大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究 A Study on the Legal Relationship of Joint Development for Mass 政治. 大立Rapid Transit Land Use. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. 指導教授：詹鎮榮研究生：邱彥程. v. 博士撰. 中華民國 109 年 07 月. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(3) 謝辭「十年磨一劍」，除了這句詞，我實在想不出來有什麼修辭足以形容完成論文的這一刻！首先，個人必須對指導教授詹鎮榮老師致上十二萬分的敬意，長達近十年的碩士生涯，詹老師不斷地鞭策我前行，甚至在最後一刻督促學生踏上終點，可以這麼說，如果沒有詹老師的教誨，就沒有這本論文的產生。在完善論文方面，特別感謝林錫堯大法官與傅玲靜老師撥冗閱讀這本論文、參與口試並提供難能可貴的建議，兩位委員對於學生這次論文題目的最終評價，著實令人鬆了一口氣。. 政治大指派予我擔任承辦人，令個人有機會更為深入探討課題，尤其是在那段時日，個人立在美河市案發生後，本人感謝臺北市政府捷運工程局的長官特別將該仲裁案. 有機會參與聯合開發制度的大革新作業，這對於本論文的研究帶來諸多且正面的. ‧ 國. 學. 助益。. ‧. 最後，感謝家裡牽手 Siren！在求學期間帶來兩位活力十足的小男孩 Jupiter 及 Caesar，並在論文衝刺階段，Siren 在家幫我分攤不少育兒的工作，令我有足夠的時. y. Nat. n. er. io. al. sit. 間碼字，謹將此論文的成就獻予我摯愛的家人！. Ch. engchi. i Un. v. 謹誌 2020 年 08 月 16 日. DOI:10.6814/NCCU202001425.


(5) 摘要自民國 79 年「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」發布實施後，臺北市政府捷運工程局據以辦理捷運聯合開發作業迄今，已有 62 個基地完工使用。然因聯合開發作業從用地評選至聯合開發大樓興建完成後的使用管理，其工作項目繁雜，加以初期相關法令及執行規定未臻完善，致使開發期程甚長引發地主抱怨；另外開發用地劃設、都市計畫變更及用地取得等更是攸關民眾權益甚鉅，導致聯合開發業務範圍所涉法令繁多。隨著近年來，監察院針對臺北市政府辦理臺北車站特定區雙子星開發案、新店機廠聯合開發美河市案提出質疑及糾正，且因政策變更臺北市政府提出南港機廠聯合開發案終止契約，聯合開發日益受到大眾的關注。. 政治大. 然遍查國內產官學界對於捷運用地聯合開發機制的研究著墨甚少，往往僅有. 立. 針對個案事件所觸發的爭點作相對應的回應，缺乏整體架構及通盤論述，故本文藉. ‧ 國. 學. 由實務經驗的累積，以公私協力精神為基礎，從寬廣的聯合開發目的開始論述，初步建構聯合開發機制的基礎法理，以作為後續行政機關從事執行聯合開發業務的. ‧. 政策考量中心。. sit. y. Nat. 由於大眾捷運聯合開發過程中涉及公私部門間利益、鉅額的投資、參與者複雜. io. er. 的法律關係、開發用地的取得、徵求評選投資人、權益分配以及主管機關締結各類契約性質，本文藉由前述法理的建立予以分析各權益關係人間法律關係，並舉臺北. n. al. Ch. i Un. v. 捷運新店機廠聯合開發案作為爭議案例，就大眾捷運聯合開發制度的變革給予建議。. engchi. 關鍵字：大眾捷運系統、聯合開發、權益分配、公私協力、行政契約、合作契約. i. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ii. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(7) Abstract Since the public notice of “Regulations for the Joint Development of Land Adjacent to or Contiguous with Rapid Transit System” (hereinafter referred to as the Regulations for the Joint Development Land) was announced and enforced in 1990, DORTS has managed joint development projects based on the regulations and completed 62 joint development projects so far. Because of complicated working tasks and incomplete initial law and principle during the period which is from the site evaluation to the management of a completed joint development building, those cause development period too long and make landowners file complaints against the competent authorities. Moreover, assessments for land to be used, rezoning, and land acquisition, which substantially. 治政大 Yuan issued investigatory a wide range of laws and regulations. Recently, the Control 立 reports with corrective measures concerning Taipei City Government’s dealings with the affected landowners’ rights and interests, the task of joint development projects concerns. ‧ 國. 學. Taipei Main Station District Twin-tower and the Xindian Depot MeHAS joint development projects. In addition, Taipei City Government terminated the Nangang. ‧. Depot joint development project contract due to a policy change. Because of these abovementioned cases, joint development projects have been the subject of wide concern to. io. sit. y. Nat. public.. er. However, there is little research studying the mechanism for joint development on. al. n. iv n C h ediscussion which are lacking in comprehensive i Ustructure and concepts. Therefore, n g c hwith. MRT land. Instead, there are only responses corresponding to conflicts in individual cases. this paper aims to study a discourse by summary and induction from accumulated field experience. Based on the spirit of public-private partnership, this study starts with the objective goal of joint development, and then initially builds on the concept of joint development. This study can be a reference for administrative units which carry out joint development projects when they make policies in future. The process of joint development involves many issues about the interests between public and private, the project of investment, complex legal relations with the concerned parties, the competent authority obtains lands by means of different methods, the institution of seeking the investor, allocation of rights and interests, the legal nature of various types of contracts made by the competent authority. Based on the concept of joint. iii. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(8) development, the research analyses and discusses those questions. As stated above in relation to the case study on the Xindian Depot MeHAS joint development projects, the research proposes some recommendations for the system of joint development of MRT.. Keywords: MRT, Joint development, Allocation of rights and interests, PublicPrivate Partnership (PPP), Administrative contract, Cooperation contract. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iv. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(9) 目次. 簡目摘要 ................................................................................................................................... i 目次 .................................................................................................................................. v 緒論 .................................................................................. 1 第一節. 研究動機與問題意識 ...................................................... 1. 第二節. 研究目的 .......................................................................... 2. 第三節. 研究方法與研究範圍 ...................................................... 3. 政治大立捷運聯合開發之概論 ...................................................... 7. 第四節. 我國捷運聯合開發制度之法制架構與沿革 ................ 23. 我國捷運聯合開發機制之基礎法理 ............................ 63. a l民營化、公私協力、合作契約之基礎法理 ................ 63 iv n Ch engchi U 以公私協力概念建構我國捷運聯合開發機制 ............ 96. n. 第二節. 相關土地開發類型的比較 ............................................ 37. sit. io. 第一節. y. Nat. 第五節. 我國捷運聯合開發之作業程序 .................................... 19. er. 第四節. 我國捷運聯合開發的類型與案例 ................................ 12. ‧. 第三節. ‧ 國. 第二節. 捷運聯合開發之定義 ...................................................... 7. 學. 第一節. 論文架構 .......................................................................... 4. 捷運聯合開發各權益人間法律關係 .......................... 107 第一節. 聯合開發的參與者 ...................................................... 107. 第二節. 主管機關與土地所有權人間法律關係 ...................... 109. 第三節. 主管機關與投資人間法律關係 ...................................117. 第四節. 土地所有權人與投資人間法律關係 .......................... 130. 第五節. 聯合開發建物統一經營之法律關係 .......................... 137 變革與建議─以大法官釋憲為中心 .......................... 145. 第一節. 重大爭議案例─美河市案的緣起 .............................. 145. 第二節. 司法院大法官釋憲對於聯合開發制度的影響 .......... 149. v. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(10) 第三節. 美河市案最近進展 ....................................................... 165. 第四節. 聯合開發制度的變革建議 ........................................... 167 結論 ............................................................................... 185. 參考文獻 ....................................................................................................................... 189. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. vi. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(11) 詳目摘要 ................................................................................................................................... i 目次 .................................................................................................................................. v 緒論 .................................................................................. 1 第一節. 研究動機與問題意識 ...................................................... 1. 第二節. 研究目的 .......................................................................... 2. 第三節. 研究方法與研究範圍 ...................................................... 3 研究方法 .......................................................................... 3 研究範圍 .......................................................................... 4. 政治大. 第四節. 論文架構 .......................................................................... 4. 立捷運聯合開發之概論 ...................................................... 7 捷運聯合開發之定義 ...................................................... 7. ‧ 國. 學. 法條定義 .......................................................................... 7. ‧. 美國實務見解 .................................................................. 8. y. Nat. 香港實務見解 .................................................................. 9. io. sit. 國內研究見解 ................................................................ 10 本文見解 .........................................................................11. er. 第一節. a l我國捷運聯合開發的類型與案例 i v ................................ 12 n Ch e n g c h i U ........................................ 12 以主管機關主導程度做區分. n. 第二節. 以路線廠站與不動產關係作區分 ................................ 16 第一款. 以土地開發的型態作分類 ............................................ 16. 第二款. 以不動產結構型式作分類 ............................................ 18. 第三節. 我國捷運聯合開發之作業程序 .................................... 19. 第四節. 我國捷運聯合開發制度之法制架構與沿革 ................ 23 聯合開發的目的─從現行大眾捷運法說起 ................ 23 法制發展與背景 ............................................................ 27 法源與架構 .................................................................... 30. 第一款. 中央法規與命令 ............................................................ 31. vii. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(12) 第二款. 地方法規與行政規則 ..................................................... 31. 第三款. 公部門的管制組織架構 ................................................. 33 大眾捷運法第 7 條之適用與競合 ................................. 34. 第五節. 相關土地開發類型的比較 ............................................. 37 國、內外捷運聯合開發機制之比較 ............................. 37. 第一款. 美國聯合開發制度 ......................................................... 37. 第一目. 制度概述 ......................................................................... 37. 第二目. 執行程序 ......................................................................... 38. 第三目. 用地取得方式 ................................................................. 40. 第二款. 日本聯合開發制度 ......................................................... 40. 政治大. 第一目. 制度概述 ......................................................................... 40. 第二目. 執行程序 ......................................................................... 43. 第三目. 用地取得方式 ................................................................. 44. ‧ 國. y. sit. 用地取得方式 ................................................................. 48. io. 制度的比較與啟發 ......................................................... 49. al. n. 第四款. 執行程序 ......................................................................... 46. er. 第三目. 制度概述 ......................................................................... 44. Nat. 第二目. 香港聯合開發制度 ......................................................... 44. ‧. 第一目. 學. 第三款. 立. Ch. i Un. v. 我國公部門參與土地開發類型之比較 ......................... 51 第一款. engchi. 促進民間參與公共建設之概述 ..................................... 52. 第一目. 法制歷程 ......................................................................... 52. 第二目. 定義與目的 ..................................................................... 53. 第三目. 作業程序簡介 ................................................................. 54. 第二款. 都市更新機制之概述 ..................................................... 57. 第一目. 法制歷程 ......................................................................... 57. 第二目. 定義與目的 ..................................................................... 58. 第三目. 作業程序簡介 ................................................................. 58. 第三款. 制度的比較 ..................................................................... 61 我國捷運聯合開發機制之基礎法理 ............................. 63. viii. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(13) 第一節. 民營化、公私協力、合作契約之基礎法理 ................ 63 民營化的概念 ................................................................ 64. 第一款. 民營化的定義 ................................................................ 64. 第二款. 民營化的種類 ................................................................ 65 公私協力的概念 ............................................................ 68. 第一款. 公私協力的定義 ............................................................ 68. 第二款. 民營化與公私協力的連結 ............................................ 70. 第三款. 行政領域中公私協力之類型 ........................................ 71. 第一目. 行政委託 ........................................................................ 71. 第二目. 公民合資事業之經營 .................................................... 73. 第三目. 公共建設之參與－以促進民間參與公共建設法為例 73. 政治大. 立公私合作管制 ................................................................ 75. 第四目. ‧ 國. 必要條款 ........................................................................ 80. io. y. sit. 行政法之契約法理 ........................................................ 82. n. al. 第一款第二款. er. 第二目. 合作契約的建構原則 .................................................... 79. Nat. 第一目. 行政行為形式的選擇自由 ............................................ 77. ‧. 第二款. 學. 第一款. 以合作契約落實公私協力精神 .................................... 76. 公、私契約區分標準之理論 ........................................ 84. Ch. i Un. v. 學說見解 ........................................................................ 84. engchi. 實務及裁判 .................................................................... 87. 第一目. 促進民間參與公共建設法之 ETC 案 ........................... 88. 第二目. 政府採購法履約 ............................................................ 90. 第三目. 土地開發契約 ................................................................ 91 行政合作法法制化的發想 ............................................ 91. 第一款. 行政合作法的需求 ........................................................ 92. 第二款. 行政合作法之建制原則 ................................................ 93. 第二節. 以公私協力概念建構我國捷運聯合開發機制 ............ 96 聯合開發制度之公私協力性質 .................................... 97 以合作契約網路建構捷運聯合開發機制 .................... 98. ix. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(14) 第一款. 私有財產權與公共利益的折衝 ..................................... 98. 第二款. 參與者之私有財產權間的劇烈變動 ............................. 99. 第三款. 聯合開發機制的建構 ................................................... 101 法律關係之基礎架構─以大眾捷運法修法作分析 ... 102 捷運聯合開發各權益人間法律關係 ........................... 107. 第一節. 聯合開發的參與者 ....................................................... 107 主管機關 ....................................................................... 107 土地所有權人 ............................................................... 108 投資人 ........................................................................... 109. 第二節. 主管機關與土地所有權人間法律關係 ....................... 109. 政治大. 各自的權利與義務 ....................................................... 109. 立. 第二款. 主管機關之權利與義務 ............................................... 110. 第三款. 協議價購參與開發的特殊關係 ................................... 110. ‧. ‧ 國. 土地所有權人之權利與義務 ....................................... 110. 學. 第一款. 聯合開發基地土地取得方式 ....................................... 111. sit. y. Nat. 契約的公、私法屬性 ................................................... 112. 第三節. 捷運用地徵收的爭議 ................................................... 115. al. n. 第二款. io. 第一款. er. 主管機關與土地所有權人間爭議 ............................... 115. Ch. i Un. v. 權益分配結果的爭議 ................................................... 116. engchi. 主管機關與投資人間法律關係 ................................... 117 各自的權利與義務 ....................................................... 117. 第一款. 投資人之權利與義務 ................................................... 117. 第二款. 主管機關之權利與義務 ............................................... 117 投資人甄選作業程序 ................................................... 117 契約的公、私法屬性 ................................................... 119 主管機關與投資人間爭議 ........................................... 122. 第一款. 徵選投資人的爭議 ....................................................... 122. 第一目. 契約相對人請求締結契約 ........................................... 124. 第二目. 競爭者訴訟 ................................................................... 125. x. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(15) 第二款. 權益分配結果的爭議 .................................................. 128. 第三款. 公部門終止投資契約 .................................................. 129. 第四節. 土地所有權人與投資人間法律關係 .......................... 130 各自的權利與義務 ...................................................... 130. 第一款. 投資人之權利與義務 .................................................. 131. 第二款. 土地所有權人之權利與義務 ...................................... 131. 第三款. 協議價購參與開發的特殊關係 .................................. 131 契約的公、私法屬性 .................................................. 131 土地所有權人與投資人間爭議 .................................. 132 主管機關兼土地所有權人之多重角色關係 .............. 133. 政治大. 第一款. 聯合開發舊制中的定位─通案模式 .......................... 133. 立聯合開發新制中的定位─仿照信託 .......................... 134. 第二款. ‧ 國. 主管機關之權利與義務 .............................................. 139. io. y. sit. 投資人或營運人之權利與義務 .................................. 139. n. al. er. 第三款. 建物所有權人之權利與義務 ...................................... 139. Nat. 第二款. 權益關係人的權利與義務 .......................................... 138. ‧. 第一款. 聯合開發建物統一經營之法律關係 .......................... 137. 學. 第五節. 統一經營契約的公、私法屬性 .................................. 140. Ch. i Un. v. 統一經營的爭議類型 .................................................. 142. engchi. 變革與建議─以大法官釋憲為中心 .......................... 145 第一節. 重大爭議案例─美河市案的緣起 .............................. 145. 第二節. 司法院大法官釋憲對於聯合開發制度的影響 .......... 149 釋字第 732 號解釋概述 .............................................. 149. 第一款. 爭點及解釋文 .............................................................. 149. 第二款. 解釋理由節錄 .............................................................. 149. 第一目. 大眾捷運法屬公用徵收之範圍 .................................. 149. 第二目. 大眾捷運法政策性公益徵收的檢討 .......................... 150 釋字第 743 號統一解釋概述 ...................................... 151. 第一款. 爭點及解釋文 .............................................................. 151. xi. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(16) 第二款. 解釋理由節錄 ............................................................... 151. 第一目. 聯合開發基地徵收作業的完整性 ............................... 151. 第二目. 嚴格的徵收目的使用權 ............................................... 152. 第三目. 嚴格地法律保留移轉徵收土地所有權 ....................... 152 聯合開發制度的法律問題─以大法官解釋為中心 ... 153. 第一款. 我國土地徵收傳統法理的概述 ................................... 153. 第二款. 釋字第 732 號對聯合開發的影響 ............................... 156. 第三款. 釋字第 743 號對聯合開發的影響 ............................... 158. 第三節. 美河市案最近進展 ....................................................... 165. 第四節. 聯合開發制度的變革建議 ........................................... 167. 政治大. 聯合開發專法或行政合作法的制訂 ........................... 168. 立. 第二款. 行政合作法的建置 ....................................................... 170. y. sit. 引進外部工具統整聯合開發事權 ............................... 175. io. 大眾捷運法第 6、7 條之修法建議 ............................. 179. al. n. 第四款. 聯合開發基地徵收的反悔機制 ................................... 174. er. 第三款. 建立聯合開發之專屬使用分區 ................................... 172. Nat. 第二款. 聯合開發機制之變革建議 ........................................... 172. ‧. 第一款. ‧ 國. 捷運聯合開發專法的需求性 ....................................... 168. 學. 第一款. Ch. i Un. v. 結論 ............................................................................... 185. engchi. 參考文獻 ....................................................................................................................... 189. xii. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(17) 圖目錄圖二-1 僅規劃聯合開發區之聯合開發案例 .............................................................. 16 圖二-2 具毗鄰地區土地之聯合開發案例 .................................................................. 17 圖二-3 分構聯合開發建築物案例 .............................................................................. 18 圖二-4 共構聯合開發建築物案例 .............................................................................. 19 圖二-5 大眾捷運系統聯合開發作業流程圖 .............................................................. 22 圖二-6 臺北市現行聯合開發制度法規體系表 .......................................................... 30 圖二-7 聯合開發權益管制組織架構圖 ...................................................................... 34 圖二-8 日本聯合開發型態 .......................................................................................... 42. 政治大. 圖二-9 香港捷運 R+P 發展模式示意圖 ..................................................................... 46. 立. 圖二-10 促進民間參與公共建設簡要流程圖 ............................................................ 56. ‧ 國. 學. 圖二-11 都市更新作業簡要流程圖 ............................................................................ 60 圖三-1 民營化概念圖 .................................................................................................. 65. ‧. 圖三-2 民營化類型 ...................................................................................................... 67. y. Nat. 圖三-3 行政領域公私協力類型示意圖 ...................................................................... 71. io. sit. 圖三-4 聯合開發權益關係表[舊制] ......................................................................... 103. n. al. er. 圖三-5 聯合開發權益關係表[新制] ......................................................................... 104. i Un. v. 圖四-1 聯合開發基地土地取得方式與類型 .............................................................112. Ch. engchi. 圖四-2 聯合開發徵求投資人作業之類型 .................................................................119 圖四-3 聯合開發統一經營示意圖 ............................................................................ 138 圖五-1 聯合開發使用分區設定示意圖 .................................................................... 174. xiii. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(18) 表目錄表二-1「主管機關自行開發」及「與投資人合作開發」開發模式比較表 ............ 13 表二-2 我國與美國、日本、香港聯合開發制度重點項目比較表 ........................... 50 表二-3 政府參與土地開發之制度比較表 ................................................................... 61 表四-1 聯合開發投資人甄選作業要點判斷原則 ..................................................... 123 表五-1 美河市案大事紀要 ......................................................................................... 146 表五-2 大眾捷運法第 6、7 條建議修正條文對照表 ............................................... 179. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. xiv. DOI:10.6814/NCCU202001425.



(21) 緒論. 緒論第一節研究動機與問題意識臺灣自捷運設施開始建設以來，都會區交通發展即進入快速運轉的階段；惟眾所皆知，一般民間大眾對於公共建設的態度，往往抱持享受成果但排斥付出的極端利己狀態，尤其對於交通建設用地取得，常常假採取抗爭手段以遂行其私利目的，因此，設施用地的取得在臺灣的基礎建設中，不但成為工程進度中的要徑且成為公部門執行的夢魘。為解決此公務行使桎梏，政府在用地之取得方面不僅利用都市更新、協議價購、或市地重劃等手段吸引民間土地所有權人，更參考美國、日本、香. 政治大積、土地所有權人提供捷運設施及大樓用地及投資人（即民間建商）負擔興建成本立. 港經驗及我國民間合建之精神，進而引入聯合開發方式，其中，公部門提出獎勵容. 等，三方合作以達公部門完成捷運設施、土地所有權人及投資人取得開發成果的三. ‧ 國. 學. 贏策略，令三方得以共享開發利益以達捷運工程順利推動之目標。. ‧. 但自 1988 年以降，臺北市政府捷運工程局於臺北都會區開始推展聯合開發業務並於 1997 年完成木柵線科技大樓站交 7 聯合開發大樓為首例聯合開發案始，臺. y. Nat. sit. 北市政府已累積有近 90 個開發案例，就開發實益言，確實為市庫與捷運建設帶來. n. al. er. io. 極高的收穫，然而相對地，聯合開發案因短期間取得巨大的成就，致使該制度由行. i Un. v. 政舞台的邊緣配角一下子被拉拔至中央成為主角，近年來遭受極大的社會關注，例. Ch. engchi. 有「臺北車站特定專用區 C1/D1 土地開發案」投資人甄選問題與監察院「捷運新店線新店機廠（捷 17、捷 18、捷 19）基地聯合開發案」糾正案（即為媒體分別所稱之臺北雙子星案與新店美河市案），更甚者，司法院大法官 104 年 9 月 25 日針對「捷運設施毗鄰地區土地徵收案」作出釋字第 732 號解釋。究其原因，除聯合開發機制施行尚稱短暫，於行政部門間仍未形成定型化之「行政慣例」外，其公部門、民間企業及私人間的三角關係糾葛，更涉及龐大之利益關係，依臺灣公部門的行政習慣上，涉及層面廣泛且事關重大利益時，原應有一如同「促進民間參與公共建設法」等類似之特別法作為執行上法源依據，但聯合開發機制中，卻是藉由各式的契約行為串連各權益關係人，可謂開行政合作機制之先河，也正是因為其並無一上位法令的存在，無論是業界，抑或是學術界，甚至是監. 1. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(22) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 審單位在此之前對其認知俱皆陌生，亦無全面性的認識，乃至於外界對於聯合開發機制中公部門的角色定位有諸多誤解。綜此，臺北市政府捷運工程局已陸續輔助新北市政府於環狀線及臺中市政府之捷運路網推展聯合開發業務，近來又有萬大線捷運興建計畫持續推展，而桃園機場線通車後自償率實現的問題有待解決，可想而知，聯合開發機制已不單屬於臺北市特有之制度，隨著時代的進步，國家透過行政權與私部門合作之「公私協力」模式，致使行政部門的人力、財力及資源得有所節省，而藉由引進民間豐沛資源參與公共事務，以為彌補當今財政短缺的公共建設推展方式，聯合開發模式當可稱為全國性機制且處於國家行政之先行，故未免日後重蹈覆轍，實有必要檢討各參與者間. 治政規定提出若干建議，以為本文研究之最終目的與宗旨。大立第二節研究目的. 學. ‧ 國. 之法律關係，提出通盤之架構與基礎，並針對其爭議處理方式提出說明，俾對現行. 遍查國內行政法學對於捷運用地聯合開發機制的研究著墨甚少，往往僅有針. ‧. 對個案事件所觸發的爭點作相對應的回應 1，缺乏整體架構及通盤的論述，這不難. sit. y. Nat. 理解，畢竟聯合開發制度附隨捷運設施興建而來，其當前適用範圍僅侷限於臺北市. io. er. 一隅，亦非同都市更新機制有一「都市更新條例」單行法令般存在可吸引外界的目光，然而，隨著大眾捷運系統的擴展，由臺北市延伸至新北市、桃園市，甚至於高. n. al. Ch. i Un. v. 雄市以 BOT 方式完成其捷運路線，以及刻正進行的臺中捷運路網規劃，在中央政. engchi. 府積極要求地方政府提高捷運規劃的自償率下，聯合開發機制已從地方性措施擴展為全國性的政策目標，因此有必要從諸多的實務經驗，經過彙整歸納回歸理論，藉以架構大眾捷運系統用地聯合開發的法理機制，以作為後續行政機關從事執行聯合開發業務的政策考量中心。承此，本研究嘗試以公私協力法制為中心，串連捷運用地聯合開發機制過程中各權益關係人間的法律行為，其中又需以契約行為為核心進行探討，惟我國行政法. 1. 參閱陳清秀，捷運土地開發之甄選及投資契約法律關係之探討（上）（下），月旦法學雜誌，第 222 與 223 期，2013 年 11 月與 2013 年 12 月。. 2. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(23) 緒論. 學傳統上對於行政行為之研究，過往大多集中於行政處分，對於公私間的契約行為鮮少提及，但隨著司法院釋字第 324 解釋首次肯認醫學系公費生與教育部締結契約之性質屬於「行政契約」，並要求有關機關儘速完成公法契約基本規範之立法作業後，故行政院於制訂行政程序法時，另闢有「行政契約」專章（行政程序法第 135 條至第 149 條），至行政程序法於 88 年立法院三讀通過與 90 年正式施行以來，適逢公部門近年來由於公私協力觀念的發展，行政機關為有效達成行政目的與政策目標，與人民或私部門以簽約的方式遂行其施政目的在所多見，這部份由大眾捷運系統用地聯合開發機制中各類形式之契約書與切結書而可見一斑。然行政機關與私部門所締結之契約，究竟為行政契約抑或是私法契約，在當前我國行政法理上採行公私二元制下，已涉及法令適用、法理基礎、訴訟管轄及司法救濟等諸多問題，. 政治大. 自有必要釐清，本文嘗試參考國內外學說，研析行政契約與私法契約之區分方式，. 立. 用以架構捷運用地聯合開發機制中各權益關係人間之法律行為。. ‧ 國. 學. 再者，臺北市已實施多個聯合開發案，因公部門、民間企業及私人間的三角關係糾葛，涉及龐大利益關係，其權益關係人間糾紛已然出現，彼此為爭取各自最大. ‧. 利益，也造成聯合開發案之行政推展常不自覺自陷泥沼，這將使政府為加速捷運建. sit. y. Nat. 設推展的美意喪失，亦使民間由於纏訟多年不經意間壓縮未來獲利空間而不自知。. al. er. io. 故本研究方向最後將藉由聯合開發機制的架構，引介各權益關係人間法律關係與. n. 爭議處理的分析，希冀可拋磚引玉，甚至可正本清源以釐清各權益關係人之權利與. Ch. i Un. v. 義務，避免因不當且無效之救濟手段，徒耗行政資源而使聯合開發之利益蒙受損害。. engchi. 第三節研究方法與研究範圍研究方法本論文將採取文獻分析法、裁判研究法，經由蒐集相關法規、圖書、期刊、論文與法院判決等資料，佐以網路資源、立法沿革與政府官方文件加以歸納分析，並輔以個人所服務之臺北市政府捷運工程局聯合開發處現行實務現況，令其為基礎藉由本國其他開發形式作比較分析，以作為本論文之問題探討及論述的依據。再者，對於聯合開發制度，我國目前尚未有完整的研究與論述，故以臺北市政府目前所經歷的一些個案，配合捷運用地聯合開發現行制度，以個案為例研究其公. 3. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(24) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 私協力關係、及其協力關係中公、私部門間角色分配與參與過程等進入深入探討，最終，針對本論文之研究範圍，嘗試建構捷運用地聯合開發機制，並解析機制內各權益人之法律關係，以達成本論文的研究目的。. 研究範圍查大眾捷運系統用地聯合開發之歷程，自捷運路網規劃開始，至開發建物經營管理均有不同的課題存在，其牽涉層面甚廣且複雜，故為聚焦本論文之研究目的，本論文的研究範圍將以「公部門為中心」，聚焦於公部門與民間企業、行政機關與私人間所訂立之契約行為上，藉由契約行為與種類辨識以架構捷運用地聯合開發機制，確定其各權益關係人間的法律關係，並初步延伸至目前對於聯合開發機制的改革方向與救濟手段等相關議題。. 立. 政治大. 第四節論文架構. ‧ 國. 學. 本論文將分為六章節探求研究目的，用以架構大眾捷運系統用地聯合開發的. ‧. 法理機制，並探求其中公部門的角色定位。. io. al. er. 述，並設定研究方法與研究範圍，另對論文架構進行說明。. sit. y. Nat. 第一章「緒論」，先就本論文的研究動機與問題意識、研究目的、進行初步闡. n. 第二章「捷運聯合開發之概論」，本章節先從「大眾捷運聯合開發」外部且通. Ch. i Un. v. 案作定性的敘述，如聯合開發的定義、聯合開發的型態與捷運設施的關聯性等實體. engchi. 建物分類，進而賦予「聯合開發」具體的圖像，並藉由我國目前行政機關執行聯合開發的作業程序，由綜合規劃開始、經歷投資人甄選、投資契約書簽訂、投資執行階段、權益分配協商制度，乃至於後續產權經營等執行程序與流程進行分述，而完整闡明「聯合開發」的實務面，又簡述我國大眾捷運法聯合開發相關法令規章及其沿革，佐以美國、日本及香港大眾捷運系統聯合開發的介紹，整理我國促進民間參與公共建設及都市更新等土地開發制度，與我國大眾捷運系統聯合開發制度進行比較分析，藉由耳熟能詳的制度比較方式將大眾帶入聯合開發的領域，用以初步探討聯合開發制度的脈絡。第三章「我國捷運聯合開發之基礎法理」，本章節首先簡述民營化理論導入公. 4. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(25) 緒論. 私協力概念，再由行政法上合作契約落實公私協力概念，用以簡介行政合作法的基礎法理。因大眾捷運系統用地聯合開發機制，並無像 BOT 案之於「促進民間參與公共建設法」或都市更新之於「都市更新條例」般有一配合政策推行之特別專法存在，本研究將以公私協力概念形塑大眾捷運聯合開發法制於執行面上的框架，並以大眾捷運法第 7 條修法分析為切入點，對於大眾捷運系統用地聯合開發型態之適用範圍及制度設計的目的予以闡述，為聯合開發制度內的法律關係建構基礎框架，以作為本研究的核心基礎。第四章「捷運聯合開發各權益人間法律關係」，本章節將以前述大眾捷運系統用地聯合開發機制的法律關係之基礎架構為核心，並考量其本質係藉由公私協力. 治政法上之契約法理為中心，藉由深入行政契約的基礎理論，以作為大眾捷運系統用地大立聯合開發機制中，行政部門之契約締結行為，用以剖析大眾捷運系統用地聯合開發概念的法理，並以合作契約的形式落實，故本段內容將以各式契約為主體，以行政. ‧ 國. 學. 機制中各權益關係人間權利與義務，進而討論當前機制中各權益關係人間爭議處理模式，藉由歸納爭議類型、分析爭議處理關鍵，俾以佐證本論文目的建立大眾捷. ‧. 運系統用地聯合開發機制之實益。. y. Nat. sit. 第五章「變革與建議─以大法官釋憲為中心」，本章節以我國「捷運新店線新. er. io. 店機廠（捷 17、捷 18、捷 19）基地聯合開發案」爭議案件（即美河市案）作為核. al. n. iv n C hengchi U 上的法律問題，藉以反思我國聯合開發制度的不足，並以行政實務的立場針對大法心案例進行分析，透過司法院大法官第 732 號及第 743 號兩則解釋檢討目前制度. 官解釋的影響進行闡述，進而簡述美河市案的最新進展，最終順著問題檢討而擬定聯合開發制度的變革方向，藉由制度變革的建議，與本論文的論述基礎交相呼應，以為我國捷運聯合開發制度帶來整體性改革之討論契機。第六章「結論」，綜合整理上述各章之研究結論與重點，冀望其可為拋磚引玉，以作為未來辦理大眾捷運系統用地聯合開發之行政機關與各界研究的發想與參考。. 5. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(26) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 6. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(27) 捷運聯合開發之概論. 捷運聯合開發之概論在都會眾多交通運輸系統中，從發展的沿革及未來人類生活環境生態保育觀念下，其所提供的功能不僅是能快速達成移動的需求而已，政府為加強都市運輸效能，改善生活環境，促使大眾捷運系統更健全發展外，並為促進經濟繁榮與都市活化，基於增進公共福利以改善人民生活水準，故在追求交通運輸便利的同時，需提高土地利用強度，換言之，現代政府避免都市無限制的蔓延，進而採取一種以大眾運輸樞紐和車站為核心，併同倡導高效、混合的土地利用，如商業、住宅、辦公、酒店等綜合發展及功能混合使用的都市規劃方向。所稱大眾捷運（Mass Rapid Transit）系統的發展，係服務都會區的一種大量. 政治大速度快、準時、安全及舒適的服務，進而為社會創造多方的效益，並極大化擴張都立（Mass）、便捷（Rapid）之運輸（Transit）系統，其勢必將藉由班次密集、運量大、. ‧ 國. 學. 市活動範圍，以達成區域均衡發展，所以，大眾捷運系統對都市發展及其土地利用上，有極其重要之地位，尤其是處於大眾捷運系統廠站周圍與沿線地區之重要節點，. ‧. 其土地利用問題在近年來房價高漲的帶動下，日益受到民眾的重視，其中以大眾捷運系統用地聯合開發之相關法令規範內容與民眾的權益關係最為密切 1。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第一節捷運聯合開發之定義. i Un. v. 藉由引述法條規定內容、國外聯合開發實務的文件總論及國內研究報告等相. Ch. engchi. 關資料的說明，本研究對於國內外所稱「大眾捷運聯合開發」此一專有名詞賦予實質性定義。. 法條定義捷運聯合開發在我國的立論基礎，主要依據大眾捷運法第 6 條與第 7 條之規定，大眾捷運法第 6 條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」又於第 7 條第 1 項中規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」結合上述條文，再. 1. 吳幸龍、王鴻源，捷運聯合開發與估價，初版，1998 年 08 月，頁 13~頁 16。. 7. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(28) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 參考 95 年 5 月 17 日修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法第 3 條第 3 款規定：「本辦法用語定義如下：三、聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」，縱使現行 99 年 1 月 15 日修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法第 3 條第 2 款規定：「本辦法用詞，定義如下：二、土地開發：係指主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業。」，其中，將「自行開發」與「聯合開發」的名詞定義刪除而改為「土地開發」，但所稱「土地開發」的規定內容多數沿襲「聯合開發」，僅將「私人或團體」以投資人代之，其仍不脫離主管機關、私人或團體聯合合作之本意，故就法條文義解釋「聯合開發」之概念，即公部門為有效利用大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區土地資源，聯合民間企業合作開發進行不動產. 政治大. 興闢事業，俾以達成促進捷運周遭地區發展的目標。除了上述法條文義解釋聯合開. 立. 發的基礎概念外，茲摘錄國內外文獻來定義聯合開發制度。. ‧ 國. 學. 美國實務見解. ‧. 交通建設與土地開發之聯合，普遍執行於國外之大眾捷運系統建設，藉以結合. y. Nat. 新式交通載具的引進與不動產開發建設，以提高運輸設施之使用效率，並擴大公共. io. sit. 投資的效益，以改善都市居住環境。因此，美國聯邦運輸部認為「聯合開發」實質. n. al. er. 上結合運輸設施與其他公共或私人土地開發使用，將建築物、內部動線及空間安排. i Un. v. 構成單一複合體，使捷運機構及私人開發者可獲得共同利益，並藉由結合行動，以. Ch. engchi. 行政及財物協調在內之實施方案，用以密切協調運輸與其他計畫間之行動時程表。而美國都市土地研究中心認為「聯合開發」為不動產開發建設的一種型式，其與大眾捷運車站設施與運輸系統所提供之大眾運輸服務之間有密切的關係。而開發的成敗主要繫於不動產市場走勢與捷運設施提供的優勢條件，因此，「聯合開發」係將各項都市發展活動予以通盤綜合規劃、設計與實現的程序，以使其最終利益大於其中任一單項單獨規劃可實現的利益 2。綜合而言，聯合開發是一項不動產開發，與大眾運輸服務及車站設施緊密連接，. 2. 張耀仁，捷運系統聯合開發理論與實務，初版，1992 年 01 月，頁 4~頁 5。. 8. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(29) 捷運聯合開發之概論. 依賴運輸設施所提供之市場活動與區位利益，該不動產開發案除捷運站體與運輸軌道本身，可引伸包含捷運聯繫通路。故除公共與私人部分的實際建築行為外，有時得有書面約定，進而促成私人團體間據以約定合作開發不動產，以及規定各個主管運輸機關和其他公家團體的權責 3。. 香港實務見解香港政府 1975 年鑑於都市交通的日益繁忙，成立了香港地鐵公司建造及經營香港的鐵路系統。在 1997 年回歸中國後，香港特區政府 2000 年 6 月透過公開募股，出售原地鐵公司 23%的股份，成為香港地下鐵路有限公司，並於 2000 年 10 月 5 日在香港聯合交易所上市，更於 2007 年 12 月 2 日合併九廣鐵路公司所經營的路. 政治大. 網，改名為香港鐵路有限公司（下稱港鐵公司），截至 2019 年，港鐵公司的市值約. 立. 為 2,835.74 億港元，其中香港政府占股 76.7% 4。. ‧ 國. 學. 然而在事實上，港鐵模式是歷史的選擇，香港在 1970 年人口快速增長，基礎建設不到位，房屋嚴重短缺，交通更是擠的水洩不通，政府為解決交通問題，決定. ‧. 興建全新的地下鐵路，另外，為了緩解金融危機帶來的衝擊，政府決定以商業原則. Nat. sit. y. 經營鐵路，以鐵路周圍的土地開發發展來提供所需資金。於實務操作上，香港政府. er. io. 於軌道規劃階段，先行製作可行性研究，找出資金缺口，並評估將來的收入跟支出。. al. 之後，再由港鐵公司開始參與，從可行性研究中找出可開發的區域，這些區域由香. n. iv n C 港政府交由港鐵公司開發，而香港政府會測算其將來能夠得到的利潤，並且這個利 hengchi U 潤要能夠填補地鐵建設的資金缺口。故香港係創造「軌道交通+物業」之模式，在這種模式下，香港地鐵無需政府投入資金、補貼運營或者擔保貸款。港鐵公司自負盈虧，承擔所有的建設、運營及維護成本，此外，港鐵公司還統籌所有地鐵及房地產規劃、設計、建造、管理、集約用地 5。換言之，在香港模式，土地所有權人為香港政府，但藉由組織港鐵公司的方式. 3. 4 5. Urban Land Institute（美國都市與土地協會(ULI)，彭甫寧譯），Joint Development:Making the Real EstateTransit Connection（聯合開發─不動產開發與交通運輸的連結），初版，1991 年 09 月，頁 9。參考香港鐵路有限公司 2019 年財務報告年報。張耀仁（同註 2），頁 39~頁 45。. 9. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(30) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 創造公私合作的機制，再由政府將土地使用權讓渡予港鐵公司規劃設計，而港鐵公司相對應的支付補償費並依協議分配土地開發利潤，其將軌道建設、土地開發等行為統合在有限公司的經營管理層面，聯合開發是由公私部門合作組織的一種行政樣態。. 國內研究見解臺北市政府捷運工程局在大眾捷運法立法前，曾委託國立政治大學公共行政研究所，結合當時國內外文獻與實務，對於聯合開發制度與法令進行研究，其指稱聯合開發係公私部門合作，在大眾捷運系統土地及毗鄰土地進行大眾捷運設施與土地開發互利的不動產開發計畫，以達到公私部門兩者皆受益的目標。聯合開發係. 政治大. 基於捷運場站附近人口密集活動而產生，此乃由於捷運場站附近地區具有較易使. 立. 用捷運系統出入的方便以及大量行人輻輳處的特性，依較高的交通可及性致使該. ‧ 國. 學. 地區的房地產需求提高，增強商業、辦公甚至住宅等的活力，而使捷運系統旅客搭乘率更為提高，意為聯合開發就是捷運設施與土地開發的互動關係。. ‧. 聯合開發的實質內容可能是捷運場站上空的商業大樓，也可能只是以一個連. sit. y. Nat. 通道與附近大樓直接聯繫，但總體而言，所謂的聯合開發是必須藉由公私資源的配. io. er. 合，來達到兩者彼此受益的目標。私人開發者需藉捷運設施的興建與交通可及性的提高，以增加土地開發價值，故其必須以經濟觀點作為主要的考量；而政府部門需. n. al. Ch. i Un. v. 藉私部門的財力資源及企業理念，並以是否正當、可否接受的政治觀點考量聯合開. engchi. 發計畫。換言之，聯合開發成功的前提，有賴公私部門間充分的溝通與協調，同時，政府各機關間亦必須密切配合，由於公私部門的考量重點不同，因此，「彈性」與「雙方彼此目標的瞭解」將是聯合開發計畫能否順利進行的關鍵。以法律觀點而言，聯合開發本質係謀求公私雙方之利益，其聯合開發計畫，目前的制度最後係透過公私部門間協議的契約以明定雙方的權利義務，換言之，政府應本「協議精神」來推動聯合開發 6。. 6. 吳定主持（國立政治大學公共行政研究所），聯合開發相關制度與法令之研究，臺北市政府捷運工程局委託，1988 年 04 月，頁 3；張潤書主持（國立政治大學公共行政與企業管理教育中心），聯合開發經營管理相關作業規範之研究（上）（下），臺北市政府捷運工程局委託，1991 年 10 月，頁 1-14。. 10. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(31) 捷運聯合開發之概論. 本文見解誠如前言，對於大眾捷運系統用地聯合開發的定義，就法條文義解釋及國內外研究與實務，「大眾捷運系統聯合開發」在本研究中適用的定義範疇如下：一、. 實質結合軌道設施、公共設施、公有土地及其他私有土地，針對大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之不動產開發，其完成建物為一內部動線與空間安排構成之單一複合體。. 二、. 聯合開發必須為一多部門的合作行政行為，參與者必須在合法且具有拘束力協議存在於二位或二位以上之當事人間，其中包括有捷運設施主管機關、聯合開發主管機關、私有土地所有權人、公有土地所有權人及擔任投資角色的建商。. 聯合開發在經濟上的目的，在於有效利用土地資源，促進地區發展，活. ‧ 國. 學. 三、. 立. 政治大. 化政府土地資產，進而創造捷運設施用地之開發收益，以挹注捷運設施. ‧. 興建，並提高捷運設施規劃階段之自償率 7。. sit. y. Nat. 故完整的稱謂應為「大眾捷運系統（用地）聯合開發」或「捷運聯合開發」較. io. er. 為適宜，縱使，現行大眾捷運法或是大眾捷運系統土地開發辦法似乎將「聯合開發」一詞刪除，但捷運用地的土地開發仍不脫離主管機關、私人或團體聯合合作，而「聯. n. al. Ch. i Un. v. 合開發」在國內大眾的認知上，其已約定俗成侷限在「大眾捷運系統需用土地或其. engchi. 毗鄰地區土地」上，故本研究之後若稱「聯合開發」者，乃將「聯合開發」專有名. 7. 可參照「臺北市臺北都會區大眾捷運系統土地開發基金收支保管及運用自治條例」第 4 條規定：本基金之資金用途如下：一、有關捷運土地開發之土地及建物之投資支出。二、辦理捷運土地開發之規劃費、基本設計費、鑑界費、鑑價費及其他執行業務之相關費用。三、捷運土地開發取得公有不動產之經營管理支出。四、對外舉借款項之本息支出。五、本基金之管理費用。六、本國各級政府公債、國庫券、銀行可轉讓定期存單、其他短期票券，或經政府核准成立，具信用評等之債券型基金之投資支出。七、從事與本基金業務及開發業務相關產業之投資支出。八、大眾捷運系統興建支出。前項第八款之支出限以基金之盈餘循預算程序辦理。. 11. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(32) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 詞化，其係指「大眾捷運系統（用地）聯合開發」，而非將其視為公部門、民間企業及私人聯合行為之泛稱。. 第二節. 我國捷運聯合開發的類型與案例. 分析我國大眾捷運聯合開發制度的執行實務，將其分類說明併提供開發案例參考，藉此實際案例而直觀地感受聯合開發建物的魅力，進而初步瞭解「什麼是『聯合開發』？」。. 以主管機關主導程度做區分依現行聯合開發制度，以主管機關主導開發的緊密程度作為區分界線，可分為. 政治大眾捷運系統土地開發辦法第 3立條第 2 款規定：「本辦法用詞，定義如下：二、土地. 「主管機關自行開發」及「與投資人合作開發」兩種模式，其法源依據訂於現行大. ‧ 國. 學. 開發：係指主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業。」。. ‧. 所稱「主管機關自行開發」，係指公部門於土地開發歷程中身兼開發商的角色，. sit. y. Nat. 如同民間的「自地自建」，從規劃、設計、興建與監造過程中主導作業與掌控方向，合作的對象可能從都市計劃師、建築師、營造廠、地政士及不動產估價師等，受限. io. n. al. er. 於我國的法令，應該為複數的政府採購契約組成，其優點在於公部門可以充分掌握. Ch. i Un. v. 開發歷程中各廠商資訊及各項開發費用支出，相對地，因為需主導作業，其所需專. engchi. 業跨徑過大，約需地政、財務、不動產估價、建築、土木、機電等專業支持，介面甚為複雜，在我國行政機關日益借重專業協助，而自我限縮機關業務僅為處理行政作業，依行政實務言，此已非我國目前單一內部行政單位具有處理的能力範籌。所稱「與投資人合作開發」，係指公部門與引進開發商擔任投資人或是投資合作人，如同民間的「合建分坪」，主要借重開發商統籌處理之專業能力，引進民間資源，令開發案可作統一並符合市場需求之規劃，且突破法令限制，儘量衝高開發效益達成公部門、地主與開發商間三贏局面，但此模式成功的前提在於公部門必須與投資人建立合作信任關係，歷程中開發費用有賴投資人提供資料，方由公部門併同第三方專業進行預估開發費用，其並非民間所認知或政府機關操作已久的營造. 12. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(33) 捷運聯合開發之概論. 費用，而且聯合開發之合作模式並非上對下行政處分，雙方最終仍須回到談判桌上由協商而得。以臺北都會區大眾捷運系統範圍為例，臺北市政府目前辦理聯合開發多採行「與投資人合作開發」模式，經查，其僅有新店線大坪林站（捷 4、捷 5）開發基地，因土地所有權人均為公部門，但其中有大部分土地為內政部所有（約佔 91％），經臺北市政府與內政部協商後，由內政部擔任投資人再複委託臺北市政府捷運工程局興建，並規劃整棟聯合開發大樓為中央防災中心為公務使用，勉強可算是採行「主管機關自行開發」模式，然而，亦僅此一例。由上述說明可知，依開發模式與主管機關主導程度區分，自行開發遠比合作開. 政治大以列表方式進行比較分析如下。立. 發更為緊密。本文就「主管機關自行開發」及「與投資人合作開發」兩種模式間，. ‧ 國. 學. 表二-1「主管機關自行開發」及「與投資人合作開發」開發模式比較表 8 分析項目. 主管機關自行開發. 與投資人合作開發. ‧. n. 8. sit. io. 發包法令限制. al. er. 優點：公部門可充分掌握開發  優點：交由投資人統籌處理，開發案可作統一規劃。歷程中各廠商資訊及開發費用  缺點：與投資人須建立合作信支出。任關係，開發費用有賴於投資  缺點：因需主導作業，其所需專人提供資料，併同第三方專業業跨徑過大，約需地政、財務、進行預估，實際費用為開發費不動產估價、建築、土木、機電用，並非民間所認知的營造費等專業支持，介面複雜非單一用，最終仍須由協商而得。處室可處理。各廠商發包適用政府採購法。適用大眾捷運法與土地開發辦法甄選投資人。 . 委託對象. y. Nat. 公部門身兼開發商角色，對規劃、設投資人為開發商或建商。計、興建與監造分別發包。. . Ch. engchi. i Un. v. 優點：法令規定完整，公部門可依循性高。. 本比較表由本研究自行整理製作。另高雄捷運係採取 BOT 模式進行，其土地開發機制尚未形成政策，縱使交由現行高雄捷運股份有限公司執行，其亦屬於 BOT 專案公司業務，故此模式不列入分析比較之中，其組織論述請參照馬志偉，高雄捷運公私合夥 BOT 模式執行問題之研究，國立成功大學都市計畫研究所碩士論文，2011 年 7 月，頁 60~頁 62。. 13. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(34) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 分析項目. 主管機關自行開發 . 與投資人合作開發. 缺點：政府採購法有其制度上  侷限，無法尋求最優良廠商協助，無助於開發效益。 . 優點：法令規定鬆綁，可充分引進民間專業，有效增進開發利益。缺點：作業細節之相關法令為行政規則，其位階不高，或參考類似法令作為（如促進民間參與公共建設法法），即易隨政策方向進行修改，法律安定性不足。公部門獨立負擔經費，需事前編列由投資人負擔全部開發經費，公部預算科目。門至多負擔獎勵容積部分。優點：納入政府預算控管制度，  優點：開發費用主要交由投資可有效降低開發費用支出。人籌措處理，可善盡民間資金  缺點：公部門須自籌資金，亦須調度靈活性，較符合土地開發事前編列預算，資金運用勢必之市場需求。僵化，無法配合市場調整。倘公  缺點：無。部門自辦開發，將須考量向銀行借貸，然而政府基金調度額度應無法滿足土地開發所需。公部門為開發案主導者。公私協力機制。 . 立. 學. 權益分配執行. Ch. engchi. y. er. al. sit. 優點：公部門主要擔任監督者角色，由投資人充分發揮民間  專業性與靈活度。缺點：因與投資人為合作關係，須藉由契約維繫彼此權利義務關係，公部門對於公權力之使用須自我克制。規劃一經設計完成，幾無變動的可可隨市場與商品熱度進行調整。能性。. n. 市場性與商品規劃調整能力. 優點：公部門身為主導者，足以  了解開發歷程所有細節。缺點：限於目前政府組織科層化架構，公部門並無靈活手段  擔任協調者角色。. io. 公部門角色. Nat. . ‧. ‧ 國. 經費負擔. 政治大. i Un. v. 優點：無變動可能性意味法律  優點：產品符合市場需求，土開基金可容易處分容易。關係穩定。  缺點：設計規劃僵化無法配合  缺點：因允許設計規劃進行調整，雙方須重新進行權益分配市場脈動，對於產品之處分勢協商。必艱難，資金回收程度緩慢，不利土地開發基金的維護與成長。需全權負責權益分配執行。部分業務可交由建商執行。 . 14. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(35) 捷運聯合開發之概論. 分析項目. 主管機關自行開發 . . 與投資人合作開發. 優點：公部門身為公務機關，對  於私地主具有公信力，可公平分配權益。缺點：市府缺乏靈活手段可滿  足各地主之需求。順利與否，涉及累積不動產出售得否足夠回本或獲利。. 優點：投資人可代公部門先行辦理區位選擇，其符合民間認知，公部門可擔任仲裁角色。缺點：投資人為能順利完成開發案，有可能對於私地主有差別對待。. 小結品質結果. 立. 公部門若能與投資人利益有效結合或同步，產品結果較能符合市場需求。公部門若能藉由投資契約書的約定，可將保固責任賦予投資人，由投資人以民間資源即時處置。. 政治大. 學. ‧ 國. 保固責任. 侷限於政府採購法基本理念與制度設計，對於產品頂多品質堪用，且對於產品之結果無法有所期待。身為公部門的立場，民眾對於公部門有負擔永久保固的期待，公部門無法即時或超脫預算處理，甚至如同民間機構可直接採取訴訟手段解決爭端，以回復正常法律關係。. ‧. 綜上所述，「主管機關自行開發」及「與投資人合作開發」之主要差異在於法令的侷限性與政府組織的科層化，執行的過程無非是「規矩僵化」與「靈活彈性」. y. Nat. sit. 之比較，其執行結果應可預期。受限於政府採購法，行政機關缺乏對於產品開發之. n. al. er. io. 靈敏度，甚至認為此為非必要因素，故無法規劃有利市場之產品坪效，單純只能追. i Un. v. 求型式上的公平性與防弊，換言之，政府採購結果與要求，在本質上即要求合於基. Ch. engchi. 本標準品質但價格須低廉。申言之，土地開發與公共工程興建不同，土地開發並非只是興建一棟大樓，而是必須結合整體規劃與追求市場利益，是目前公務制度所無法跨越的限制。除非能鬆綁政府採購法、突破政府組織科層、統合跨專業能力、解決資金來源與容忍品質堪用等障礙，選擇「主管機關自行開發」之開發模式，無疑僅係要求最有可能降低興建成本的方式，反之，「與投資人合作開發」模式，在於合理引進民間資源即可成就開發案，其不僅僅要求得到樓地板面積而已，市府更能基於都市規劃者的上位角色，創造符合市場及開發效益之產品，不但達成私地主之財產權益保障，更能藉由聯合開發活化捷運廠、站周遭之都市機能。. 15. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(36) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 以路線廠站與不動產關係作區分既然稱為「聯合開發」，開發完成的聯合開發建物與捷運設施場站自有密不可分的關係，其不動產結合的緊密程度與關連方式，間接影響聯合開發的運作結果，可作為評價聯合開發機制的參考因素，現以土地開發的型態及不動產結構型式兩方面進行說明。. 第一款以土地開發的型態作分類壹、. 劃設為聯合開發區之土地開發公部門將捷運系統的車站出入口、通風口、轉乘設施等所座落之土地劃設聯合. 治政大為是目前臺北市都會區已完成之聯合開發案中的常例與通案。例如南港線永春站、立板橋線江子翠站、新莊線行天宮站（捷 5）、松山線南京三民站（捷 10）等。. 開發區辦理土地開發，此開發事業必須做結合捷運系統作整體性之規劃及設計，此. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二-1 僅規劃聯合開發區之聯合開發案例. 貳、. 交通用地併毗鄰土地開發指公部門將鄰近或臨接捷運設施之土地，合併前述捷運系統需用土地進行整. 宗土地開發，此事業目的帶有活化捷運設施周遭土地及改善都市景觀之目的，但此土地開發事業的發動，不單僅得由公部門發起，往往周遭私有土地所有權人為增長. 16. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(37) 捷運聯合開發之概論. 其所有土地之價值，亦有主動向主管機關申請毗鄰土地開發之案例。參考臺北都會區大眾捷運初期路網之作業經驗，在地狹人稠而捷運設施量體碩大導致開發利益不足的情形下，其土地開發基地的選擇受到相當的限制，如何充分利用車站出入口及行車軌道之用地空間，將其有效作為立體化目標之開發使用，是公部門辦理聯合開發的重要課題，故在捷運系統需用土地的限制下，倘如無法實現應有的開發利益，藉由整併毗鄰土地進而創造更大的利益成長空間，不但其應為公部門所積極規劃外，亦是原土地所有權人的最大追求，例如信義線大安森林公園站、松山線松江南京站（捷 10）等即為此例 9。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二-2 具毗鄰地區土地之聯合開發案例. 參、. 將交通用地以設定地上權方式進行土地開發. 因為近年來社會對於公有土地參與開發的舊有模式存有疑慮，普遍認為公部門應徹底保有土地所有權而不是將土地藉由分配移轉予投資人，是以，臺北市政府研議在保留土地所有權下，將交通用地以設定地上權方式租賃予開發商以進行土地開發，這種模式是公私部門合作的新嘗試，雖然可以突破現有法令上的許多限制，. 9. 臺北市政府捷運工程局，臺北捷運聯合開發案例解析，初版，2013 年 12 月，頁 35~頁 36。. 17. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(38) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 但未來的發展與權益上的衝突處理及土地地上權租賃期屆滿的回收等問題，其仍須持續觀察後續效應。此種聯合開發模式的案例，以臺北市政府為主管機關者如臺北車站轉運站（交 9）開發案、新莊線市轄段松江南京站（捷 9）聯合開發案等。. 第二款以不動產結構型式作分類 10 壹、. 分構建築物聯合開發用地內，捷運設施（如捷運車站出入口、車站通風井等）與聯合開發. 建物之結構採獨立之設計及施工，通常適用於基地面積較大，捷運設施在水平面上可集中於基地之一隅，在垂直面上集中於聯合開發建物頂樓或部分樓層，而將其他部分留待聯合開發建築物自行規劃利用，換言之，聯合開發建物之完工時程不會受. 政治大. 限於捷運工程。例如新店線新店區公所站（捷 23）、大坪林站（捷 6）、土城線永寧. 立. 站等聯合開發基地案。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二-3 分構聯合開發建築物案例. 10. 臺北市政府捷運工程局，捷運聯合開發實務，第 2 版，2007 年 10 月，頁 9~頁 11；張錦河，捷運車站設施聯合開發界面之探討，捷運技術，第 3 期，1989 年 8 月，頁 167~頁 170。. 18. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(39) 捷運聯合開發之概論. 貳、. 共構建築物聯合開發用地內，捷運設施（如捷運車站出入口、車站通風井等）與聯合開發. 建物之結構採共同構築之設計及施工，在施作捷運工程時即預先考量未來聯合開發建物之開發規模及類型，俟地下層捷運設施完工後，再進行地上層聯合開發建物之施工，主要係考量基地中之捷運設施所佔比例較大，致需將聯合開發建物與捷運設施作整合配置以有效利用基地，因此聯合開發建物之完工時程受限於捷運工程。因捷運場站多集中於都市精華地區，公部門不易取得土地，甚至，受到基地面積多所窄小之限制，故臺北市境內聯合開發建物與捷運設施共構之類型居多，早期路網的新店線、中和線及中期路網新莊線段各聯合開發基地大多採此開發方式，例如新. 政治大. 店線古亭站、七張站、中和線頂溪站、景安站、永安市場站、新莊線臺北橋站、菜寮站等聯合開發基地案。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二-4 共構聯合開發建築物案例. 第三節. 我國捷運聯合開發之作業程序. 大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為聯合開發之土地，惟其既有傳統交通設施亦有可以處分收益的不動產，非傳統都市計畫法中所能規劃的土地使用管制方式，因此，該分區的命名係依都市計畫法第 32 條. 19. DOI:10.6814/NCCU202001425.

(40) 大眾捷運系統用地聯合開發法律關係之研究. 由地方主管機關依實際情況劃定併予以命名。換言之，有關捷運聯合開發區域的土地使用分區，依辦理時期的不同、依基地所處地方政府的不同而有不同的命名，如在初期路網階段，土地使用分區在臺北市境內設定為交通用地，在新北市境內則有捷運系統用地、捷運設施用地、捷運用地等不同的名稱，而在中期路網階段，土地使用分區在臺北市境內設定為聯合開發區（捷），在新北市境內則為捷運系統用地，地方政府對於此土地的使用管制充滿彈性，係交由地方都市計畫主管機關藉由都市計畫內容與細節去規範後，再交由捷運主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業，此即本研究所謂聯合開發。因公共工程採聯合開發方式取得用地，在我國尚屬首創，依「大眾捷運法」、. 治政施所需空間及應持分土地，除稅賦減免、捷運設施免計容積外，並享有容積獎勵。大立自臺北捷運系統興建推動至今，有效降低地主土地被徵收時的抗爭，並節省捷運設「大眾捷運系統土地開發辦法」等規定，土地所有權人因無償提供土地興建捷運設. ‧ 國. 學. 施所需用地之土地徵收費用，據統計已逾 400 億餘元。分析聯合開發之作業程序，主要作業項目可分為六大階段，即「路線場站規劃」、「變更都市計畫」、「召開協調. ‧. 會、辦理協議價購」、「徵求投資人或自辦開發」、「契約管理」、「統一經營或公有不. y. sit. n. al. er. 路線場站規劃：. io. 壹、. Nat. 動產出租（售）」，本章以臺北市市政府現行執行程序說明如下 11。. i Un. v. 配合大眾捷運系統路線，辦理該路線之場站規劃，其作業內容包含法令檢討、. Ch. engchi. 財務分析、開發定位、建築量體初步評估等。貳、. 變更都市計畫：大眾捷運系統土地開發用地之劃設皆須經過都市計畫變更程序始能確定，因. 此就用地取得方式及範圍之合理性與妥適性，在二級都市計畫委員會中均會審慎審議，相關土地所有權人亦可於都市計畫變更過程中表達意見，該都市計畫變更審議通過後，即可確認聯合開發基地範圍。. 11. 黃鑑今，臺北都會區大眾捷運系統土地開發作業概述，工程雙月刊（中國工程師學會），第 87 卷第 3 期，2014 年 6 月，頁 38~頁 40。. 20. DOI:10.6814/NCCU202001425.