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第五節 相關土地開發類型的比較 國、內外捷運聯合開發機制之比較
國內聯合開發制度的緣起，據文獻所載，係參考美國、香港大眾捷運系統土地 開發制度，並參考日本的權利變換之利益分配模式，以我國民間既有的合建分坪為 核心所創建，所謂他山之石可攻玉，本節以捷運系統用地聯合開發為核心，概述美 國、日本及香港之聯合開發機制。基本上，大眾捷運系統聯合開發都需處理下述課 題32：
一、 土地使用計畫與原有都市計畫的整合；
二、 路線的考量及車站設置的原則。
三、 各相關權益人間的合作義務與權益分配。
四、 土地取得及移轉的政策
五、 開發完成後物業的經營管理。
上述重點的勢必對大眾捷運系統的運輸規劃與聯合開發帶來絕對性的政策影 響，藉由各國相關法規命令及契約約定進行研析，以美國都市與土地協會研究部及 臺北市政府捷運工程局內部研究所蒐集文獻，對國外相關聯合開發方式及開發程 序簡述，俾以瞭解國內外聯合開發制度的異同。
第一款 美國聯合開發制度 第一目 制度概述
美國屬土地私有制國家，因此交通建設上須同時考量各階層因素，進而誘使相 關權益人參與聯合開發並予促成，其中，土地整合、投資人招商及權利經營主導者 構築計畫的三大階段。由於土地私有、公有混雜，又有新構建物座落的規劃，因此 就現有土地權屬如何達成土地整合、投資與捷運帶動都市更新，美國政府藉由各式 各樣的協議進行協調整合。其中，執行機關為完成聯合開發，係藉由投資招商將其 經營收益進行協議分配，換言之，美國政府多半是各投資人依協議分擔營運成本及
32 吳幸龍、王鴻源（同註 1），頁 103。
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分享商業空間利潤，而未來開發建物的經營權利直接影響招商階段的權益分配預 估，由此以地租、商業空間租金，全然可依個案而調整合作條件，即美國聯合開發 制度所稱兩種基本類型的層次組合：（1）收入分享安排、（2）費用分攤安排33。此 與臺灣公部門現況有本質上的差異，基本上，臺灣對於公部門的行政作為往往抗拒 特殊性與個案性的存在，通案性的「創造」反成公務行政上的必要措施，此又與土 地開發多變性本質相左。
第二目 執行程序
美國在 1964 年完成「都市大眾運輸法」（Urban Mass Transportation Act）立法，
其中對於地方政府從事聯合開發有財政輔助的規定，又於 1978 年修法時，更進一 步規定「都市開發方案」（Urban Initiatives Program），為私部門參與聯合開發創立 法源，在此方案中，聯邦政府可以提供輔助款給地方政府進行聯合開發用地的取得、
整理、安置以及公用設施的建設。此外，地方政府亦可以從其他來源獲得聯合開發 的補助，如工業債券、聯邦補助款、中程發展計畫補助及成立特別課稅區，因此，
美國從事聯合開發，不僅聯邦法有明文，還規定具體的財政補助方式以協助聯合開 發的進行。就其執行程序，可歸納為三大部分；擬定聯合開發的公共政策及目標、
研擬可行的開發方案、與開發者達成協議，該工作項目分述如下34。 一、 擬定聯合開發的公共政策及目標
（一） 確認有無聯合開發的機會：地方政府設計可行性評估原則，用以探討 聯合開發的機會，即：市場因素、捷運營運及運作狀況、開發基地的 環境、政府管轄權分配、基地周遭社區的態度回饋、公用設備的支援、
聯合開發經營收入評估、乘載率影響、地方政府收支本益比變動、聯 合開發對地區規劃的影響等。
（二） 確定聯合開發的目標及政策：在捷運設施營運或捷運設施規劃前，地 方政府先行確定聯合開發的目的及政策方向。
33 吳幸龍、王鴻源（同註 1），頁 105~頁 106。
34 張耀仁（同註 2），頁 10~頁 22；孫可立 報告，美國捷運系統聯合開發簡介，臺北市政府捷運工 程局，1988 年 5 月，頁 18~頁 20。
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（三） 與其他行政機關協調：由於聯合開發牽涉範圍甚廣，地方政府必須與 其他機關協調，因此地方政府有必要以最有效的方式及早規劃，必要 時，地方政府可授權單一機構統籌作業。
（四） 爭取大眾支持：在進行捷運設施的規劃前，地方政府有必要進行聯合 開發的推廣工作，促進大眾對其認知與興趣。
二、 研擬可行的開發方案
（一） 制訂聯合開發方案的預算：為使聯合開發計畫具有對外吸引力，地方 政府可編列年度預算援助部分項目。
（二） 組成工作小組：邀集不動產法令、不動產財物、都市設計、交通設施 設計、方案經理人等專業顧問組成工作小組，用以輔助聯合開發房產 上市場可行性的分析。
（三） 擬定市場分析及構想方案：地方政府透過市場分析以評估聯合開發的 型態與密度，才能據以擬定構想方案作為權益關係人間之協商基礎，
此一構想方案包括連通規劃、土地使用、開發綱領與指導原則等。
（四） 解決公眾課題：地方政府在此一階段，必須有效處理公眾議題，如：
行政機關間的協調、法令及授權的制訂、規則的修訂、用地及毗鄰土 地的整合、財務補助、公共資訊的發佈、聯邦補助的爭取、捷運可及 性的改善、環境影響評估等。
三、 與開發者達成協議
（一） 徵求投資開發者：以開公聽會、函告、公開說明的方式徵求開發者。
（二） 評選開發者：依聯合開發經驗、財力、所提方案的分析、土地使用規 劃、重大建設的承諾及權益分配意願等評選開發者。
（三） 權益分配談判：地方政府最重仍須與開發者達成協議，該協議內容是 極為廣泛的，如：土地租售條款、租金調整方式、開發土地的規劃設 計、公用設施興闢的權責、社區景觀的設計與改造、建設時程調整、
建築設計與都市設計、罰則等。
（四） 確定開發者角色：美國地方政府藉由前述小階段確定開發者並與其完 成簽約。
（五） 督導開發案的進行：地方政府基於國家監督的角色，監督開發者對於
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開發項目的管控。
（六） 與開發者再次談判：土地開發是具有複雜性且市場化，基於開發者的 利益而言，在開發歷程中不可能一成不變，當開發案因故不能依協議 執行或權益產生影響時，地方政府與開發者重行談判是有其必要性，
以使開發案能繼續執行。
（七） 確保聯合開發符合公共政策及預定時程：地方政府雖然藉由開發者執 行聯合開發方案，但基於公務機關的立場，其仍須確保聯合開發不會 影響公共政策或捷運設施興建的預定時程。
第三目 用地取得方式
美國在聯合開發用地取得方面，主要視地區特性與都市發展所需之開發，而進 行不同方式的土地取得手段。其用地多由政府專責機構行使公權力取得，取得方式 包括有租用、BOT、價購等方式。在國外，公私部門合作的聯合開發案中，通常需 聘任具協商或財務分析能力之顧問或機構，甚至授權作為協商談判之代表，以解決 因利益衝突產生之爭議與困擾，一方面協商取得土地時，地主、原住戶權益的補償，
另一方面則協商未來開發後之權益分配，以促進協商之效益35。
第二款 日本聯合開發制度 第一目 制度概述
日本國有鐵道（下稱國鐵，即日本所稱第一部門）在明治年間即開始營運，原 日本國有鐵道局（簡稱國鐵局（Japanese National Railways,JNR）），係屬由各級政 府出資，以公共事業為主的公共企業體，惟 1987 年民營化，其分割為 JR 九州、
JR 四國、JR 西日本、JR 東海、JR 東日本、JR 北海道、日本貨物鐵道、鐵道情報 系統、鐵道總合技術研究所、鐵道通信（與日本 Telecom 合併）、新幹線鐵道保有 機構（現為獨立行政法人鐵道建設運輸設施整備支援機構）、日本國有鐵道清算事
35 美國都市與土地協會研究部，聯合開發：不動產開發與交通的結合，頁 109~頁 139；另參考自臺 北市政府捷運工程局譯，WMATA New Carrollton 捷運車站基地聯合開發招標文件，及鄧榮圻 報 告，中美捷運用地取得之比較，臺北市政府捷運工程局，1988 年 5 月，頁 1~頁 4。
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業團（1998 年結束運作）等 13 家公司，為政府出資的股份公司（株式會社）形態 的 JR 集團各公司及相關法人繼承，繼續管理原本的國有鐵路。此外，對於部分鐵 路末端支線所在偏遠地區的政府單位與居民而言，JR 認為該鐵路無營運效益，但 其為地區發展的命脈或日常生活的重要交通工具，因此，由鐵路沿線的各地方行政 單位再加上民間企業合組成立第三部門型態的鐵路公司，用以接手 JR 集團、日本 國鐵、甚至私人鐵路公司（即日本俗稱私鐵，屬於第二部門之鐵路公司））不願經 營的鐵路路線36。
日本國鐵原係屬國營事業，其營業項目依據「日本國有鐵道法」（下稱國鐵法）
之規定，在 1948 年同意國鐵經營鐵路設施內的相關事業，如站內零售站、餐廳及 廣告業務。而 1959 年國鐵法修訂，允許民間投資而真正實施與私人聯合開發，1971 年國鐵法修訂允許民間投資旅客終點站（車站大廈），1977 年與 1978 年修訂「對 於所有國鐵土地能做高度利用的事業」、「企圖促進國鐵路線之利用的事業」及 1982 年「住宅開發事業」，藉由國鐵法這些投資條款的修正同意民間參與開發投資，故 以以鐵路為中心，以房地產、租賃業、購物中心、零售服務業、公共運輸業、觀光 旅遊及旅館業等經營模式為聯合開發之項目37。
換言之，日本並無「大眾捷運系統聯合開發」專有名詞存在，他們的模式比較 像我國所稱 TOD，反而是以物業營利為導向，以國鐵為中心，結合民間資源而完 成捷運設施站體與周遭開發業務的連結，承上，就物業營利作為聯合開發的類型，
可分為四種型態，其各自有不同的參與者及法律工具38：
可分為四種型態，其各自有不同的參與者及法律工具38：