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私有土地所有權人，在無被撥用的目的下，常為配合聯合開發效益獲得 相對應的利益。
投資人
依 94 年 5 月 16 日修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法第 3 條第 3 款規定：
「本辦法用語定義如下：三、聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發 用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」換言之，聯合開發所稱的投 資人為主管機關為有效利用土地資源之不動產興闢事業所尋求合作的私人或團體，
該私人或團體在聯合開發中提供資金、專業及人力等貢獻，藉以與主管機關及土地 所有權人參與分配開發建物，而獲得相對應的報酬。另由 94 年 5 月 16 日修正發 布之大眾捷運系統土地開發辦法第 14 條可知 1，土地所有權人與投資人並非完全 對立及衝突的角色，在聯合開發的組成中，部分土地所有權人可以為開發案的投資 人，這也是目前臺北市政府已完成聯合開發案例中的主要態樣，與一般大眾的認知 不盡相同。
第二節 主管機關與土地所有權人間法律關係 各自的權利與義務
誠如前述章節所述，93 年大眾捷運法第 7 條修法前後，土地所有權人與主管 機關間法律關係丕變。在修法前，聯合開發制度屬「土地所有權人─主管機關─投 資人」三角關係，土地所有權人與主管機關簽訂「土地聯合開發契約書」；在修法 後，聯合開發制度屬「主管機關─投資人」兩點關係，土地所有權人與主管機關簽 訂「協議價購協議書」。本文認為原就有制度中三角關係較能反映土地所有權人與 主管機關權利與義務之實質關係，故以「土地聯合開發契約書」2為主說明如下。
1 94 年 5 月 16 日修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法第 14 條：「以前二條方式取得用地或開發 用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：一、土 地所有人。二、公告徵求其他私人、團體。」。
2 參考臺北市政府捷運工程局公布「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書」（91 年 12 月 版）。
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第一款 土地所有權人之權利與義務
一、 無償提供捷運設施所需之室內及室外空間。
二、 須無償提供捷運設施、獎勵樓地板所座落之土地或土地持分。
三、 回饋公共設施或提供公益設施之使用。
四、 依權益分配比例負擔聯合開發建物之建造費用，或負擔投資人因房地互 易所分配樓地板之土地持份。
五、 依貢獻比例分配樓地板面積及其相對應土地持分之所有權，該可分配樓 地板包含增加及獎勵容積樓地板面積。
第二款 主管機關之權利與義務
一、 進行開發內容的規劃及辦理聯合開發相關事項。
二、 徵求投資人，並與投資人簽約興建聯合開發建物。
三、 支付或抵繳投資人受託興建捷運設施及獎勵樓地板之建造成本。
四、 取得捷運設施需用地樓地板面積及土地所有權。
五、 自土地所有權人處取得聯合開發案所增加及獎勵樓地板面積之半數及其 對應之土地持分所有權。
第三款 協議價購參與開發的特殊關係
以臺北市為例，依臺北市協議價購優惠辦法參與聯合開發，土地所有權人與主 管機關間簽有「協議價購協議書」，如同前述，制度設計之初，土地所有權人與主 管機關之權利義務仍應維持舊有制度，但對於基地內的土地權屬有特別的規劃，即 土地所有權人在開發初期必須將土地所有權移轉予臺北市政府，如該土地所有權 人未領取協議價購土地款，則取得未來參與開發建物權益分配的權利，如該土地所 有權人領取協議價購土地款，則取得未來優先承購或優先承租公有不動產的權利。
相對地，在臺北市政府與投資人完成權益分配協商後，其負擔將分回公有不動產抵 付協議價購土地款的義務，倘原土地所有權人未完全行使抵付權利，則市府亦須向 其價購剩餘應抵付權利，換言之，在新制下，公部門所負擔的公益義務比舊制為高。
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聯合開發基地土地取得方式
如結合大眾捷運系統興建前規劃設計階段，就聯合開發基地土地取得方式，主 要可分為三大階段：路線計畫階段、都市計畫階段、用地協議階段，其工作項目說 明如下：
一、 路線計畫階段：此階段為主管機關規劃線型、場、站等捷運路線及相關 設施的設置，並依路線評估財務、環境、可行性及自償率等聯合開發基 地評選作業。
二、 都市計畫階段：此階段為主管機關劃定「捷運開發區」設置捷運出入口、
通風口相關設施並辦理土地聯合開發計畫，並就「捷運開發區」完成都 市計畫程序並公告發布實施，在初期路網內，該使用分區在臺北市轄內 為「交通用地」、在新北市（原臺北縣）轄內為「捷運系統用地」，在中期 路網以後，臺北市創設「聯合開發區（捷）」作為使用分區名目。
三、 用地協議階段：此階段主管機關的主要工作項目為取得「捷運開發區」
土地，針對公有土地，主管機關可與土地所有機關協商撥用，針對私有 土地之取得方式，有下述幾種選擇：
（一） 私有土地所有權人可選擇參與開發。在聯合開發舊制，其與主管機關 簽訂「土地聯合開發契約書」；在聯合開發新制，其依協議價購優惠 辦法不領取協議價購土地款而領取拆遷補償費，並與主管機關簽訂
「協議價購協議書」，換取未來參與開發大樓區位分配之權利。
（二） 私有土地所有權人可選擇依協議價購優惠辦法領取協議價購土地款 但不領取拆遷補償費用，換得未來可向主管機關申請公有不動產優先 承購或優先承租之權利。
（三） 私有土地所有權人可選擇依土地徵收條例領取協議價購土地款與拆 遷補償費用。
（四） 原則上，私有土地所有權人如對於上述三項選項均未達成協議，需地 機關則可依土地徵收條例逕為辦理徵收，但臺北市政府為簡化行政作 業程序，在用地協議之私有土地所有權人徵詢階段，其會將徵收放入 第 4 選項交由私有土地所有權人進行選擇。其實益在於，依現行土地
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徵收條例規定，無論徵收或徵收前協議價購，其金額均採「市價」查 估，換言之，雖然徵收市價未必一定大於協議價購市價，但私有土地 所有權人多一次選擇機會，由其判斷是否放棄需地機關所評估之協議 市價而選擇地價評議委員會所核定之徵收市價。如該私有土地所有權 狀況複雜整合不易，如繼承人意見未統合、土地設有抵押權無還款能 力等，原私有土地所有權人反而希望需地機關採取徵收處分，藉由公 權力解決該產權利益之分配。
圖 四-1 聯合開發基地土地取得方式與類型3
契約的公、私法屬性
無論是「土地聯合開發契約書」或「協議價購協議書」，就聯合開發機制的目 的性而言，係屬捷運設施徵收前的前置軟性手段，即土地徵收條例第 11 條第 1 項
3 本研究自行繪製。
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前段：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因 公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以 其他方式取得。」所稱「協議價購或其他方式」，換言之，在需用機關遂行徵收前，
機關與土地所有權人可就土地取得方式另行協議進而簽約，姑且不論捷運聯合開 發機制的特殊性，就一般外界所認知的徵收前需地機關與土地所有權人協議後所 簽之協議價購協議書，即行政機關以不同徵收價格之價金價購土地的行為，該契約 之公私法屬性，學說整理有甲、乙、丙三說4。
一、 甲說：私法契約說（不分需用土地人是否為行政機關）
（一） 需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，以協議價購或其他方式取 得，為申請徵收之先行程序，應屬雙方意思合致之私法行為。次查行 政法院 85 年度判字第 1468 號判決亦認為，土地法施行法第 50 條第 10 款規定之協議價購屬私法上買賣關係，依民法第 345 條第 2 項規 定之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價 購契約即不成立。
（二） 依我國現行法制，成立徵收契約之機會甚少，蓋不使用強制力徵收，
而以協議達成所有權之移轉，則成立民法上之買賣，是否得以一律稱 為徵收契約，亦有商榷餘地。再者，興辦事業人與土地所有人於徵收 前達成協議，而完成土地所有權之移轉，有權決定徵收之內政部並非 契約當事人，亦未發動徵收之行使，自不具公法行為之性質。
二、 乙說：行政契約說（不分需用土地人是否為行政機關）
（一） 按行政契約係指，以行政法上之法律關係為契約標的，而發生、變更 或消滅行政法上之權利或義務之合意而言。隨著國家角色變動與任務 之轉變，使得行政契約具有賦予行政機關另一種行政行為的選擇方式，
不僅在給付行政之領域，在干預行政中，亦不乏行政契約之例。故行 政契約實具有保護、補充及取代單方高權行為、解決問題及提昇人民 地位之功能。至於行政契約與私法契約之區別，學說上多所爭論，實
4 參照郭宏榮整理「法務部 2006 年 10 月 14 日『行政程序法諮詢小組』第 34 次會議會議紀錄」，協 議價購行為之性質是否為行政契約，法務通訊，第 2182 期，2004 年 4 月，頁 6~頁 7。
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務上則係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標 準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。
倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目 的及契約之全體特性判斷之（最高行政法院九十二年度判字第八十四
倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目 的及契約之全體特性判斷之（最高行政法院九十二年度判字第八十四