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圖 二-7 聯合開發權益管制組織架構圖 27
大眾捷運法第 7 條之適用與競合
法律通常會訂有適用範圍，甚至包含了法例、法源順序等，大眾捷運法係參考 鐵路法與公路法第 1 條的適用範圍規定而制訂第 2 條：「大眾捷運系統之規劃、建 設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」
由該內容可知本法的適用範圍、原則及例外規定，其中大眾捷運法第二章至第六章 分別規定規劃、建設、營運、監督及安全等內容，換言之，凡涉及大眾捷運系統必 須先適用於大眾捷運法，受其所規範內容的拘束，不可先去適用其他的法律，畢竟 大眾捷運法有不少條文是排斥其他法律的。例如大眾捷運法第 19 條規定係有關大 眾捷運系統建設，如採高架設施或地下通過之建築方式，工程上須通過公、私土地 之上空或地下者，並無需依大眾捷運法第六條規定撥用或徵收公、私有土地之必要 時，惟為公益及工程順利進行計，爰參照自來水法第 52 條、下水道法第 14 條第 1 項立法例，明定土地所有權人、占有人或使用人不得拒絕其穿越，有排斥民法物權
27 本研究自製。
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的法律效果；而大眾捷運法第 45 條為維護大眾捷運系統路基、設施及行車安全，
參照公路法第 59 條及鐵路法第 61 條，明定得對大眾捷運系統兩側限定範圍內之 公、私有建築物與廣告物，加以限制或禁止建築或樹立，不受都市計畫土地使用分 區管制之限制；這都是大眾捷運法在適用的優先性與特別性28，法理上大眾捷運法 應屬於特別法地位。
之所以探討大眾捷運法是否為特別法，在聯合開發的法制上是有其特殊的目 的。依我國對於國有土地開發的傳統規定，原則上考量國有土地係國家重要資產，
為全民共有，國有土地之利用應以追求最大公共利益為依歸，國有土地之角色亦應 被完整、多元地理解，其非政府單純之財政工具，而係具有促進都市及非都市空間 之公平正義分配、國土整體永續合理發展之重要功能，是國有土地之處分、管理及 利用，亦應考量上開國有土地之特殊角色，尚不宜與一般私有土地等同觀之。國有 土地之管理、處分與利用，係依據國有財產法之相關規定，土地法係針對未區分公 私有之土地為一般管理、利用、課稅之基本、普通規定，國有土地之角色既與一般 私有土地並不相同，基於顧及國有土地性質究與一般私有土地不同，國有土地之處 分利用既有追求公共利益之特殊考量，故立法者賦予國有土地之管理單位有一定 之裁量空間，此與土地法第 104 條已明定優先保障租賃關係之承租人更屬不同。
準此，國有財產法既就有租賃關係之國有非公用土地之出售為特別規定，而國有土 地之特殊性亦如前述，則按特別法優先於普通法之原則，國有土地之處分、讓售在 沒有其他法源依據下其應優先適用國有財產法29。而國有財產法第 1 條規定：「國 有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其 他法律。」且同法第 2 條：「I 國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支 出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。II 凡不屬於私有或地方所有之財 產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」由此可知，有關國有土地的處分，
在國有財產法的規定下，原則上應歸屬於該法所規制，而大眾捷運系統土地聯合開 發將在本質上與國有財產法產生競合關係。
28 楊正雄（同註 15），頁 47~頁 49。
29 參照臺灣桃園地方法院民事判決 98 年度訴字第 1290 號。
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第五節 相關土地開發類型的比較 國、內外捷運聯合開發機制之比較
國內聯合開發制度的緣起，據文獻所載，係參考美國、香港大眾捷運系統土地 開發制度，並參考日本的權利變換之利益分配模式，以我國民間既有的合建分坪為 核心所創建，所謂他山之石可攻玉，本節以捷運系統用地聯合開發為核心，概述美 國、日本及香港之聯合開發機制。基本上，大眾捷運系統聯合開發都需處理下述課 題32：
一、 土地使用計畫與原有都市計畫的整合；
二、 路線的考量及車站設置的原則。
三、 各相關權益人間的合作義務與權益分配。
四、 土地取得及移轉的政策
五、 開發完成後物業的經營管理。
上述重點的勢必對大眾捷運系統的運輸規劃與聯合開發帶來絕對性的政策影 響，藉由各國相關法規命令及契約約定進行研析，以美國都市與土地協會研究部及 臺北市政府捷運工程局內部研究所蒐集文獻，對國外相關聯合開發方式及開發程 序簡述，俾以瞭解國內外聯合開發制度的異同。
第一款 美國聯合開發制度 第一目 制度概述
美國屬土地私有制國家，因此交通建設上須同時考量各階層因素，進而誘使相 關權益人參與聯合開發並予促成，其中，土地整合、投資人招商及權利經營主導者 構築計畫的三大階段。由於土地私有、公有混雜，又有新構建物座落的規劃，因此 就現有土地權屬如何達成土地整合、投資與捷運帶動都市更新，美國政府藉由各式 各樣的協議進行協調整合。其中，執行機關為完成聯合開發，係藉由投資招商將其 經營收益進行協議分配，換言之，美國政府多半是各投資人依協議分擔營運成本及
32 吳幸龍、王鴻源（同註 1），頁 103。
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分享商業空間利潤，而未來開發建物的經營權利直接影響招商階段的權益分配預 估，由此以地租、商業空間租金，全然可依個案而調整合作條件，即美國聯合開發 制度所稱兩種基本類型的層次組合：（1）收入分享安排、（2）費用分攤安排33。此 與臺灣公部門現況有本質上的差異，基本上，臺灣對於公部門的行政作為往往抗拒 特殊性與個案性的存在，通案性的「創造」反成公務行政上的必要措施，此又與土 地開發多變性本質相左。
第二目 執行程序
美國在 1964 年完成「都市大眾運輸法」（Urban Mass Transportation Act）立法，
其中對於地方政府從事聯合開發有財政輔助的規定，又於 1978 年修法時，更進一 步規定「都市開發方案」（Urban Initiatives Program），為私部門參與聯合開發創立 法源，在此方案中，聯邦政府可以提供輔助款給地方政府進行聯合開發用地的取得、
整理、安置以及公用設施的建設。此外，地方政府亦可以從其他來源獲得聯合開發 的補助，如工業債券、聯邦補助款、中程發展計畫補助及成立特別課稅區，因此，
美國從事聯合開發，不僅聯邦法有明文，還規定具體的財政補助方式以協助聯合開 發的進行。就其執行程序，可歸納為三大部分；擬定聯合開發的公共政策及目標、
研擬可行的開發方案、與開發者達成協議，該工作項目分述如下34。 一、 擬定聯合開發的公共政策及目標
（一） 確認有無聯合開發的機會：地方政府設計可行性評估原則，用以探討 聯合開發的機會，即：市場因素、捷運營運及運作狀況、開發基地的 環境、政府管轄權分配、基地周遭社區的態度回饋、公用設備的支援、
聯合開發經營收入評估、乘載率影響、地方政府收支本益比變動、聯 合開發對地區規劃的影響等。
（二） 確定聯合開發的目標及政策：在捷運設施營運或捷運設施規劃前，地 方政府先行確定聯合開發的目的及政策方向。
33 吳幸龍、王鴻源（同註 1），頁 105~頁 106。
34 張耀仁（同註 2），頁 10~頁 22；孫可立 報告，美國捷運系統聯合開發簡介，臺北市政府捷運工 程局，1988 年 5 月，頁 18~頁 20。
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（三） 與其他行政機關協調：由於聯合開發牽涉範圍甚廣，地方政府必須與 其他機關協調，因此地方政府有必要以最有效的方式及早規劃，必要 時，地方政府可授權單一機構統籌作業。
（四） 爭取大眾支持：在進行捷運設施的規劃前，地方政府有必要進行聯合 開發的推廣工作，促進大眾對其認知與興趣。
二、 研擬可行的開發方案
（一） 制訂聯合開發方案的預算：為使聯合開發計畫具有對外吸引力，地方 政府可編列年度預算援助部分項目。
（二） 組成工作小組：邀集不動產法令、不動產財物、都市設計、交通設施 設計、方案經理人等專業顧問組成工作小組，用以輔助聯合開發房產 上市場可行性的分析。
（三） 擬定市場分析及構想方案：地方政府透過市場分析以評估聯合開發的 型態與密度，才能據以擬定構想方案作為權益關係人間之協商基礎，
此一構想方案包括連通規劃、土地使用、開發綱領與指導原則等。
（四） 解決公眾課題：地方政府在此一階段，必須有效處理公眾議題，如：
行政機關間的協調、法令及授權的制訂、規則的修訂、用地及毗鄰土 地的整合、財務補助、公共資訊的發佈、聯邦補助的爭取、捷運可及 性的改善、環境影響評估等。
三、 與開發者達成協議
（一） 徵求投資開發者：以開公聽會、函告、公開說明的方式徵求開發者。
（二） 評選開發者：依聯合開發經驗、財力、所提方案的分析、土地使用規 劃、重大建設的承諾及權益分配意願等評選開發者。
（三） 權益分配談判：地方政府最重仍須與開發者達成協議，該協議內容是 極為廣泛的，如：土地租售條款、租金調整方式、開發土地的規劃設 計、公用設施興闢的權責、社區景觀的設計與改造、建設時程調整、
建築設計與都市設計、罰則等。
（四） 確定開發者角色：美國地方政府藉由前述小階段確定開發者並與其完 成簽約。
（五） 督導開發案的進行：地方政府基於國家監督的角色，監督開發者對於