政策學習的應用-以高雄捷運系統為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政研究所碩士論文. 指導教授：吳瓊恩博士政治大立. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. 政策學習的應用 n. al v ─以高雄捷運系統為例 i n C hengchi U. 研究生：郭姿秀. 中華民國九十九年七月.

(2) 謝誌三年的研究生歲月，終於在今年七月完成了論文。沒有想過自己有機會進入研究所延伸學習大學課程，但這三年繁重的課程與豐富的生活，讓我在緊湊的生活步調中體驗及時行樂的意義。感謝家人放心讓我在台北生活，放任我自行處理課業與玩樂；感謝政大讓我待了七年，雖然七年前我從來沒來過；感謝系上老師、學姊與同學，讓我見識到有這麼多人在公行系努力耕耘。. 論文受到老師及高雄捷運相關組織的幫忙甚大，有了你們我才能順利完成畢. 治政大多；謝謝孫老師願意撥空擔任口委，並在每次碰面時給我畢業壓力；謝謝鄭老師立費心說明論文應改進的地方，我也由老師身上學習到更為仔細周全的做事態度。業論文。謝謝吳老師在論文之外，待人處事也給我許多教導，助理工作我獲益良. ‧ 國. 學. 另外也謝謝高雄市政府捷運工程局及高雄捷運公司，讓我能在一個月內完成訪談，依靠你們的幫助才能如此順遂，謝謝你們願意花時間幫助一個小小的學生。. ‧. y. Nat. 研究所生活裡，遇見來自四面八方的新同學。但首先想到的是五人幫，怡真、. sit. 羿潔、芸甄、人瑋，愁眉苦臉討論完課業的我們常常下一秒就決定好接下來去哪. n. al. er. io. 裡吃喝玩樂，吃飯、唱歌、遊山玩水都能玩得很瘋，這種減壓方式我很喜歡。然. i n U. v. 後是大學室友們憲均、世蕾、君蓉、筱婷，雖然見面機會減少但碰面總是很快樂，. Ch. engchi. 聚餐聊天是我們最大的樂趣，選餐廳永遠是最大的挑戰；磋跎三人組雅芳，漫長的寫論文時期有你們我偶爾也能擁有愜意悠閒又莫名緊張的生活，大學之旅可以擴大為全台灣走透透了；陪伴我打球的耀仁、俐禛、郁清，你們的關心我會記得，希望以後也能繼續分享生活。每段故事都有它的主人，謝謝每一位參與我的碩士生活的人物，是你們豐富了我的校園回憶。. 論文的完成感謝各位的相挺，大家的照顧我將謹記在心！. 姿秀 2010.7.25.

(3) 摘要. 高雄捷運為國內第二條捷運系統，承繼了台北捷運的經驗，在日新月異的交通需求中，也肩負開啟國內其他地區興建捷運學習的榜樣。2008 年紅橘雙線通車，捷運開始逐步改變高雄民眾的交通習性。捷運的建造是政策也是挑戰，向其他政府進行學習也是必經的過程。因此研究者希望透過高雄捷運個案來分享其政策學習過程，藉由描述及資料的分析來做實際案例的呈現。. 治政訪談法，與曾經參與政策學習的捷運相關人員進行訪談，探討高雄捷運的政策學大立習過程。最後以三角交叉驗證法來比對文獻與訪談內容，提升理論與研究的對照. 研究者利用次級資料分析法探究理論及相關研究，再透過滾雪球抽樣及深度. ‧ 國. 學. 性。研究發現，高雄捷運的地區條件、兩大組織高雄市政府捷運工程局及高雄捷運公司的定位與台北捷運有所差別，互相學習之外也發展出了各自特色。在政策. ‧. 學習上，台北及國外經驗皆具參考價值，在參訪、座談、考察、聘請顧問等方式. y. Nat. 向外學習之外，內部也透過小組會議、技術交流發表會來做資訊互通，同時也藉. sit. 由外派或顧問的角色來與自身所學相輔相成。學習內容也由基礎內容、困境學習. al. er. io. 來深化人員掌握政策資訊的程度；另外，高雄捷運也將實用性與創意性結合，成. n. v i n Ch 動力、建立學習分享平台、培養多元視角並持續吸收國內外相關知識技術、設立 engchi U. 為其他單位觀摩的範例。研究者於文末也提出建議：加強專業訓練提升人員學習. 獎勵及檢討機制等，希望對高雄捷運組織及人員的整體學習有所幫助。. 關鍵詞：高雄捷運系統、組織學習、政策學習.

(4) 目錄第一章緒論 ............................................ 1 1.1 研究背景與動機............................................................................................. 1 1.2 研究目的與問題............................................................................................. 2 1.3 研究途徑與流程............................................................................................. 3 1.4 個案介紹......................................................................................................... 5 1.4.1 高雄地區交通概況介紹...................................................................... 5 1.4.2 高雄捷運的歷史沿革.......................................................................... 7 1.4.3 高雄捷運系統兩大組織及執掌........................................................ 10. 立. 政治大. 第二章文獻回顧 ....................................... 12. ‧ 國. 學. 2.1 從傳統組織學習到政策學習的淵源背景................................................... 12 2.1.1 組織學習概念.................................................................................... 13. ‧. 2.2 政策學習理論之探究................................................................................... 15 2.2.1 政策學習概念.................................................................................... 15. Nat. er. io. sit. y. 2.2.2 政策學習的主體與內涵.................................................................... 18 2.2.3 政策學習的過程................................................................................ 23. 第三章研究設計 ....................................... 27 a. n. iv l C n 3.1 研究方法....................................................................................................... 27 hengchi U 3.2 樣本來源與抽樣方法................................................................................... 29. 3.3 信度與效度................................................................................................... 30 3.4 研究倫理與研究限制................................................................................... 31 3.4.1 研究倫理............................................................................................ 31 3.4.2 研究限制............................................................................................ 32. 第四章資料分析 ....................................... 34 4.1 高雄與台北地區的條件比較....................................................................... 35 4.1.1 條件比較............................................................................................ 35 4.1.2 捷運組織之角色定位........................................................................ 38 4.2 高雄捷運系統學習網絡與途徑................................................................... 41 4.2.1 政策學習對象.................................................................................... 41 4.2.2 學習途徑............................................................................................ 45 i.

(5) 4.3 學習內容....................................................................................................... 51 4.3.1 主要學習內容.................................................................................... 51 4.3.2 學習內容遭遇的困境........................................................................ 55 4.3.3 修正改善的實例................................................................................ 56 4.3.4 輕軌系統............................................................................................ 59 4.4 高雄捷運人員學習動力來源與心態過程................................................... 60 4.4.1 學習動力來源.................................................................................... 61 4.4.2 人員政策學習所面臨的心態過程.................................................... 62 4.5 高雄捷運政策學習困難所在....................................................................... 66 4.6 實用與創意結合的高雄捷運....................................................................... 70. 第五章結論與建議 ..................................... 75 5.1 研究發現....................................................................................................... 75 5.2 研究建議....................................................................................................... 82 5.2.1 政策學習建議.................................................................................... 82 5.2.2 後續研究建議.................................................................................... 84. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 參考書目 ............................................... 85. ‧. 附錄一、高雄捷運紅、橘線路線圖 .......................... 88. Nat. io. sit. y. 附錄二、問題大綱與逐字稿節錄 ............................ 89. n. al. er. 附錄三、大眾捷運法 .................................... 105. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(6) 表目錄表 1-1 高雄縣市合併指標比較─機動車輛密度................................................. 6 表 1-2 高雄市機動車輛數概況............................................................................. 6 表 1-3 高雄市受訪者利用交通情形(2006 年 6 月) ............................................. 7 表 1-4 高雄捷運重要工作紀要............................................................................. 8 表 2-1 傳統組織與學習型組織的差異............................................................... 12 表 2-2 政策學習的定義及類型........................................................................... 16 表 4-1 受訪者屬性分析....................................................................................... 34. 政圖目錄治大圖 1-1 研究流程圖................................................................................................ 4 立圖 1-2 高雄市政府捷運工程局組織圖.............................................................. 10 ‧. ‧ 國. 學. 圖 1-3 高雄捷運公司組織圖.............................................................................. 11 圖 2-1 政策學習光譜.......................................................................................... 17. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 第一章. 緒論. 1.1 研究背景與動機大眾交通工具隨著時代進步逐漸普及，捷運系統也成為主要的運輸方式。捷運系統擁有專用路權，其速度、載運量、普及性及安全性，符合現行都市化城市的社會大眾來共同使用，在講求快捷效率的都會區中，捷運提供了方便性。而捷運系統的興起，除了能夠免去尖峰時段塞車嚴重的問題之外，還能節省能源保護環境，進而帶動高雄地區的觀光發展。根據環保署統計年報，截至 2007 年底， 1. 高雄縣及高雄市登記的機動車輛統計數為 2992301 輛，其中機車數量持續成長，. 政治大於全國其他地方(行政院環境保護署，2009)。這樣的成長速度與近年越來越重視立的環境保護及永續發展思潮，似乎形成了互相角力的局面。因此如何才能發展成共增加了 2 個百分點，而高雄市每平方公里 10597.61 輛機動車輛的數字也遠高. ‧ 國. 學. 「永續運輸」的生活方式(張欣聰，2001)，讓大眾交通工具成為人民通勤的第一選擇，自然成為政府所注重的議題之一，捷運相關政策就是其中一大重點。. ‧. 捷運帶來的好處在世界各地時有所聞，而各大城市也結合捷運及其他交通系. y. Nat. 統政策來配合城市的發展。捷運與公車扮演主要交通工具的職責，而捷運系統的. sit. 建立也成為城市發展的必經路徑。然而捷運系統的建造並非一蹴可幾，必須要參. n. al. er. io. 2 考國內外相關的政策及技術，詢問「政策企業家」(policy entrepreneurs) 的專業. i n U. v. 知識後，才有辦法打造出符合地區需求的捷運系統。因此，從形成共識、決策、. Ch. engchi. 執行到完成後之評估等過程，對於國內外相關的政策學習及政策擴散的效果都必須加以參考學習，以使捷運能發揮其最大效用，帶動地區的發展及現代化，產生正面效果。近來高雄捷運開通，從試乘開始到現在終於開始正常營運，這一連串過程都受到媒體極大的關注。因為有台北捷運的前例做參考，因此也常被拿來與台北捷運做比較。然而在媒體所關注的捷運路線或是工地塌陷問題之外，研究者卻對高雄地區捷運政策的形成、決策、評估、著手規劃一直到建造完成的過程中所可能 1. 根據行政院環境保護署的定義，機動車輛係指受公路監理單位管理或隸屬國防單位之客車、貨車、客貨兩用車、代用客車、特種車、機器腳踏車、拖車、電車或其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關公告者。 2 J. W. Kingdon 在 Agendas, Alternatives, and Public policies 一書中所創的專有名詞，意指願意投注資源，以換取未來所偏好政策的主導權人士，包含：民選官員、永業文官、遊說者、學者或記者。(吳定，2003) 1.

(8) 面對的決策，究竟是如何利用國內外捷運相關政策的前例、經驗，加以學習以用來輔助決策的過程有興趣。捷運系統在高雄地區所可能面臨的各種問題，舉凡是車站車廂的設備、佈置擺設、開通技術、政策執行過程的衝突狀況、通行的後續影響等，若是與民族文化、風俗習慣等相關可以參考台北捷運；而就研究者所知，高雄捷運系統也將會面臨台北捷運無法提供經驗參考的時刻，例如因為地形分佈及港口因素，在建造時高雄鹽埕區地質狀況3可能面臨的挑戰、新的大眾交通系統將如何與高雄民眾長久以來的交通習慣融合…等，許多狀況目前國內仍無前例可考，因此必須學習國外的經驗。同時，在全球化的浪潮下，國外經驗也有許多值得高雄捷運做參考，舉例來說如車廂選擇、車站站體規劃及車站周邊景觀設計等。. 治政大家間的決策考量點雖然各有不同，但彼此間可能會有相類似的情況出現，當面臨立相同情境時，國內外的經驗也就可以作為借鏡。因此，高雄地區捷運系統的政策. 根據英國學者 Rose(1991)所言，政策決策的過程中，不同地方政府或不同國. ‧ 國. 學. 階段，當然也受到其他國內外相關經驗的影響。學者專家及政策相關人員除了依據自己的專業知識設身處地為高雄地區民眾做考量外，還必須投入心力研究，將. ‧. 前例的經驗價值發揮最大的效用，以使捷運的整體決策及建造能更貼近人民真正. sit. y. Nat. 的需求。因此研究者希望能對高雄捷運的政策學習過程有更進一步的了解。. n. al. er. io. 1.2 研究目的與問題. Ch. i n U. v. 高雄捷運是國內第二條捷運，兼具有國內台北捷運及國外捷運系統的雙重. engchi. 經驗可以參考。本研究的目的是希望能藉由高捷的這種政策學習利基，來探討它的政策學習過程。過去關於國內捷運的研究相當多樣化，而以社會科學為研究出發點的也不少，然而探討捷運政策及內部學習情況過程的研究仍為少數，在國內捷運系統仍只在台北與高雄兩都會區發展的當下，研究者希望能針對高雄捷運系統的政策學習作一探討，除了了解高雄捷運向國外學習的經驗外，也能探究其向國內唯一先例─台北捷運學習的過程中，是否受到台北捷運更深的影響。同時也期待能透過理論與個案的結合，來為往後捷運的政策學習提供參考。 3. 根據高雄市民國 97 年 2 月的變更高雄市都市計畫(鹽埕地區)細部計畫(第三次通盤檢討)案計畫書，鹽埕區係屬於高雄平原的一部分，由沖積之泥土砂礫堆積而成，多為顆粒極細之泥質黏土層。因屬沖積性地質，地下水之水位影響地層之浮沉。 (http://plan.kcg.gov.tw/KaoPlan_book/AB520/AB520.htm#_Toc220143194, 上網檢索日期： 2010/3/16) 2.

(9) 本研究希望探討的問題如下：一、高雄捷運政策學習的對象為何？學習的方式或機制有哪些？學習的網絡如何建立？二、在政策學習過程中，分別向台北捷運及國外經驗學習了哪些部分？哪些經驗對高雄市政府捷運工程局及高雄捷運公司內人員的學習產生較大影響？三、在政策學習的過程中，遭遇哪些困難或障礙？四、高雄捷運總體的政策學習反應如何？在政策學習過程中，學習反應較好及較差的分別是哪些部分？可否舉例並說明原因？五、高雄捷運系統為國內第二條捷運，能夠同時學習國內及國外的經驗。在此. 政治大. 種情況下，在政策學習上有何優勢或劣勢？. 立. ‧ 國. 學. 1.3 研究途徑與流程. ‧. 研究途徑為研究者為探討問題癥結、了解問題本質及處理問題面向所採用的分析性架構與操作性工具(吳定，2006：101)。而本研究採用的分析性架構為. Nat. sit. y. 質性途徑，希望經由深度訪談的方式來了解高雄捷運的政策學習過程，並觀看其. io. er. 學習的成效如何。訪談對象的選擇方式是針對高雄捷運相關組織中曾參與政策學習過程的人員做訪談，透過半開放型的方式進行訪談，使受訪者能自由地回答問. n. al. Ch. i n U. v. 題又能切中問題，提供訪談者足夠的參考資料。而操作性的研究方式採用的是個. engchi. 案研究法，是指研究者擇取自己有興趣的對象作深入研究的一種方法，研究者往往能夠透過關鍵事項、關鍵人物的敘述，探索過去發生的事件(王若馨，2007： 183)。本研究以高雄捷運作為個案研究對象，透過高雄捷運的國內外學習經驗，為後續捷運政策學習提供一個參考。高雄捷運政策學習的對象眾多，國外如英、美、德、香港等；國內則有台北捷運為先例。高雄捷運同時具備國內外政策學習的經歷，是值得研究者探究的個案。另外，本研究希望在學術上能提供政策學習方面的實例探討，將實例與理論相互對照，以增加理論實用性；在實務貢獻上，希望在檢閱高雄捷運政策學習成效的同時，也能對未來其他欲執行捷運計畫的城市帶來一定的參考價值。. 3.

(10) 研究流程如下：. 確立研究主題. 探究高雄捷運擁有能夠同時參考國內及國外經驗的立基，對高雄捷運的政策學習形成何種影響？. 蒐集整理政策學習相關文獻. 學. 確立研究方法. ‧. ‧ 國. 治政組織學習與政策學習相關概念的理解大立. n. al. 進行質化深度訪談. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 擬定訪談大綱並選定受訪者. i n U. v. 整理訪談內容並綜合分析高雄捷運個案資料. 結論及建議. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：作者自繪. 4.

(11) 1.4 個案介紹高雄捷運系統的真正啟動從民國 77 年成立「高雄市政府工務局捷運系統規劃專案小組」4開始，捷運的建設代表都市的發展具有一定的水準，高雄捷運代表著大高雄地區大眾運輸路網的開端，起步雖晚於台北，依舊期待它能結合高雄地區的路運、空運、海運三方面，打造更完整的交通網。本節將介紹高雄地區的交通概況、高雄捷運的歷史，並說明高雄捷運政策學習主體及其組織執掌為何，以了解高雄捷運政策學習的特殊性。 5. 6. 高雄捷運系統分為紅橘兩線，全長約 42.7 公里，共設有 38 個車站，其中地下車站 28 站，地面車站 2 站，高架車站 8 站。紅線為南北向，全長約 28.3 公. 政治大自哈瑪星臨高雄船渠沿中正路至大寮機廠站，全長約 14.4 公里。紅、橘兩線均立. 里，自小港沿海路、漢民路口開始，沿中山路、博愛路至橋頭站；橘線為東西向，. ‧ 國. 學. 採傳統鋼輪鋼軌式之高運量捷運系統。 1.4.1 高雄地區交通概況介紹. ‧. y. Nat. 高雄為南部最大城市，高雄地區的交通方式陸、海、空皆有，陸上以自用車、. sit. 公車、鐵路、高速鐵路為主，透過多條省道、國道、台鐵縱貫線及台灣高鐵左營. al. er. io. 站對外聯絡；而在國際交通方面，海運以高雄港為中心，空運則是由高雄小港國. n. v i n Ch 交通運輸路網並不完整，公車路線涵蓋地區不足且班次短缺，民眾考量時間及易 engchi U 際機場為主。雖然位居便利的交通運輸樞紐，然而長久以來因為高雄地區的大眾. 達性多自行駕駛小客車或騎乘機車，汽機車的高度機動性使高雄地區的大眾交通缺乏客源，多以學生及年長族群搭乘為主。這是公車難以生存的原因之一，而高 4. 該小組於民國 77 年 8 月 5 日成立，其目的在於希望有一專責單位來負責高雄都會區大眾運輸系統的規劃，今日已通車的捷運紅橘兩線皆出自小組的規劃。 5. 紅線車站(南起)： R3 小港站、R4 高雄國際機場站、R4A 草衙站、R5 前鎮高中站、R6 凱旋站、R7 獅甲站、R8 三多商圈站、R9 中央公園站、R10 美麗島站(大港埔) 、R11 高雄車站、R12 後驛站、R13 凹子底站、R14 巨蛋(三民家商)站、R15 生態園區站、R16 左營(高鐵)站、R17 世運站、R18 油廠國小站、 R19 楠梓加工區站、R20 後勁(海科大)站、R21 都會公園站、R22 青埔(高科大)站、R22A 橋頭糖廠站、R23 橋頭火車站至終點 R24 南岡山站 (北機廠)。 6. 橘線車站(西起)： O1 西子灣站往東經 O2 鹽埕埔站、O4 市議會站、O5 美麗島站(大港埔)、O6 信義國小站、O7 文化中心站、O8 五塊厝站、O9 技擊館站、O10 衛武營站、O11 鳳山西站、O12 鳳山站、O13 大東站、O14 鳳山國中站至終點 OT1 大寮站。 5.

(12) 雄地區民眾選擇交通工具時，通常也不會將大眾交通工具視為第一順位。根據高雄縣政府主計處民國九十四年的統計，高雄縣市合併的人口總數一共是 2,753,486 人，其中高雄市人口密度來到每平方公里 9862 人(高雄市政府專題快訊，2007：1)；而每人所擁有的機動車輛數目也是逐年不斷升高，根據高雄市政府 97 年 5 月的市政專題快訊，截至 96 年底，機動車輛登記數已達 160 萬 1634 輛，較 95 年度成長了 0.57%。連續五年皆為正成長的趨勢，代表高雄地區人民對於通勤的強烈需求，高雄捷運的加入也讓高雄縣市的交通系統能夠更加完備，解決日益嚴重的交通阻塞問題。. 表 1-1 高雄縣市合併指標比較─機動車輛密度指標項汽車密度. 立130 326. 7348. 合併後 268. 學. ‧ 國. (輛/平方公里) 機車密度. 政治高雄市大 2774. 高雄縣. 692. (輛/平方公里). ‧. 資料來源：高雄縣政府主計處，2005。. y. Nat. sit. 截至民國九十七年年底高雄市政府交通局的統計，高雄市民平均每一千位持有車. er. io. 輛 279 輛、機車 788 輛，擁有機車的比率高居全國首位，在「高雄市市民居住環. al. v i n C h 59.40%，而以公車做交通工具的民眾則不佔了 82.73%，另外以汽車代步的也有 engchi U 到一成，只佔 9.93%，因此可以明顯看出民眾主要以汽、機車作為代步工具。 n. 境及交通概況調查報告」(2006)中，可以得知居民平日以機車為主要代步工具，. 表 1-2 高雄市機動車輛數概況機動車輛數年底別. 總計. 成長率. 機車登記數. 成長率. 汽車登記數. 成長率. (輛). (%). (輛). (%). (輛). (%). 92. 1,444,732. 3.05. 1,501,550. 3.06. 393,182. 3.01. 93. 1,498,168. 3.70. 1,089,604. 3.62. 408,564. 3.91. 94. 1,554,757. 3.78. 1,128,640. 3.58. 426,117. 4.30. 95. 1,592,509. 2.43. 1,160,260. 2.80. 432,249. 1.44. 6.

(13) 96. 1,601,634. 0.57. 1,172,685. 1.07. 428,949. -0.76. 97. 1,627,715. 1.63. 1,202,501. 2.54. 425,214. -0.87. 資料來源：高雄市政府交通局，2008；行政院環境保護署，2009。. 表 1-3 項目別. 高雄市受訪者利用交通情形(2006 年 6 月) (可複選) 火車. 公路. 公車. 汽車. 計程. 客運合計. 1.80. 機車. 腳踏. 車. 2.20. 9.93. 單位：% 步行. 其他. 車. 59.40. 4.40. 82.73. 17.13 15.07 0.87. 22.58 54.84. 9.68. 67.74. 6.45. 按行政區分 -. 鼓山區. 2.56. 1.71. 左營區. 1.61. 0.54. 楠梓區. 1.95. 3.90. 三民區. 1.17. 新興區. 1.59. 前金區. 2.94. 苓雅區. 2.62. 前鎮區. 1.53. 旗津區. -. 3.45. 小港區. 1.28. 3.85. 5.98 73.50 政治大 22.04 43.55 6.99 76.88 立5.84 74.68 0.65 86.36 7.69 58.12. 25.81. -. 25.64 22.22. -. 21.51 14.52. -. 14.29. -. 8.44. 3.50 60.06. 4.08. 82.80. 1.59. 11.11 63.49. 3.17. 73.02. 9.52 11.11. -. 2.94 55.88 11.76. 70.59. 14.71 14.71. -. 11.52 22.51. -. 12.04 60.73. 4.19. 81.68. 4.08. 11.22 61.73. 3.57. 88.78. io. 10.34 44.83 17.24 100.00. 19.90 16.33. n. a l 9.62 60.90 1.28 92.95i v n Ch U engchi 資料來源：高雄市政府主計處，2006。. 0.29. -. 13.79. 6.90 41.38. 21.79. 5.77. er. Nat. 1.05. sit. -. 15.45 15.74. y. 1.75. ‧. ‧ 國. 6.45. 學. 鹽埕區. -. 註：1. 本問題為多選題，受訪者最多可選取三項，百分比係向不等於 100 2. 旗津區其他交通工具係指渡輪 1.4.2 高雄捷運的歷史沿革人口及經濟的持續成長，使得高雄地區的交通問題漸漸浮上檯面，再加上高鐵營運後南北往來的需求，高雄捷運的應運而生是必要的。這也成為高雄縣、市政府所必須共同面對的重要交通改革階段。事實上自民國 68 年開始，高雄就已論及捷運系統規劃的事項。當時景氣大好，各行各業蓬勃發展，人口也突破百萬，因此行政院核准高雄市將原屬高雄縣 7.

(14) 之小港鄉(現為小港區)合併，並改制升格為直轄市。而進行捷運系統規劃的單位，就由當時的市政府工務局都市計畫科(現市政府都市發展局的前身)負責。經過各方籌劃，分別經歷了高雄市政府工務局捷運系統規劃專案小組、捷運工程局籌備處及高雄市政府捷運工程局三階段，並在民國 89 年與成功取得捷運建設案的高雄捷運公司共同打造高雄地區紅橘兩線大眾捷運系統。民國 90 年捷運開工，直至民國 97 年紅、橘兩線先後通車營運。高雄捷運時程歷時長久，它的開通是高雄地區交通路網的一大里程碑，也提升了民眾搭乘大眾交通工具的意願。表 1-4. 高雄捷運重要工作紀要. 時間(西元). 重要紀事. 1979 年. 市政府工務局都市計畫科著手規劃高雄都會區大眾捷運系統. 1981 年. 規劃「高雄都會區大眾捷運系統長期發展路網」*及「高雄都會區. 1988 年. 成立「高雄市政府工務局捷運系統規劃專案小組」. 1990 年. 成立「捷運工程局籌備處」. 1991 年. 行政院核定捷運紅橘線(自中山大學至鳳山黃埔公園段)路網建設. ‧. ‧ 國. 學. 1986 年. 政治大捷運系統展計畫與市區鐵路改善方案之配合規劃」** 立委託美國捷運顧問團***做高雄市中運量捷運系統規劃. y. 成立「高雄市政府捷運工程局」，首任局長為原捷運處處長黃水. io. sit. 1994 年. Nat. 計畫. n. al. er. 泉，同年九月行政院會通過「高雄都會區大眾捷運系統紅、橘線. i n U. v. 路網建設計畫財源籌措計畫書」暨「橘線延伸段規劃報告」案，. Ch. engchi. 獲中央補助 75%建設經費 1995 年. 7 月由陳永祥接任局長；8 月交通部函轉行政院同意備查「高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設計畫財務計畫」案. 1996 年. 市議會決議退回高雄捷運第一期特別預算八十六年度歲出預算案. 1998 年. 8 月周禮良接任局長；10 月行政院同意備查高雄捷運建設計畫採民間參與方式推動. 1999 年. 2 月公告「徵求民間參與高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設案」；4 月計有高捷運輸企業聯盟、高雄捷運股份有限公司籌備處、港都捷運股份有限公司籌備處等三家提送申請文件；6 月行政院核定「民間參與高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設先期計畫書」及修正之主時程案。非自償部分併交由民間機構辦理 8.

(15) 案，同意依獎參條例規定辦理 2000 年. 5 月舉行第五次甄審委員會，評決高雄捷運公司籌備處為最優申請人，港都捷運股份有限公司籌備處為得遞承次優申請人，並報核行政院；11 月簽定高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設案「興建營運合約」暨「開發合約」預約. 2001 年. 1 月舉行「高雄捷運興建工程簽約動土祈福典禮」；10 月 R3 小港站開工典禮；11 月 O5/R10 美麗島站開工典禮，捷運潛盾隧道施工首部潛盾機於工地現場完成組裝並進行「潛盾機測試儀式」. 2003 年. O13 大東站舉行高雄縣開工祈福典禮. 2004 年. 5 月橘線潛盾隧道發生坍塌意外事故；8 月 O1 西子灣站發生滲水. 政治大 4 月李正彬接任局長；7 月 R9 中央公園站整體興建工程動工典禮；立 10 月第一、二列電聯車運抵高雄；12 月達成興建營運合約第一個意外，四棟三層樓民房塌陷；9 月孫嘉陽接任局長. 學. ‧ 國. 2005 年. 里程碑─南機廠至 R4 車站間開始進行行車測試 2006 年. 5 月紅橘線所有潛盾隧道全面貫通；7 月紅線高架段全線連結；9. ‧. 月紅線 R3 至 R8 路段試運轉啟動；9 月行控中心啟動 10 月紅線全線開始試運轉. 2008 年. 3 月捷運紅線正式通車，4 月開始營運(皆不含 R10 美麗島站)；6. al. n. 2009 年. er. io. 月捷運橘線開始試運轉；9 月開始營運. sit. y. Nat. 2007 年. i n U. v. 3 月周德利接任代理局長；5 月環狀輕軌捷運建設案公告招商；6. Ch. engchi. 月 R16 左營站內開辦全國首創「高雄捷運小摺租賃中心」、「捷運圖書館」也於 R9 中央公園站啟用；7 月加開列車協助輸運世運人潮；9 月陳凱凌接任局長；10 月日與英商莫特麥克唐納工程顧問股份有限公司台灣分公司完成有關「高雄都會區大眾捷運系統路網黃線、棕線及水岸輕軌規劃作業顧問服務」一案之簽約資料來源：高雄捷運公司註*：此建議路網含 U1、U2、U3、U4 四條路線，總長 71 公里，73 個車站及 12 個轉運站。註**：將路網修改為 63.3 公里，並規劃一條中運量的環狀線，以發展商業、觀光旅遊為目標。註***：工程顧問公司為柏誠(PARSONS)。 9.

(16) 1.4.3 高雄捷運系統兩大組織及執掌高雄捷運系統由兩大組織共同合作，即高雄市政府捷運工程局及高雄捷運公司。高雄市政府捷運工程局由一專案小組轉變至目前的局處；高雄捷運公司也在民國 88 年由中國鋼鐵股份有限公司召集組成並取得興建營運的簽約。此兩大組織為本研究政策學習的兩大主體，研究者將針對兩大組織的演進做一介紹。一、高雄市政府捷運工程局民國 77 年 8 月 5 日成立「高雄市政府工務局捷運系統規劃專案小組」，其任務編組與其他一般行政組織不同，因為當時行政院仍未核定捷運政策，因此以此一相對較為正式的組織作為負責規劃的單位。接著在民國 79 成立「捷運工程局. 政治大組等，其運作歷時約四年，期間也完成許多重要的階段性工作，如捷運總顧問的立籌備處」，編制員額僅 39 人，包含綜合規劃組、設施工程組、系統工程組及行政. ‧ 國. 學. 選聘簽約、確定捷運建設經費省市分擔比例等。民國 83 年 5 月正式成立「高雄市政府捷運工程局」，原籌備處處長黃水泉先生轉任第一位捷運局局長，編制擴. ‧. 增為 141 人，設有綜合規劃科、設施工程科、系統工程科、路權科及秘書室、資訊室、人事室、政風室、會計室等共四室五科，一直延續至今。而現任局長為陳. Nat. n. al. er. io. sit. y. 凱凌。其組織圖如下：. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-2 高雄市政府捷運工程局組織圖資料來源：高雄市政府捷運工程局 10.

(17) 二、高雄捷運公司民國 88 年高雄市政府公告「徵求民間參與高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設案」，中國鋼鐵股份有限公司隨即邀集其它公司成立「高雄捷運股份有限公司籌備處」，著手籌備投資高雄捷運系統。民國 89 年 5 月 10 日「高雄捷運股份有限公司籌備處」被甄審委員會評為最優申請人，經與高雄市政府議約完成後組成公司，12 月 28 日取得公司執照，並於 90 年 1 月 12 日與高雄市政府簽訂「興建營運合約」與「開發合約」，同年 10 月開始動工興建，正式啟動高雄捷運工程。經過六年多之興建期，高雄捷運紅橘兩線於 97 年通車營運。高雄捷運興建與營運之特許期間合計為 36 年，自民國 90 年 10 月底開工日起算，特許期間至民國 126 年 10 月底止。. 治政大司、遠東集團、行政院國家發展基金、統一集團、新光人壽保險股份有限公司、立台新國際商業銀行、台灣新光保全股份有限公司、國泰世華商業銀行股份有限公. 高雄捷運公司的投資成員包括中國鋼鐵股份有限公司、榮民工程股份有限公. ‧ 國. 學. 司、東南水泥股份有限公司、德國西門子股份有限公司等國內外知名企業與機構，希望靠著民間的創新概念及活力來推展高雄捷運系統，除了深耕高雄，帶給使用. ‧. 民眾便捷之外，也培養相關人才，將新興的捷運文化融入高雄民眾的生活中。. y. Nat. 現任董監事會成員為董事長劉三錡；董事張家祝、杜金陵、劉萬寧、黃德治、. sit. 李坤炎、張國光、施光訓等七人；監察人林中義、張玉山、陳新豪；總經理為. n. al. er. io. 顏邦傑。組織圖如圖 1-3：. Ch. engchi. i n U. 圖 1-3 高雄捷運公司組織圖資料來源：高雄捷運公司 11. v.

(18) 第二章. 文獻回顧. 一個組織的學習能力，是它競爭力的所在。老方法能夠維持組織既有的水準，但結合新知識、能力才是繼續成功的因素。有關於組織學習的研究最早出現在 1910 年代 F. W. Taylor 的科學管理理論中，經過 H. A. Simon7、Cangelosi & Dill8、 C. Argyris & D. A. Schon9及 P. Senge10等學者的研究，組織學習在二十一世紀開始逐步展現它的影響力(孫本初，2009)。在組織學習的推廣之下，政策學習也開始受到重視。它的熱潮隨著科技的進步及全球化的腳步同步展開，現今借助國內經驗已不再是唯一的管道，跨國的學習也成為現代政府互相學習的重要方式。本研. 治政織學習及政策學習的概念作一探討。大立. 究所著重的觀念為「政策學習」，其意義為何？包含哪些學習模式？以下將就組. ‧ 國. 學. 2.1 從傳統組織學習到政策學習的淵源背景. ‧. 傳統組織及現代組織對於學習的看法不同，過去認為以不變應萬變，既有的. sit. y. Nat. 模式能不動就不動，不僅對利害關係者的權益不會影響，既得利益者也樂見其成。. io. er. 在現代社會裡，科技及資訊讓組織面臨了更多外來的檢視。組織內外對原有模式有挑戰的權利，墨守成規是古板的表現，必須同時保留舊模式的優點並適時加入. n. al. i n U. v. 新的觀念作法，組織才能永續生存。傳統組織及現代學習型組織的不同如下：. 表 2-1. 環境. 7. Ch. engchi. 傳統組織與學習型組織的差異傳統組織. 學習型組織. 環境改變. 較慢. 較快. 回應環境模式. 安定現狀為主. 創新求變. 1953 年最早提出「學習」一詞。兩人發表一篇名為《組織學習：理論之觀察》(Organizational Learning: Observation toward a theory)，提出組織學習理論的初步看法。 9 兩人所著之《組織學習：行動理論之觀點》結合了組織學習的理論與實務。 10 其所著之《第五項修練：學習型組織的藝術與實務》將學習的內涵及技術做了深入的介紹。 12 8.

(19) 組織. 文化傾向. 同質. 異質. 管理溝通機制. 命令服從、垂直網絡. 團隊合作、交叉網絡. 學習方向. 被動變遷學習，沿習成規主動管理變化、親身體驗及借鏡他人. 人力資源策略. 短期發展為主. 長期發展為主. 資料來源：修改自孫本初，2009；劉復苓(譯)，2002。. 2.1.1 組織學習概念根據 Yeung 等人的《組織學習能力》一書，提出 g x g 公式，他們認為組織. 政治大. 要有創造及推廣新意的能力，並盡力排除組織中的學習障礙，才配被稱為一個學. 立. 習型組織。他們提出的公式如下(吳瓊恩，2006：391)：. ‧ 國. 學. 組織學習能力=(創造 x 推廣具影響力的新意)能力 (generate x generalize ideas with impact). ‧. 申言之，改善適應環境的能力就能提升組織的競爭力，新的觀念必須能夠普及，否則缺乏其中一項就無法發揮效用。. Nat. sit. y. 組織學習曾被多位學者定義，孫本初(2009)將組織學習歸納界定為「組織為. er. io. 求長期發展，蓄積一系列有效行動能力之過程。此行動能力包含覺察、汲取與轉化、修正等策略」。要展開學習，通常需要有開放、願意接受改變的組織文化，. n. al. Ch. i n U. v. 並在支持精益求精的基礎下進行組織的調整學習。組織學習的過程可大致分為四. engchi. 步驟，發現(discovery)、發明(invention)、執行(implementation)、擴散(diffusion)。從發現現狀與需求間的差距開始，透過研究、顧問、教育等方式找到解決差距的辦法，將新方式付諸執行，組織比較新舊辦法的優缺，整合適用現況的方式並將之推廣(Yeung，2002：37)。組織的學習並不只是個人學習成就的加總，個人所握有的創意或理念若能在不同的時空、層級、部門間分享，就有潛力成為組織性知識的普及價值觀。就學習途徑來說，個人及組織都扮演了重要的角色。個人體察到進行改變的需要，將問題化為學習議題，取得組織其他成員的認同後，組織可透過內部領導或從其他文化中找尋問題的解決之道。就學習的層次來說，應由個人態度、價值及技術的改變，進展到團體合作學習，分享彼此經驗再提升到組織的學習，隨時修正作法以適應內外變動的環境。而學習過程也應如 Argyris & Schon(1996)所說的，從只是針對達成目標的手段與策略做修正的被動單圈學習 13.

(20) (single-loop learning)轉向主動的雙圈學習(double-loop learning)，隨時檢討反思並對症下藥以適應內外部環境變化。為了確保組織能學習並進行調整，必須要將學習的障礙排除。孫本初(2009) 指出組織學習的障礙主要分為兩種，一類是為避免自己或組織遭受困難而產生防衛的心態作法，透過儀式性會議來壓制創新意見或是基於防衛心理的沉默螺旋影響，使人不願提出不同意見，甚至出現自我催眠對錯誤決策視而不見繼續執行的心態。另一類是人員抗拒改變的思維，本位主義與卸責、短視與缺乏憂患意識、團體壓力都會成為組織學習的阻礙。根據吳瓊恩(2006)於《行政學》一書中所提，盲思、簡化的心態、同質化、緊密的組合、癱瘓麻痺(paralysis)、迷信的學習及普及化的缺失都會使組織學習的成效低落。這些箝制組織發展的因素需要個人與. 治政此，學習性組織開始成為現代組織努力的方向，P.大 Senge 提出的「第五項修練」立成為組織改變的策略方向及競爭法則，系統思考(systems thinking)、改變心智模組織及時地察覺與避免，透過不斷地溝通分享，組織才能隨時跟隨環境轉動。因. ‧ 國. 學. 式(improving mental models)、自我超越(personal mastery)、團隊學習(team learning) 及建立共同願景(building shared vision)等正逐步影響組織的既有文化及價值觀。. ‧. 對政府組織來說，學習代表著更多意義。吳瓊恩(2001)認為行政組織要創造. y. Nat. 適於學習的環境有三個作法。首先是改造官僚組織的層級節制體系，傳統的政府. sit. 機關內部強調的是命令服從、上與下的關係，在現今漸漸開始注重專業知識又強. n. al. er. io. 調組織內部多方分享溝通的時代裡，舊有的規範及人員心態應做些改變。再來是. i n U. v. 要能掌握管理複雜性和不確定性，政府組織在進行行政革新的階段中會遇上許多. Ch. engchi. 挑戰，除了內部人員安於現狀易產生抗拒的心理之外，資訊流通快速的世界也會將改變的訊息傳遞出來，外部將面臨社會民眾觀感的評斷。最後是促進社會的學習，學習的覺醒部分原因來自於錯誤與失敗，政府組織雖較一般民間公司受到更多的關注沒有出錯的權利，但容忍少量錯誤並主動察覺改正，能民眾對政府機關的觀感提升，對社會整體來說也是共同學習的機會。組織學習在 20 世紀末開始興盛，而政策學習可說是政府組織向內及向外學習的必經過程，向內是為調整組織舊有價值觀及作法，向外是吸取外部知識來回應環境，兩者都是為了達到更佳的治理績效。「尊重過去，邁向未來」才是組織進步應奉行的準則。. 14.

(21) 2.2 政策學習理論之探究. 2.2.1 政策學習概念政策學習是應用社會科學的一種，它將政策知識散佈分享，在各政府或層級間落實運作，能夠增進政府組織資訊處理及決策者解決政策問題的能力。政策學習與許多觀念有所連結，在類似的概念上，政策擴散(policy diffusion)、政策趨同 (policy convergence)、政策移植(policy transfer)、經驗吸取(lesson-drawing)皆與政策學習相關。國內、外學者對於政策學習有諸多討論並嘗試定義及區分，吳定. 治政及各種相關事項的了解、學習與調適狀況。」從政策問題的發現開始，接著設計大立解決問題的方案，經過評估後將方案著手執行，再將成功方案類推於其他類似情 (2006)認為：「政策學習係指涉入政策過程的行為個體、團體或機關組織對所涉. ‧ 國. 學. 況使用。這一連串的學習過程，牽涉三個重要的問題，即誰要學習(who learns)？學習什麼(what learns)？以及學習所造成的影響(effects of learning)。. ‧. 綜觀政策學習的意涵，傳統理論包含五大論點。P. A. Hall 認為政策學習是將. y. Nat. 過去政策經驗及新的資訊結合，藉由調整自身的政策目標或是管理技術來達到更. er. io. 1993: 293)：. sit. 好的政策結果 (吳定，1998：12) 。Hall 將之定義為社會學習(social learning) (Hall,. al. n. v i n C h Learning is indicated past experience and new information. e n g c h i U as the result of such a. A deliberate attempt to adjust the goals or techniques of policy in response to. process.. 他認為政府的學習是工具性的手段，當政策或環境遇上變遷時，學習的過程就會展開，透過政策工具選擇系絡、政策工具使用及政策目標的學習，改善政策的執行技術及過程，此一過程為一政策典範的變遷，政策應避免拘泥過去並與時俱進，才能與社會產生良性互動(吳定，1998：13)。對於 H. Heclo 來說，政府的學習是一個政治的過程，是不斷地嘗試錯誤並漸進改變，決策者決定採取行動主要是來自外在的影響，是為了回應外在環境的變動，這種「外發的壓力」(exogenous pressures)迫使政府必須設法因應以免政策失敗(Bennett& Howlett, 1992 : 276)。然而外在環境的變化並不只是各國間政治競爭的結果，經濟發展、選舉、政黨競爭、 15.

(22) 利益團體壓力等因素都將可能引起政策失靈的現象。Etheredge(1981)用的是「政府學習」的概念，他認為政策學習能夠提升政治領域中政府官員的智慧 (intelligence)和熟練程度(sophistication)，學習的目的主要是要促進政府人員掌握利用資訊及妥善分配資源的能力，解決所遭遇的問題，並以長期考量替代短視的眼光。而政府學習論受到重視的原因是它結合了智慧與效能兩者，透過學習過去經驗並排除學習的阻礙，以高績效的方式來管理政府。P. Sabatier 由 Helco 的看法進而發展出倡導性聯盟架構(advocacy coalition framework, ACF)，他認為在政治社群或網絡中的政治菁英，他們嘗試對外界的社經變化及政治情況作出回應。外部事件會影響政治系統及結構，而參與其中的成員來自公部門及私部門，包含政府人員、利害關係者、新聞工作者、研究者、政策分析家等，當他們對政策或. 治政大間幅度的政策變遷，認為唯有組織或個人的信念系統改變才有可能帶動政策轉向立 (P. A. Sabatier & H. C. Jenkins-Smith, 1993: 15-17 )。R. Rose (1991)著重的則是經議題有興趣時就會組成倡導性聯盟架構，共同處理問題。Sabatier 重視的是長時. ‧ 國. 學. 驗吸取(lesson-drawing)，他認為經驗吸取是政治競爭的過程之一，是一個政策或方案在另一國、另一地區或不同時間點再次運行。經驗可來自任何時空，視知識. ‧. 專家團體、政府互賴性及國際組織權威而定。對國家或政府層級來說，經驗分享. al. n. 學者. 學習類型. P. A. Hall. 社會學習. H. Heclo. 政治學習. sit 誰學習. C hengchi 政策社群網絡政治參與者. er. 政策學習的定義及類型. io. 表 2-2. y. Nat. 就是互相學習，不論是正面或負面經驗，仿效就是一種學習。. 學習內容. v. 學習效果. 政策理念. 政策典範移轉. 政策方案本身. 漸進改革、嘗. i n U. (高級文官、政治人物) Lloyd S.. 試錯誤. 政府學習. 行政人員、文官. 組織運作過程. 組織變革. 政策取向. 政策社群網絡. 政策理念. 價值、信仰的. Etheredge P. Sabatier. 改變 R. Rose. 經驗吸取. 政策社群網絡. 資料來源：修改自吳定，2006。. 16. 政策工具. 方案改變.

(23) 相較於傳統的五大理論，其他學者也提出了他們對政策學習相似概念的界定。 Kickert 在 1997 年主編的《西歐的公共管理與行政改革》(Public Management and Administrative Reform in Western Europe)一書中認為政策擴散(policy diffusion)是許多公共政策的現象之一，即政府在學習改革的過程中，藉由國際官員所舉辦的各項活動，及由公部門的主官、學術界與政策企業家所召開的各種會議而使改變的政策能夠讓各國政府及人民重視、推動並落實(吳定，2006: 334)。Bennett (1991) 提出的概念是政策趨同(policy convergence)，它包含多個面向，如政策目標、政策內容(法規、行政規則、法律、判例)、政策手段(任何適合推動政策的行政、立法及司法方式)、政策結果及影響、政策型態，都會出現趨同的現象，對政策的各個階段有全面的影響。D. Dolowitz and D. Marsh (1996)將學習的概念稱為政策. 治政大。同樣的，D. Levi-Faur and 包含自發性移植的政策、直接或間接強迫式的政策轉移立 E. Vigoda-Gadot(2004)也將政府學習稱為政策移植，指的是一個政治系絡中的政. 移植(policy transfer)，指的是轉借並學習他國經驗的過程，能涵蓋較廣的範圍，. ‧ 國. 學. 策、行政管理、組織及想法在另一個政治系絡中發展的過程。在比較公共政策的領域中，政策學習逐步成為政府之間互相學習理論基礎。. ‧. 國內學者也針對政策學習作了探討，黃東益 (2002)認為政策學習的成敗受三大. y. Nat. 因素影響：資訊的取得與否、菁英網絡是否形成及政策目標是否簡明。透過台北. sit. 與香港兩個城市在捷運、都市規劃及水土保持等市政的交流，說明政策學習能夠. n. al. er. io. 給國家與城市帶來互惠的效果；翁興利 (1994)則透過政策擴散的觀點，探討專. i n U. v. 家、政府與民眾間的政策擴散；陳恆鈞 (2003)透過整理政策學習的各種意涵來. Ch. engchi. 反思其對行政組織所帶來的影響。. 政策學習的熱潮仍舊持續，相關研究理論也為數眾多，國家與政府如何將理論化為實務作為，從經驗中學習教訓並增進自身能力，端看決策者的智慧與魄力。. 而我們研究政策學習的各個面向，可以從下面的步驟進行討論：學習何時發生. 誰參與學習. 學習內涵. 動力來源. 圖 2-1 政策學習光譜資料來源：修改自 Dolowitz, 1998. 17. 阻礙限制. 學習的過程.

(24) 2.2.2 政策學習的主體與內涵一、政策學習的主體「誰參與了學習？」一般來說大致分為幾類，國家文官、行政人員及政策社群網絡是基礎的學習參與者，在現代互動快速且密切的社會中，各種團體逐漸展露其對政策所能發揮的影響力。依照涉入政策學習程度的不同，研究者具有影響政策能力的團體分為以下幾大類別： (一) 民選官員(elected officials) Rose 認為他們所存有的價值觀給予了公共政策方向及支持，同時因為選舉的. 政治大. 民意基礎使他們有足夠合法性來落實所欲執行的政策。. 立. (二) 政黨(political parties). ‧ 國. 學. 政黨需要群眾的支持，而他們吸引民眾的方式就是不斷與政策接觸，從交流中獲得新的想法及創見來吸引選民投票或安撫特定的支持群眾。在政策轉移. ‧. 的過程中政黨也常利用機會來推廣或捍衛自己的政見及論點。 (三) 官僚、公務員(bureaucrats/civil servants). Nat. sit. y. 政府的行政人員與政客不同，他們握有足夠的資源及知識手段來影響政策的. io. er. 方向，從政策的規劃、評估、執行等，各個階段都是行政人員的演出舞台。 (四) 利益團體(pressure groups). n. al. Ch. i n U. v. 他們有能夠影響政策決策過程的力量，團體的力量政府無法忽視他們的看. engchi. 法，當一個利益團體力量強大時，甚至能促成或阻止政策的發生。利益團體同時也可以與他國或其他領域的團體交換意見，除了單純推動或阻止政策之外，也能積極地提供新的政策創見。 (五) 政策企業家、專家(policy entrepreneurs、experts) 它的重要性在於其致力於倡導政策經驗，他們願意傾力投入自身的資源、時間、精力、財力等為政策或理念奔走，而他們形成的全國性或國際的接觸網絡，也常是新政策發展的溫床。 (六) 智庫(think tank) 他們是專家機構，致力於研究及研究的推廣，而關注的焦點也常與政策相關。他們所提出的想法往往是政府政策或執行方向的基礎判斷標準，政府委託智庫思量國家大計的頻率也是不減反增。 18.

(25) (七) 網絡(networks) 在政策決策的過程中，並非所有民眾都有管道將自己的意見表達給政府知道，因此形成一定的網絡也不失為一表達意見的表現。網絡的經營視參與者的熱忱及能力，而其所掌握的關係網路更不容忽視，若有管道接觸關鍵性的政策決策人物，則影響力非同小可。 (八) 跨國組織(supra-national institutions) 如 Rose 及 Bennett(1991)所說，除了能夠提供經驗的比較外，跨國組織鼓勵各國進行經驗的交換，讓一個國家能了解他們的競爭對手正採行何種政策，並決定吸收移植哪些政策方案至國內。Evans(2004)認為近年除了各國所組成的區域聯盟(如歐盟)、國際組織(如 OECD)及全球金融組織(IMF)外，非營利. 治政出現的全球治理性也說明了它的主導能力。大立. 組織(non-governmental organizations, NGOs)也漸漸發揮其影響力。全球化所. ‧ 國. 學. 二、政策學習的內容. Colin J. Bennett(1991)認為政策的趨同應包含多個面向的學習，如政策目標、. ‧. 政策內容(法規、行政規則、法律、判例)、政策手段(任何適合推動政策的行政、. y. Nat. 立法及司法方式)、政策結果及影響、政策型態都會出現趨同的現象。而它所重. sit. 視的是轉變的過程，而非只是「變的像」的狀況。Dolowitz 和 Marsh 也提出學. n. al. er. io. 習移轉可能囊括的面向：包含政策目標、結構及內容、政策工具、組織、意識型. i n U. v. 態及觀念、負面經驗(1996: 349-351)。綜觀學者的討論，學習的內容可歸類為幾. Ch. engchi. 項重點，「政策」指的是找尋相符的政策目標、內涵、工具及資源，這對每個政策組織來說都是重要的使命，符合民眾需求是政府機關不能違背的規則，若能從其他國家或組織經驗中取得適用的方案，將是最節省成本及時間的管道。「組織機構」的轉移則較為不易，整合機構的功能或是將已成形的組織運作方式在另一個時空呈現有其難度，全面的改造會面臨更大的挑戰。「意識型態及態度」考量的是組織及個人的價值觀是信念系統，當外界出現不同的聲音往往引起反彈，但是抗拒之外，反思才是能夠讓自己永續成長的動力，好的創見與政策需要窗口容納，若能深入影響意識型態及態度，就代表政策的發端。政策學習當中也可能將所含的態度及觀念一併轉移，既有的組織文化也會發生些許改變。最後是「負面經驗」，具有正面效果的政策方案是各國政府組織趨之若鶩的方向，然而負面的例子常常受到更多群眾的關注及壓力，政府需要花費更多的資源人力來解決產生 19.

(26) 的問題，因此也容易成為其他組織引以為誡的作法。. 三、政策學習的動力來源政策發生轉變的原因有千百種，然而歸究其改變的根源我們可以發現大致分為三種，包含自發性、直接強迫及間接強迫的政策移植(Dolowitz & Marsh, 1996: 346-349)： (一) 自發性的政策移植(voluntary transfer) 自願採行他國政策方案的動機通常來自對現狀的不滿。當政府政策發揮其一定效用時，通常決策者會認為不需要改變，不需尋找新的政策來加以學習，一切只需按照慣例即可。只有當慣例不再能解決所遭遇的問題時，才會決定. 治政大甚至向該領域的國際專家尋求協助。立 (二) 直接強迫的政策移植(direct coercive transfer). 向其他經驗學習。政策不足以解決問題的不確定感使決策者開始向外學習，. ‧ 國. 學. 一般的型式為一政府強迫另一政府接收或採用某個特定政策方案。雖然這種例子不多，但跨國組織通常在這樣的強迫性手段上扮演關鍵的角色。如跨國. ‧. 組織就在西方對第三世界國家的金融政策上扮演重要角色。國際貨幣基金組. y. Nat. 織(International Monetary Fund, IMF)可向第三世界國家提供較便宜的貸款，. io. 使弱勢的政府接受該政策。. n. al. i n U. (三) 間接強迫的政策移植(indirect coercive transfer). Ch. engchi. er. sit. 但它就有權要求這些國家執行特定的經濟政策。較為強勢的政府有其籌碼迫. v. 外部力量的角色在這個部分不可忽略。它來自政府間互相依賴的關係，讓各個政府願意共同努力來解決相似的政策問題。科技的進步也促使政府進行政策的移轉，當政府無力解決特定的科技問題時，它會轉向其他政府尋求協助。另外，世界經濟情況及財務方面的壓力也使政府傾向改革，當一國以他國為主要經濟市場時，就不得不要採行類似的政策。如 Hoberg(1991)研究認為，加拿大的環境法規、經濟政策皆受到美國深刻的影響。. 將政策轉移的根本動力來源區分為三大類並不代表它們是三個互不相通的區塊，相反的所有政策發生學習轉移的情況都是發生在這三者所串連起來的直線上。. 20.

(27) 四、政策學習的阻礙現今社會有越來越多的政府組織開始運用政策學習，然而是否能成功學習另一時地的政策方案卻是許多政府頭痛的問題。政策的複雜度越高，學習的成效也相對降低。Rose 列出了六項原則供我們參考(Dolowitz & Marsh, 1996: 353-354)： (一) 單一目標的政策方案較有多重目標的政策方案易進行移植。 (二) 政策問題越簡單、不具複雜性，越易進行移植。 (三) 政策問題與解決方案間的因果關係越單純越易移植。 (四) 政策方案的副作用越小越具移植的可能性。 (五) 政策方案在他國採行的相關資訊越多，其他國家願意採用的可能性也越高 (六) 政策方案的結果若易於預測，移植的可能性就越高。. 治政大對 Dolowitz(1998)來說，影響的因素包含下列幾個，如上所述政策複雜度越立高越難轉移，政府或組織在選擇欲學習的方案前都會先行評估，當發現需要顧及 ‧ 國. 學. 的面向太多或難度太高時，大都傾向選擇另外較為簡單的方案。而過去政策與現有政策間的互動情況則說明過去政策代表的是既有的模式及需要改善的方向，過. ‧. 去的經驗、途徑與未來的學習應有相輔相成的功效才是上策。組織結構的框架擁. y. Nat. 有特殊的組織文化及運作方式，它潛在地限制了政策學習的邊界；政策的可行性. sit. 也是學習前必經的考量，舉凡政治、行政、科技及經濟資源都是左右政策的變項；. n. al. er. io. 語言所扮演的角色也不容忽視，相同的語言對欲展開學習的國家或組織來說是莫. i n U. v. 大的吸引力，政策經驗不僅俯拾皆是，能夠自行去蕪存菁，也較易理解政策的意. Ch. engchi. 義及施行的重點。近年地球村的走向及媒體的發達也快速傳遞著國際間的觀感，聯合國(UN)、國際貨幣基金組織(IMF)等國際組織對已開發或開發中國家都有相當的關注，而如何達成大眾輿論的期盼或說服社會觀感，也是採行新政策前迫切需要考慮的問題(Evans, 2004: 38)。對許多急於改變的政府組織來說，人事、權威、慣例、法律、制度、網絡關係都牽動著政策方向。Etheredge 針對行政體系中可能阻礙學習的因素做了分析 (1985: 106)：. (一) 事前決定影響結果決策者依照自己的判斷或偏好選定特定人員參與決策相關活動，將行事作風或個性符合要求的人員放入決策同心圓內，其他人則被排置在同心圓之外。 21.

(28) (二) 沒有一個行政單位或決策者認為自己該負起政策全部責任一個人或單位認為自己該負多少責任建立在他自己如何看待及界定該事件、他爭取的為何、他對什麼保持沉默及他對該政策方案的看法。簡單來說，對決策者或單位而言，盡力避免政策產生負面影響的風險，也是免於讓自己陷入責任風險中的要件之一。 (三) 政策會議已高度的儀式化，老練的參與者對於政策的爭辯及證據並不會重新考量，也不輕易改變自己的既定看法。這些看法被注目與否看的是單位或個人的職位力量大小，政策方案並非由一群專業人士集思廣益得來。缺乏共同進取的精神，雖然個人皆對於政策已相當熟練，但卻難以使行政單位產生共同學習的效果。. 政治大. (四) 在行政官僚中，虛偽及熟悉政治運作的種種行為會使對環境的認知漸漸遠離真正情況。. 立. 熟悉政治運作的人員通常會先預測可能要作出何種回應，然後阻撓原先坦率. ‧ 國. 學. 的溝通方式，以使自己期待的結果能夠發生。但對整個行政系統來說，了解真實才是長遠之計，遠離事實只會使情況更不明朗。. ‧. (五) 決策過程會影響方案的選擇，而非釐清選擇該方案後所應學習的內容。. y. Nat. 決策過程偏向「政治」(political)取向而非「智慧」(intellectual)取向，決策者. n. al. er. io. 力時，就表示他已站穩了其政治立場。. sit. 也先行認知他應該傾向贊成何種方案。他並不是中立的裁判長，當他掌握權. i n U. v. (六) 集體學習對部屬來說是拘束的，因為他們認為若說出真正的事實將會使自己. Ch. engchi. 曝露於風險中。決策者通常仰賴能夠按照他的要求來完成事情的人，一旦達不到要求時，他會轉向尋求其他人幫忙完成事情。因此每個人都期待政策結果是自己能夠掌握預測的而非意外出現，如此一來才能規避風險的產生。 (七) 官方評價通常高於事實評價，而人員卻對此評價視為理所當然。政府運作常差強人意，然而其下人員卻經常忽略這個事實，或認為政府該作為並不至於影響政策，一心相信政策方案會順利發展。. 阻礙學習的因素並不足以作為不參與學習的藉口，除了避免防衛心態及本位主義作祟之外，願意負責及擁有主動學習的精神都是提升學習效果的必要條件。. 22.

(29) 2.2.3 政策學習的過程政策學習過程在實務上最被重視，政府應透過何種方式將好的學習效果遍及於組織之內，提升政府組織及內部人員的政策管理及執行能力，是上位者急欲了解的問題。部分學者針對這個動態過程作了歸納，提出作法如下。首先是 Rose，他認為經驗吸取的過程就是要先找出政策目標或是政策的不足處，透過搜尋各個時間、空間找出滿意的解決方案，以進行經驗的學習，藉此來改善現行政策。重要的是找出哪些時空曾有類似的問題出現，整合自己的條件創造出一套適用的方式，再與他國模式比較，修正後再行採用。他認為經驗的吸取始於觀察檢視政策在他地施行的效果如何，結束於評估該政策若於本地實施將. 政治大還必須考慮地區性的價值觀及政治文化。他將過程分為四大部分(Rose, 1991: 立. 會帶來如何的影響，事先的「預評估」將能較有效地達到政策目標。除此之外，. ‧ 國. 學. 6-25)：. (一)將經驗教訓(lessons)作為工具性的知識綱領. ‧. 這些經驗來自於其他政府所採取的政策行動中得到的政治教訓。然而這是個捷徑，他人的經驗是否具有移轉性(transferability)才是政府決策者所應重. Nat. sit. y. 視的重點。經驗包含正反雙面的效果，要使政策成功必須嚴格檢視政策是. io. n. al. er. 否具有移轉性，透過觀察初期政策成果可以看出政策適應的程度。. Ch. (二)「不滿意」成為尋找經驗的動機. engchi. i n U. v. 許多政策制定者的宗旨就是不改變是最好的，循著往例作法是基本原則。然而現行政策或作法往往無法符合期待，遂而產生不滿現狀的聲音。不滿源自政策期待程度與達成程度之間的落差，但落差並沒有告訴決策者應採取何種行動，因此決策者開始找尋替代方案。然而尋求新的知識管道來解決較為困難且歷時太久，因此他們傾向由以往成功的經驗中找出解決辦法。 (三)尋找滿足時地的解決方案首先要釐清尋找的範圍，當遭遇問題需先注意原來的標準作業程序，了解究竟是循環性問題(如通貨膨脹、失業率)，或是政治環境結構的問題。另外要以知識社群作為非正式的網絡，政府必須結合各領域的專家學者共同尋找方案，因為他們熟知各自領域內政府、企業、第三部門及其他國家的情況，將各界經驗放入考量，多元的觀點也能使政府決策者能考慮的更周全。跨國組 23.

(30) 織也是方式之一，能夠結合各國專家經驗。 (四)吸取經驗在這個階段，第一步要掃瞄所有方案，找出類似的經驗，看是否有普遍性原則可以適用。再來要創造一套適合自己的方案，並與其他方案比較優劣。主要方式有五個：複製(copying)、仿效(emulation)、混合(hybridization)、綜合 (synthesis)、激發(inspiration)。複製是指採用他國已實行的方案；仿效是以他國方案為模仿對象，但需考量各國不同的情況；混合是結合兩個不同的方案；綜合是將不同國家類似的方案作結合；最後激發則指透過知識激盪，創造出一套新的方案。 (五)經驗吸取是否實際或值得？. 治政大除了可以確認可能的阻礙為何，也可將政策方案的成功原則列出，使其他採立行的國家有更高的成功率。因此，執行政策前，評估政策的可行性(feasibility). Rose 認為在採行特定方案前，利用「預評估」可以更有效地達到政策目標。. ‧ 國. 學. 與可欲性(desirability)就非常重要，舉凡政治可行性、技術可行性等都需列入考量。. ‧. y. Nat. Bennett(1991)進一步將政策學習過程的四種途徑仔細分析，分別是仿效. n. al. er. io. (一)仿效. sit. (emulation)、菁英網絡(elite networking)、協調(harmonization)、滲透(penetration)。. Ch. engchi. i n U. v. 仿效的特性是將其他政府組織成功的政策方案作為模範，只需移轉成功經驗即可。當政府遇到複雜的問題時，找尋相關範例來就是決策的捷徑。能夠取得高度共識的原因是因為範例清楚且已證明該政策成功，另一方面是與學習對象的政策目的、內容或手段又有相似處。仿效的程度不定，有時甚至連專業的國家法律用語都會加以模仿。然而要留意的是，雖然決策者已盡力掌握仿效的重點，但「二手」的資訊仍會出現偏差，必須將相關的政策法令規定列入考量。另外，決定模仿的時間越短，代表進行長期評估、分析的時間越少，相對的風險也越大。 (二)菁英網絡菁英網絡的特點就是能夠結合各方菁英對特定議題的動機、專業知識及資訊，透過分享來交流學習，與仿效不同的就是它有「經驗分享」的平台。 24.

(31) (三)協調又被稱為一致性，以各國的互賴性為基礎，循著已由各國政府、專家針對特定地區的事件或現象進行研究的結果或解決方案進行學習，以藉此免去國內政策的某些問題。最明顯的例子就是現在盛行於國際間的各種跨國組織。與仿效及菁英網絡相比，組織較可預測且更具合作性。近年由國際團體進行決策的例子也逐漸增多，「跨國統治」(international regimes)與國家政權間也需有所權衡。 (四)滲透指由外部力量強力要求採取某政策方案的方式。外部力量對目標的選擇、花費配置、資源調動等有不同程度的影響，縱使是國內政策也受其左右。舉例. 治政大的運作規則來運行；在企業界，多國企業常採用此種方式經營，以維持一定立品質。而言，許多貿易相關議題常因國家反應過慢而被迫要遵守國際間已制定完成. ‧ 國. 學. 政策學習是過程的匯集，它反映了各種訴求。Bennett (1991)認為仿效與決策. ‧. 者對政策創新的不安全感有極大關聯，Nordlinger 也用政府與社會偏好政策的同. y. Nat. 異及最終採取政策的同異分別作為 X 軸 Y 軸，將其分為四個象限進行分析. sit. (Bennett，1991)；菁英網絡以分享專業知識為基礎。對仿效和菁英網絡來說，資. n. al. er. io. 訊分享是必要的。協調必須與互信、察覺共同運作，跨國組織的參與不可或缺；. i n U. v. 滲透則代表了另一種權力型式的展現，需要外力的推動。透過這些手段學習，決. Ch. engchi. 策過程也顯得較為理性。這些方式之間並非全然不相關，它們可以單獨使用，也可以結合發揮效果。Dolowitz (1998)在複製及仿效之外，提出了混合式(mixtures) 的學習途徑，他認為同時移植或採用兩種以上方式或國家的經驗作為學習對象也是可行的。單一手段或經驗往往無法完全融入既有現況，必須因地制宜，找尋最適合的作法。另外，根據其他經驗來創造一組適合自己的新運作模式也不失為一良策。政府可透過智庫的知識分享，創造出專屬的規則與環境。對政府組織來說，吸引目光的政策常是結合模仿與混合的雙重途徑，尤其當政治危機出現時，能夠顧及多方考量的整合模式就是最好的解決辦法。互相的競爭，促使學習的發生。為了超越其他國家或不讓自己處於劣勢，國家或政府間往往也願意模仿成功的經驗來創造更佳績效或優勢。Berry & Berry (1990)曾舉例如一地區政府可能會在當地籌設樂透彩，以免本地居民向其他地區 25.

(32) 購買彩券(Sabatier, 2007：229)。另外，現代資訊流通快速，各國政策的優劣皆能在第一時間傳達給群眾。輿論在媒體的煽動下逼迫政府進行思考，政府為了達到國際間或地區普遍期待的標準，就應採用特定作法或方案，國內才會不落人後。這種「是否應該模仿」的壓力也隨之而來。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(33) 第三章. 研究設計. 研究方法係指資料分析的程序及技術(吳定，2006)，在量的研究與質的研究中，各有許多不同的研究方法。量的研究較適合大規模的調查，質的研究則適用個案，能夠抽絲剝繭的描述詮釋。而研究方法的選擇，應涉及一種以上的研究方法，並充分運用各方法的優點，才能讓研究者成為一個批判性的讀者(王修曉， 2005：18)。. 3.1 研究方法. 政治大在現在資訊爆炸的時代，知識唾手可得。王修曉(2005)認為，資訊過剩的情立. 形使我們更必須分辨資訊的真假及可利用性。在研究者所面對的資訊中，科學是. ‧ 國. 學. 能夠取信的知識來源；時間知識11及權威知識12有讓讀者信服的力量。如何消化整理蒐集而來的資訊，考驗研究者的能力。. ‧. 本研究係透過高雄捷運系統內部的政策學習作為探討目標，必須針對人員的. sit. y. Nat. 政策學習經驗作分享，若採用量化問卷調查的方式，無法得到完整的資訊，也可. io. er. 能出現偏差13。因此採用質性研究的方式，透過訪談交談的內容及情感態度，設法了解捷運人員的經歷。根據陳向明(2007)的定義，質的研究是「以研究者本人. n. al. i n U. v. 作為研究工具，在自然情境下採用多種資料分析和形成理論，通過與研究對象互. Ch. engchi. 動對其行為和意義建構獲得解釋性理解的一種活動」。因此，透過半結構式的訪談，研究者能抓住訪談重點並給訪談雙方靈活的提問、回答空間，而出現在訪談中的重要問題及新的發展方向，也能進一步深入追問，找到更多符合研究方向的資料。. 一、次級資料分析法次級資料分析(secondary data analysis)是將研究者蒐集並處理的資料重新分析，根據研究者有興趣的面向加以調查分析(邱泯科等, 2004) 。研究者透過資料 11. 指時間能夠檢驗一個學說或說法是否正確，但危險之處在於時間並不能保證資訊的準確性。指的是專家的資歷和專業訓練，讓人們相信他們的所說無誤，不需質疑。 13 若大規模的發送問卷，則無法控制填答的人員身份，是否真正參與捷運的政策學習也無從得知。 27 12.

(34) 的比對，除能滿足研究者、填補現有知識的不足，也能大幅減少成本及時間。次級資料包羅萬象，如政府機關所發行的官方出版品及統計資料、官方與民間合作所做的調查研究報告、其他相關主題研究書籍期刊、媒體報導及網路資源等。本研究於研究中使用了不少官方出版品及統計資料，此類資料讓研究者能夠透過國家各級機構及單位所發表的文字影音資料或統計報告，認識機構的領域職務，並了解社會現象的一般整體情況(陳向明，2007)；而在半官方的調查研究報告中，研究者也能夠借助官方權力及民間專業技術共同合作，拿到一份兼具官方底子及專業素養的報告。另外，本研究也分析早期捷運政策學習相關的研究，比較出研究者應注意的其他面向，理解早期文獻中政府向國外進行政策學習的經驗內涵；同時蒐集各類. 治政大的經驗一併列入討論，希望能結合過去相關研究的成果及理論，幫助研究者更深立入了解政策學習的各種角度，以期對後續研究有所助益。. 的媒體報導及網路資源，將過去國內捷運政策仍未出現的國內政府機關互相學習. ‧ 國. 學. 二、深度訪談法. ‧. 訪談是研究者與受訪者間的資訊交流，陳向明(2007)認為訪談是研究者透過. y. Nat. 口頭談話的方式從被研究者那裡蒐集或建構第一手資料的一種研究方法，是有特. sit. 定目的及一定規則的研究性交談。與問卷調查不同的是，透過受訪者的口氣及表. n. al. er. io. 達方式，可以得到比問卷調查更深入的答案及思維，研究者也可以在訪談中進行. i n U. v. 觀察，從行為態度及表情上得到其他可供判斷的身體訊息。訪談中，研究者試圖. Ch. engchi. 將自己的知識及體會與受訪者的生活經驗作連結，期待從訪談中站在對方的立場思考。林本炫(2004)認為訪談過程是雙方生活經驗的交流，訪談後的研究者的詮釋不僅是觀察分析，更是研究者與受訪者生活經驗的對話。採行深度訪談的優點是在互動的過程中，能夠記錄訪談品質並觀察受訪者，同時，它也有較高的完成率(邱泯科等，2004：347)。本研究希望了解捷運政策學習的過程，因此除了研讀相關政府單位所發行的文書及影音資料外，也期待透過深度訪談的方式，從捷運工程局及捷運公司的人員身上得到政策學習的親身經驗分享，藉由訪談來探究學習國外及國內捷運不同之處為何，並將國內外兩個政策學面向的經驗去蕪存菁，以期能對後續的政策學習提供參考。. 28.