第二章 文獻回顧
2.2 政策學習理論之探究
2.2.2 政策學習的主體與內涵
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2.2.2 政策學習的主體與內涵
一、政策學習的主體
「誰參與了學習？」一般來說大致分為幾類，國家文官、行政人員及政策社 群網絡是基礎的學習參與者，在現代互動快速且密切的社會中，各種團體逐漸展 露其對政策所能發揮的影響力。
依照涉入政策學習程度的不同，研究者具有影響政策能力的團體分為以下幾 大類別：
(一) 民選官員(elected officials)
Rose 認為他們所存有的價值觀給予了公共政策方向及支持，同時因為選舉的 民意基礎使他們有足夠合法性來落實所欲執行的政策。
(二) 政黨(political parties)
政黨需要群眾的支持，而他們吸引民眾的方式就是不斷與政策接觸，從交流 中獲得新的想法及創見來吸引選民投票或安撫特定的支持群眾。在政策轉移 的過程中政黨也常利用機會來推廣或捍衛自己的政見及論點。
(三) 官僚、公務員(bureaucrats/civil servants)
政府的行政人員與政客不同，他們握有足夠的資源及知識手段來影響政策的 方向，從政策的規劃、評估、執行等，各個階段都是行政人員的演出舞台。
(四) 利益團體(pressure groups)
他們有能夠影響政策決策過程的力量，團體的力量政府無法忽視他們的看
法，當一個利益團體力量強大時，甚至能促成或阻止政策的發生。利益團體 同時也可以與他國或其他領域的團體交換意見，除了單純推動或阻止政策之
外，也能積極地提供新的政策創見。
(五) 政策企業家、專家(policy entrepreneurs、experts)
它的重要性在於其致力於倡導政策經驗，他們願意傾力投入自身的資源、
時間、精力、財力等為政策或理念奔走，而他們形成的全國性或國際的接 觸網絡，也常是新政策發展的溫床。
(六) 智庫(think tank)
他們是專家機構，致力於研究及研究的推廣，而關注的焦點也常與政策相 關。他們所提出的想法往往是政府政策或執行方向的基礎判斷標準，政府 委託智庫思量國家大計的頻率也是不減反增。
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(七) 網絡(networks)
在政策決策的過程中，並非所有民眾都有管道將自己的意見表達給政府知 道，因此形成一定的網絡也不失為一表達意見的表現。網絡的經營視參與者 的熱忱及能力，而其所掌握的關係網路更不容忽視，若有管道接觸關鍵性的 政策決策人物，則影響力非同小可。
(八) 跨國組織(supra-national institutions)
如 Rose 及 Bennett(1991)所說，除了能夠提供經驗的比較外，跨國組織鼓勵 各國進行經驗的交換，讓一個國家能了解他們的競爭對手正採行何種政策，
並決定吸收移植哪些政策方案至國內。Evans(2004)認為近年除了各國所組成 的區域聯盟(如歐盟)、國際組織(如 OECD)及全球金融組織(IMF)外，非營利 組織(non-governmental organizations, NGOs)也漸漸發揮其影響力。全球化所 出現的全球治理性也說明了它的主導能力。
二、政策學習的內容
Colin J. Bennett(1991)認為政策的趨同應包含多個面向的學習，如政策目標、
政策內容(法規、行政規則、法律、判例)、政策手段(任何適合推動政策的行政、
立法及司法方式)、政策結果及影響、政策型態都會出現趨同的現象。而它所重 視的是轉變的過程，而非只是「變的像」的狀況。Dolowitz 和 Marsh 也提出學 習移轉可能囊括的面向：包含政策目標、結構及內容、政策工具、組織、意識型 態及觀念、負面經驗(1996: 349-351)。綜觀學者的討論，學習的內容可歸類為幾 項重點，「政策」指的是找尋相符的政策目標、內涵、工具及資源，這對每個政 策組織來說都是重要的使命，符合民眾需求是政府機關不能違背的規則，若能從 其他國家或組織經驗中取得適用的方案，將是最節省成本及時間的管道。「組織 機構」的轉移則較為不易，整合機構的功能或是將已成形的組織運作方式在另一 個時空呈現有其難度，全面的改造會面臨更大的挑戰。「意識型態及態度」考量 的是組織及個人的價值觀是信念系統，當外界出現不同的聲音往往引起反彈，但 是抗拒之外，反思才是能夠讓自己永續成長的動力，好的創見與政策需要窗口容 納，若能深入影響意識型態及態度，就代表政策的發端。政策學習當中也可能將 所含的態度及觀念一併轉移，既有的組織文化也會發生些許改變。最後是「負面 經驗」，具有正面效果的政策方案是各國政府組織趨之若鶩的方向，然而負面的 例子常常受到更多群眾的關注及壓力，政府需要花費更多的資源人力來解決產生
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的問題，因此也容易成為其他組織引以為誡的作法。
三、政策學習的動力來源
政策發生轉變的原因有千百種，然而歸究其改變的根源我們可以發現大致分 為三種，包含自發性、直接強迫及間接強迫的政策移植(Dolowitz & Marsh, 1996:
346-349)：
(一) 自發性的政策移植(voluntary transfer)
自願採行他國政策方案的動機通常來自對現狀的不滿。當政府政策發揮其一 定效用時，通常決策者會認為不需要改變，不需尋找新的政策來加以學習，
一切只需按照慣例即可。只有當慣例不再能解決所遭遇的問題時，才會決定 向其他經驗學習。政策不足以解決問題的不確定感使決策者開始向外學習，
甚至向該領域的國際專家尋求協助。
(二) 直接強迫的政策移植(direct coercive transfer)
一般的型式為一政府強迫另一政府接收或採用某個特定政策方案。雖然這種 例子不多，但跨國組織通常在這樣的強迫性手段上扮演關鍵的角色。如跨國 組織就在西方對第三世界國家的金融政策上扮演重要角色。國際貨幣基金組 織(International Monetary Fund, IMF)可向第三世界國家提供較便宜的貸款，
但它就有權要求這些國家執行特定的經濟政策。較為強勢的政府有其籌碼迫 使弱勢的政府接受該政策。
(三) 間接強迫的政策移植(indirect coercive transfer)
外部力量的角色在這個部分不可忽略。它來自政府間互相依賴的關係，讓各 個政府願意共同努力來解決相似的政策問題。科技的進步也促使政府進行政 策的移轉，當政府無力解決特定的科技問題時，它會轉向其他政府尋求協助。
另外，世界經濟情況及財務方面的壓力也使政府傾向改革，當一國以他國為 主要經濟市場時，就不得不要採行類似的政策。如 Hoberg(1991)研究認為，
加拿大的環境法規、經濟政策皆受到美國深刻的影響。
將政策轉移的根本動力來源區分為三大類並不代表它們是三個互不相通的 區塊，相反的所有政策發生學習轉移的情況都是發生在這三者所串連起來的直線 上。
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四、政策學習的阻礙
現今社會有越來越多的政府組織開始運用政策學習，然而是否能成功學習另 一時地的政策方案卻是許多政府頭痛的問題。政策的複雜度越高，學習的成效也 相對降低。Rose 列出了六項原則供我們參考(Dolowitz & Marsh, 1996: 353-354)：
(一) 單一目標的政策方案較有多重目標的政策方案易進行移植。
(二) 政策問題越簡單、不具複雜性，越易進行移植。
(三) 政策問題與解決方案間的因果關係越單純越易移植。
(四) 政策方案的副作用越小越具移植的可能性。
(五) 政策方案在他國採行的相關資訊越多，其他國家願意採用的可能性也越高 (六) 政策方案的結果若易於預測，移植的可能性就越高。
對 Dolowitz(1998)來說，影響的因素包含下列幾個，如上所述政策複雜度越 高越難轉移，政府或組織在選擇欲學習的方案前都會先行評估，當發現需要顧及 的面向太多或難度太高時，大都傾向選擇另外較為簡單的方案。而過去政策與現 有政策間的互動情況則說明過去政策代表的是既有的模式及需要改善的方向，過 去的經驗、途徑與未來的學習應有相輔相成的功效才是上策。組織結構的框架擁 有特殊的組織文化及運作方式，它潛在地限制了政策學習的邊界；政策的可行性 也是學習前必經的考量，舉凡政治、行政、科技及經濟資源都是左右政策的變項；
語言所扮演的角色也不容忽視，相同的語言對欲展開學習的國家或組織來說是莫 大的吸引力，政策經驗不僅俯拾皆是，能夠自行去蕪存菁，也較易理解政策的意 義及施行的重點。近年地球村的走向及媒體的發達也快速傳遞著國際間的觀感，
聯合國(UN)、國際貨幣基金組織(IMF)等國際組織對已開發或開發中國家都有相 當的關注，而如何達成大眾輿論的期盼或說服社會觀感，也是採行新政策前迫切 需要考慮的問題(Evans, 2004: 38)。
對許多急於改變的政府組織來說，人事、權威、慣例、法律、制度、網絡關 係都牽動著政策方向。Etheredge 針對行政體系中可能阻礙學習的因素做了分析 (1985: 106)：
(一) 事前決定影響結果
決策者依照自己的判斷或偏好選定特定人員參與決策相關活動，將行事作風 或個性符合要求的人員放入決策同心圓內，其他人則被排置在同心圓之外。
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(二) 沒有一個行政單位或決策者認為自己該負起政策全部責任
一個人或單位認為自己該負多少責任建立在他自己如何看待及界定該事件、
他爭取的為何、他對什麼保持沉默及他對該政策方案的看法。簡單來說，對 決策者或單位而言，盡力避免政策產生負面影響的風險，也是免於讓自己陷 入責任風險中的要件之一。
(三) 政策會議已高度的儀式化，老練的參與者對於政策的爭辯及證據並不會重新 考量，也不輕易改變自己的既定看法。
這些看法被注目與否看的是單位或個人的職位力量大小，政策方案並非由一 群專業人士集思廣益得來。缺乏共同進取的精神，雖然個人皆對於政策已相 當熟練，但卻難以使行政單位產生共同學習的效果。
(四) 在行政官僚中，虛偽及熟悉政治運作的種種行為會使對環境的認知漸漸遠離 真正情況。
熟悉政治運作的人員通常會先預測可能要作出何種回應，然後阻撓原先坦率
熟悉政治運作的人員通常會先預測可能要作出何種回應，然後阻撓原先坦率