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我國捷運聯合開發機制之基礎法理
大眾捷運系統聯合開發制度的法源是依大眾捷運法第 6 條、第 7 條及第 7-1 條，第 6 條規定政府可以高公權力的徵收手段解決土地取得的難題，更佐以第 7 條 所創設之聯合開發，而第 7-1 條係針對聯合開發所需資金來源，賦予公部門成立土 地開發基金而籌措財源，進而營利用以回饋並負擔捷運設施興建所需費用。因此，
本文在探討聯合開發之法理脈絡及法制架構前，係先探查大眾捷運法之法制脈絡，
進而深入討論聯合開發制度，將其作定性化的檢視。
大眾捷運法於行政院所提送之立法理由做如此定義：「大眾捷運法乃是國內公 法，也是行政法，係以國家行政權為主要對象，而規範大眾捷運系統的主管機關、
興建與營運機構的組織、職權、作用、業務、監督、安全、罰則等有關事項及人民 在此特別行政權下的權利義務關係的法律。」在我國立法之聯席會議進行審查時，
即有論述：「大眾捷運法共有五十六條，其中對於經費之籌措、土地之開發、土地 之徵收補償、運價之擬定與核定程序等多半屬於行政法的範圍，理論上要作大眾捷 運系統是應有一法，但法內多半為行政法 1，法律條文則鮮有之，此實非法律條 文。……大眾捷運法係屬初創，各先進國家也很少有完整的立法例可資參考，因此 法乃是特殊且例外的立法。」2換言之，大眾捷運法之立法充滿我國法制作業上的 獨創性，因此，聯合開發除了參考「公私協力」的概念與精神外，其執行與作業方 式均配合我國特殊國情內化，其運作模式亦不同於國外的類似制度，因此，本研究 嘗試以公私協力的角度切入，為我國聯合開發制度建構基礎法理。
第一節 民營化、公私協力、合作契約之基礎法理
近來，政府在推動軌道交通建設時，都市計畫中採用網格化道路，多目標功能 混合、適宜密度的開發、居住區內步行半徑內及開放的公益設施等主張，用以取代 傳統汽車使用導向的都市發展模式，公部門現今要求都市設計為綜合發展地城區
1 筆者按：依時空背景，此行政法應為行政程序法公布前之行政命令，而非現行所認知行政法之意 涵。
2 立法院公報第 77 卷第 17 期委員會紀錄（80 會期），頁 137。
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的規劃，致使軌道交通建設不再僅僅於新建一條捷運路線而已，其必然涉及土地的 使用與開發，惟其受限於我國公部門傳統職能原始設定，令踐行行政任務而產生國 家財政窘困、行政效率不彰等因素，現今公部門併同公私協力方式一起辦理開發，
即當前所稱「（大眾運輸導向都市發展（Transit-Oriented Development））TOD+（公 私協力（Public-Private Partnership））PPP」模式，故運輸系統開發與土地利用相結 合已成為目前及未來大眾捷運系統開發所必須兼顧的方向。
對於我國公部門言，因大眾捷運系統聯合開發並無專法存在，在執行面上相對 地充滿彈性，這在十多年前臺灣的公務體系中極少遇見，但也因為無專法存在，對 於聯合開發體系的建立亦缺乏論述的基礎，尤其在民國 77 年大眾捷運法公布時，
相關行政法體系亦未建構完成，聯合開發如同前述，係由第一線的臺北市政府藉由 諸多「行政慣例」及與跨部門多重協商、嘗試，進而堆疊其執行架構，致使外界對 於聯合開發的概念亦相當陌生。如今，當人民權益保護意識的高漲之下，聯合開發 遭受各方面的挑戰，尤其來自於監察院與大法官解釋的衝擊，在其以往缺乏中心理 論的基礎下，行政機關常常無法適當回應，導致相關單位做出不利且錯誤的解釋，
反而令行政機關自陷執行上的困境。邇來蓬勃發展的公私協力精神，對於聯合開發 機制的闡述將是一個很好的啟發，本節內容嘗試從廣域的「民營化」引伸至「公私 協力」後聯結至「合作契約」，並藉由實務與作業上的累積經驗及行政法的法理提 供聯合開發法制關係建構的基礎。
民營化的概念 第一款 民營化的定義
民營化因與政策層面緊密結合，當執行作業橫跨眾多政策層面時，民營化也具 有多種面向，就文義解釋而言，「非國有化」可視為「民營化」的同義詞，因此，
有學者依其所涉及的範圍指出三層次民營化的概念 3：「狹義的民營化」、「廣義的 民營化」及「最廣義的民營化」。而在臺灣一般民眾的認知，其往往侷限於公營事 業移轉民營的實現，意即，對於「民營化」一詞的定義僅為前述「狹義的民營化」，
3 林淑馨，檢證：民營化、公私協力與 PFI，初版，2013 年 12 月，頁 30~頁 32。
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近年來政府為減輕財政負擔並求提升效率的目的，其在各項行政作為，有逐漸藉由 解除管制、契約外包、公私協力、公設民營等作法去實現，換言之，現今公部門有 將「廣義的民營化」概念進而逐步調整並取代現有「民營化」的行政模式。所稱「最 廣義的民營化」，係指原本由國家所提供予人民的服務，如醫療、衛生或教育等，
公部門將其全部或部分開放交由民間來參與及辦理，即政府在公共服務上主動後 退供給職能，並同時希望以民間參與或民間委託來擴大供給。
圖 三-1 民營化概念圖 4
第二款 民營化的種類
誠如前言，民營化指涉公部門將公共任務移轉予私人的過程，就移轉的深度，
依目前學理的建構，民營化的概念主要可以區分為三種類型：「組織私法化」、「任 務私部門化」及「功能私營化」。以行政任務轉移私領域的程度區分，「組織私法化」
與「任務私部門化」分別為轉移程度的兩端，而「功能私營化」則介於兩者之間。
4 林淑馨（同前註），頁 31；氏作參考自：遠山嘉博，「我が国における民営化の胎動・実践・評価」， 追手門経済論集，第 30 卷第 1 期，1995 年 7 月，頁 1~頁 29。
最廣義的民營 化
（福利國家的
「民間委託」）
廣義的民營化
（自由化與產 業管制）
狹義的民營化
（公企業的解 除國有化）
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其中，組織私法化又稱「形式民營化」或「不純正民營化」，係指公行政主體僅於 形式上利用私法制度，在一般行政組織體制外，另行設立、承繼或將原公法形式組 織改制成私法形式組織，實質上，行政任務之屬性以及公行政主體執行任務之責任 與職權仍維持不變，而在實務上，以私法組織及行為方式達成給付行政目的者，早 已成為各行政層級行之有年的普遍現象，故為防範遁入私法致生規避公法約束的 弊端，此意即「行政私法」理論所探討的議題，惟其欠缺真正之私人和私人資源投 入行政任務之執行，亦稱為「表象民營化」5。與上述「組織私法化」於民營化光 譜中處於極端對應的，即為「任務私部門化」，係指公部門卸除對特定行政任務之 執行主體地位與責任，將該行政任務回歸私人與社會間，換言之，國家釋出之任務 本質上通常為公共福祉利益之公共任務，惟其帶有濃厚的經濟行為性質，估基於經 濟自由的緣故去除國家任務或行政任務的屬性，但儘管國家卸除行政任務之執行 責任，而另由國家以監督者之地位，藉由立法與行政之管制以履行對公共任務之擔 保責任，意即擔保人民以合理對價享受私人所提供之公共服務。相對「組織私法化」
言，「任務私部門化」係完全將行政任務責任移轉至私領域，並開放壟斷參與市場 化競爭，此為民營化歷程之終極目標，故一般稱之「實質民營化」或「純正民營化」
6。
5 劉淑範，公私夥伴關係（PPP）於歐盟法制下發展之初探：兼論德國公私合營事業（組織型之公私 夥伴關係）適用政府採購法之爭議，臺大法學論叢，第 40 卷第 2 期，2011 年 3 月，頁 509；Hartmut Bauer（李建良 譯），Neue Tendenzen des Verwaltungsrechts im Zeitalter der Privatisierung（民營化時 代的行政法新趨勢），載：2011 行政管制與行政爭訟：民營化時代的行政法趨勢，中央研究院法 律學研究所，2012 年 12 月，頁 90~頁 96；陳愛娥，國家角色變遷下的行政任務，月旦法學教室，
第 3 期，2003 年 1 月，頁 104~頁 105；林明鏘，公營事業組織民營化之法律問題─以公營事業移 轉民營條例為中心，月旦法學雜誌，第 221 期，2013 年 10 月，頁 30。
6 劉淑範（同前註），頁 510。李建良，民營化時代的行政法新思維，載：<2011 行政管制與行政爭 訟>民營化時代的行政法新趨勢，中央研究院法律學研究所，2012 年 12 月，頁 8。
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圖 三-2 民營化類型 7
自民營化發展歷程觀察，「功能私營化」是介於組織私法化與任務私部門之折 衷態樣，一方面基於任務性質、法律限制或政策考量，行政任務不得或不宜移轉予 私部門致行政主體之任務職權與任務責任依然維持不變；另一方面在任務執行上，
其卻較組織私法化更為前進，意即公部門將行政任務之部分執行項目委託真正私 人。質言之，行政任務之任務性質雖未變更，但公部門將「功能」或「執行」移轉 至私人上，以私部門的角度來看，私人並非取代國家或在國家之外從事私活動，而 是「為」國家執行公任務，從而私人所提供之具體行為，乃與特定行政任務具有「功 能上之關聯性」，因此，有人稱功能私營化為「任務達成之私營化」、「執行之私營 化」或「服務行為之私營化」8。
換言之，所稱「功能私營化」係位於民營化類型光譜兩端之中，指某特定行政事務 之履行，其國家任務之屬性不僅不變外，且國家本身亦未直接放棄自身的執行責任，
而是在執行階段，藉由選擇私部門的力量去完成任務。由於具有執行責任的國家要
7 本研究參考擴充自鄭光倫、陳之昱，德國行政合作法之初探─以國家影響義務在合作契約條款中 之建構為中心，東吳大學 99 學年第 1 學期經濟行政法專題研究學期報告，頁 6。其法理概念可參
7 本研究參考擴充自鄭光倫、陳之昱，德國行政合作法之初探─以國家影響義務在合作契約條款中 之建構為中心，東吳大學 99 學年第 1 學期經濟行政法專題研究學期報告，頁 6。其法理概念可參