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法奢望原土地所有權人不與主管機關產生爭議，而權益分配結果與公有不動產交 屋將會是兩大爭議事項，就目前臺北市管有聯合開發案而言，新莊線中山站（捷 1）
及新莊線大橋頭站（捷 2）兩案原土地所有權人分別就前述爭議事項與臺北市政府 進入爭議處理程序，個人以為可持續觀察追蹤該爭議處理之法律結果。
第三節 主管機關與投資人間法律關係 各自的權利與義務
主管機關與投資人間相關權利與義務，如以臺北市政府為主管機關為例，參考 其所訂定之「捷運聯合開發投資契約」規範，雙方之主要權利義務如下述9。
第一款 投資人之權利與義務
一、 由投資人出資並新建聯開建物。
二、 與土地所有權人、主管機關完成權益分配協議。
三、 依權益分配協商結果辦理全棟聯合開發建物及捷運設施之產權登記。
第二款 主管機關之權利與義務
一、 督導投資人切實出資新建聯合開發建物的責任，並履行投資契約書的約 定。
二、 支付或抵繳投資人受託興建捷運設施或獎勵樓地板之建造成本，並負擔 基地土地拆遷補償費。
三、 依土地聯合開發契約書及權益分配協商結果，督導投資人辦理產權登記 作業。
投資人甄選作業程序
在聯合開發舊制階段，依民國 94 年 5 月 16 日公告修正「大眾捷運系統土地 開發辦法」第 14 條規定可知，開發用地之投資人甄選順序，第一順位為土地所有 權人，第二順位為公告徵求其他私人、團體；然而，聯合開發用地全為公有時，開
9 參考臺北市政府捷運工程局公布「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資契約書」（95 年 8 月版）。
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發方式則由主管機關自行決定。而臺北市政府在民國 87 年 6 月 26 日臺北都會區 大眾捷運系統土地開發基金管理委員會第 9 次會議決議，基於禮讓私有土地所有 權人及不與民爭利下，聯合開發基地中市有土地面積占 51%以上且評估投資報酬 率大於 20%，臺北市政府基於土地所有權人身份爭取優先投資權。倘公有土地所 有權人不參與開發，得依大眾捷運系統土地聯合開發辦法第 15 條規定，開立地主 同意書予有意願投資之私地主10。
從上述說明，依大眾捷運系統土地開發辦法規定，投資人的資格未必如同外界 認知為民間建商擔任，在第一順位下，聯合開發基地土地所有權人亦可以擔任投資 人，惟土地所有權人未必具有土地開發能力，故在投資人甄選作業時，土地所有權 人會尋求具有土地開發實績與能力之民間建商擔任投資合作人併同參與土地開發。
在聯合開發新制階段，因聯合開發基地內土地所有權均移轉予主管機關，主管 機關已成為單一公有土地所有權人，依民國 94 年 5 月 16 日公告修正「大眾捷運 系統土地開發辦法」第 14 條規定，開發方式則由主管機關自行決定，換言之，主 管機關可逕為公告對外徵求其他私人、團體擔任投資人，惟參考 95 年 7 月 6 日修 正發布「臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法」第 10 條規定，聯合開發用地原屬單一土地所有權人，且該土地所有權人同意不領取協議 價購土地款參與土地開發，臺北市政府得准許其優先申請投資開發，可以想見地，
倘聯合開發基地土地均屬單一私有土地所有權人，該土地所有權人對於土地開發 的規劃本身具有主導權利，如因公部門介入反而喪失其權利，豈非公部門可藉由高 權行為介入剝奪人民財產權利，故臺北市政府會有如此規定亦為應有之意。
10 94 年 5 月 16 日公告修正「大眾捷運系統土地開發辦法」第 14 條規定：「以前二條方式取得用地 或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：
一、土地所有人。二、公告徵求其他私人、團體。」並參考同辦法第 15 條第 1 項規定：「前條第 一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於四個月內提出投 資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」。
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圖 四-2 聯合開發徵求投資人作業之類型 11
契約的公、私法屬性
「捷運聯合開發投資契約」係約定主管機關與投資人間的權利義務，在整個聯 合開發歷程中屬重中之重，因地主僅關心權益分配是否合於心意，對於規劃、設計、
興建、銷售等幾不涉入，換言之，聯合開發的完成全數仰賴投資人的專業能力與資 金投入，然在舊有的機制下，承辦單位對於捷運聯合開發投資契約的認定，應認定 為民事契約，此見解可以從契約條文中，有關爭議事件的處理方式，審視臺北市政 府與投資人簽訂之投資契約書大多有約定雙方爭議處理方式可以仲裁為之，且合 意管轄臺北地方法院為第一審管轄法院，由此可見一斑12。於私法實務上的認定，
11 本研究自行繪製。
12 藍秉強（同註 6），頁 321~頁 327。萬國法律事務所，紛爭解決、公私協力、保密與競業，五南圖 書出版股份有限公司，初版，2019 年 10 月，頁 339。
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目前尚無可知，肇因於公部門倘於投資人產生履約爭議，當前皆已仲裁模式處理，
仍未有機會進入司法審查，進行程序審查的階段。
惟依當前的學說，探討捷運聯合開發投資契約之公私屬性文章並不多見，多散 呈於各方研究的一部，惟多數說皆認定其應屬行政契約13。另依當前通說表示，有 關契約公私性質之判別，不以立約當事人之合意認定為斷，不拘束司法認定，仍需 基於客觀立場依學理審視。以個人主張，公部門即使基於公私雙方平等立場，合作 國家的概念，為了引進私部門資源投資且經營管理公共事務，進而採取較為軟性之 行政契約行為；但於當前行政環境，公部門人無法自我摘除對於該公共事務之監督 責任，這也是監察審計單位，乃至於一般社會大眾所不允許的，因此，縱使雙方合 意簽訂契約，並有共識將循契約行事，公部門不免於該案執行中，對於私部門仍會 利於一主管機關之身分，而不是單純之契約相對人立場，想當然爾，勢必免不了一 高權行為之行使。因此，倘以「契約目的說」或「契約標的說」來判定行政契約之 分野，仍屬不足，極易使公部門以高權行使契約時，私部門無從針對一「民事契約」
而為申訴，最深切之例子即循政府採購法訂立的工程契約，於監造驗及收階段，故 個人以為學者提出之「契約主體推定說」，藉以判斷契約屬性，較能符合當前行政 執行之常態。
承上所述，倘以「契約主體推定說」審視捷運聯合開發投資契約書，因一方勢 必為公部門先推定其為行政契約，惟縱觀契約履行過程，公部門角色無法單純立於 與人民同一地位，且規範部分投資人需配合開發主管機關之約定事項，尚難認定其 僅為單純之平等交付行為，故因認定其為行政契約。
再者，藉由上述 ETC 案之行政契約裁定事由判斷，套入捷運聯合開發投資契 約審視：
一、 依「大眾捷運系統土地開發辦法」有關聯合開發案之監督、管理及處分
13 江嘉琪，行政契約：第一講 行政契約的概念，月旦法學教室，第 52 期，2007 年 02 月，頁 61；
林明鏘，行政契約法研究，翰蘆圖書出版有限公司，初版，2006 年 04 月，頁 232；陳愛娥，行政 程序法施行十週年的回顧與前瞻─以行政法院裁判的觀察為基礎，月旦法學雜誌，第 182 期，2010 年 7 月，頁 76；吳秦雯，行政契約之定義與適用─由吳庚教授之學說出發，中研院法學期刊，2019 年特刊第 2 期，2019 年 12 月，頁 234。
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部分，其中第 24 條規定，投資人有相當法定事由，執行機構得報請主管 機關核准後解除投資契約，若捷運聯合開發投資契約屬私法契約，殊難 想像此一單方變更契約內容之機制。
二、 於契約中有關施工階段部分，其中約定公部門得隨時派員視察工程施工 狀況，投資人應配合辦理。公部門要求應改善事項，投資人應配合改善，
如不為履行經公部門書面限期催告，仍逾期不改善時，公部門得自行處 理，一切費用由投資人負擔，由此建制可知充滿公權力介入之色彩。
三、 審視投資契約內容，除單純合建分坪模式，亦包含捷運設施之共構施築，
其攸關全民利益之公共建設，倘僅依民事法「契約自由」原則，將使公 共建設之設置，投資人勢必趨向利益，亦不會基於全民公共利益考量，
公權力之進入必不可免。
四、 有關契約終止及解除事由，甚至有投資人違背契約約定或顯有偷工減料 事實或投資人員工不聽公部門督導情節重大，致不能履行契約責任時等 條文，係明顯偏袒公部門之約定。
五、 另契約書規定，聯合開發主管機關與投資人約定，因開發基地係屬捷運 設施共構亦或是分構形式，主管機關已變更其使用分區為聯合開發區
（捷），並為補償地主捐贈土地以利捷運設施興建，賦予其捷運獎勵容積，
此係位於捷運聯合開發因素所特許的獎勵，且主管機關約定可據此取得 1/2 容積部分，其使用分區的變更係一具明顯公權力行使之法律行為。
由此判知，捷運聯合開發投資契約，依 ETC 案之裁定事由判斷，應屬行政契 約，個人甚以為然，依最高行政法院 100 年度判字第 1091 號判決14及臺北高等行 政法院 98 年訴字第 2223 號判決 15，司法實務亦認可捷運聯合開發投資契約為行
14 最高行政法院 100 年度判字第 1091 號判決摘錄：「茲因開發用地如由行政主體與私人締結聯合開 發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、捷運土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及
14 最高行政法院 100 年度判字第 1091 號判決摘錄：「茲因開發用地如由行政主體與私人締結聯合開 發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、捷運土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及