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第四節 我國捷運聯合開發制度之法制架構與沿革
由前述可知，所稱以大眾捷運系統為樞紐的土地聯合開發制度，其主要存在著 公部門、民間企業及私有土地所有權人等多方權益關係人，各人心中所期盼的目標 相異，更是複雜的多角關係，免不了在利益上產生衝突，因此，在探討聯合開發制 度的良窳，必須先思考該制度核心的價值與利益為何，進而思考相對利益衝突下的 損害，進而尋求共同共榮的發展模式，方可檢視聯合開發制度之意涵與問題，用以 完整釐清其法理脈絡與事情本質。質言之，聯合開發是否如同民間的認知，是否僅 單純成就政府在經濟層面上的目的？這可從立法的進程與立法目的上作分析與推 演，故本節將從聯合開發的目的切入我國大眾捷運聯合開發的法制歷程，進而形塑 聯合開發制度之法制輪廓。
聯合開發的目的─從現行大眾捷運法說起
捷運聯合開發在我國的法源基礎，主要依據大眾捷運法第 6 條、第 7 條與第 7 之 1 條所規定，經查大眾捷運法係在民國 77 年 7 月 1 日公布實施，為探求聯合開 發制度之立法原意，將當初大眾捷運法第 6 條與第 7 條規定、現行條文及原始立 法理由臚列於下：
一、 大眾捷運法第 6 條：
（一） 公布時條文：大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。
（二） 現行條文：大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。
（三） 公布時立法理由：大眾捷運系統係屬公用事業，於其事業範圍內所需 用之公、私有土地，得依土地法、都市計畫法、國有財產法等有關法 律徵收或撥用。
二、 大眾捷運法第 7 條：
（一） 公布時條文：
I. 為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發 或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗 鄰地區之土地。
II. 聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管
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制或區域土地使用管制。
III. 聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收方式取得。協議不成者，
得徵收之。
IV. 聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。
（二） 現行條文：
I. 為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運 系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。
II. 有下列情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地：
一、與捷運設施用地相連接。
二、與捷運設施用地在同一街廓內，且能與捷運設施用地連成同 一建築基地。
三、與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通。
III. 第一項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄巿政府調整當 地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。
IV. 大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，
得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其 依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成 者，得由主管機關依法報請徵收。
V. 主管機關得會商都巿計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及 其毗鄰地區劃定開發用地範圍，經區段徵收中央主管機關核定 後，先行依法辦理區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內，
發布實施都巿計畫進行開發，不受都巿計畫法第五十二條規定 之限制。
VI. 以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、
站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主 管機關所有。
VII. 第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容 許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，
由交通部會同內政部定之。
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VIII.主管機關辦理開發之公有土地及因開發所取得之不動產，其處 分、設定負擔、租賃或收益，不受土地法第二十五條、國有財產 法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。
（三） 公布時立法理由：
１、 為有效利用土地資源，促進地區發展並利大眾捷運系統建設經費 之取得，爰明定地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開 發大眾捷運系統場、站、路線之土地。
２、 毗鄰大眾捷運系統場站、路線之私人土地，則需依有關法律或商 請該土地所有權人聯合開發。
３、 聯合開發如未能調整土地使用分區管制，則與聯合開發有關之建 築物其使用類別將受到許多限制，爰明定第二項。
４、 聯合開發係公私兩利的方法，爰明定第三項，規定用地取得之方 式。
５、 第四項明定聯合開發辦法授權由交通部會同內政部定之。
由上述大眾捷運法第 6 條之立法理由「……公、私有土地，得依土地法、都市 計畫法、國有財產法等有關法律徵收或撥用。」可初窺我國土地徵收法制的歷史脈 絡，再查「土地徵收條例」係於民國 89 年 2 月 2 日方公告實施，雖然在土地徵收 條例第 1 條似乎排除大眾捷運法第 6 條有關徵收規定之適用 13，但為何當初立法 會有此規定？究其原因，係我國土地徵收在民國 77 年時並無土地徵收的專法存在，
其相關規定均散見於土地法、國有財產法、甚至於鐵路法與公路法上，故可探求立 法真意，係立法者參考鐵路法與公路法之設計，為解決捷運系統土地取得而提供行 政機關的法源依據，相對地，有關聯合開發的目的，有必要由土地徵收的法制歷史 中尋求。而在民國 88 年間行政院就土地徵收條例第 11 條第 1 項14之立法理由（是
13 土地徵收條例第 1 條：
為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。
土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。
14 參照土地徵收條例第 11 條第 1 項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交 通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或
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時大眾捷運法已公布實施近 10 年）中已有闡明：「為尊重私有財產權益，非有必 要，應儘可避免徵收，故公益事業用地之取得，應先以協議價購或其他途徑如：聯 合開發、設定地上權、捐贈等方式，與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依 法徵收之。」換言之，聯合開發的主要目的，仍是在於大眾捷運系統用地的取得，
為「捷運系統用地取得手段之替代方案」，用以取代徵收，或徵收前協議價購等強 硬手段，與土地徵收條例的競合關係，為行政機關申請徵收土地前，應先與所有權 人協議價購或以其他方式取得之另一種類型。
從民國 77 年之立法初衷來審視聯合開發的目的，係基於用地取得乃是捷運系 統建設的先決條件，若土地無法順利取得，工程勢必拖延，因此大眾捷運法以第 6 條解決土地取得的難題，更以第 7 條加於補助以濟其效，由此可知聯合開發機制 創建之初，係提供私有土地所有權人在徵收以外之選擇。故捷運系統主管機關，結 合民間投資者與基地內土地所有權人，共同辦理大眾捷運系統場、站與路線及毗鄰 土地之開發，以促進地方發展、都市更新，帶動經濟繁榮、回收資金增加稅收，減 少土地徵收補償費用的支出，因共生利益之性質，相對地需要所有參與者共同分享 利益的同時共同分擔風險。就行政院所提大眾捷運法原草案，是沒有第 2 款與第 3 款之規定，乃是立法者基於捷運建設是時代潮流趨勢，為加速興建肯定此項工作，
特別賦予執行單位較多的權責，以落實政府美意實有必要，而增列多目標使用及區 段徵收的規定15。換言之，捷運設施用地取得才是聯合開發之主要目的，而非僅著 眼於開發利益，這為各研究者在探討聯合開發制度，所必須認知到的前提，業因其 涉及私有土地所有權人的私權，故私有土地所有權人的參與在聯合開發機制中是 不可忽視，亦不是因法規制度沿革後16，行政機關重新定義捷運用地開發行為，而 可逕自排除公私合作之聯合本意。
以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得 依本條例申請徵收。」
15 楊正雄，大眾捷運法要義，初版，三元出版社，1988 年 09 月，頁 65~69。
16 民國 93 年 5 月 20 日修正大眾捷運法第 7 條，取消地主參與土地開發的權利，而是藉由協議價購 方式先將基地內土地全數移轉至主管機關名下，而由主管機關以地主代表身份參與開發，並俟開 發完成後，以開發完成之樓地板折抵協議價購款，意即將該折抵樓地板移轉回原土地所有權人。
因其法律關係已有不同，故臺北市政府在 96 年以後，漸漸取消大眾捷運系統聯合開發的用語，
改稱土地開發，但筆者以為，縱使法律關係丕變，公私協力精神仍然存在，還是維持原來的聯合 開發用詞較為精確。
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法制發展與背景
在探討聯合開發法制的發展背景，應先從立法之初尋求其脈絡，依民國 77 年 7 月 1 日所公布之大眾捷運法第 5 條，基於興建大眾捷運系統建設所需經費甚鉅，
於第一項明定地方政府建設經費之籌措來源：「地方政府建設大眾捷運系統所需經 費，應循預算程序由左列各款籌措之：一、各該地方政府之一般財源。二、上級政 府補助。三、都市建設捐部分收入之提撥。四、第七條之土地開發收入。五、其他 經政府核准之收入。」由此可知，當初立法者對於聯合開發法制的創設目的，即賦
於第一項明定地方政府建設經費之籌措來源：「地方政府建設大眾捷運系統所需經 費，應循預算程序由左列各款籌措之：一、各該地方政府之一般財源。二、上級政 府補助。三、都市建設捐部分收入之提撥。四、第七條之土地開發收入。五、其他 經政府核准之收入。」由此可知，當初立法者對於聯合開發法制的創設目的，即賦