行政法院裁判實務與行政訴訟制度改革

(1)

「行政法院裁判實務與行政訴訟制度

改革」研究報告

執行機關：國立政治大學法律學系

計畫主持人：劉宗德教授中

(2)

1

(3)

第一章前言 ... 1

第一節

研究緣起與架構 ... 1

第一項研究緣起 ... 1

第二項研究架構 ... 1

第二節

研究範圍限定 ... 1

第二章我國行政訴訟制度之沿革及現況 ... 3

第一節

我國行政訴訟制度之沿革 ... 3

第一項平政院時代 —行政裁判制度 ... 4

第二項行政法院時代 —行政訴訟制度 ... 7

第二節

新行政訴訟法之主要內容及運用狀況 ... 11

第一項新法之主要內容 ... 12

一、二級二審制度 ... 12

二、增加行政訴訟之範圍與訴訟種類 ... 13

三、一級訴願前置主義並廢止再訴願 ... 13

四、強化訴訟參加制度 ... 14

五、強化暫時性權利保護制度 ... 14

六、強化訴訟審理程序並增設簡易訴訟程序 ... 14

七、明定各種裁判之內容與方式 ... 16

八、增設「重新審理」制度 ... 17

九、增設權限爭議之解決方法與釋憲聲請權 ... 19

十、修正裁判之強制執行 ... 19

十一、訴訟費用之規定 ... 19

十二、逐條列舉準用民事訴訟法 ... 20

第二項新法之運用狀況 ... 20

第三章行政法院裁判實務整理 ... 24

第一節

行政上法律關係 ... 24

(4)

i i

第一項行政上法律關係屬性 ... 24

一、公法關係與私法關係 ... 24

二、私經濟行為 (國庫行為 )﹑行政私法行為 ... 31

三、學校關係 ... 39

第三項特別權力關係 ... 39

一、傳統理論 ... 39

二、特別權力關係之突破 ... 44

第四項公用地役關係 ... 47

第五項公法上不當得利 ... 53

第六項使用借貸 ... 55

第七項其他行政法上返還請求或賠償請求權 ... 56

第八項行政法上之權利 (公權與反射利益 ) ... 58

一、公權與反射利益 ... 58

二、保護規範 ... 59

三、公權之成立 ... 59

四、公權之融通性 ... 61

五、請求權時效 ... 62

第九項行政上法律關係與其他法律之適用 ... 65

一、行政法與行政法 ... 65

二、行政法與私法 (民法規定之適用 ) ... 67

三、行政法與刑法 (刑法規定之適用 ) ... 76

第二節

行政法之法源 ... 79

第一項法源之存在形式 ... 79

一、行政命令 ... 79

二、習慣法 ... 80

三、判例 ﹑決議 ... 80

四、一般法律原則 ... 81

五、行政先例 ... 118

第二項法源位階 ... 119

(5)

一、法源之效力 ... 119

二、法源位階之判斷 ... 120

第三節

法治主義與依法行政原則 ... 121

第一項依法行政原則 ... 121

一、法律優越原則 ... 121

二、法律保留原則 ... 121

三、法律保留原則之例外 ... 141

第二項行政裁量與不確定法律概念 ... 142

一、裁量之法條規定形式 ... 142

二、裁量處分不受司法審查原則 ... 142

三、違法裁量類型 ... 143

四、不確定法律概念與裁量之區別 ... 146

五、不確定法律概念與判斷餘地 ... 147

六、不確定法律概念之司法審查 ... 155

七、行政之形成自由與行政裁量 ... 158

八、行政計畫與裁量 ... 159

九、職權命令與裁量 ... 159

第四節

行政法之解釋與適用 ... 159

第一項行政法之解釋 ... 159

第二項行政法之適用 ... 160

第五節

行政組織 ... 162

第一項行政主體 ﹑公法人 ... 162

一、行政主體或公法人之判斷標準 ... 162

二、公法社團 ... 163

三、公法人團體之內部關係 ... 164

四、委託行使公權力 ... 164

第二項行政機關 ... 165

一、行政機關與內部單位 ... 165

二、行政機關之管轄權 ... 167

(6)

i v

第三項公物 ﹑營造物 ... 168

一、公物與時效制度 ... 168

二、公物與權利行使之限制 ... 168

三、公物之融通性 ... 169

四、公物利用關係 ... 169

五、公物之成立與廢止 ... 170

六、營造物利用之法律關係 ... 171

第六節

公務員 ... 172

一、公務員之概念

. . . 1 7 2

二、契約方式進用人員

. . . 1 7 2

三、公務員之權利與義務

. . . 1 7 3

第七節

行政計畫 ... 178

第八節

行政命令 ... 181

第一項法規命令與職權命令 ... 182

一、法規 (授權 )命令 ... 182

二、職權命令 ... 183

三、行政命令之合法性 ... 192

四、行政命令之適用方式 ... 194

五、違法 ﹑違憲命令之效力 ... 195

第二項行政規則 ... 196

一、行政規則之概念及效力 ... 196

二、行政規則之適用方式 ... 197

第九節

行政處分 ... 200

第一項行政處分之概念與要件 ... 200

一、行政機關 ﹕處分作成機關 ... 200

二、意思表示 ... 206

三、單方行政行為 ... 207

四、公法上事件 ... 208

五、特定 ﹑具體事件 ... 220

(7)

六、外部法律效果效果 ﹕內部行為 ... 224

七、外部法律效果效果 ﹕程序行為 ... 227

八、外部法律效果效果 ﹕觀念通知 ... 228

九、外部法律效果效果 ﹕準備行為 ... 238

十、外部法律效果效果 ﹕重覆處分與第二次裁決 ... 239

十一、個案判斷 ... 240

第二項行政處分之種類 ... 243

一、確認處分 ... 243

二、形成處分 ... 244

三、積極處分 ﹑消極處分與擬制 (視同 )行政處分 ... 245

四、行政處分之相對人 (名義人 )與利害關係人 ... 245

五、雙效 ﹑附第三人效力之行政處分 ... 246

六、多階段行政處分 ... 248

七、須經他人或機關協力之行政處分 ... 251

第三項行政處分之附款 ... 252

第四項行政處分之更新 ... 254

第五項行政處分之效力 ... 255

一、行政處分之生效 ... 255

二、行政處分效力之種類與範圍 ... 256

三、構成要件效力 ... 261

第六項行政處分之合法要件 ... 263

一、合法性判斷基準時 ... 263

二、行政處分之解釋與轉換 ... 264

三、行政處分之合法要件 (一 ) ... 264

四、行政處分之合法要件 (二 ) ... 269

第七項無效行政處分 ... 274

第八項行政處分之撤銷與廢止 ... 275

一、行政處分之撤銷 ... 275

二、行政處分之廢止 ... 282

(8)

v i

第九項行政處分之可分性 ... 288

第十項行政上保證 ﹑承諾 ... 290

第十節

行政上契約 (公法契約與私法契約 ) ... 294

第一項公法契約 ... 294

一、行政契約與行政處分 ... 294

二、公法契約與私法契約 ... 295

三、公法契約之具體案例 ... 296

第二項私法契約 ... 298

行政上契約與其他契約理論 ... 303

第十一節

事實行為與行政指導 ... 304

一、事實行為

. . . 3 0 4

二、行政指導

. . . 3 0 6

第十二節

行政制裁 ... 308

第一項行政制裁之概念及制度功能 ... 308

第二項行政處罰法定主義與行政罰之解釋 ﹑適用 ... 309

第三項行政處罰程序 ... 317

第四項行政罰之成立要件 ... 317

一、行政罰之違法性 ... 317

二、行政罰之責任要件 ... 318

三、行政罰與錯誤 ... 322

四、行政罰與既 ﹑未遂 ... 323

五、行政罰之處罰種類 ... 325

六、行政罰之處罰時效 ... 325

七、行政罰之對象 ... 326

八、違反行政法義務行為之個數及其計算 ... 327

九、處罰之競合 (犯罪行為之個數與處罰規定之類推適用 ) ... 328

十、行政罰與怠金 (執行罰 ) ... 354

第五項違反行政法義務行為之補正與處分效力之追溯 ... 365

第十三節

行政上強制執行 ... 366

(9)

第十四節

行政調查 ... 367

一、職權調查證據與行政調查義務

. . . 3 6 7

二、依行政調查所得資料製作文書之證據力

. . . 3 7 0

三、行政調查之方法

. . . 3 7 0

第十五節

行政程序 ... 370

一、行政行為與正當法律程序

. . . 3 7 0

二、行政處分之作成方式

. . . 3 7 2

三、送達

. . . 3 7 2

四、標準處理期間

. . . 3 7 7

五、行政處理 ﹑裁量準則

. . . 3 7 7

六、陳述意見 ﹑聽證

. . . 3 8 1

七、行政處分與理由附記

. . . 3 8 1

八、行政機關教示義務

. . . 3 8 4

九、程序瑕疵之效果

. . . 3 8 5

十、具體行政程序

. . . 3 8 6

第十六節

行政爭訟 ... 388

第一項訴願 ... 388

一、基本觀念 ... 388

二、訴願主體 ... 388

三、訴願對象 (程序標的 ) ... 394

四、原處分機關 ... 395

五、訴願利益 ... 397

六、訴願程式 ... 398

七、訴願期間 ... 399

八、訴願程序 ... 404

九、提起訴願之效果 ... 405

十、訴願審理 ... 406

十一、訴願與其他法律救濟途徑之關係 ... 406

十二、受理訴願機關 ... 407

(10)

v i i i

十三、訴願決定與不利益變更禁止原則 ... 411

十四、訴願決定之方式 ... 411

十五、訴願決定之效力 ... 413

十六、訴願不合法與無理由 ... 415

十七、訴願決定之效力 ... 420

第二項行政訴訟 ... 421

一、行政爭訟之概念 ... 421

二、行政法院 ... 424

三、審判權與管轄權 ... 424

四、行政訴訟之當事人 ... 426

五、行政訴訟程序之重要原則 ... 432

六、一般實體判決要件 ﹕公權與反射利益 ... 433

七、一般實體判決要件 ﹕前置程序 ... 446

八、撤銷訴訟實體判決要件 ... 446

九、課予義務訴訟 ... 450

十、確認訴訟之實體判決要件 ... 451

十一、一般給付訴訟之實體判決要件 ... 455

第三項行政訴訟之審理與訴訟程序 ... 456

一、行政訴訟之審理 ... 456

二、辯論主義 ... 458

三、職權調查 (探知 )主義 ... 459

四、闡明義務 ... 459

五、訴訟協力義務 ... 460

六、證據與舉證責任之分配 ... 461

七、訴之追加 ﹑變更 ... 470

八、先決問題 ﹑訴訟程序之停止 ... 472

第四項裁判 ... 472

一、中間裁判 ... 472

二、裁判基準時 ... 473

(11)

三、裁判之方法 ... 475

四、裁判之效力 ... 482

第五項暫時權利保護 ... 493

第六項上訴、再審程序 ... 501

第七項裁判之執行 ... 506

第十八節

國家責任 ... 507

第一項損失補償 ... 507

一、損失補償之原因及其範圍 ... 507

二、徵收主體 ... 508

三、徵收機關 ... 509

四、徵收範圍 ... 509

五、徵收方法 ... 509

六、徵收補費發放 ﹑計算與損失補償之方法 ... 510

七、被徵收土地之回復 ... 512

第二項國家賠償 ... 513

一、公務員執行職務之國家賠償責任 ... 513

二、公有公共設施設置 ﹑管理有欠缺之國家賠償責任 ... 519

三、賠償義務機關 ... 521

四、因果關係 ... 521

五、損害賠償之範圍 ... 522

六、損害賠償之方法 ... 527

七、請求權時效 ... 527

八、國家賠償訴訟與行政訴訟 ... 528

第四章我國行政訴訟制度改革展望 ... 532

第一節

行政訴訟改革之修正優先議題 ... 533

一、有關準用民事訴訟法之立法方式 ... 533

二、應否明定準用民事訴訟之督促程序或為類似規定 ... 533

三、審判權錯誤是否採移送制 ... 534

(12)

x

四、應否採律師強制代理制度 ... 535

五、「以原就被」管轄原則之檢討 ... 535

六、簡易訴訟程序之檢討 ... 536

七、有無增設範例訴訟之必要 ... 536

八、行政訴訟是否徵收裁判費 ... 537

九、應否增設德國公益代表人制度之檢討 ... 537

十、配合司法院審判機關化之修正 ... 538

十一、其他 ... 538

第二節

我國行政法院裁判實務發展之檢討 —代結論 ... 539

一、公法與私法之區別問題 ... 539

二、公權與反射利益區別問題 ... 540

三、舉證責任與裁判基準時問題 ... 541

四、暫時權利保護制度問題 ... 541

(13)

第一章前言

第一節研究緣起與架構

第一項研究緣起

法諺有謂：「有權利即有救濟，無救濟之權利非權利」，我國為採司

法二元化之國家，有關人民私法上權利之救濟，係由普通法院依據民事訴

訟法審理，有關人民公法上權利之救濟，則於普通法院外，另設行政法院

審理。因此，人民權利是否充分、及時且無漏洞的受到保障，與我國法治

主義之發展息息相關，且亦體現我國法治化之程度。我國行政訴訟制度，

自民國成立以後至今已有九十餘年，期間因國內政治經濟情勢發展，而呈

現有各種不同風貌，而行政法院之組織與行政訴訟法制，亦因之有各種變

革。因此，我國行政訴訟制度實施至今，雖然我國學界關於行政法等公法

理論進展迅速，若此等現代法治主義觀念與理論未能確實落實於行政訴訟

實務，或此等學說理論未能與我國特有之政治、社會、經濟或文化條件相

配合，仍無法確實掌握我國法治主義之進步狀況。換言之，我國行政訴訟

實務之態度與風格如何，直接影響人民權益之保障密度與深度。

第二項研究架構

為理解上述我國是否充分、有效落實人民行政法上所保護之權利，進

一步檢討、分析當前行政訴訟法制之優劣，並提供將來建置適合我國國情

之行政訴訟制度所需基本背景資訊，本研究計畫擬就我國行政訴訟審判實

務之發展，進行實證分析，期盼能釐清我國行政訴訟案件之特徵，以及行

政訴訟審判實務之態度與風格，以為將來改進我國行政訴訟制度之準備。

以下，本研究計畫擬分別就下列課題，予以檢討分析說明。包括：我國行

政訴訟制度之沿革與現狀 (第二章 )﹑我國行政法院裁判實務整理 (第三章 )﹑以

及我國行政訴訟制度改革展望 (第四章 )。

第二節研究範圍限定

惟由於我國無論學說或實務發展，於歷經九十餘年後，其變化幅度與

深度均相當巨大，限於篇幅與人力，事實上無法就全部行政法院裁判實務

所涉及案例予以整理分析。因此，不得不對研究內容作如下限定：

(14)

1.初步階段僅能就當前經常為教科書、學術論著、期刊論文所經常引用之

案例，以及本研究報告認為重要之案例，予以整理分析。

2.我國行政訴訟制度自成立至今，歷經多次修法變化，至 1998 年新行政

訴訟法修正為止，整體行政訴訟結構體系可謂已燦然大備，較諸先進

國家可謂毫不遜色。惟此新行政訴訟法自 2000 年 7 月 1 日正式實施至

今不過三年，新法究竟能否適應我國實情，其實施至今究竟有何應改

進之處，司法院雖已有進一步檢討作業，然畢竟時日仍短，無法充分

掌握各項問題點，並釐清問題之性質與對策。因此，整體研究計畫所

檢討之案例，仍多集中於新發施行以後所生案例；惟對於新法施行至

今所生代表性案例，其能作為法制修正參考者，仍儘量予以納入，尚

請留意。

3.對於本研究計畫所蒐集各項案例，限於篇幅與時間，原則無法一一逐案

檢討其問題點以及實務理論之變遷。就本次研究計畫而言，僅能就行

政法院對各該案件所表示之重要論點，予以依照行政法學標準教科書

結構，予以臚列整理，以供參酌。

4.本研究計畫所蒐集案例，原則以公布於司法院網站者為限。惟本次研究

計畫無法對於各種案件，針對特定目的 (如案件性質、勝訴率等事項 )

進行統計學上之整理分析。

5.我國雖採司法二元化制度，然行政訴訟制度除 1998 年修正之新行政訴

訟法外，實際上歷次行政訴訟法均相當簡陋，若干重要訴訟程序與相

關訴訟理論，藉用或參酌民事訴訟法理者甚多，且國家賠償訴訟向為

民事法院所審理，此外，行政法學之發展，亦多有參考民事實體法發

展者。因此，所蒐集整理案例，並不以行政法院所審理之案例為限，

民事法院所審理具有代表性且得作為行政法制或行政訴訟制度參考

者，亦斟酌予以列入，尚請留意。

6. 除行政法院外，影響我國行政訴訟實務發展者，主要為歷年來司法院肢

解釋 (包括院字、院解字、釋字等解釋 )，惟此類解釋數量龐大，且學者

對此類解釋早已展開整理分析作業，較諸行政法院裁判之整理作業係

於近年始為學者所注意並重視者有所不同。因此，本研究計畫不擬將

此類司法院解釋予以納入整理。

(15)

第二章我國行政訴訟制度之沿革及現況

我國行政訴訟制度之萌芽，始於清末光緒 34 年 (1908)憲政編查館與資

政院提出之憲法大綱與逐年籌編事宜，其中逐年籌編事宜清單中，即有將

於光緒 39 年 (1913 年 )設立「行政審判院」之構想 ﹐而宣統 2 年 (1910)憲政編

查館另行提出之逐年籌編事宜中，亦載有擬於宣統 3 年 (1911)年頒布行政審

判法 ﹑設立「行政審判院」之提議，其後於釐定官制草案中 ﹐明定設立「行政

裁判院」 ﹐並已擬具行政裁判院官制草案，然均未見頒行，旋即革命成功清

祚壽終

1

。因此 ﹐我國實際係自民國成立以後，始有行政訴訟制度之設立與運

作。

第一節我國行政訴訟制度之沿革

民國成立之初，無論學界抑或政府機關，對於我國應建立行政訴訟制

度已有共識，惟對應採行政國家抑或司法國家之制，則存有重大爭議

2

_{。就}

當時相關制定法 (或草案 )之規定言，1911 年 12 月 2 日公布之中華民國鄂州

約法及官制草案第 14 條

3

、同年月 29 日公布之中華民國浙江省約法第 8 條

4

、

1912

年 1 月 27 日公布之中華民國臨時政府組織法 (草案 )第 14 條

5

、同年 3

1 有關清末行政裁判制度之發軔，參照黃源盛「民初平政院裁決書整編與初探」載於『國家科學委員會研究會刊人文及社會科學』第 1 0 卷第 4 期 ( 2 0 0 0 年 1 0 月 ) 第 4 9 5 頁以下；同「平政院裁決書整編與初探 ( 1 9 1 4 ~ 1 9 2 8 ) 」收於氏著『民初法律變遷與裁判』( 自刊 ﹑2 0 0 0 年 ) 第 1 3 2 頁以下 ﹔ 蔡志方「我國第一個行政訴訟審判機關」﹐原載『憲政時代』第 1 1 卷第 1 期 ( 1 9 8 5 年 7 月 ) ，收於氏著『行政救濟與行政法學 ( 一 ) 』 ( 三民 ﹑ 1 9 9 3 年 ) 第 2 4 4 頁以下參照，其中關於清末「行政裁判院官制草案」之介紹，可參照同書第 2 4 8 ～ 2 5 3 頁。 2 有關爭議情形，蔡志方前揭註 1 書第 2 5 4 頁以下參照。 3 本條規定：「人民對於行政官署所為違法損害權利之行為，得訴訟於行政審判院」。 4 本條規定：「人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於行政審判院之權」。 5 本條規定：「人民得訴訟於司法求其審判，其對於行政官署違法損害權利之行為，則訴訟於平政院」。

(16)

月 11 日公布之中華民國臨時約法第 10 條、第 49 條

6

_{、1914 年 3 月 31 日公}

布之平政院編制令、同年 5 月 1 日公布之中華民國約法第 8 條

7

_{、同年 5 月}

18 日公布之行政訴訟條例及訴願條例、7 月 20 日公布之行政訴訟法及訴願

法等制定法 (草案 )中，除鄂州約法、官制草案及浙江省約法規定由行政審判

院審理外，餘均規定由平政院審理

8

_{。可見我國行政訴訟制度，草創之初，}

即已設計另於普通法院之外，另設機關審理

9

_{，而依前述平政院編制令所設}

立之平政院，則為我國第一個行政訴訟審判機關。

於 1998 年 10 月 28 日修正公布並於 2000 年 7 月 1 日施行之新行政訴

訟法之前，我國行政訴訟制度約可劃分為平政院時代與行政法院時代說明。

第一項平政院時代 — 行政裁判制度

依平政院編制令第 1 條規定：「平政院直隸於大總統，察理行政官吏

之違法不正行為，但以法令屬特別機關管轄者，不在此限」(第 1 項 )；「平

政院審理糾彈事件，不妨及司法官署之行使職權」(第 2 項 )。故此時平政院

為隸屬於行政權下之特設機關，採行政裁判制度

10

。平政院審理行政訴訟事

6 第 1 0 條規定：「人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權」；第 4 9 條規定：「法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關於行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之」。 7 本條規定：「人民依法律所定有訴願於行政官署及陳訴於平政院之權」。 8 蔡志方前揭註 1 書第 2 6 1 頁、第 2 6 2 頁參照。 9 惟該審理行政事件之機關，究應設於行政權或司法權之下，則一直存有爭論。又於 1 9 1 3 年議定之天壇憲法草案中，當時審議會及二讀會時曾通過不設立平政院之決議，而於第 6 8 條規定「法院依法律，受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟」，似有意採英美司法一元化制度。惟本條規定於 1 9 1 6 年重付審議時，對於應否另設審理行政訴訟事件之機關，又起爭議。事實上，從 1 9 2 3 年 1 0 月 1 0 日公布之憲法草案第 9 9 條：「法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，但憲法及法律有特別規定者，不在此限」；以及 1 9 2 5 年公布之憲法草案第 8 6 條：「法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟」等規定觀之，我國立憲過程中，對於應採行政國家抑或司法國家之制，應否於普通法院外另設屬於司法權之機關審理等問題，似一直未能解決。 10 平政院之組織及權限，包括由平政院評事合議組成之審判部門專司行政訴訟事件及糾彈事件之審理，以及由肅政廳肅政史掌理對官吏之糾彈權 ( 平政院編制令第 2 條、第 5 ～ 9 條 )。故平政院尚非單純之行政裁判機關，

(17)

件，係依 1914 年 5 月 18 日公布之行政訴訟條例及其後於同年 7 月 20 日公

布之行政訴訟法為之

11

_{，二法規定大致相同，惟實際上平政院作成之行政裁}

決書率皆依行政訴訟法規定作成

12

_{。此時之行政訴訟法，共分為「行政訴訟}

之範圍」、「行政訴訟之當事人」、「行政訴訟之程序」、「行政訴訟裁

決之執行」四章共 35 條，本法確立我國行政訴訟制度之雛型，其規定內容

約有如下特徵：(1)行政訴訟之範圍採概括主義 (第 1 條

13

_{)，其訴訟對象之處}

分概念包括命令、決定、行政契約等行為。 (2)行政訴訟之種類僅限於撤銷

訴訟，並排除要求損害賠償之訴訟 (第 3 條

14

)

。 (3)兼採直接 (越級 )訴訟主義

與訴願前置主義 (第 1 條 )。 (4)除人民得提起行政訴訟外，肅政史兼有補充

之訴權 (第 2 條、第 10 條、第 12 條

15

_{)，並採參加訴訟制度 (第 8 條}

16

_{)，以及}

禁止撤回起訴原則 (第 18 條

17

_{)。(5)排除再審，採一審終結主義 (第 4 條 )，並}

設巡迴訴訟制度 (第 5 條

18

)

。 (6)起訴期間原則為六十日 (第 11 條

19

)

，並採事

而兼有糾彈及審理官吏違法失職行為之作用。 1 9 1 7 年肅政廳裁撤並廢止糾彈法，平政院始成為單純之行政審判機關。 11 此外，另有同年 6 月 8 日頒布之平政院裁決執行條例、同年 6 月 2 0 日頒布之平政院各庭評事兼代辦法、以及同年 8 月 1 0 日公布之平政院處務規則等各項法規。 12 黃源盛前揭註 1 書第 1 5 6 頁。 13 本條規定：「人民對於左列各款之事件，除法令別有規定外得提起行政訴訟於平政院。一、中央或地方最高行政官署之違法處分，致損害人民權利者。二、中央或地方行政官署之違法處分，致損害人民權利，經人民依訴願法之規定訴願至最高級行政官署，不服其決定者」。 14 本條規定：「平政院不得受理要求損害賠償之訴訟」。 15 第 2 條規定：「肅政史依本法第十二條規定亦得提起行政訴訟」。第 1 0 條規定：「肅政史提起之行政訴訟以肅政史執行原告職務」。第 1 2 條規定：「肅政史依左列規定於陳訴訴願期限經過後六十日內提起訴訟。一、人民依第一條第一款之規定得提起訴訟，經過陳訴期限而未陳訴者。二、人民依訴願法得提起行政訴訟之訴願，經過訴願期限而未訴願者」。 16 本條規定：「平政院得命有利害關係者參加訴訟，其自願參加者亦得允許之」。 17 本條規定：「訴訟當事人已提起之訴訟，非經平政院許可後，不得請求撤銷 ( 肅政史提起之訴訟亦同 ) 」。 18 本條規定：「平政院因審理之便利或必要時，除地方最高級行政官署為被告之行政訴訟外，得由平政院長囑託被告官署所在地之最高級司法官署

(18)

變或故障之回復原狀主義 (第 13 條

20

_{)。 (7)執行不停止原則 (第 14 條}

21

_{)。 (8)}

審判庭由評事五人組成，採多數決原則 (第 26 條

22

)

，於裁決宣示前並應經院

長核閱

23

_{；審理採程序公開 (第 30 條}

24

_{)、言詞辯論原則，書面審理為例外 (第}

23 條

25

)，惟實際運作仍以書面裁決居多

26

。(9)職權調查證據 (職權探知 )主義

(

第 25 條、第 28 條

27

)

。(10)先決問題職權裁定停止程序主義 (第 31 條

28

)

。(11)

裁決有拘束關係人之效力 (第 34 條

29

_{)。以及 (12)裁決之執行採大總統批令主}

義 (第 33 條

30

_)。

司法官並派遣平政院評事組織五人之合議庭審理之，其庭長由平政院長指定」。 19 本條規定：「行政訴訟自中央或地方最高級行政官署之違法處分書或最高級行政官署之決定書達到之次日起，除行程日不算入外，於六十日內提起之」；「期限之末日遇星期日、國慶日及其他休息日無庸算入」。 20 本條規定：「第十一條、第十二條規定之期限內遇有事變或故障致逾限者，應向平政院聲明理由受平政院之許可」。 21 本條規定：「行政訴訟未經裁決以前，除法令別有規定外，行政官署之處分或決定不失其效力，但平政院或行政官署認為必要或依原告之請求得停止其執行」。 22 本條規定：「平政院審理行政訴訟事件，以各庭出席評事過半數議決之」。 23 黃源盛前揭註 1 書第 1 6 0 頁。 24 本條規定：「審理應行公開，但庭長認為必要時得禁止旁聽」。 25 本條規定：「被告提出答辯書後，應指定日期傳原告被告及參加人出庭對審，但平政院認為便利或依原告之請求時，得就書狀裁決之 ( 肅政史提起之行政訴訟有對審之必要時，應由平政院通知蒞庭 ) 」。 26 黃源盛前揭註 1 書第 1 5 9 頁及該文註 4 7 參照。 27 第 2 5 條規定：「原告、被告或參加人所提出之證據外，庭長認為必要時，得傳證人或鑑定人證明或鑑定之」。第 2 8 條規定：「平政院得派遣評事或囑託司法官署、行政官署調查證據」。 28 本條規定：「行政訴訟中，訴訟當事人同時在司法官署提起民事訴訟時，經庭長認為必要時，俟民事訴訟判決確定後行其審理」。 29 本條規定：「平政院之裁決有拘束與裁決事件有關係者之效力」。 30 本條規定：「行政訴訟裁決後，對於主管官署違法處分應取銷或變更者，由平政院院長呈請大總統批令主管官署行之」。

(19)

第二項行政法院時代 — 行政訴訟制度

平政院時代之行政訴訟，代表北洋政府時期之制度，1925 年南方 (廣州 )

國民政府成立後，為行使對官吏糾彈及對行政官署違法行為為行政訴訟之

職權，亦分別設有類似平政院之機關，掌理此等職權。包括 1926 年 1 月成

立之懲吏院 (同年 5 月裁廢 )、同年 5 月成立之審政院 (同年 10 月裁廢 )、其

後至 1928 年前由監察院兼理行政訴訟

31

_{、以及 1933 年成立之行政法院。其}

中，行政法院之成立，為我行政訴訟制度發展之另一階段

32

_。

1928

年 10 月 20 日公布、同年 11 月 17 日修正之司法院組織法，其第

1 條規定司法院設置司法行政部、最高法院及行政法院，第 6 條規定行政法

院依法律掌理行政訴訟審判事宜，第 13 條規定行政法院之組織以法律定

之。故此一時期之行政法院之性質與平政院不同，係屬司法權之一環，且

採司法二元化主義，於普通法院之外，另設行政法院，且此一制度定位，

沿用至今。

1932

年 11 月 17 日制定公布行政法院組織法與行政訴訟法，均於 1933

年 6 月 23 日施行，行政法院則於同年 9 月 1 日正式成立運作

33

_{。 1932 年制}

定公布之行政訴訟法 (下稱「舊法」)，為我國行政訴訟制度之最初規定，其

制度結構內容一直維持長達 67 年，直至 1998 年 10 月 28 日修正公布並於

2000

年 7 月 1 日施行

34

新行政訴訟制度前為止。此一 1932 年行政訴訟法共

27 條，約有如下特徵： (1)行政訴訟範圍採概括主義 (第 1 條

35

)

。 (2)行政訴

31 有關國民政府時代之行政訴訟制度，請參照蔡志方「國民政府時代之行政訴訟制度」，收於氏著前揭註 1 書第 3 0 1 頁以下。 32 按懲吏院與審政院幾未運作即被裁撤，而監察院兼理時期，則未見有相關資料可考，而於 1 9 2 8 年至 1 9 3 3 年間，行政訴訟制度則呈真空狀態。惟對於行政法院組織法之正式施行日期、行政法院之成立日期，學者存有不同意見，請參照蔡志方前揭註 3 1 文第 3 0 6 頁及註 2 2 、註 2 3 參照。 33 司法院史實紀要編輯委員會編『司法院史實紀要第二冊』( 司法院、1 9 8 1 年 ) 第 1 3 7 1 頁。 34 1 9 9 9 年 7 月 8 日司法院 ( 8 8 ) 院台廳行一字第 1 7 7 1 2 號令，明定新修正之行政訴訟法自 2 0 0 0 年 7 月 1 日起施行。 35 本條規定：「人民因中央或地方官署之違法處分致損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定或提起再訴願三十日內不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟」。

(20)

訟種類僅限於撤銷訴訟 (第 1 條 )，但得附帶提請求損害賠償，惟賠償範圍不

包含所失利益 (第 2 條

36

)

。(3)關於受理訴訟之權限，由行政法院以職權裁定

之 (第 5 條 )。 (4)行政法院全國僅設一所，採一審終結制，對於行政法院之

裁判不得上訴或抗告 (第 3 條 )，但有法定事由，得提起再審之訴 (第 22 條

37

_)。

(5)

採訴願前置主義 (第 1 條 )。(6)限於「人民」始得提起行政訴訟 (第 1 條 )。

(7)

起訴期間原則為六十日 (第 8 條

38

)

。 (8)執行不停止原則 (第 9 條

39

)。 (9)採

書狀審理原則，言詞辯論為例外 (第 16 條

40

_{)。(10)有限制的職權探知主義 (第}

15 條

41

)

。 (11)裁判形式分為就程序請求之「裁定」與就實體請求之「判決」

二種 (第 11 條、第 20 條、第 21 條 )

42

_{；且「行政訴訟之判決，就其事件有拘}

束各關係官署之效力」 (第 4 條 )。 (12)行政訴訟法未規定者 (如參加制度 )，

36 本條規定：「提起行政訴訟得附帶請求損害賠償」；「前項損害賠償除適用行政訴訟之程序外，準用民法之規定，但第 2 1 6 條規定之所失利益不在此限」。 37 本條規定：「有民事訴訟法第 4 6 1 條所列各款情形之一者，當事人對於行政法院之判決，得向該院提起再審之訴」。 38 本條規定：「行政訴訟因不服再訴願決定而提起者，自再訴願決定書到達之次日起六十日內為之；其因再訴願不為決定而提起者，自滿三十日之次日起六十日內為之」。 39 本條規定：「官署處分或決定之執行，除法律別有規定外，不因提起行政訴訟而停止，但行政法院或原處分、原決定之官署得以職權或依原告之請求停止之」。 40 本條規定：「行政訴訟就書狀判決之，但行政法院認為必要或依當事人之聲請，得指定日期傳喚當事人及參加人到庭為言詞辯論」。 41 本條規定：「被告之官署不派訴訟代理人或不提出答辯書，經行政法院另定期間以書面催告而仍延置不理者，行政法院得以職權調查事實逕為判決」。 42 第 1 1 條規定：「行政法院審查訴狀認為不應提起行政訴訟或違背法定程序者，應附理由以裁定駁回之，但僅係訴狀不合法定程式者，應限定期間命其補正」。第 2 0 條規定：「關於行政訴訟程序上之請求，由行政法院裁定之」。第 2 1 條規定：「行政法院認起訴為有理由者，應以判決撤銷或變更原處分，其附帶請求損害賠償者，並應為判決；認起訴為無理由者，應以判決駁回之，其附帶請求損害賠償者亦同」。

(21)

準用民事訴訟法 (第 26 條 )。(13)判決之執行採訓令主義 (第 25 條

43

_)。(14)行

政訴訟採有償主義，行政訴訟費用條例另定之 (第 24 條 )。

舊法於 1998 年之前，計有五次修正，茲概略說明如下：

1.1935

年 10 月 4 日僅修正行政訴訟法第 1 條，將原訴願前置主義，改

為選擇的訴願前置主義 (或稱「雙軌制」 )

44

_。

2. 1937

年 1 月 8 日修正之行政訴訟法，有較大幅度之修正，條文擴增

為 29 條，其重要修正內容為： (1)回復訴願前置主義 (第 1 條

45

_{)； (2)}

明定行政訴訟之當事人，謂原告、被告及參加人 (第 7 條第 1 項 )，且

關於適格被告之認定採原處分主義 (第 9 條

46

)

。(3)增設職權命第三人

參加或許可參加制度 (第 8 條

47

)

。

3. 1942

年 7 月 27 日修正之行政訴訟法，增為 30 條，除增設職權公示

送達之規定 (第 26 條

48

_{)並延長再訴願決定期間 (第 1 條第 1 項後段}

49

)

43 本條規定：「行政訴訟判決之執行，由行政法院呈由司法院轉呈國民政府訓令行之」。 44 本條規定為：「人民因中央或地方官署之違法處分致損害其權利者，得向行政法院提起行政訴訟。對於違法處分依訴願法提起訴願或再訴願而不服其決定者亦同。已提起訴願或再訴願者，非俟訴願或再訴願決定後，不得提起行政訴訟」。 45 本條規定：「人民因中央或地方官署之違法處分致損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定，或提起再訴願逾二個月不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟」。 46 本條規定：「行政訴訟之被告，謂左列官署：一、駁回訴願時之原處分官署。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之官署」。 47 本條規定：「行政法院得命有利害關係之第三人參加訴訟，並得因第三人之請求允許其參加」。 48 本條規定：「行政法院對於當事人之送達，如因處所不明，得依職權為公示送達」。 49 本段規定：「或提起再訴願『逾三個月』不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟」。其中， 1 9 3 3 年法為「逾三十日」， 1 9 3 7 年法為「逾二個月」。

(22)

外，主要修正為承認非法人團體亦有當事人能力 (第 12 條第 2 項第 1

款

50

_)。

4. 1969

年 11 月 5 日之修正僅為配合民事訴訟法之修正，而於第 24 條

配合修正民事訴訟法條文為第 496 條。

5. 1975

年 12 月 12 日行政訴訟法為重大修正，本次修正為舊法最重要

之變革，條文亦擴增為 34 條，其重要修正內容為：(1)明定逾越權限

或濫用權利之行政處分，以違法論 (第 1 條第 2 項 )，使行政法院亦得

審理裁量處分。(2)再延長再訴願決定期間最長為五個月 (第 1 條第 1

項後段

51

_{)。 (3)強化遲誤起訴期間時聲請回復原狀之要件及程序 (第}

10 條

52

)，並增訂因錯誤致遲誤起訴期間之補救措施 (第 11 條

53

)。 (4)

限制附帶請求損害賠償，應訴訟程序終結前提起 (第 2 條第 1 項 )。(5)

增訂行政法院裁判之期限 (第 24 條

54

)

，以提高審判效率。 (6)行政訴

訟之判決採「不利益變更禁止原則」 (第 27 條

55

)

。 (7)明定對於先決

50 本款規定：「訴狀應記載左列各款，由原告或代理人簽名蓋章或按指印，其不能簽名蓋章或按指印者，得使他人代書姓名，並由代書人記明事由並簽名。一、原告之姓名、年齡、性別、籍貫、職業、住所或居所，如係法人或『其他團體』，其名稱、事務所、代表人之姓名、年齡、性別，及代表人與人或團體之關係」。 51 本項後段規定：「或提起再訴願逾三個月不為決定，或延長再訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟」。 52 本條規定：「行政訴訟之提起，應於再訴願決定書送達之次日起二個月內為之。但因天災或其他不應歸責於己之事由，致遲誤起訴期間者，於其原因消滅後一個月內，得向行政法院聲請許可起訴」。「前項聲請，應以書狀為之，並釋明遲誤期間之原因及其消滅時期」。「聲請許可起訴，應同時補行應為之訴訟行為」。「許可起訴之聲請，行政法院得與補行之訴訟行為，合併裁判之」。 53 本條規定：「人民提起行政訴訟，雖已逾期，但在再訴願決定書送達之次日起二個月內，曾向其他機關有不服再訴願決定之表示，並於該機關通知到達之次日起一個月內，向行政法院起訴者，視同已在法定期間內提起」。 54 本條規定：「行政訴訟之裁判，應規定期限；其期限，由行政法院定之」。 55 本條規定：「行政訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決」。

(23)

問題得停止訴訟程序 (第 25 條

56

_{)。 (8)明定行政訴訟本身之再審事由}

(

第 28 條 )，不再準用民事訴訟法之再審事由；另亦允許對裁定聲請

再審 (準再審 )之事由及程序 (第 30 條 )。 (8)增加評事之自行迴避原

因，並明定以「曾參與該訴訟事件再審前之裁判者」為自行迴避原

因時，其迴避以一次為限 (第 6 條 )。 (9)刪除「行政訴訟費條例另定

之」之規定，行政訴訟改為無償制。

第二節新行政訴訟法之主要內容及運用狀況

由前述可知，舊法自 1933 年施行以來，雖曾應數次修正，惟均未更動

其行政訴訟制度之基本結構內容，而此一舊法實施期間，我國政治、經濟、

社會、文化情勢均有重大變遷，加以教育普及、民智日開，行政爭訟事件

大量增加，依統計資料顯示，行政法院 1950 年在台復院辦公後，當時全年

新收案件僅 23 件，至 1991 年，全年新收案件已激增至 3809 件，41 年間增

加達 165 倍，舊法所架構之行政訴訟制度，顯已逐漸無法因應現代行政現

象及變化之社會需求，尤其舊法採一級一審制，集初審、終審、事實審、

法律審於一審，對人民權益之保障，殊嫌欠周。因此，各方反應，咸認有

修正舊法之必要

57

_{。對此，司法院乃於 1981 年 7 月組成「行政訴訟制度研}

究修正委員會」，延攬實務界與學者專家共同參與研修工作，蒐集中外相

關立法例及學說，並分區舉行座談廣徵各界意見，對舊法進行全面檢討修

正，經長達 11 年共計開會 256 次之審慎研議，始完成修正草案，並於 1993

年 2 月 18 日提請立法院審議，三讀通過後，於 1998 年 10 月 28 日由總統

公布，並於 2000 年 7 月 1 日起正式施行

58

(

以下稱「新法」 )。

56 本條規定：「行政訴訟之裁判，須以其他法律關係是否成立為準據者，於該法律關係尚未確定時，行政法院得依職權，或當事人之聲請，暫停行政訴訟程序之進行，並通知當事人」。 57 1 9 9 3 年 2 月 2 8 日 ( 8 2 ) 院台廳行一字第 0 2 5 9 0 號函附「行政訴訟法修正條文總說明」參照。 58 有關本次行政訴訟制度研究修正委員會之成立經過、組織、研修背景、研修過程、重要修正原則及內容、立法院審議過程、配合 1 9 9 8 年新法實施之各項準備作業等事項，請參照前揭註 3 3 書第 1 0 7 4 ～ 1 0 7 8 頁；翁岳生「中華民國之訴願及行政訴訟制度」，收於氏著『法治國家之行政法與司法』 ( 月旦、 1 9 9 4 年 ) 第 2 4 5 ～ 2 6 0 頁；同「我國行政訴訟制度之現況與課

(24)

第一項新法之主要內容

上述舊法之重要結構內容，整體而言，學者曾整理為四點特徵

59

_{認為最}

為重要，即：(一 )限於對違法行政處分表示不服之概括主義行政裁判權、(二 )

原則訴願、再訴願二級前置主義且個別法另有各種層級之異議前置規定、(三 )

實踐上僅有一種撤銷訴訟類型、以及 (四 )全國僅設一所之單一審級行政法

院。本次新法之修正，除針對舊法之缺失及實踐需要等問題，進行各種重

大改革外，並有藉此次修正，以達成建立與民事訴訟、刑事訴訟鼎足而立

之行政訴訟制度之意圖，故將 1975 年舊法原僅 34 個條文，一舉增為 308

條，分為九編

60

_{，各編之下又各有章節。新法之重要修正原則如下}

61

_：

一、二級二審制度

行政訴訟之審級，由舊法之一審終結，改採二級二審制度。即將行政法院分為最高行政法院及高等行政法院二級 (行政法院組織法第 2 條 )，以高等行政法院為第一審並為事實審兼法律審，最高行政法院為第二審 (上訴審 )，原則為法律審 (同法第 7 條、第 12 條、新法第 242 條、第 254 條 )。其屬適用簡易程序之案件，如欲對之提起上訴或抗告者，則須以該訴訟事件所涉及之法律上見解具有原則性者為限，並經最高法院之許可始得為之 (新法第 235 條 )。

題」，收於楊建華教授七秩誕辰祝壽論文集『法制現代化之回顧與前瞻』 ( 月旦、 1 9 9 7 年 ) 第 1 5 9 頁以下；吳庚「行政爭訟新制的初步檢討」法官協會雜誌創刊號 ( 1 9 9 9 年 6 月 ) 第 1 頁以下；蔡志方「行政訴訟制度」，收於翁岳生編『行政法下冊』 ( 翰蘆、 1 9 9 8 年 ) 第 1 0 8 0 頁以下；陳計男「我國行政訴訟制度改革之動向與運用狀況」第五屆東亞行政法學術研討會報告論文 ( 2 0 0 2 年 1 1 月 2 3 日 )。另有關各次研討會紀錄，可參照司法院編印『司法院行政訴訟制度研究修正資料彙編 ( 第一冊至第六冊 ) 』 ( 1 9 9 3 年 ) ；有關立法審議過程紀錄，可參照立法院司法委員會編『法律案專輯第二百四十五輯行政訴訟法修正草案 ( 上 ) ( 中 ) ( 下 ) 』( 立法院公報處、1 9 9 9 年 )。 59 此為仿吳庚前揭註 5 8 文第 1 頁以下所舉四項特徵，但文字有所修正與增添。 60 即：第一編「總則」、第二編「高等行政法院第一審訴訟程序」、第三編「上訴審程序」、第四編「抗告程序」、第五編「再審程序」、第六編「重新審理」、第七編「保全程序」、第八編「強制執行」、第九編「附則」。 61 按依司法院印『行政訴訟法新舊條文對照表』 ( 1 9 9 9 年 1 月 ) ，新法修正原則計列有 2 1 項，本文僅能擇其重要者稍作說明，尚請留意。

(25)

二、增加行政訴訟之範圍與訴訟種類

舊法關於行政訴訟之範圍，雖採概括主義，然因實踐上其訴訟種類僅有處分撤銷訴訟一種，故實際上並未滿足憲法有關完整而無漏洞權利保護之要求。新法一方面明定除法律別有規定外，一切公法上爭議均得依本法提起行政訴訟 (第 2 條 )，他方面並明定行政訴訟包括撤銷訴訟、確認訴訟以及給付訴訟三類型 (第 3 條 )，且除主觀訴訟外，並包括客觀訴訟。簡言之，行政訴訟之法定種類，計有撤銷訴訟 (第 4 條 )、請求應為行政處分訴訟 (第 5 條，即課予義務訴訟 )、確認訴訟 (第 6 條 )、合併請求損害賠償或其他財產上給付之訴訟 (第 7 條 )、一般給付訴訟 (第 8 條 )、維護公益訴訟 (第 9 條 )62_{、選舉罷免訴訟 (第 10 條 )等種類}63_。

三、一級訴願前置主義並廢止再訴願

原司法院所提行政訴訟法修正草案係為遷就行政部門之反應，而保留再訴願，採所謂「雙軌併行制64_{」。惟此一設計經立法院否決，回歸單軌制，並廢除} 再訴願，以減少行政爭訟之層級。亦即，依新法規定，提起撤銷訴訟及請求應為行政處分訴訟，原則應經訴願程序，始得提起 (第 4 條、第 5 條 )；至於提起其他類型之訴訟程序，則無訴願前置主義之適用。

62 又論者有謂新法第 3 5 條之規定，為本條規定之特殊訴訟類型 ( 利他型團體訴訟 ) 者，請參照彭鳳至「論行政訴訟中之團體訴訟 — 兼論行政訴訟法第三十五條之再修正」，收於翁岳生七秩誕辰祝壽論文集『當代公法新論 ( 下 ) 』 ( 元照出版、 2 0 0 2 年 ) 9 9 頁以下。 63 關於新法規定之「法定訴訟類型」究有若干種類，以及是否承認法定外訴訟類型 ( 新法第 2 條修正理由三參照 ) 等問題，目前學說仍存有相當爭議；有關論述，請參照劉宗德、彭鳳至「行政訴訟制度」，收於翁岳生編『行政法下冊』 ( 翰蘆、 2 0 0 0 年 ) 第 1 1 5 4 頁以下 [ 劉宗德執筆 ] ；吳庚『行政爭訟法修訂版』 ( 自刊、 1 9 9 9 年 ) 第 9 6 頁以下；同「行政訴訟中各類訴訟之關係」法令月刊第 4 9 卷第 1 1 期第 3 頁以下；陳計男『行政訴訟法釋論』 ( 自刊、 2 0 0 0 年 ) 第 1 5 5 頁以下參照。 64 即不服行政處分者，經訴願後，得選擇提起再訴願或向高等行政法院 ( 草案稱「地區行政法院」 ) 起訴；其選擇再訴願者，不服該再訴願決定者，得向最高行政法院 ( 草案稱「中央行政法院」 ) 起訴。

(26)

四、強化訴訟參加制度

舊法時代之訴訟參加制度，規定頗為簡略65_{，新法為增進訴訟經濟並防止裁} 判結果之分歧，而強化訴訟參加之設計。亦即，新法定有四種訴訟參加，包括66_：必要共同訴訟之獨立參加 (第 41 條 )、利害關係人之獨立參加 (第 42 條 )、行政機關之輔助參加 (第 44 條 )、以及利害關係第三人之輔助參加 (第 44 條第 2 項後段 )。

五、強化暫時性權利保護制度

關於暫時權利保護制度，除修正舊法執行不停止原則外，因應訴訟種類之增加，並增加假扣押與假處分二種制度 (合稱「保全程序」 )。亦即， (1)新法雖仍採執行不停止原則 (第 116 條第 1 項 )，惟於停止執行制度之適用範圍 (第 117 條，限於撤銷訴訟與處分無效確認訴訟得聲請停止執行 )、停止執行之原因、聲請程序 (第 116 條第 2 項、第 4 項 )、法院裁定停止執行之內容 (同條第 5 項 )、停止執行裁定之撤銷 (第 118 條 )等事項，均有詳細規定；並增訂於行政訴訟起訴前，亦得聲請停止執行 (第 116 條第 3 項、訴願法第 93 條第 3 項 )。 (2)新法新設第七編保全程序，其中，為保全公法上金錢給付之強制執行，得聲請假扣押 (第 293 條第 1 項 )；如係公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分 (第 298 條第 1 項 )67_。

六、強化訴訟審理程序並增設簡易訴訟程序

(一 )關於行政訴訟程序之開始，採當事人進行主義，至於訴訟程序之進行及終結，則視其性質兼採職權進行主義。亦即採「處分權主義」，當事人就具體

事件

是否請求法律救濟，原則上尊重當事人之意願，法院須受當事人聲明或主張之拘束，不得再依職權為之。例如，程序本於當事人聲明而開始 (第 105 條、第 231 條、第 238 條、第 273 條、第 284 條等 )、當事人得合意停止訴訟程序 (第 183 條、第 184 條 )、撤回訴訟 (第 113 條、第 114 條、第 262 條、第 289 條 )、和解終結訴訟 (第 219 條 )、訴訟標的之捨棄或認諾

65 即僅規定於舊法第 8 條之「職權或許可利害關係第三人參加」，其餘規定則準用民事訴訟法。 66 陳計男前揭註 6 3 書第 1 0 6 頁以下參照。 67 關於行政機關之行政處分，不得為假處分 ( 第 2 9 9 條 ) 。惟關於請求應為行政處分訴訟 ( 課予義務訴訟 ) 之暫時權利保護制度，究應依執行停止或假處分方式為之，則存有爭議。

(27)

(第 202 條 )、裁判不得逾越當事人聲明之範圍 (第 218 條準用民事訴訟法第 388 條 )均屬之；僅於例外68情形，始納入職權進行主義之色彩。 (二 )關於事實之認定，採職權探知主義，即： (1)法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束 (第 125 條第 1 項 )；(2)法院於撤銷訴訟或為維護公益訴訟，應依職權調查證據 (第 133 條 )，且關於當事人自認之事實，法院仍應為其他必要之調查 (第 134 條 )。此外，並規定當事人之文書提出義務 69_{，對於他造之證據妨害行為，設有推定效力之規定 (第 135 條、第 163 條、} 第 165 條 )。 (三 )關於行政訴訟進行之方式，新法採言詞、直接及公開審理主義。即除別有例外規定70_{外，高等行政法院之裁判，應本於言詞辯論為之 (第 188 條第 1} 項 )71_{；法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判 (同條第 2 項 )，其參} 與言詞辯論之法官有變更者，原則應更新辯論 (第 132 條準用民事訴訟法第 211 條 )；且訴訟之辯論及裁判之宣示，應於公開法庭行之 (第 243 條第 2 項第 5 款 )。 (四 )新法規定法官對於裁判基礎事實關係之重要事實及證據，得為自由評價及衡量，僅受法官內部良心及經驗法則之拘束，而採自由心證主義。亦即，行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽 (第 189 條第 1 項前段 )。

68 例如，送達 ( 第 6 1 條 ) 、期日之指定、開閉、指揮言詞辯論 ( 第 8 4 條、第 9 4 條、第 1 2 4 條 ) 、裁定停止訴訟程序、撤銷停止訴訟程序之裁定、命續行訴訟程序 ( 第 1 7 7 條、第 1 7 8 條、第 1 8 0 條、第 1 8 6 條準用民事訴訟法第 1 7 3 條、第 1 7 8 條、第 1 8 6 條等 ) 均屬之。 69 新法第 1 6 3 條規定：「左列各款文書，當事人有提出之義務：一、該當事人於訴訟程序中曾經引用者。二、他造依法律規定，得請求交付或閱覽者。三、為他造之利益而作者。四、就與本件訴訟關係有關之事項所作者。五、商業帳簿」。第 1 6 4 條規定：「公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。如該機關為當事人時，並有提出之義務」。「前項情形，除有妨害國家高度機密者外，不得拒絕」。 70 例如，第 1 0 7 條第 2 項、第 1 8 8 條第 3 項、第 1 9 4 條等屬之。 71 另於簡易訴訟之裁判 ( 第 2 3 3 條第 1 項 ) 與最高行政法院之裁判 ( 第 2 5 3 條第 1 項前段 )，前者規定得不經言詞辯論，後者則明定原則不經言詞辯論 ( 即採書面審理原則 ) 。

行政法院裁判實務與行政訴訟制度改革