 政治大。但非正式部門就業者通常缺乏資源、訊息、技術、市場及公共立. 所需的職業技能，或為提升已就業勞工工作上所需的工作技能與相關知識，所實施的各種訓練38. ‧ 國. 學. 基礎設施，未必有足夠的資本購入生產資本和進行投資，因此他們面對正式部門時，缺乏公平競爭的環境。此外，部分女性因教育程度不高、資源不足或是無完. ‧. 整訓練，會藉由非正式部門進入勞動力市場。當工作與家庭照護同時進行時，女. sit. y. Nat. 性可能會選擇以家庭為重，放棄就業培訓的機會。不管是發展中國家或是工業國. al. er. io. 家，促進靈活的非正式部門就業都是解決就業壓力的重要的手段，但這些轉入非. v. n. 正式部門的就業者通常卻缺乏有力的機構協助就業及技能訓練。. Ch. engchi. i n U. 六、所得不穩定 (income insecurity) 非正式部門的變動趨勢，隨著勞動市場供給面推力與需求面拉力的關連程度與動態變化影響，包括失業、薪資降低、景氣不佳、教育訓練背景不足等不利求職等因素，驅使勞工離開原受僱身分，而轉入自行創業的力量。自營作業者雖然比受僱者在工作上有較高的自主權，卻面臨更大市場環境的生存壓力，如他們必須獨自面對市場景氣變動的不確定性，或和其他同規模或更大規模的企業競爭等。獨立工作的自營作業者，因為沒有掌控市場的力量，反而受到市場力量的支配，. 38. 衛民、許繼峰(2011)，勞資關係：平衡效率與公平，頁 347。 29.

(36) 常依顧客要求決定工作量與內容。事實上，非正式部門就業者並不完全只有微薄的收入，少部分自營作業者的經濟所得是超過正式部門的低技術工人的，而這些自營作業者可能需要一些相當的知識及技能。其收入雖未必比受僱者低，但他們必須自行投入創業基金，且不屬於勞動法令的保護範圍，經濟安全程度明顯較低 39. 。如我國攤販的日常活動重心除了進行追求利益的中經濟活動外，空間的權利. 也很重要，攤販與街道、騎樓、私人店家、基層員警、街道人群間不同形式的互動都會影響所得40，與一般受僱者相比，所得相對不穩定許多。. 治政大 Richard Freeman& James Medoff 指出，在涉及工作的市場上，「發出聲音」立. 七、沒有代表的權利 (representation insecurity). (voice)代表了與雇主討論工作場所中可以改變的條件，而工會則是發出集體聲音. ‧ 國. 學. 的一個工具，它提供給勞工與雇主溝通的管道41。代表的權利指透過獨立的工會. ‧. 和雇主進行社會對話，在勞動力市場上有表達意見及爭取薪資和福利的權利。結. y. Nat. 社和集會自由是人民的權利，也是一種避免被剝削、虐待、強迫勞動的一種手段。. er. io. sit. 然而，非正式部門並不是統一的整體，彼此的利益可能有明顯差異，這一些被歸類於法律範圍之外的族群，包括了許多層面的勞動者，如家庭代工、自營作業者、. al. n. v i n 無酬家屬工作者等。其中，自營作業者的工作自主性強，身分介於勞工與雇主之 Ch engchi U 間，具有勞資界線模糊的特性，他們沒有類似工會的組織可以幫他們解決實際問. 題和基本需求，當遭遇問題時多半自己尋求解決方法，或直接忍受長期不良的勞動環境及條件42。. 39. 葉婉榆,黃沛盈,劉梅君,徐儆暉(2010)，自僱就業者的工作與健康，臺灣公共衛生雜誌第 29 卷第 4 期，頁 285-293。 40 卓立寰(2004)，攤販與街道：非正式經濟的空間與日常生活關係--以臺北市為例，國立臺灣大學社會學研究所碩士論文，頁 109-110。 41 衛民、許繼峰(2011)，勞資關係：平衡效率與公平，頁 158。 42 邱嬿蓉(2012)，我國自營作業者勞動條件與權益之探討-以臺北市便當販售業者為例，國立政治大學勞工研究所碩士論文，頁 53。 30.