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l C h engchi U ni ve rs it y 捷運聯合開發之概論
在都會眾多交通運輸系統中，從發展的沿革及未來人類生活環境生態保育觀 念下，其所提供的功能不僅是能快速達成移動的需求而已，政府為加強都市運輸效 能，改善生活環境，促使大眾捷運系統更健全發展外，並為促進經濟繁榮與都市活 化，基於增進公共福利以改善人民生活水準，故在追求交通運輸便利的同時，需提 高土地利用強度，換言之，現代政府避免都市無限制的蔓延，進而採取一種以大眾 運輸樞紐和車站為核心，併同倡導高效、混合的土地利用，如商業、住宅、辦公、
酒店等綜合發展及功能混合使用的都市規劃方向。
所稱大眾捷運（Mass Rapid Transit）系統的發展，係服務都會區的一種大量
（Mass）、便捷（Rapid）之運輸（Transit）系統，其勢必將藉由班次密集、運量大、
速度快、準時、安全及舒適的服務，進而為社會創造多方的效益，並極大化擴張都 市活動範圍，以達成區域均衡發展，所以，大眾捷運系統對都市發展及其土地利用 上，有極其重要之地位，尤其是處於大眾捷運系統廠站周圍與沿線地區之重要節點，
其土地利用問題在近年來房價高漲的帶動下，日益受到民眾的重視，其中以大眾捷 運系統用地聯合開發之相關法令規範內容與民眾的權益關係最為密切1。
第一節 捷運聯合開發之定義
藉由引述法條規定內容、國外聯合開發實務的文件總論及國內研究報告等相 關資料的說明，本研究對於國內外所稱「大眾捷運聯合開發」此一專有名詞賦予實 質性定義。
法條定義
捷運聯合開發在我國的立論基礎，主要依據大眾捷運法第 6 條與第 7 條之規 定，大眾捷運法第 6 條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」
又於第 7 條第 1 項中規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦 理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」結合上述條文，再
1 吳幸龍、王鴻源，捷運聯合開發與估價，初版，1998 年 08 月，頁 13~頁 16。
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參考 95 年 5 月 17 日修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法第 3 條第 3 款規定：
「本辦法用語定義如下：三、聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發 用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」，縱使現行 99 年 1 月 15 日 修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法第 3 條第 2 款規定：「本辦法用詞，定義如 下：二、土地開發：係指主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效 利用土地資源之不動產興闢事業。」，其中，將「自行開發」與「聯合開發」的名 詞定義刪除而改為「土地開發」，但所稱「土地開發」的規定內容多數沿襲「聯合 開發」，僅將「私人或團體」以投資人代之，其仍不脫離主管機關、私人或團體聯 合合作之本意，故就法條文義解釋「聯合開發」之概念，即公部門為有效利用大眾 捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區土地資源，聯合民間企業合作開發進行不動產 興闢事業，俾以達成促進捷運周遭地區發展的目標。除了上述法條文義解釋聯合開 發的基礎概念外，茲摘錄國內外文獻來定義聯合開發制度。
美國實務見解
交通建設與土地開發之聯合，普遍執行於國外之大眾捷運系統建設，藉以結合 新式交通載具的引進與不動產開發建設，以提高運輸設施之使用效率，並擴大公共 投資的效益，以改善都市居住環境。因此，美國聯邦運輸部認為「聯合開發」實質 上結合運輸設施與其他公共或私人土地開發使用，將建築物、內部動線及空間安排 構成單一複合體，使捷運機構及私人開發者可獲得共同利益，並藉由結合行動，以 行政及財物協調在內之實施方案，用以密切協調運輸與其他計畫間之行動時程表。
而美國都市土地研究中心認為「聯合開發」為不動產開發建設的一種型式，其 與大眾捷運車站設施與運輸系統所提供之大眾運輸服務之間有密切的關係。而開 發的成敗主要繫於不動產市場走勢與捷運設施提供的優勢條件，因此，「聯合開發」
係將各項都市發展活動予以通盤綜合規劃、設計與實現的程序，以使其最終利益大 於其中任一單項單獨規劃可實現的利益2。
綜合而言，聯合開發是一項不動產開發，與大眾運輸服務及車站設施緊密連接，
2 張耀仁，捷運系統聯合開發理論與實務，初版，1992 年 01 月，頁 4~頁 5。
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依賴運輸設施所提供之市場活動與區位利益，該不動產開發案除捷運站體與運輸 軌道本身，可引伸包含捷運聯繫通路。故除公共與私人部分的實際建築行為外，有 時得有書面約定，進而促成私人團體間據以約定合作開發不動產，以及規定各個主 管運輸機關和其他公家團體的權責3。
香港實務見解
香港政府
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975 年鑑於都市交通的日益繁忙，成立了香港地鐵公司建造及經營 香港的鐵路系統。在 1997 年回歸中國後，香港特區政府 2000 年 6 月透過公開募 股，出售原地鐵公司 23%的股份，成為香港地下鐵路有限公司，並於 2000 年 10 月 5 日在香港聯合交易所上市，更於 2007 年 12 月 2 日合併九廣鐵路公司所經營的路 網，改名為香港鐵路有限公司（下稱港鐵公司），截至 2019 年，港鐵公司的市值約 為 2,835.74 億港元，其中香港政府占股 76.7%4。然而在事實上，港鐵模式是歷史的選擇，香港在 1970 年人口快速增長，基礎 建設不到位，房屋嚴重短缺，交通更是擠的水洩不通，政府為解決交通問題，決定 興建全新的地下鐵路，另外，為了緩解金融危機帶來的衝擊，政府決定以商業原則 經營鐵路，以鐵路周圍的土地開發發展來提供所需資金。於實務操作上，香港政府 於軌道規劃階段，先行製作可行性研究，找出資金缺口，並評估將來的收入跟支出。
之後，再由港鐵公司開始參與，從可行性研究中找出可開發的區域，這些區域由香 港政府交由港鐵公司開發，而香港政府會測算其將來能夠得到的利潤，並且這個利 潤要能夠填補地鐵建設的資金缺口。故香港係創造「軌道交通+物業」之模式，在 這種模式下，香港地鐵無需政府投入資金、補貼運營或者擔保貸款。港鐵公司自負 盈虧，承擔所有的建設、運營及維護成本，此外，港鐵公司還統籌所有地鐵及房地 產規劃、設計、建造、管理、集約用地5。
換言之，在香港模式，土地所有權人為香港政府，但藉由組織港鐵公司的方式
3 Urban Land Institute（美國都市與土地協會(ULI)，彭甫寧 譯），Joint Development:Making the Real Estate-Transit Connection（聯合開發─不動產開發與交通運輸的連結），初版，1991 年 09 月，頁 9。
4 參考香港鐵路有限公司 2019 年財務報告年報。
5 張耀仁（同註 2），頁 39~頁 45。
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創造公私合作的機制，再由政府將土地使用權讓渡予港鐵公司規劃設計，而港鐵公 司相對應的支付補償費並依協議分配土地開發利潤，其將軌道建設、土地開發等行 為統合在有限公司的經營管理層面，聯合開發是由公私部門合作組織的一種行政 樣態。
國內研究見解
臺北市政府捷運工程局在大眾捷運法立法前，曾委託國立政治大學公共行政 研究所，結合當時國內外文獻與實務，對於聯合開發制度與法令進行研究，其指稱 聯合開發係公私部門合作，在大眾捷運系統土地及毗鄰土地進行大眾捷運設施與 土地開發互利的不動產開發計畫，以達到公私部門兩者皆受益的目標。聯合開發係 基於捷運場站附近人口密集活動而產生，此乃由於捷運場站附近地區具有較易使 用捷運系統出入的方便以及大量行人輻輳處的特性，依較高的交通可及性致使該 地區的房地產需求提高，增強商業、辦公甚至住宅等的活力，而使捷運系統旅客搭 乘率更為提高，意為聯合開發就是捷運設施與土地開發的互動關係。
聯合開發的實質內容可能是捷運場站上空的商業大樓，也可能只是以一個連 通道與附近大樓直接聯繫，但總體而言，所謂的聯合開發是必須藉由公私資源的配 合，來達到兩者彼此受益的目標。私人開發者需藉捷運設施的興建與交通可及性的 提高，以增加土地開發價值，故其必須以經濟觀點作為主要的考量；而政府部門需 藉私部門的財力資源及企業理念，並以是否正當、可否接受的政治觀點考量聯合開 發計畫。換言之，聯合開發成功的前提，有賴公私部門間充分的溝通與協調，同時，
政府各機關間亦必須密切配合，由於公私部門的考量重點不同，因此，「彈性」與
「雙方彼此目標的瞭解」將是聯合開發計畫能否順利進行的關鍵。以法律觀點而言，
聯合開發本質係謀求公私雙方之利益，其聯合開發計畫，目前的制度最後係透過公 私部門間協議的契約以明定雙方的權利義務，換言之，政府應本「協議精神」來推 動聯合開發6。
6 吳定 主持（國立政治大學公共行政研究所），聯合開發相關制度與法令之研究，臺北市政府捷 運工程局委託，1988 年 04 月，頁 3；張潤書 主持（國立政治大學公共行政與企業管理教育中 心），聯合開發經營管理相關作業規範之研究（上）（下），臺北市政府捷運工程局 委託，1991 年 10 月，頁 1-14。
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本文見解
誠如前言，對於大眾捷運系統用地聯合開發的定義，就法條文義解釋及國內外 研究與實務，「大眾捷運系統聯合開發」在本研究中適用的定義範疇如下：
一、 實質結合軌道設施、公共設施、公有土地及其他私有土地，針對大眾捷
一、 實質結合軌道設施、公共設施、公有土地及其他私有土地，針對大眾捷