無證兒童少年身分取得與權益保障-以無證移工在臺所生子女為例

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十七屆碩士論文. 政治大無證兒童少年身分取得與權益保障立. ‧ 國. 學. 以無證移工在臺所生子女為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授. i n U. v. 劉梅君博士. 研究生李孟珊撰中華民國一○六年六月 i.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(3) 謝辭人生的十字路口轉個彎，遇見 MEPA。大學畢業以來，「取得碩士學位」是一直想完成的夢。單純想知道，研究生在玩些什麼？二年後，以這本論文作為最佳解答！. 立. 政治大. 謝謝梅君老師，如同母親般鼓勵我、引導我在論文的路上前進，在您的指導下學. ‧ 國. 學. 習是如此幸福與快樂!. 兒童的議題。. ‧. 謝謝元豪老師與碧純老師，透過口試時激盪不同面向的想法，啟發我更深入無證. y. Nat. er. io. sit. 謝謝何先生、曾先生、鍾先生、賴小姐接受訪談，你們的故事讓論文更有溫度。謝謝立恩學姊，在口試前後給予建議與協助，讓單兵作戰的我有強大的依靠。. al. n. v i n 謝謝世中同學，在論文接近尾聲之際，毫不遲疑地支援校稿、給予意見。 Ch engchi U 謝謝佩芸同學，二年來共同學習、互相砥礪，在論文卡關時給我最溫柔的支持。謝謝戶政長官與同事，鴻斌課長對於進修的支持與鼓勵、三和大哥協助夜班輪值讓我到校上課，以及共事多年的淑玲不吝與我在實務與理論中一同討論。. 最後，感謝一路走來始終支持我在職進修的外子以及二個可愛又懂事的寶貝，謹將論文完成的喜悅獻給最愛的你們！. 孟珊（小鹿）于行管碩 2017.06.17. iii.

(4) 摘要隨著入臺工作的移工人數逐年增加，逃逸隱匿、逾期居留的無證移工在臺生育子女的現象屢見不鮮，這些兒童、少年的國籍與身分認定，連繫於父或母的國籍身分與婚姻狀況，或因父母其中一人行方不明導致身分確認困難，從而產生各種錯綜複雜的身分態樣。身分未定的空窗期導致在臺生活的無證兒童、少年（以下簡稱無證兒少）面臨權益空白的困境。. 治政移工在臺所生子女，以「生父為國人，生母為大外國籍」、「生父不詳，生立. 本研究從國籍制度、移民政策與出生通報機制開始探討，針對無證. 母為外國籍行方不明」、「隨外國籍父母在臺隱匿者」三種態樣，分別描. ‧ 國. 學. 述無證兒少身分取得及現況處遇方式；在權益保障方面，以姓名權與身. ‧. 分國籍權、教育權與健康權等相關法制為出發點，評述兒少權益之取得，仍受限於身分認定與基本權益無法脫鉤的規範中。此外，在婚生推定制. y. Nat. er. io. sit. 度的架構下，國人生父認領無證兒少的程序，須由外國籍無證移工生母提具原屬國開立且經駐外館處驗證之婚姻狀況證明方得辦理，惟提證. al. n. v i n 困難導致認領流程延宕，因C此，本研究亦分析婚生推定制度對於無證兒 hengchi U 少身分取得的影響。. 透過文獻分析與深度訪談的方式，深入探究無證兒少面臨的脆弱處境，他們可能遭遺棄、被販賣、或跟著父母在臺四處逃逸、躲藏，成為社會底層的黑戶。本研究嘗試以「兒童、少年」的觀點，以及兒童權利公約規範的最佳利益為前提，就無證兒少的國籍身分與權益困境，提出短期與中長期建議，更期待藉由本研究，讓這些與我們生活在同一片土地的無證兒少受到更多關懷與重視。. 關鍵字：無證移工、無證兒童少年、外籍黑戶、婚生推定、最佳利益。 i.

(5) 目次緒論 .................................................................................... 1 研究背景與動機 ............................................................. 1 壹、研究背景 ................................................................... 1 貳、研究動機 ................................................................... 3 研究目的 ....................................................................... 4 研究問題與範圍 ............................................................. 5 壹、研究問題 ................................................................... 5 貳、. 治政大研究範圍 ................................................................... 5 立. 研究設計 ....................................................................... 6. ‧ 國. 學. 壹、研究架構 ................................................................... 6. ‧. 貳、研究方法 ................................................................... 7 國籍、移民與出生通報制度 ............................................... 10. y. Nat. io. sit. 國籍制度 ..................................................................... 10. er. 壹、我國國籍制度 ........................................................... 11. al. n. v i n 貳、國籍法第 4 C 條增修原委 ............................................. 14 hengchi U 移民制度 ..................................................................... 20 壹、移民政策 ................................................................. 21 貳、非法移民管理 ........................................................... 24 出生通報、出生登記、出生註記 .................................. 28 壹、出生通報 ................................................................. 28 貳、出生登記 ................................................................. 30 參、出生註記 ................................................................. 33 小結 ............................................................................ 35 無證兒少的態樣與困境 ...................................................... 37 ii.

(6) 生父為國人，生母為外國籍 ......................................... 38 壹、非婚生子女經生父認領後辦理出生登記 .................... 39 貳、生父母結婚後準正為婚生子女辦理出生登記 ............. 46 生父不詳，生母為外國籍行方不明 ............................... 49 壹、生母在臺但行方不明 ................................................ 50 貳、生母已出境或遣返 .................................................... 52 參、小結 ........................................................................ 56 隨外國籍父母在臺隱匿者 ............................................. 57 壹、因父母無證而隱匿，無法正式求助 ........................... 58 貳、. 治政因父母無證而身分未定、權益大空白 ........................... 60 立. 權益保障 ........................................................................... 63. ‧ 國. 學. 姓名權與身分國籍權 .................................................... 64. ‧. 壹、兒童權利公約規範之姓名權與國籍權 ........................ 64 貳、公政公約規範之姓名權與國籍權 ............................... 65. y. Nat. io. sit. 教育權 ........................................................................ 68. er. 壹、我國國民中小學、高中入學規定 ............................... 68. al. n. v i n 貳、歐美國家入C 學作法 .................................................... 70 hengchi U 健康權 ........................................................................ 71 小結 ............................................................................ 74 婚生推定制度 .................................................................... 77 婚生推定的意義 ........................................................... 78 立論基礎 ..................................................................... 79 壹、真實血統連結 ........................................................... 80 貳、婚姻家庭保障 ........................................................... 81 參、子女最佳利益 ........................................................... 82 現況挑戰與未來發展 .................................................... 83 iii.

(7) 壹、現況挑戰 ................................................................. 84 貳、未來發展 -以子女最佳利益談提訴權擴大的可能性 ..... 86 小結 ............................................................................ 90 結論與建議 ........................................................................ 92 建議 ............................................................................ 94 壹、短期建議 ................................................................. 94 貳、中長期建議 .............................................................. 98 研究限制與後續研究建議 ........................................... 104 壹、研究限制 ............................................................... 104 貳、. 治政大後續研究建議 ......................................................... 104 立. 參考文獻 ..................................................................................... 106. ‧ 國. 學. 附錄 ............................................................................................ 115. ‧. 論文後記 ..................................................................................... 116. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 表次表 1-1 受訪者資料摘要表 ................................................................ 9 表 2-1 立法委員吳玉琴等 21 人提案「國籍法第 4 條」修正條文對照表 ..................................................................................................... 17. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 圖次圖 1-1 研究架構圖 ........................................................................... 7. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(10) 緒論楔子我是一抹幽魂，飄在自己家鄉的上空。我是一隻綿羊，圈在沒有門的柵欄裡。我沒有身分，我沒有自己的名字 …… 引自《透明的小孩 -無國籍移工兒童的故事》. 研究背景與動機. 立. 壹、研究背景. 政治大. ‧ 國. 學. 自民國 1992 年以來，我國正式開放第一波移工入國至今已 26 年，. ‧. 根據勞動部統計截至 2017 年 3 月止，在臺移工人數已突破 63 萬。我國最初的移工政策是禁止與反對，直到開放擴大再緊縮，原本的補充人力現. y. Nat. io. sit. 已成為替代人力。值得注意的是，在勞動政策與法制出現缺口的情況下，. n. al. er. 合法來臺工作的移工選擇逃逸、走上無證一途的人數愈來愈多。. i n U. v. 在臺移工無論是合法居留或是逾期無證者（ undocumented）均付出相. Ch. engchi. 當的勞動力，對於正值青壯年的移工而言，與我國國人或是移工同鄉產生情感連結而生育子女是人之常情，畢竟他們是「人」，不是「勞動機器」，亦有情感及愛的需求，因而，這些移工很有可能發展出與他人的親密關係，從而懷孕生子，合法或無證移工在生產後，均將面臨孩子身分認定的問題，特別是無證移工在臺所生的無證兒童、少年（以下簡稱無證兒少）面臨國籍認定與身分取得的困境，沒有身分且非法居留的無證狀態，影響到兒少的姓名權、教育權、醫療權、社會福利等基本人權，甚至，礙於父母的無證身分，有些孩子連家庭團聚權都無法享有，在他們小小的心靈裡，未曾有過「家」的圖像。 1.

(11) 監察院 2017 年關於在臺外籍黑戶調查報告，曾提及內政部移民署統計資料，非本國籍新生兒通報自 2007 年至 2016 年 8 月止已達 6,681 人，近 4 年來增加 3 千餘人，平均每年增加 7 百餘人。由於無證移工自行生產後未通報等原因，在臺無證兒少的實際人數尚無法完全掌握，僅能以在臺行方不明移工，與少部分被查獲遣返之數字推估，此類無證移工兒少應不在少數。誠如歐洲非政府組織 Platform For International Cooperation On Undocumented Migrants 1（以下簡稱 PICUM）（ 2008:7）提及歐洲國家對於無證兒童的官方統計數據亦只是近似的推測，然而這些隱形的孩子實際. 治政如同前述，無證兒少的產生，並非完全是大移工個人的問題，目前的移立. 上存在著，卻因為許多複雜、多重的因素難以取得身分。. 工勞動體制更是造成無證兒少的背後原因之一，無證移工生下孩子後，擔. ‧ 國. 學. 心被查獲遣返而藏匿於社會底層，亦有因為擔心無力撫養、或因照顧孩童. ‧. 而影響工作，致使其遺棄子女。在未主動向政府求助之前，這些孩子的權益長期被漠視，他們經歷的社會排斥與歧視往往因為他們是看不見的，就. io. sit. y. Nat. 像未曾被注意過的孩子。. al. er. 無證兒少處在三重脆弱性（ triple vulnerability）的狀態裡，首先是作. n. v i n 為兒童的身分，再者是移民的是「無證」身分，這樣的 C的h身分，最終不幸 engchi U. 脆弱使他們容易被剝削或販賣，並且位於一個無窮危險的境地（ PICUM, 2008: 6; Gonzales, 2009: 419）。因而，國際兒童權利公約明白指出，國家對於兒少人權的保障義務不應有國籍之分，無論其國籍身分如何歸屬，在兒童權利公約的架構前提下，每位孩童的人權皆需要被重視與保障。身為移工引進輸入國的臺灣，我們應該正視無證兒少的問題，試圖以「孩子」的角度看待，而非完全以國境與移民管制的角度，處理目前因身分無法解決而衍生的各項困境，在兒童最佳利益優先的精神下，給予無證. 1. P latfor m For In tern ation a l Coope ra tion On Undo cu me n ted Migr an ts，簡稱 P ICUM ，無證移民國際合作平臺。 2017 年 6 月 30 日，取自： h ttp ://p icu m. org /en 2.

(12) 兒少實質的權益保障途徑，以實踐國家的保護義務。. 貳、研究動機研究者於在戶政工作中發現，無證移工在臺與國人生有子女、欲辦理戶籍登記之案件明顯增加，從而瞭解這些兒少在取得戶籍的過程中，時常因為父母身分、婚姻與行蹤狀況而產生困境，由於無法順利辦理出生登記，導致後續權益因此停擺，這也是研究者在實務面上，感受到無證兒少身分取得的無助與無奈。. 政治大. 無證兒少的態樣各有不同，但一樣的困境是，在未取得合法身分前，. 立. 兒少無法享受我國的醫療、教育與社會福利服務，這些權益保障的處遇涉. ‧ 國. 學. 及法令制度、政府政策與權責單位跨領域的協調管理，涵蓋許多值得探討的問題。身為第一線戶政人員，除了面對受理程序的困境外，亦在處遇個. ‧. 案中發現許多法制面與實務面的落差，因此更能同理無證兒少在我國現. Nat. sit. y. 行法令規範中遭遇的現實處境。. n. al. er. io. 綜觀國內討論移工議題的學術文獻，多以在臺外籍勞工的法制與政. i n U. v. 策研究、移工逃逸因素之探討為主。至於國內無證兒少的學術研究尚在起. Ch. engchi. 步階段，例如黃淑鳳（ 2006）曾以內政部列管無國籍兒少個案為研究對象，並參考國際組織解決無國籍人的方式，對於國內現行法制與政策提出建議；葉南君（ 2011）從法制觀點出發，關注臺灣無證移民的權益問題，並探究德國、美國的移民政策演進與無證移民管制。除此之外，張裕焯（ 2013）探討黑戶媽媽與小孩的國籍身分困境，提倡黑戶人權的重要性；伍偉華（ 2014）更進一步以國籍法、戶籍法、兒童及少年福利與權益保障法之觀點，探討無證兒少身分與人權問題。值得注意的是，監察院（ 2015）就非本國籍兒少身分與權益問題，糾正內政部等相關部會，除了要求檢討現行處理方式與國際公約規定不符之狀況外，更進一步要求各部會應共同研 3.

(13) 擬對策，以落實兒少基本人權保障（監察院： 2017a）。因此，本研究將在已有之調查基礎上，進一步檢視我國處理無證兒少身分取得與權益保障的現況，從中尋求解決現狀困境的切入點，一方面希望對學術研究之累積能有貢獻；另一方面，亦希冀透過無證兒少各態樣處境的瞭解與分析，提供未來法令與政策的修正建議。. 研究目的. 治政相扣的，亦即當國籍或居留權未能順利取得的大狀況下，兒少的健康醫療與立就現況而言，無證兒少之國籍取得、居留權、醫療權、教育權是環環. 教育權益亦是停滯不前，因此，研究者的最終目的，係透過本研究結果，. ‧ 國. 學. 喚起社會對於無證兒少人權議題的關心與重視，以子女最佳利益為前提，. ‧. 對於在臺無證兒少的身分與權益保障困境提出改善建議。以下分為個人、社會、學術的目的分別說明之：. y. Nat. er. io. sit. 以個人目的而言，由於研究者在工作場域中，發現許多無證移工在臺生育子女的個案，其戶籍登記流程耗時費力之困境，引發研究者企圖改變. al. n. v i n 現況的渴望，希冀能提升是的效率。 C類h案件戶籍登記U engchi. 以社會目的而言，首先，藉由本研究瞭解無證兒少在臺出生後，無法. 取得我國國籍、登記戶籍而成為黑戶之現況成因。再者，為了減少黑戶兒少之數量，將結合研究分析之成果，作為法令修改與政策訂定之參考，並喚起社會大眾對此議題之重視。以學術目的而言，目前無證兒少相關學術研究甚少，期待整合本研究結果，填補無證兒少權益保障之研究缺口。. 4.

(14) 研究問題與範圍壹、研究問題隨著跨國婚姻的思潮與政策推動，婚姻新移民與新移民子女的權利保障逐漸受到重視，相較之下，在臺灣辛苦勞動的移工，其權益保障反而更為弱勢。誠如廖元豪（ 2010： 263）所言，由於經濟資源、政治權力與人性尊嚴的密切關係，永遠不能歸化我國國籍、未來沒有政治投票權的移工，其處境比女性婚姻移民更惡劣。. 政治大. 我國廣開移工輸入之大門，卻未能輔以完善勞動政策，導致移工在非. 立. 法逃逸與合法受雇的利益權衡下，可能選擇逃逸一途。移工未能合法居留，. ‧ 國. 學. 致使其在臺所生孩童，生活在黑暗的社會底層，成為政府無法掌握的黑數，亟需政府與社會的援助與支持，因此，本研究欲探討的問題如下：. ‧. 一、目前我國無證兒少的態樣為何？各態樣處遇現況如何？. Nat. sit. y. 二、無證兒少面臨何種身分取得與權益保障困境？導致此困境的因素為. n. al. i n U. 三、對於無證兒少政策與法令改善建議為何？. 貳、研究範圍. Ch. engchi. er. io. 何？是政策、法令限制或是處遇人員執行態度所致？. v. 一般而言，來臺工作之外籍人士分為白領與藍領外籍勞工，在臺灣有許多原為合法入國卻因故離開原雇主、逾期居留的藍領外籍勞工，社會大眾多以「非法外勞」稱之，然而，「非法」二字似有犯罪、歧視之意，就事實而言，他們並不是罪犯，僅是證件失效、逾期居留於我國而已，因而，本研究以無證移工稱之以視尊重。本研究探討對象為前述藍領無證移工在臺所生之子女，範圍包括無證移工之間所生子女，以及無證女性移工與我國國人所生子女，概以無證兒少稱之。 5.

(15) 無證移工在臺所生兒少依生父母國籍與行蹤狀態等條件，大致形成四種態樣，分別為「生父為國人，生母為外國籍」、「生父不詳，生母為外國籍行方不明」、「隨外國籍父母在臺隱匿者」、「生父母身分均不詳」，其中「生父母身分均不詳」之兒少，得認定為無依兒童，並依我國國籍法第 2 條第 1 項第 3 款取得我國國籍，在實務處理與法令適用方面較無困難，因此，不特別列入研究範圍。此外，未將白領移工與合法有證之藍領移工所生子女納入研究，係因前者在臺工作條件較佳，亦得合法長期居留，在臺所生子女得依法申請居. 治政大難度均較低；再者，無論生女於身分認定與返國申請文書程序上，相對困立留證，身分取得與權利保障較無限制；後者則因合法有證，其在臺所生子. 母為有證或無證移工，國人認領其子女之流程均相同，故前述兩者不列為. ‧ 國. 學. 研究對象。另一方面，無證男性移工與我國女性國人所生子女依國籍法屬. ‧. 我國國民，身分認定與戶籍登記亦無困難，爰不列入研究範圍。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 研究設計. 壹、研究架構. Ch. engchi. i n U. v. 本研究主要探討現行的法制與程序對於無證兒少取得身分與權益保障的影響，並分析無證兒少的態樣，藉以瞭解各態樣現行的處遇困境，並針對困境提出對策與建議。整體而言，本文先回顧既有文獻，包括國籍制度、移民管理制度與婚生推定制度，以及相關研究論文彙整與評析；其次，從實務中對無證兒少各態樣現況進行詳盡描述與說明；在文中就國人認領無證兒少之態樣另以深度訪談分析，綜合彙整無證兒少的身分取得與權益保障現況及處理方式，就法令面、執行面、政策面提出建議。研究架構如圖 1-1。 6.

(16) 學. ‧ 國. 立. 政治大圖 1-1 研究架構圖. ‧. 資料來源：本研究自行繪製. sit. y. Nat. 貳、研究方法. n. al. er. io. 本研究主要以文獻分析及深度訪談方式，探討無證兒少身分取得與. i n U. v. 權益保障的困境。針對「生父為國人，生母為外國籍」之無證兒少個案，. Ch. engchi. 藉由訪談進一步瞭解，無證兒少在身分登記之實際過程中遭遇的困境，以及父母、家屬的經驗與感受。. 文獻分析在研究方法上，透過蒐集、分析與研究文獻，以掌握、瞭解無證兒少在法律及實務上所遭遇戶籍登記的問題，本研究蒐集文獻主要為：國內外專書、政府出版品、調查研究報告、期刊論文、博碩士論文、網路資源等資料，藉由文獻整理與分析，以瞭解在臺無證兒少在身分認定與權益取得的處遇方式與困境。. 7.

(17) 深度訪談由於研究者在實務工作中所遇無證兒少之個案，多屬無證移工與國人所生子女，因此，除了文獻分析之外，本研究就無證移工與國人所生兒少之態樣，另以深度訪談分析其現況。深度訪談可謂為一種「互換觀點」，知識就在訪談者與受訪者之間的互動被建構出來，透過對話探求受訪者的經驗、感覺、期望以及他們身處的世界（陳育含譯， 2010： 1）。本研究採半結構式訪談（ semi-structured interviews），研究者希望從受訪者得到獨特的資訊，以問題大綱或想探索. 治政大（顏寧應受訪者呈現的觀點，以及對於主題的新想法立. 的主題來引導，不特別設定問題順序或用字遣辭，以較彈性的方式即時回譯， 2011： 86）。. 在與談者的選擇上，由於深度訪談的研究目的不在於檢測假設，因此，. ‧ 國. 學. 無關訪談結果能否推論應用至母群體，研究者可事先決定選樣涵蓋的場. ‧. 域與屬性範圍，並設定希望訪談的目標人數，展開訪談後已達資訊飽和便已足夠（李政賢譯，2009：73-79）。本研究採立意抽樣（ purposive sampling），. y. Nat. er. io. sit. 希望從訪談結果中反映出研究議題。基此，由研究者在實務工作中選定 4 個較具代表性的個案，探詢其參與受訪意願，並填具訪談同意書，擬具訪. al. n. v i n 談大綱（如附錄）後，進行C 深度訪談，原計畫再探詢其他個案意願，惟訪 hengchi U 談 4 案後發現似已至資訊飽和，爰不再進行其他訪談。. 在 4 個個案的受訪者中，有 2 位是兒少的血緣父親，另 2 位分別為兒少的祖父與姑母。其中兒少生母有 3 位是逃逸後淪為無證身分的移工，另 1 位原為外籍配偶，與國人離婚後，在臺逾期居留打工而淪為無證者。受訪者資料摘要詳如表 1-1。引用訪談資料時，除了以「標楷體」呈現，另標註受訪者代號與段落所在頁碼（例如： D-3，代表受訪者 D 訪談逐字稿第 3 頁）。. 8.

(18) 表 1-1 受訪者資料摘要表受. 與兒. 兒少. 身分. 生母. 訪. 少關. 出生. 登記. 國籍. 者. 係. 年月. 年月. A. 生父. 個案簡述. 201605 201704 菲律. 備註. 生母為逃逸無證移工，其授權菲律生父為菲律. 賓. 賓家屬申請之單身證明，因漏字而賓籍歸化我重新驗證花費數月，原寄回國內之國籍，中文不文件未經驗證無法辦理，再寄回菲甚流利，受訪律賓重新驗證又花費數月，最後順過程中較保利取得文件辦理認領登記。（兒少設守沉默。籍時為 11 個月）. B. 祖父. 201604 201609 印尼. 立. 到案，惟國人生父與家屬不願兒少分事宜均由隨同返國，故尋求各方協助，最後由祖父全權處. ‧ 國. 學. 生母授權印尼家屬與仲介協助代辦理，生父生單身證明，順利辦理認領登記。（兒母皆屬被動少設籍時為 5 個月）. ‧. 接受角色。. 生母為逃逸無證移工，懷孕後原欲生父為兒少在臺生產，因欲辦理結婚故自行到身分事宜奔. io. sit. y. 201603 201704 印尼. 案返回印尼生產，惟因生母身分疑走年餘，面義，致結婚面談未通過，兒少僅得生對涉外事務. n. al. er. 生父. 本案兒少身. Nat. C. 治政生母為逃逸無證移工，生產後自行大. Ch. i n U. v. 父認領方式取得身分，在生父於臺最終表示：. e灣、印尼兩國多次奔走後，取得驗證 ngchi. 與外籍人士. 文書順利辦理認領登記。（兒少設籍結婚生子是時為 1 歲 1 個月） D. 姑母. 201606 201612 越南. 件麻煩事。. 生母原為外籍配偶，2007 年與前夫生父、生母離異，並在臺逾期居留，曾請越南親態度消極，屬代為申請單身證明，惟越南辦事由姑母代詢處要求需由本人回國方得辦理；生兒少各項事母另向我國戶政所表示其離婚後皆宜。未出境，亦未與他人再婚，經查證出入境與親子鑑定資料後，核准辦理認領登記。（兒少設籍時為 6 個月）. 資料來源：本研究自行整理。 9.

(19) 國籍、移民與出生通報制度實務上，無證兒少形成原因複雜多元，並因其生父、生母的國籍身分與婚姻狀況交互連結，產生不同的態樣。兒少在我國出生後的身分認定準則，首要為確定其國籍歸屬，若為外國籍，則以取得居留權為主；如屬我國籍，則應辦理出生登記以取得戶籍。衛生福利部社會及家庭署（ 2014： 101-102）臚列處理無證兒少個案相關法規共 44 項，從中看出有關身分認定法令涵蓋國際公約、兒童及少. 政治大籍制度與移民管理政策立無法脫鉤，然而，國籍與戶籍、居留等因素互相連. 年福利與權益保障法、國籍法、戶籍法及移民法規等，亦即我國國籍、戶. ‧ 國. 學. 結，欲一窺全貌須合併探討（李建良， 2007： 7）。因此，本章將簡介我國國籍制度、移民政策與現行出生通報制度，以利後續分析無證兒少的態樣. ‧. io. sit. y. Nat. al. 國籍制度. er. 困境。. n. v i n C h 權保障的困境U過程中，不難發現解決問題在探究無證兒少處遇與人 engchi 的首要之務在於兒少國籍與身分的釐清與認定，無論健康權、教育權、甚至社會安全體系之介入，皆須視其是否為擁有我國國籍、取得戶籍之國民，或是合法居留的外國人而定。在檢視全民健康保險法、國民教育法、社會救助法等相關法令之後，發現無證兒少的基本權益並無可資遵循的法規，最終回歸到兒童及少年福利與權益保障法（以下簡稱兒少法）第 22 條之規定：「主管機關應會同戶政、移民主管機關協助未辦理戶籍登記、無國籍或未取得居留、定居許可之兒童、少年依法辦理有關戶籍登記、歸化、居留或定居等相關事項。 10.

(20) 前項兒童、少年於戶籍登記完成前或未取得居留、定居許可前，其社會福利服務、醫療照顧、就學權益等事項，應依法予以保障。」從監察院自 2012 年以來歷次調查報告觀之，衛生福利部中央健康保險署、教育部、內政部等機關回應處理方式多以個案申請、專案核可辦理無證兒少的權益事項。由此可見，目前我國相關法令尚未能將權益保障與國籍身分脫鉤處理，扼要地說，在身分未確定之前，無證兒少沒有自己姓名，所有權益幾乎是空白的，然而，他們真正需要的，並非政府仁慈的個案恩賜，而是能夠保障做為一個「人」的「身分」而已。. 治政的原則架構下，取得國籍、登記戶籍之國民即大開始享受與負擔國家賦予的立. 國籍歸屬是我國國民與國家之關係間的法律基礎，在我國戶籍制度. 權利與義務。如同趙彥寧（ 2005：61）分析戶籍登記的正當性源自於國家. ‧ 國. 學. 與公民間義務關係的單向（ unilateral）歸屬性，戶籍制度可謂紀錄、追蹤. ‧. 與管控公民於境內流動性與社會位置的重要關鍵機制。本節說明國籍歸屬於無證兒少議題中的關鍵性，除了我國國籍制度之外，另就國籍法修訂. y. Nat. n. al. er. io. sit. 提案作出評析。. 壹、我國國籍制度. Ch. engchi. i n U. v. 個人與國家之間的權利義務是透過「國籍」產生正式法律關係，一個人的國籍即指其作為某一個國家人民的資格（丘宏達，2012：412）。身分國籍與個人權益保障密切相關，黃居正（ 2004： 279）認為國籍代表的國族認同如同個人的身分證，亦是國家擴張了對國民自由、財產與各項基本權利之保障範圍。因此，取得我國國籍之基本規定有說明之必要。. 國籍取得取得國籍之立法基礎為：「屬人主義」（ ius sanguinis）（又稱血統制）與「屬地主義」（ ius soli）（又稱出生地制），「屬人主義」指一個人國籍依 11.

(21) 其父母的國籍，通常以父為主，父不詳者依母國籍，惟近來男女平權發展，許多國家將此原則修改為依父或母之國籍；「屬地主義」指在國境內出生者，不論父母國籍為何或是否為無國籍，一律取得出生地國家國籍。實務上，各國國籍制度多以屬人或屬地其一為主要制度，再輔以另一制度。我國國籍法第 2 條規定：「有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍：一、出生時父或母為中華民國國民。二、出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。三、出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。四、歸化者。」由此觀之，我國國籍取得方式係以「屬人. 治政 412；李建良， 2007： 8）。外國人欲歸化我國大國籍者，必須於我國居住滿立. 主義」為主，「屬地主義」為輔，另外輔以「歸化」制度（丘宏達，2012：. 的權利與義務，即與有戶籍國民相同。. 學. ‧ 國. 一定期間，並且無不良素行與具備一定財力等要件 2，成為我國國民之後. ‧ y. Nat. 屬人主義的例外. io. sit. 在瞭解取得我國國籍的基本規定之後，針對目前屬人主義（血統制）. er. 之唯一例外規定，即國籍法第 2 條第 1 項第 3 款：「出生於中華民國領域. al. n. v i n 內，父母均無可考，或均無者。」之修改方向，李建良（ 2007 ： 8 ） C國 h籍 engchi U 進一步建議 2 個擴大例外規定的思考面向，首先，以出生於我國境內為前提條件者，除現有父母均無可考、或均無國籍外，是否能增加「居住一定期間」或其他要素？再者，除「出生於中華民國境內」作為主要前提外，有無其他條件可參採？申言之，在血統主義的原則下，出生於我國境內的兒少，僅在父母均無國籍或均不可考的情形下才能直接歸屬我國國籍，倘以第一個思考方向增加「居住期間」之要素，則「出生在中華民國境內，且居住一定期間」. 2. 國籍法第 3 條 12.

(22) 可歸屬我國國籍，無證兒少的身分問題似有解決之可能。同樣地，伍偉華（ 2014：13）探討無身分兒少國籍議題時，亦建議外國籍父母長久在臺、共同生活之兒少，以未成年人最佳利益為前提，就國籍之取得，適時調整屬人主義，酌採屬地主義，此也可以看出「長久居住一定期間」搭配「在我國境內出生」可作國籍認定上的考量方向。除此之外，陳明傳（ 2016：16）更認同在基本權利上，外國人與本國人應合理差別待遇，但若以「權利性質」區分本國人與外國人之基本權利，則不應以「是否具有我國國籍」作為唯一標準，而是以外國人在我國居留時間長短、. 治政大無證兒少取得國籍之困境立. 以及其與國家或國民關係密切程度，作為考量基準更為恰當。. 現行國籍制度在無證兒少取得身分議題上造成極大的困境，係因認. ‧ 國. 學. 定兒少國籍之前，必須先確定其生父母之國籍（外國籍、無國籍或國籍不. ‧. 確定）、行蹤、婚姻狀況（未婚、已婚、離婚或喪偶），其中任一環節出問題，兒少將無法順利取得國籍。. y. Nat. io. sit. 以法令層面來看，無證兒少取得我國國籍的方式，大致說明如下：. er. (一 )依國籍法第 2 條第 1 項第 1 款「出生時父或母為我國國民」、或. al. n. v i n 同項第 3 款「出生C於我國境內，父母均無可考、或均無國籍」。 hengchi U. (二 )依民法第 1065 條規定，非婚生子女經國人生父認領後，取得我國國籍，辦理出生登記。 (三 )依國籍法第 4 條第 1 項第 5 款經國人收養後，以養子女身分申請歸化我國國籍。 (四 )依國籍法第 3 條、第 4 條申請歸化我國國籍。無證兒少取得國籍的條件看似多元，然而，法令規範的適用與行政程序之執行卻時常發生困境，簡要歸納如下：首先，如果兒少之生母國籍可考，則兒少依生母原屬國籍認定為外國籍，但原屬國不承認其具該國人民身分，而不願配合處理時，該兒少之國 13.

(23) 籍認定將落空；其次，兒少之生父是國人，但未經認領登記無法取得我國國籍，仍歸屬生母為外國籍，即使國人生父願意認領，礙於婚生推定原則，戶政程序上會要求證明生母受胎期間之婚姻狀況，若生母在原屬國已婚，則需先完成法律上否認之訴後，生父才可持勝訴判決與親緣鑑定報告辦理認領登記；最嚴重的狀況為，兒少之生父母皆為外國籍，因而該兒少被認定屬外國籍，然若外籍國之父母係屬逃逸或逾期居留之無證父母，致使其隱匿行蹤，則該類兒少權益更是嚴重被忽視。由此可知，在生父母國籍、行蹤與婚姻狀況多重因素交互連結的情形. 治政國國籍。這也是 Keith（ 2017）認為，在移民大背景下出生的兒童，可能無立下，在臺出生的兒少未必能順利取得父母的國籍，也不必然能順利取得我. 法在出生時獲得父母的國籍，或父母無法傳遞國籍給他們，父母為無國籍. ‧ 國. 學. 人或是血緣關係有其他的要件無法滿足，都將使得這些兒少無法取得國. ‧. 籍。換言之，當國籍不是自動獲得時，強加的條件可能成為無證父母將其. Nat. y. 國籍傳給子女的障礙。無論如何，前述多重因素連結而形成無證兒少不同. er. io. 貳、國籍法第 4 條 a 增修原委. sit. 態樣，其身分取得面臨之困境亦相異，將於第三章詳細描述。. n. iv l C n 我國國籍法自 1929 年公h 布e 施n行g以c來 h，i 迄U今歷經 5 次修正，最近一次. 係 2016 年 12 月 21 日修正公布第 3、 4、 9、 11、 19 條條文。在國籍法第 4 條修正草案議案中，立法委員吳玉琴等 21 人對無證兒少國籍特殊困境提議增訂第 3 項 3：「前項未成年之外國人於中華民國領域內出生，因不可歸責於當事人之事由以致無法取得母國國籍證明並經外交機關查證屬實者適用之。」其提案要旨如下：為保障於我國境內出生之兒童，其因母國. 3. 立法院（ 2016）。第 9 屆第 2 會期第 12 次會議「國籍法第四條、第九條及第十九條條文修正草案」議案關係文書， 2017 年 5 月 3 日，取自： h ttp ://mis q.ly. go v. tw /MI SQ /IQuer y/mis q 5000Qu er yBillDe ta il. ac tion? billNo =1050714 070300100#。 14.

(24) 政治因素或法令不健全，以致無法取得母國國籍證明，留滯於我國境內為「未取得本國籍」亦「非無國籍」之特殊境遇者，爰提案增訂之。. 國籍法第 4 條修正前條文國籍法第 4 條：「外國人或無國籍人，現於中華民國領域內有住所，具備前條第一項第二款至第五款要件，於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，並有下列各款情形之一者，亦得申請歸化：一、為中華民國國民之配偶。. 治政大三、為中華民國國民之養子女。立二、父或母現為或曾為中華民國國民。. 四、出生於中華民國領域內。. ‧ 國. 學. 未成年之外國人或無國籍人，其父、母或養父母現為中華民國國民者，. er. io. 第四條. y. Nat. 立法委員吳玉琴等 21 人提案條文. sit. 四款及第五款要件，亦得申請歸化。」. ‧. 在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款、第. 外國人或無國籍人，現於中華民國領域內有住所，具備. al. n. v i n 前條第一項第二款至第民國領域內，每年合計 C五h款要件，於中華 engchi U 有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，並有下列各款情形之一者，亦得申請歸化：. 一、為中華民國國民之配偶。二、父或母現為或曾為中華民國國民。三、為中華民國國民之養子女。四、出生於中華民國領域內。五、為中華民國國民配偶，因自身或未成年子女經法院核發通常保護令後離婚者。六、對未成年之中華民國國籍子女，有扶養事實、行使負擔權利 15.

(25) 義務。七、經法院選定或改定為中華民國國籍子女之監護人或輔助人。未成年之外國人或無國籍人，其父、母或養父母現為中華民國國民者，在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款、第四款及第五款要件，亦得申請歸化。前項未成年之外國人於中華民國領域內出生，因不可歸責於當事人之事由以致無法取得母國國籍證明並經外交機關查證屬實者適用之。. 國籍法第 4 條修正通過條文. 治政國籍法第 4 條修正通過條文：「外國人或大無國籍人，現於中華民國領立. 域內有住所，具備前條第一項第二款至第五款要件，於中華民國領域內，. ‧ 國. 學. 每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，並有下列. ‧. 各款情形之一者，亦得申請歸化：. 一、為中華民國國民之配偶，不須符合前條第一項第四款。. y. Nat. er. io. sit. 二、為中華民國國民配偶，因受家庭暴力離婚且未再婚，或其配偶死亡後未再婚且有事實足認與其配偶之親屬仍往來照顧。. al. n. v i n 三、對無行為能力、或C 限制行為能力之中華民國國籍子女，有扶養事 hengchi U 實、行使負擔權利義務或會面交往。. 四、父或母現為或曾為中華民國國民。五、為中華民國國民之養子女。六、出生於中華民國領域內。七、為中華民國國民之監護人或輔助人。未婚未成年之外國人或無國籍人，其父、母、養父或養母現為中華民國國民者，在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款、第四款及第五款要件，亦得申請歸化。」有關吳玉琴等 21 位立法委員提案國籍法第 4 條修正案，詳如表 2-1。 16.

(26) 表 2-1 立法委員吳玉琴等 21 人提案「國籍法第 4 條」修正條文對照表. 條文. 修法. 條. 員. 條文. 提案說明. al. n. 案. io. 提. 外國人或無國籍人，現於中華民國領域內有住所，具備前條第一項第二款至第五款要件，於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，並有下列各款情形之一者，亦得申請歸化：一、為中華民國國民之配偶。二、父或母現為或曾為中華民國國民。三、為中華民國國民之養子女。四、出生於中華民國領域內。五、為中華民國國民配偶，因自身或未成年子女經法院核發通常保護令後離婚者。六、對未成年之中華民國國籍子女，有扶養事實、行使負擔權利義務。七、經法院選定或改定為中華民國國籍子女之監護人或輔助人。未成年之外國人或無國籍人，其父、母或養父母現為中華民國國民者，在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款、第四款及第五款要件，亦得申請歸化。前項未成年之外國人於中華民國領域內出生，因不可歸責於當事人之事由以致無法取得母國國籍證明並經外交機關查證屬實者適用之。一、本法第四條明訂外國人或無國籍人，現於中華民國領域內有住所，具備本法第三條規範之一般歸化資格與要件，於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，得申請特殊歸化之條件。惟原法涉及之樣態狹隘，已不符實際需求，故擬增列遭受家庭暴力而離婚、撫養具我國籍之未成年子女、監護具我國籍之無行為能力子女、以及因不可歸責當事人事由而無法取得母國國籍證明之未成年國人，等樣態以保障外國人取得我國國籍之權利。二、「兒童及少年權利保護法」第 22 條規定：「主管機關應會同戶政、移民主管機關協助未辦理戶籍登記、無國籍或未取得居留、定居許可之兒童、少年依法辦理有關戶籍登記、歸化、居留或定居等相關事項。」，為保障於我國境內出生之兒童，其因母國政治因素或法令之不健全，以致無法取得母國國籍證明，留滯於我國境內為未取得本國籍亦非無國籍之特殊境遇者，爰增訂第三項。. Nat. 委. ‧. 文. 學. 前. 立. 政治大. y. 過. sit. 通. er. 法. 外國人或無國籍人，現於中華民國領域內有住所，具備前條第一項第二款至第五款要件，於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，並有下列各款情形之一者，亦得申請歸化：一、為中華民國國民之配偶，不須符合前條第一項第四款。二、為中華民國國民配偶，因受家庭暴力離婚且未再婚，或其配偶死亡後未再婚且有事實足認與其配偶之親屬仍往來照顧。三、對無行為能力、或限制行為能力之中華民國國籍子女，有扶養事實、行使負擔權利義務或會面交往。四、父或母現為或曾為中華民國國民。五、為中華民國國民之養子女。六、出生於中華民國領域內。七、為中華民國國民之監護人或輔助人。未婚未成年之外國人或無國籍人，其父、母、養父或養母現為中華民國國民者，在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款、第四款及第五款要件，亦得申請歸化。外國人或無國籍人，現於中華民國領域內有住所，具備前條第一項第二款至第五款要件，於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上，並有下列各款情形之一者，亦得申請歸化：一、為中華民國國民之配偶。二、父或母現為或曾為中華民國國民。三、為中華民國國民之養子女。四、出生於中華民國領域內。未成年之外國人或無國籍人，其父、母或養父母現為中華民國國民者，在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款、第四款及第五款要件，亦得申請歸化。. ‧ 國. 修. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(27) 修法評述由修正通過的條文可以看出，於中華民國領域內出生之未成年外國人，因不可歸責之事由以致無法取得母國國籍證明，並經外交機關查證屬實者亦得申請歸化之提案建議並未被採納，此提案目的係在解決在我國境內出生之外國兒少，經外交機關查證無法取得原屬國國籍證明，且非可歸責於當事人者，給予歸化我國國籍之機會，不失為補全目前無證兒少基本權益的方法之一，未被採納實屬可惜。此外，立法委員鄭運鵬亦於 2016 年立法院第 9 屆第 2 會期專案質詢. 治政大納。鄭運鵬委員在質詢中特別條款，惟經內政部查復後此建議並未被採立時，建請行政院就無證移工在臺所生兒少之權益問題修訂國籍法並增訂 4. 提及：「無國籍兒童無法享有兒少法第 22 條完全的基本權益，僅能以寄. ‧ 國. 學. 讀方式受教育而無法領畢業證書，致生長過程中影響自信和國家認同等. ‧. 問題，有許多無國籍兒童年滿 18 歲後即喪失兒少法之保障，面臨無法升學，面臨就業困難，工作亦無勞基法保障，爰建請增設國籍法特別條款，. er. io. sit. y. Nat. 使其擁有國籍在臺生活。」. 然而，內政部答復認為：「在國內出生兒少，不論其國籍，皆可適用. al. n. v i n 兒少法第 22 條規定。目前C 針對如逃逸外勞在臺所生非本國國籍子女，均 hengchi U. 有法令均可處理兒少身分認定，依個案情況釐清身分，如經洽生母原屬國，認該兒少為其本國人，則協助原屬國將該兒少接回本國；如生母及生父原屬國不認該兒少為其本國人，則依國籍法施行細則第 3 條規定 5，認定為無國籍人，經國人收養後，可依國籍法申請歸化。其各項權益保障應回歸. 4. 5. 立法院（ 2016）。第 9 屆第 2 會期專案質詢第 195 號， 2017 年 3 月 30 日，取自： h ttp ://que r y. e y.go v. tw /le g isWeb/w ebQu er y. aspx 。質詢內文所稱無國籍兒童即指本研究無證兒少之謂，皆指無證移工在臺所生因故無法取得我國國籍、原屬國國籍之子女。依國籍法施行細則第 3 條第 2 項第 3 款規定，內政部具備對「無國籍人」的認定權，內政部亦曾以 201 7 年 1 月 9 日台內戶字第 1051254202 號函明訂非本國籍兒少認定為無國籍人的相關標準及作業程序。 18.

(28) 各主管機關依法處理，渠等國籍身分認定與基本生活權益保障，建議應予脫鉤處理。」依上述內政部答復說明，可看出無證兒少國籍身分處遇上的多重複雜性，雖然兒少法第 22 條規定關於兒少之社會福利服務、醫療照顧、就學權益應依法予以保障。惟現行法規皆以有合法居留權或戶籍登記為申請要件，例如社會救助法對低收入戶之補助，即以戶籍為要件 6；全民健康保險法亦規定，設有戶籍或在臺灣地區領有居留證明文件方可參加保險 7。此即林宗弘（ 2011： 3）分析我國戶籍制度時提及，為國家治理而印. 治政分證），往往與各種政治及社會權利的分配掛大鉤。然而，在此戶籍制度下，立. 製發放的戶口證件（例如戶口名簿或戶籍謄本）與人口證件（例如國民身. 無證兒少未取得我國國籍即無戶籍登記之可能性，也因此，兒少權益在. ‧ 國. 學. 「戶籍」資格之前提下，必然不符合政府資源給付的審核標準。. ‧. 綜上所述，由於「國籍身分認定」與「基本權益」無法脫鉤，致使無證兒少無法直接適用現行法令，因此，實務作法採專案核發 1 年效期的. y. Nat. er. io. sit. 居留證 8，雖得延期但並非長久之計，儘管能以專案申請部分的權益保障，實際協助無證兒少的地方政府基層社政、戶政人員在陳報程序上亦花費. al. n. v i n 公文往返時間。另一方面，兒 C h少成年之後，將U失去兒少法的保護，在臺生 engchi 活將面臨更大的挑戰，由此可見，兒少法第 22 條尚無法真正解決目前無證兒少複雜多樣的困境。. 6. 7 8. 依社會救助法第 4 條所規定之低收入戶，係指經申請「戶籍所在地」直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。全民健康保險法第 8 條、第 9 條。 2014 年 4 月 15 日台內移字第 1030951584 號函「研商解決已與國人育有子女之逾期居停留外來人口身分及非本國籍新生兒通報相關問題」會議決議，內容可參考本章第三節參、出生註記之說明。 19.

(29) 除此之外，現行與兒少重要權益相關之法令動輒以戶籍資格為審核要件，正如廖元豪（ 2015： 124）分析戶籍法規範下「設戶籍」係以「國民」為前提，而我國社會給付原則多以「戶籍」為資格標準，相形之下等同於設下「國籍」的門檻。因此，如未能研擬修訂國籍法特別條款，又是否能夠尋得無證兒少可直接適用之權益保障法源依據（例如全民健康保險法、社會救助法、國民教育法之修訂）？將國籍身分、戶籍資格視為權益保障之條件，卻又無法賦予兒少取得我國國籍之管道，以致法令適用困難實為根本的問題，換言之，國籍、戶籍制度亦為堵住兒少享有社福資源、權益保障的因素之一。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 移民制度. ‧. 跨國人口流動頻繁源自於全球化蓬勃發展，國家除了透過移民管制（ immigration regulation ）限制移入者的權利之外，就移民其在國境內的. y. Nat. er. io. sit. 政治權、經濟權、社會權等基本權利之整合，亦是不可漠視的重要課題。我國隨著跨國婚姻與跨國勞動力移入，婚姻移民與移工人口快速增加，面. al. n. v i n 對大量的移入人口，國境管移民權利的調和亦是無證兒少權益保障 C理 h與 engchi U 內隱的本質問題。. 我國雖訂有「入出國及移民法」等相關移民法規，但均未就何謂「移民」予直接、明確定義；若參照國際移民組織 International Organization for Migration（簡稱 IOM）對「移民」之定義，則係指「任何從其習慣居住地移動或跨越國際邊界至另一個國家的人，不論其法律地位、自願或非自願遷徙、移動原因與停留時間長短。」 9相較之下，臺灣的外籍勞工受限於政策規範，始終未被視為移民，此種在「他者中的他者」（ others within. 9. W ho is a mig r an t ？ 2017 年 6 月 30 日，取自： h ttp ://www. io m. int/who - is-a mig r an t，本研究自譯。 20.

(30) others）的命名政治中，低階外勞成了臺灣社會中最外圍的他者（夏曉鵑， 2005： 340）。臺灣自許是一個追求民主人權的國度，卻一再把外籍勞工當作他者，隔離於我們的社會生活之外，因此，外籍勞工不可能有「移民」資格，甚至，被稱為「移工」都顯得與實際現象格格不入，而「客工」之謂雖最貼近實況，卻也是最諷刺的用語，正所謂：「來者是客」，身為地主，應客客氣氣的待客，不是嗎？我國的現行移民、移工政策背後反映了國族、種族、階級、性別等交. 治政鵑， 2005： 329），另一方面，移工除了遵守勞大動法令之外，在臺灣居留、立錯複雜的意識形態，致使移民、移工在臺處境受國家政策影響至深（夏曉. 出入境事宜亦與我國入出國及移民法等規範有關。如同曾嬿芬（ 2004：4）. ‧ 國. 學. 強調，低階外勞政策不只與勞動力市場有關，更是移民管制政策. ‧. （ immigration control policy ）的一種類型，亦碰觸到民族國家最核心的一些概念。此外，主管機關對於非法工作的無證移工亦有查處規定，因此，. y. Nat. er. al. n. 壹、移民政策. io. 改善空間。. sit. 本節從我國移民政策以及非法移民管理二方面，檢視法制與實務是否有. Ch. engchi. i n U. v. 我國目前尚無整體全面性的移民政策，早期由於政治因素無完整規劃，近期因社會經濟、兩岸事務與全球化發展的催化，方有移民政策綱領與移民政策白皮書之草擬（陳明傳， 2016： 36）。目前我國移民政策可參考內政部 2013 年核定《人口政策白皮書 -少子女化、高齡化及移民》有關移民對策一章，內容包括：掌握移入人口發展動態、深化移民輔導、吸引所需專業人才及投資移民、建構多元文化社會、完備國境管理、深化防制非法移民等。 21.

(31) 值得提出的是，白皮書中對於移入人口分為經濟性移入人口（高階白領勞工）、非經濟性移入人口（以婚姻移民為主要）、外籍勞工（藍領勞工）三類，特別強調「外籍勞工」係指依就業服務法引進之補充性勞工，因居留期限之限制，以外籍勞工身分居留在我國期間，不得計入申請永久居留及國籍歸化之年資計算，故我國對於外籍勞工，並未視為「移民」（內政部， 2013： 42）。弔詭的是，在「非法移民」防制對策上，卻又將行蹤不明「外籍勞工」列入「非法移民」加強查緝的範圍，完全呼應客工制度下，僅需要短期的勞動力，而不願給予外籍勞工永久居留的機會，亦不可能賦. 治政是故，在移民政策的規劃上，大多只有對大於高階白領勞工、婚姻新移立. 予權益保障或提供輔導措施。. 民的權益保障，對藍領勞工僅著重於非法工作與人口販運之查處。這種以. ‧ 國. 學. 經濟利益為首要目標、階級主義之意識形態而設計的移民政策，呈現的是，. ‧. 歡迎社經地位高的高階外國人納入移民，將這些與我國社會、經濟、文化、政治生活不相容的低階外國人，排斥在國門之外的階級篩選（曾嬿芬，. y. Nat. er. io. sit. 2006：74）。從另一個角度思考，經濟利益的提升不也是藍領移工在工作崗位上付出勞動力的結果嗎？. al. n. v i n 在此階級主義下的移民動政策，因居留權受限亦涉及到人權議 C與 h勞 engchi U. 題，廖元豪（ 2008： 84）進一步主張，在資本主義與形式民主盛行之下，沒有政治和經濟力量的支持，外籍勞工幾乎不可能享有人性尊嚴。這也呼應了劉梅君（ 2000：70）分析臺灣外勞政策以排除性與篩選性為二大特質，更人為的將其「經濟性」與「社會性」功能分開處理，外籍勞工被認可的只有經濟功能，但無法主張社會權的享有。更值得注意的是，合法或無證移工在臺長期居留、生育子女的現象愈益增加，現在我們對於移入人口分門別類管理的階級主義，將延續到下一代，未來則可能成為「高階經濟移民之子」、「新移（住）民之子」、「外籍勞工之子」的三級分類，而這些不可能成為公民的第三類、這些不被政 22.

(32) 治整合的移居者，往往成為社會最低的底層（ "the lowest of the low" ）（ Balibar, 2002: 42-15，轉引自曾嬿芬， 2006： 98）。 Hammar（ 1985）認為移民政策（ immigration policy）可分為移民管制與外國人控制（ immigrant regulation and alien control ）和移民政策（ immigrant policy）二面向，前者關於管制與控制的概念，係指外來移民入境許可、遣返出境以及居留時間等管理程序，大多數主權國家都以國家權力進行邊境管制，此亦表示在取得入境許可與公民身分之前，外國人士在該國位於「被管理」狀態；而後者則著重在提供給已經居住在國內的移. 治政國家對於領土管轄的主權，體現於對於大外來移民管制與境內移民整立. 民，包含社會福利、工作、居住權利及生活環境的政策。. 合，實務上，兩者屬不同領域卻也相互影響，存在密切的連結關係. ‧ 國. 學. （ Hammar, 1985）。在移民整合的研究中，張烽益（ 2012： 40）除了提出. ‧. 視移工為「長住工作移民」的建議，亦強調國家是最大的社會整合者，應透過制度性安排，讓各族群在平等地位上更熟悉不同的文化語言，彼此包. y. Nat. er. io. sit. 容成為生命共同體，跨出移民整合的第一步。同樣地，對於已在國境內居住的移入者，賦予基本權利與保障，協助解決日常問題，以加速其移入國. al. n. v i n 社會之融合，亦是移民整合（內涵（林政楠、黃 C himmigrant integration）的 engchi U 秀端， 2014： 85）。. 本研究關心的無證兒少，係指原本合法來臺工作因故逃逸而成為無證移工所生之子女，以人權的角度出發，無論是有證（合法）或無證（非法）移工皆可納入移民整合的對象，可惜的是，我國的客工制度將外籍勞工視為過客般的短期工作者，限制工作時間、地點與工資，對於日常生活的援助或權利給予是遙不可及的事。誠如 Castles（ 2001）提及亞洲國家（包括臺灣、日本、南韓、香港、新加坡）的移民政策多以嚴格國境管制為主，甚少重視移民權利與移民整合。至關重要的是，移工在臺合法居留年限最長為 14 年，而逃逸無證者為生計需要亦長期在臺打工生活，語言、 23.

(33) 文化、生活習慣皆慢慢融入我國，移民整合的重要性不可言喻。 "We asked for workers. We got people instead." 這句經典名言是瑞士作家 Max Frisch 描述西歐外籍勞工現象時所說的。對我國移工的現況而言亦是如此，真實地付出勞動力的是「人」，而非「機器」，除了工作之外，情感、安全、愛的基本需求亦不可漠視。 Soysal（ 1994: 2）認為歐洲戰後時期的客工經驗違背了原來的計畫，移入國始終未能成功遣返客工，反而是客工建立廣大的外來群體常駐在移入國。同樣地，我國勞動與移民政策最初設定的補充勞動力而規劃短期居留期限，隨法令修改現已接近長期. 治政 2014： 95）。客工制度下的理想和人性尊嚴的大衝突一再發生，無證兒少權立. 居留，所謂的外勞政策補充性原則早已失真、成為政策謊言（孫友聯，. 益空白就是偏見式的移民政策附帶的悲慘結果，無論合法或是無證，外籍. ‧ 國. 學. 勞工均不被視為「移民」，他們的孩子也一樣被排拒在國門之外。. ‧ sit. y. Nat. io. n. al. er. 貳、非法移民管理. i n U. v. 誠如前述，我國未將藍領外籍勞工視為有資格歸化我國的移民，僅在. Ch. engchi. 「非法移民」的管理上，將逃逸無證的外籍勞工納入非法移民的範圍。無證兒少個案處遇過程，涉及跨部會專業領域與行政法規，無證兒少的移工父母因逾期居留、非法工作，主管機關在是類移工查處上，必須依據就業服務法、入出國及移民法等法令規範來處理。以移民法規而言，對於外國人入出境管理、查處非法、停居留等規定散見於各行政命令中，雖然瑣碎複雜卻有必要進一步了解，以下先描述目前國內行蹤不明移工狀況，再探討無證移工的查處規定。. 24.

(34) 無證移工行蹤不明現況我國外籍勞工來源主要為越南、印尼、菲律賓、泰國、蒙古及馬來西亞等 6 國，依據勞動部統計資料顯示，我國外籍勞工人數從 1992 年 1 萬餘人，至 2017 年 2 月已達 63 萬餘人。由於外籍勞工逃逸現象不斷發生，因而逃逸外勞累計總人數持續攀升，依據移民署統計資料可知，截至 2017 年 2 月止，行蹤不明的外籍勞工人數累計已達 24 萬 6,503 人，其中女性為 15 萬 725 人（占 61.14％），男性為 9 萬 5,778 人（占 38.85％）。以國籍區分，越南籍計有 10 萬 9,801 人（占 44.54％），其次為印尼籍的 9 萬 8,740 人（占 40.05％）， 2 國人數佔總數 8 成以上。以國籍及性. 治政大人（占 33.25％），男性別同時觀察，印尼籍女性為多數，計有 8 萬 1,972 立. 則以越南籍居多，計有 5 萬 9,548 人（占 24.15％）。就查處現況而言，已. ‧ 國. 學. 遣返出境者計有 19 萬 1,922 人，在所收容人數為 771 人，尚有 5 萬 3,810. ‧. 人仍在臺行蹤不明 10。. 內政部入出國及移民署（ 2009： 41）指出，移工因政策、法規、管理. y. Nat. er. io. sit. 等因素選擇逃逸，為從源頭改善移工逃逸情形，有賴勞動主管機關站在人權角度，檢討勞動政策與工作條件，並積極改善不當剝削移工情形。行蹤. al. n. v i n 不明移工離開原雇主後，為C維持生計與償還仲介費用，大多會逾期居留在 hengchi U. 臺灣，因此無證移工要面臨的是接踵而來的逃跑生活。王守華（ 2012：8792）探討無證居留的婚姻移民在臺困境，包括無健保醫療、工作謀生不易、能動性受侷限、易遭欺騙剝削、缺乏政府輔導管道。然而，無證移工與無證婚姻移民相同的是，兩者都沒有合法的身分與居留證，若被查獲即要面臨被遣返的命運；而兩者不同的是，前者大多沒有固定住處須不定時移動；後者因婚姻來臺大多有家庭子女，至少有個安身之處。就前述困境而言，無證移工與兒少亦面臨無健保須自費就醫的情況，甚至，有可能遭遇人口. 10. 內政部移民署（ 2017）。行蹤不明外勞人數統計表， 2017 年 4 月 1 日，取自： h ttps ://ww w. immig r a tion.gov. tw /c t.a sp? xIte m= 1327563& c tNod e=29699& mp =1 。 25.

(35) 販運的風險。可以確定的是，隨著逃逸情況加劇，無證兒少的人數愈益增加是必然現象。. 無證移工之查處無證移工之查處規定涉及許多勞動及移民法令，一般而言，非法外籍勞工是指從事許可以外之工作、受聘僱於為其申請許可以外之雇主、許可已失效仍繼續在臺工作或有連續 3日失去聯繫之情形者（內政部入出國及移民署， 2009： 41）。無合法居留身分的移工遭查處後，應被遣返回原屬. 治政亦應隨同返國。行蹤不明逃逸移工除躲避查處大之外，亦不得再於我國境內立. 國，依據移民署訂定的遣返作業流程，無證移工若在臺育有子女，其子女. 工作。另外，為避免外籍勞工擅離原工作地點，長期滯留在臺非法工作，. ‧ 國. 學. 目前由勞動部、警政署、行政院海岸巡防署、移民署等機關共同執行非法. ‧. 外籍勞工查處工作。. 依據入出國及移民法第 36條第 2項第 6、 7款，有關外國人強制驅逐出. y. Nat. er. io. sit. 國之規定，係指停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期或居留原因消失，經廢止居留許可，並註銷外僑居留證者，移民署得強制驅逐出國，. al. n. v i n 或限令其於 10日內出國，若C逾限令出國期限仍未出國，移民署得強制驅逐 hengchi U. 出國。另外，依據外國人強制驅逐出國處理辦法第 2條規定，因行蹤不明遭查獲得強制驅逐出國，而逾期停留或居留之外國人，於查獲或發現前，主動表示「自願出國」，經移民署查無法律限制或禁止出國情事者，得准予其於一定期限內辦妥出境手續後，限令於 10日內自行出國。在此特別一提的是，移民署受理自行到案、限期離境或查獲非法外來人口時，應主動詢問有無未滿 18歲子女，以便辦理後續安置、養護醫療、就學、辦理身分證件、隨同父或母返國等作業 11。由此可知，無證移工育. 11. 內政部移民署「查處非法外來人口及其在臺育有未滿十八歲兒少工作標準作業流程」。資料來源：衛生福利部社會及家庭署（ 2014）。愛在轉角處 -在臺出生非本國 26.