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以配合公有住宅出租規劃之政策，並依都發局建議採「收回自建、後續可朝向公務 機關、公共住宅等公共使用之規劃利用｣納入「臺北市東區門戶計畫」，故南港機廠 基地之開發方法，不再續採行政機關與私人「聯合」之方式，而開發成果，亦不擬 與私人分享傾向悉數用於公共用途。相對地，臺北市政府參酌司法院大法官釋字第 425 號、第 440 號及第 516 號等解釋意旨，採相當補償原則，就投資人申請建造執 照前所必要之設計、施工等必要費用補償其 2 億 4,414 萬 771 元31。
從前述南港機廠聯合開發終止投資契約案可知，縱使行政機關具有片面終止 行政契約的權利，但其仍須符合「防止或除去對公益之重大危害」之法定要件方得 為之，如同該案中臺北市政府所主張，在都市發展局推動「臺北市東區門戶計畫」
下，如公部門維持原規劃設計辦理聯合開發案時，其將與居住正義旨在提供穩定、
充足、低價之住宅，以滿足市民居住權之公政策目的背道而馳，對公益有重大危害。
而「補償相對人因此所受之財產上損失」亦是法定要件，就實務言，公部門採取相 當補償原則，意即最高行政法院 103 年度判字第 436 號判決、101 年度判字第 848 號判決見解，係指「國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之 特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。」，而非 投資人協商初期主張包含預期利益的 70.3 億元。觀察本案後續，投資人迄今並未 對此提出訴訟、仲裁等爭議處理程序，故本案雖為大眾捷運聯合開發的孤例具有時 空背景的特殊性，但臺北市政府對於終止契約的執行作業方式極具參考價值。
第四節 土地所有權人與投資人間法律關係 各自的權利與義務
捷運聯合開發制度的緣起，係參考美國、香港捷運系統用地土地開發經驗，併 同日本權利變換制度，以我國民間合建分坪為核心所創設32，故「土地所有權人─
31 臺北市政府捷運工程局民國 105 年 10 月 3 日新聞稿「北市府與日勝生集團就現有聯合開發案之 重大爭議已達成協議」。
32 張耀仁，聯合開發產權處理方式之探討，捷運技術，第 3 期，1990 年 8 月，頁 156~頁 158；張錦 河 報告，聯合開發權利義務分配原則介紹─以木柵線為例，臺北市政府捷運工程局，1990 年 5 月，頁 1~頁 2；張耀仁 報告，應用日本「權利變換」我國「民間合建」模式檢討「聯合開發」
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投資人」為土地開發的基礎架構，而聯合開發機制負有捷運設施用地取得之公益目 的，令傳統的合建關係多增加主管機關角色，以大眾捷運法第 7 條修法前舊制探 討，其中，投資人作為承攬人根據「捷運聯合開發投資契約」出資興建聯合開發建 物，惟依「捷運聯合開發投資契約」約定，投資人負擔義務需與土地所有權人協商 權益分配，如達成合意並簽訂「權益分配協議書」後，方得實現土地所有權人可分 回之樓地板面積及持份土地或報酬，換言之，土地所有權人與投資人完成權益分配 協議書簽訂後，整體聯合開發之法律關係始得完整，故依土地所有權人與投資人間 權益分配協議，雙方之主要權利義務說明如下。
第一款 投資人之權利與義務
一、 依權益分配協議，投資人取得所分回樓地板之相對應土地持分。
二、 依權益分配協議，投資人應辦理土地及建物產權登記作業。
第二款 土地所有權人之權利與義務
一、 依權益分配協議，土地所有權人所分回之樓地板面積。
二、 依權益分配協議，土地所有權人應配合投資人辦理產權登記作業。
第三款 協議價購參與開發的特殊關係
因 93 年大眾捷運法修法以後，聯合開發權益關係人的架構變成「投資人─主 管機關」及「主管機關─土地所有權人」兩點關係，換言之，土地所有權人與投資 人間不存在契約關係，而投資人在法律上無須負擔「與土地所有權人達成權益分配 協商」之責任，故原本在舊制中投資人之權利與義務，在新制中將全數轉嫁至主管 機關，屆時，主管機關在法律上亦具有單一公有土地所有權人身份。
契約的公、私法屬性
在 93 年大眾捷運法修法前的聯合開發制度，無論投資人以金錢或分得樓地板 面積及土地持份作為工作報酬，在「土地所有權人─主管機關─投資人」三角關係
產權處理之研究─以木柵線科技大樓站（BR6）為例，臺北市政府捷運工程局，1990 年 5 月，頁 1~頁 3。
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中，土地所有權人與投資人間法律關係雖然以承攬關係為基礎，但雙方除權益分配 協議外，原則上土地所有人與投資人間並無契約關係存在，其係透過主管機關藉由
「土地聯合開發契約書」及「捷運聯合開發投資契約」33，串聯起三方間法律關係，
故「權益分配協議書」為土地所有權人與投資人間另行簽訂之協議，根本上其與主 管機關無涉，應可認知為私法契約為適。
然而，93 年大眾捷運法修法後的聯合開發制度，於聯合開發期間，土地所有 權已全數移轉至主管機關名下，換言之，其制度上已不允許原土地所有權人與投資 人自行協商，原土地所有權人移出土地所有權後亦喪失協商的基礎，三方串連關係 已經破壞，土地所有權人與投資人間無簽訂任何契約，亦無簽訂契約之必要，縱使，
現行「捷運聯合開發投資契約」範本中有將區位選定的責任轉嫁到投資人34，就實 際的法律效果，其頂多為事務性作業責任的移轉，對於原土地所有權人與主管機關 間權益分配等實質債權並無轉嫁的可能性，質言之，原土地所有權人與投資人間無 契約關係存在。
土地所有權人與投資人間爭議
誠如前言，在 93 年大眾捷運法第 7 條修正以前，土地所有權人係直接與投資 人協商權益分配簽訂「權益分配協議」，就權益分配諸多爭議事項係由土地所有權 人與投資人直接處理，主管機關係基於仲裁者的角色進行爭議協調，故為保障土地 所有權人權益避免投資人逕提訴訟，主管機關在「捷運聯合開發投資契約」上約定 投資人必須由其進行二次代為協調，協調不成後方得提起訴訟，或取得土地所有權 人同意以仲裁解決爭端。
33 參考「土地聯合開發契約書」第 14 條第 2 款：「開發用地範圍內乙方應提供土地所有權狀及各類 證件交由甲方與投資人共同指定之土地登記代理人辦理土地合併登記、土地所有權移轉、建物所 有權第一次測量與登記及房屋稅籍設立等。……」及「捷運聯合開發投資契約」第 5 條：「乙方簽 訂本契約書後，對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務依乙方與土地所有人 之約定辦理……」，土地所有權人與投資人分別與主管機關簽約，而在約定內容規範兩者之配合 義務。
34 105 年版「捷運聯合開發投資契約」範本第 6 條第 10 目：「區位選擇前，乙方應提供所需之財務 試算及區位選擇等相關資料，由乙方代甲方先與原私有土地所有權人進行區位選擇作業後，再與 甲方協商區位……」。
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主管機關兼土地所有權人之多重角色關係
誠如前言，土地所有權人與投資人是民間合建分坪的主要關係，在聯合開發機 制內亦是如此，只不過多一個主管機關的角色，但土地開發除了歷時長以外，角色 身份並非全然單純不重疊，以公部門為例，其在聯合開發的生命週期之中，常會擔 任著多重的角色，而非僅侷限於「主管機關」而已，更何況，自從 93 年大眾捷運 法第 7 條修正以後，「土地所有權人─主管機關─投資人」三者間法律關係及權利 義務已從根本上全數改變，致使公部門的角色亦趨複雜，故本段內容大眾捷運法第 7 條在民國 93 年修法為分際，藉由主管機關兼任土地所有權人的情況來分析聯合 開發中公部門的定位，俾以更為深入研析聯合開發機制的關係架構。
第一款 聯合開發舊制中的定位─通案模式
聯合開發的目的，以公部門的立場而言及臺北市政府為例，臺北市政府為取得 捷運設施用地，並有效利用土地資源，促進地區發展與實現都市計畫，依主管機關 角色徵求投資人辦理臺北都會區大眾捷運系統土地開發案，令參與開發案之土地 所有權人、投資人與主管機關等權益關係人共享開發土地利益。由此可知，臺北市 政府在聯合開發案中擔任「公」的角色有二，依大眾捷運法，一為捷運設施的主管 機關，另一為聯合開發的主管機關，倘聯合開發基地內的土地，其所有權人為臺北 市，而臺北市政府亦擔任公有土地所有權人的角色。換言之，臺北市政府在聯合開 發中，最通常的情形，身兼捷運設施主管機關、聯合開發主管機關及公有土地所有 權人，對民眾而言，所面對的行政機關只有臺北市政府這一對象，然而，這三種角 色的價值與觀念未必一致，甚至在身份基礎上即存有衝突，其法律關係亦相對的複 雜，更何況，臺北市政府本職上即負擔有公權力的角色與公務推動的義務。
尤其是，土地開發在民間就是一項複雜的活動，公部門基於都市計畫主管機關 本身與案件就附有建築管理之責，隨著土地開發的歷程進行監督，如今，聯合開發 中公部門參與土地開發後，此導致公部門除了上述多重角色外又肩負建築管理機 關，倘聯合開發主管機關與所在基地都市計畫主管機關不同，此權責尚可劃分，例 如臺北市政府在新北市辦理聯合開發；倘聯合開發主管機關與所在基地都市計畫 主管機關一致，將會造成權責混淆的情況，例如臺北市政府在新北市辦理聯合開發。
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以爭議事件為例，在市府與投資人所簽訂之投資契約書有此定型化約定：投資人違
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