學校合併效益之個案研究─以某私立高中為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育學院學校行政碩士在職專班. 碩士論文指導教授：吳政達博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 sit. Nat. 以某私立高中為例. y. ‧. 學校合併效益之個案研究─. er. io. A Case Study of the Benefits of al. n. v i n Ch School Consolidation—A e n g c h i U Case of a. High School. 研究生：邢文斐. 撰. 中華民國 104 年 1 月.

(2) 謝辭幾年前擔任行政職時，囿於自己專業知識的不足，於是報考學行所，三年下來，獲益匪淺。除了專業的汲取，所裡每位教授與我們亦師亦友，傳道、授業、解惑無一不有，他們身教更重言教，樹立了大師的典範。論文付梓要感謝郭昭佑校長以及閻自安教授在口試時給予許多的指正，更要感謝的是我的指導教授吳政達所長，在論文寫作期間，給予許多的指導與幫助，不論工作上或論文產生的壓力及困惑，感謝. 治政老師的包容與提點，一切的一切，謝謝老師！大立 ‧ 國. 學. 其次，對我幫助極多的還有我的同學，中央大學附設高中校長祕書李詩慶，以及素昧平生的輔仁大學附設高中教務主任倪世彬，因為. ‧. 兩位的協助，才使得訪談得以順利完成。而受訪的兩校校長、教務主. y. Nat. 任、學務主任、會計主任、老師代表、學生代表，和輔助英文翻譯的. io. sit. 表妹心涵，以及協助 MAXQDA 軟體支援的奕華老師、學妹雅婷更是居. al. er. 功厥偉。沒有大家的熱心協助，論文是無法完成的！. n. v i n Ch 精神上給予最大支持的就是學行碩的同學桂霞、天霽主任，以及 engchi U. 時時鞭策我們的班代─三峽國小伯瑲校長，和最挺我也最愛我的家人。不管在專業上或工作上，如果我有一些成長、一點成績，都要感謝一路上提攜我、幫助我的長官、同學、同事及家人，謝謝您們！.

(3) 學校合併效益之個案研究─以某私立高中為例摘要本研究旨在探討某私立高中學校合併的效益。研究者首先，依據研究目的與文獻探討所得訪談大綱後，針對兩所已經合併之高中校長、主任、教師、學生等進行訪談，訪談所得使用 MAXQDA 進行分析，將分析結果獲致以下結論：一、學校效益部分 (一)學校規模逐漸變大研究個案是由一所普通高中及一所職業學校合併，學校規模從二千人學校變成二千六百人學校，科別也由職業類科增加了普通科，除了教師教學資源可相互提供增加交流的機會；學生也因為增加了不同部別的學生，而多了良性競爭與互動的學習機會，同時也增加學生適性選擇的管道。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. (二)行政效能也是合併成功與否的重要關鍵. sit. Nat. (三)整體規畫空間及校地，有利學校整體發展. y. ‧. 本研究之個案在合併試行過程中，因為人員變多，反而增加行政協調的困難性；但也因為人員變多，使得部分行政事務的推動變得更有效率。. n. er. io. 研究個案是一所高中與一所高職合併，原各自都有電腦教室、多功能教室、各科專業教室等。校園重新規劃後，多餘的教室或辦公室，除了可 al v 以增加空間使用的多元性，也可重建配置，以供更長遠的使用，並可提升 i n Ch 家長及外界觀感等。如此不僅解決校地使用問題，也將多餘空間可供社區 engchi U 使用，增加與社區互動之機會。二、整併策略 (一) 提升整體辦學的品質、解除了600人以下學校被裁併的危機。 (二) 人事樽節，減少重複性人力，又新加入的人力可提升工作效率。 (三) 資源的整合方式，除了校與校地整合外，還有策略聯盟、購併等方式。. 關鍵詞：MAXQDA 、學校合併、合併的效益.

(4) A Case Study of the Benefits of School Consolidation—A Case of a High School Abstract By Wen-Fei,Hsing The purpose of this study is to explore the benefits of private high school consolidation. According to the study objective and document research, the researcher interviewed the principals, directors, teachers, students, etc. of the merged schools and used MAXQDA to analyze the data collected from the interviews. The conclusions are analyzed as follows: 1. Benefits to the School (1) The scale of the school gets larger. The case school is consolidated by a general high school and a vocational high school. And the number of pupils rises from 2,000 to 2,600. Besides vocational courses, the school also has general ones. Furthermore, teachers can provide teaching resources mutually and have more opportunities for exchanges. And since there are more students from different departments, students can get benign competition as well as interactive learning opportunities. Meanwhile, students will have more channels to choose the courses in line with their aptitudes. (2) Administrative efficacy is also the key to consolidation. When the case aschool went through the consolidation procedure, i vdifficult to coordinate. l Cof the staff made it more the growing number n h e n g cofhstaff i Ualso made school manage However, the growing number parts of administrative affairs more efficiently. (3) The overall planning of school grounds and space helps the school develop. The case school is consolidated by a general high school and a vocational high school. Both schools originally have computer labs, multi-functional labs, specialized subject labs and so on. After rearranging the campus, the school has some surplus classrooms and offices. They can be used diversely or reconstructed, which gives the parents and outsiders a good impression. Thus, the problem of accessing to school grounds is solved and the surplus space can be provided to the community, which facilitates more interaction with the community.. 立. 政治大. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat.

(5) 2. The Strategy of Consolidation (1) Consolidation helps improve the quality of the school and the school can be exempted from the crisis of being closed or merged. (2) Personnel management increases work efficiency. (3) Resource integration can be achieved not only by integrating school grounds but also by strategic alliances, acquisition and so on. Keywords: MAXQDA, school consolidation, benefits of consolidation. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 目次第一章. 緒論 ............................................ 1. 第一節研究動機............................................................................. 1 第二節研究目的與研究問題 ......................................................... 2 第三節名詞釋義............................................................................. 3 第四節研究範圍............................................................................. 3. 政治大. 第五節研究限制............................................................................. 3. 立. 文獻探討 ........................................ 5. 學. ‧ 國. 第二章. 第一節學校合併的基本概念 ......................................................... 5. ‧. 第二節國內外學校合併之相關研究 ........................................... 13. Nat. sit. io. 研究設計與實施 ................................. 28. al. v i n Ch 研究架構........................................................................... 28 engchi U n. 第一節. er. 第三章. y. 第三節個案學校相關背景資料 ................................................... 21. 第二節研究對象與方法 ............................................................... 29 第三節研究工具........................................................................... 30 第四節研究實施程序 ................................................................... 30 第五節資料處理........................................................................... 31 第四章. 研究結果分析與討論 ............................. 36. 第一節兩所合併學校訪談的結果分析........................................ 36.

(7) 第二節個案學校之合併效益分析與討論 .................................... 45 第三節三所學校合併後之差異分析 ........................................... 54 第四節研究個案兩校 SWOTS 分析 ............................................... 56 第五章. 結論與建議 ..................................... 65. 第一節結論 .................................................................................. 65 第二節建議 .................................................................................. 67. 政治大. 參考文獻 .............................................. 70. 立. 中文部分. ‧ 國. ‧. 附錄. 學. 外文部分. 70 76 78. Nat. io. sit. y. 一、研究邀請函 ......................................... 78. al. v i n Ch ..................................... 80 engchi U. n 三、研究訪談同意書. er. 二、研究邀請回函 ....................................... 79. 四、訪談大綱 ........................................... 81.

(8) 表次表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 2-6 表 2-7 表 2-8. 學校合併的意義……………………………………………………………5 學校合併的原因…………………………………………………………..8 2001 年-2013 年台灣現住人口出生數………………………………….11 臺北市公私立高中學校數及出生人口數比較………………………….21 93 年-101 年大學招生缺額率……………………………………………22 甲乙兩校新生人數統計表……………………………………………….23 93 年-101 年大學招生缺額率……………………………………………23 甲乙兩校新生人數統計表……………………………………………….24. 表 2-9 甲校 SWOTS 分析表……………………………………………………….26 表 2-10 乙校 SWOTS 分析表……………………………………………………….27 表 2-11 甲乙兩校 SWOTS 分析表………………………………………………….31. 立. 圖次. 「(89~101 學年度)歷年校數,教師,職員,班級,學生及畢業生數」…10 校區土地所有權分佈圖………………………………………………….21 校區建築物分佈位置圖………………………………………………….21 甲乙兩校新生人數表…………………………………………………….24. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4. 政治大. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 學校合併效益之個案研究─以某私立高中為例第一章緒論本研究旨在探討台北市某一財團法人轄下之私立高中(以下簡稱甲校) 與高職(以下簡稱乙校)兩校合併之效益，以作為本研究個案學校之參考及校長經營學校發展之方向。第一章緒論將區分為研究動機、研究目的與問題、名詞釋義、研究方法與步驟及研究範圍與限制等五節。. 第一節研究動機甲乙兩校，經歷史沿革與社會環境改變，董事會近年來不斷思考學校未來發展方向與因應教育政策的驟變，開始著手進行學校整併之計畫，以期符合社會與家長之期待。然創辦之初，因時空背景、社會需求等，所以設立兩校，而多年來，兩校也在校務發展與教學成效上，各有卓越之表現。但在學校運作過程中，仍因共用一地、兩校分制等因素，產生諸多行政或教學上的問題。今因少子化衝擊，十二年國教實施在即，教育生態已走向「質」的競爭趨勢，雖然，教育絕不能站在經濟學的角度，用投資報酬率來衡量要不要存在(黃俊傑，2007)，但不管是私立學校或公立學校，如果沒有學生、沒有經濟收益，再大的理想及教育理念也是空談。對兩校合併的效益分析，在管理學上有所謂綜效(synergy)理論，綜效就是『1+1 > 2』的效果，即整體價值會大於個體價值總和(李並光，2003)。故而，併校是否能解決學校所遭遇的困難，並使兩校合併後產生一加一大於二的更大效 a v 益，為本研究動機之一。l C ni. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. hengchi U. 校長的領導關係著整個學校的發展方向，能帶領整個學校朝著學校的願景而努力。校長又是學校對外的代表，應為創造學校形象的首要靈魂人物。因此，校長除本身的修養外，必須瞭解教育目標及其重要職責，創造個人領導風格，把握有效經營策略，以創造優良的學校形象與獨特的學校風格，達成學校教育目標(鄭勵君，1998)。兩校合併後，原來分治的校務行政、兩校教師、學生，以及不同的學制、校風等，校長該如何運用大智慧，使學校邁向一個新的里程碑，不辱董事會之任命，並創造學校合併後效益，其所採取之領導策略實有探究之必要，為本研究動機之二。甲校在學校發展目標中，向來著重學生學業成績與品格教育，近年來在輔導學生升學方面成效顯著，連續三年蟬聯繁星上榜人數比全國第一的佳績，99 年開始並積極發展特色教學；而乙校，本以專技升學為導向，學 1.

(10) 生入學目的也以習得一技之長為主，故校規的制定及給予學生的空間與彈性兩校明顯不同，久而久之，形成不同校風。不完全以升學為導向的乙校，學生在生活行為與品格方面，較為家長所詬病。整併兩校，務使「質」提升，破除外界不良觀感與社區建立良好公共關係，做好學校行銷工作，是極重要的一環。良好的學校公共關係，不僅對內可維持教職員工的和諧關係；對外可獲取校外資源，還可建立學校良好的形象與聲譽，擴展學生的來源(張明輝，1998；張國輝 2004；謝文全，2000)。所以，學校公共關係的推展，對招生及學校未來發展之影響極為重要，探究兩校教師對學校公共關係推展策略的知覺，為本研究動機之三。兩校合併後，原分屬兩校之行政部門，必須裁撤與更動，而校與校之間的交流將更多，關係也將更緊密。為了學校永續發展，兩校行政同仁及教師必須更團結。企業界提到「雁行理論」，強調團隊合作、輪流領導、激勵同伴和互相扶持等四項內涵。「團隊合作」是指組織中的成員若目標一致，團結合作，會比個別努力更快到達目的地；「輪流領導」，是指輪流擔任領導的任務；「激勵同伴」，則是指同事之間的互相鼓勵，以提升組織的效能；而「互相扶持」，是指同事間互相協助，以共度難關(陳妍伶，2005)。教育界也將之引用，程泰盛（2003）提出雁行理論對教育界的啟示有三項：團隊合作、共享領導權及互相激勵。Nahavandi（2000）所提出的雁行理論，強調的是團隊合作、輪流領導、激勵同伴和互相扶持等四項內涵。團隊合作無疑是併校後維持學校命脈的一大利器，因此，兩校合併後，行政能否正常運作？學校統一管理及整合規劃是否能更有利行政推動，此為研究動機之四。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. a. n. v. i l C 兩校奉准成立之始，所購校地皆為廢棄農田、水池，雜草叢生，一片 n hengchi U 荒蕪。創辦人不遺餘力，辛勤領導，披荊斬棘，修建校舍與設施，使甲校及乙校，初具規模。嗣因台北市都市計畫之徵收，原建校八千餘坪校地，現僅剩五千餘坪，其中乙校僅剩一千五百餘坪，導致兩校校地及建築物所有權與使用權劃分不一，影響兩校發展。合併後，校地共同使用，避免重複性使用造成的資源浪費，例如藝能校室等，能否在減少衝突的原則下還能彼此支援，發揮更大效益，此為研究動機之五。第二節研究目的與研究問題壹、研究目的一、分析個案學校併校是否能解決學校所遭遇的困難，並使兩校合併後產生一加一大於二的更大效益。二、探討兩校合併後，對於行政效率、學生學習、空間規劃、設備使 2.

(11) 用、教職員額編制、教學品質、社區認同及家長觀感等有無差異。三、根據研究結果做成具體建議，提供本研究個案或未來將合併之學校參考用。. 貳、研究問題一、合併前學校遭遇的困難有哪些？二、兩校合併後，是否更有利學生學習？三、兩校合併後，學校設備與空間利用是否更能有效發揮？四、兩校行政運作現況？合併後是否有利行政推動？五、兩校合併後，對社區互動或招生是否有利？. 第三節名詞釋義. 政治大合併之意義可區分為以廣義解釋者及以狹義解釋者，廣義解釋即是包立含多種可能性學校結合方案，包括策略聯盟、兼營、轉型、裁廢等；狹義壹、學校合併. ‧. ‧ 國. 學. 解釋即是指 1 個或 1 個以上的機構被另 1 個機構兼併，而喪失本來獨立人事、會計或對外之法律上人格地位。研究學校組織結構合併者多係定義：教育當局因教育和經濟上之考量，而將兩所或兩所以上的學校合併為ㄧ所學校，本研究即參採前述狹義解釋及學校組織結構合併定義，將學校合併定義為，不論公立學校(由教育主管機關)或私立學校(由學校財團法人)基於財政及學校教育經營發展之考量，透過ㄧ系列之策略及方式，將一所以上之學校合併為ㄧ個單一獨立學校主體之過程。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 貳、合併效益. i n U. C. v. hengchi 本研究所指之合併效益係由學生學習、學校設備與空間利用、行政推動及社區互動或招生等方面，比較合併前後之效益。第四節研究範圍本研究以即將合併之兩校所屬財團法人董事會秘書及已合併之兩校之校長、教務主任、學務主任、會計主任、專任教師代表、學生代表共十三人為對象進行訪談，以中央大學附設高中及輔仁大學附設高中之分析結果做為個案學校之研究指標，進行個案研究。. 第五節研究限制本研究採半結構式訪談法，但受現實主、客觀因素之影響，仍不免有以下之限制： 3.

(12) 壹、研究對象上的限制本研究乃甲乙兩校合併之個案分析，因主客觀因素之影響，研究結果未必與實行後結果一致，其結果仍待後續發展之驗證，此為研究對象上的限制之一。研究個案因在合併試行階段，故訪談對象無法全面性公開訪談，此為研究對象限制之二。. 貳、研究方法上的限制本研究為半結構式訪談法，填答中容易受個人主觀認知情緒或態度等因素之影響，造成結果有所偏差，無法瞭解受試者的真實感受，此為研究方法上的限制之一。. 政治大. 訪談法當中可能因受訪者職務、角色的不同，無法確切分析判斷以致有所誤差，此為限制之二。. 學. ‧ 國. 立. 參、研究推論的限制. ‧. 本研究的抽樣調查雖兼顧學校人員中各職務的特性，但受訪者之性別、年齡、職務及服務年資等無法完全平均受訪；又受訪學校因合併時間不長，許多政策或運作上的變化還不夠明確及具體，因此，在研究結果的解釋與推論上，難免有所限制。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(13) 第二章文獻探討本章文獻探討共分四個部分，第一部分探討合併的內涵，第二部分探討國內外學校合併之相關研究，第三部分個案學校之背景分析。. 第一節學校合併的基本概念目前有關合併的相關研究很多，以「合併」限論文名稱檢索全國碩博士論文網，計有 1234 篇論文；以「學校合併」不限欄位檢索全國碩博士論文網，共有 183 篇，本節將針對學校合併之相關研究做探討，以瞭解合併的意涵。. 壹、學校合併的內涵. 政治大. 小型學校的合併運動始於 1918 年的美國學校，至 1930 年代左右到達高峰期(鄧明星，2005)。2004 年監察院完成「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書，建議教育部適度裁倂百人以下的小校以符合經濟效益(監察院，2004)。監察院的報告、教育部的建議及主計處的補助誘因，使得部分縣市開始進行學校整倂(school consolidation 或 school merger)(陳瓊雲，2010)。學校合併的意義整理如下：. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 表 2-1 學校合併的內涵 Nelson(1985) 學校整倂是指教育當局因教育和經濟上的考量，而將兩所或兩所以上學校合併成一所學校。 Berliner(1990) 學校合併乃是政府為求經濟上或教育上之利益，而結 al v i 合兩所或兩所以上的學校。 n Ch engchi U 陳舜(2000) 學校合併為係基於學校內外在因素影響下，如學區人數減少、教育經費縮減、考量經濟效益、社區需求性降低或教育法與政策改變等，透過相關政策的制訂與執行，將兩所或兩所以上的學校加以整倂成一所學校而稱之。張國輝(2005) 學校整倂為教育當局因教育和經濟上的考量，透過凍結組員額學校的調整與裁倂等措施，而將兩所或兩所以上的學校合併而成一所學校者稱之。戴文柱(2005) 在探討影響學校層級調整教育政策執行因素之研究中，稱學校整倂為學校層級調整教育政策：依屏東縣政府辦理國中小學及分校分班設置校作業要點第四五條款指出，現有國民中小學，因學生人數減少時，考量政府財政負擔學生同儕學習互動九年一貫課程學習領 5.

(14) 域策略聯盟需求，全鄉整合規劃並依下列標準調整學校類型：1.學生人數未達100人者調整為分校；2.學生人數未達50 人者，調整為分班；3.原住民鄉之學校，為顧及當地文化需求及配合九年一貫課程之實施，學生人數未達60人者(後改為50人)，應調整為分校；學生人數未達30人者，應調整為分班；4.未能設立分班，則與鄰近學校進行合併裁倂方式辦理。蔡淑婷(2006) 學校整倂意旨將兩個或兩個以上規模較小的學校組合併為一個合理且規模適當的的學校組，在一連串學校組織重整與再生的過程，尋求組織運作機能的修正與改善。其重整與再生過程特徵有組規模擴大、行政單位改變、人員重新安置、權力與資源重新分配，人、事、物在組織運作過程中的關係需要重新建構等，例如：學校降格為分校(班)，分校降為分班等之行政單位層級的重整；以及學校倂入鄰近某一學校，或分校分班倂入本校等之組織規模的重整。林素琴(2008) 國民小學小型學校整倂係指：教育主管機關基於國民小學學區學齡人口數的減少教育經費的縮減規模經濟效益的考量等內外在因素，於是透過相關政策的規定與執行，將國民小學小型學校予以指出，降級或裁撤，整合併入另一所鄰近學校，以追求經濟上或教育上的效益稱之。古秀英，2008 學校整倂之意義是政府部門為教育和經濟上的考量，將兩所或是兩所以上的學校合併成一所學校，基於學 al v i 校內、外在因素影響下，如學區學齡人口數減少，教育 n Ch engchi U 經費縮短，考量規模經濟效益、社會需求性降低、教育法、與政策改變等，透過相關政策的制訂與執行，將兩所或兩所以上的學校加以整倂為一所學校稱之。陳瓊雲，2010 教育當局因教育和經濟上的考量，基於學校內外在因素影響下，透過妥適完善的計畫與配套措施進行員額調整與裁整倂，將兩所或兩所以上的學校合併而成為一所學校者稱之。資料來源：研究者整理. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 以上，大抵合併涵蓋了合併及裁併，雖本研究之案例乃採合併之方式，但研究仍以合併之統稱為主。整理各家研究，合併的意義乃教育當局為教育和經濟上的考量，透過相關政策的規定與執行及學校員額調整與裁併，將兩所或兩所以上學校合併成一所學校稱之。 6.

(15) 貳、各級學校合併的法規及方式一、公立中小學依國民教育法第 4 條及地方制度法第 18 條、第 19 條，國民中小學主管機關係直轄市及縣市政府權責，教育部已研擬小型學校發展評估指標，供縣市政府參考，作為評估小型學校合併與否的篩檢工具，俾用於規劃合併計畫。小型學校發展評估指標分為一般指標及特殊條件指標二類，一般指標指學校的一般性條件，如評分愈低，即表示學校愈應考慮進行整合。而小校合併是指基於內外在環境因素影響下，如學區學齡人數減少、教育經費縮減、考量規模經濟效益、社區需求性降低或教育法令與政策的改變等，透過相關的政策與執行，將兩所或是兩所以上的學校合併成一所學校（陳賢舜，2000）. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、私立中小學. ‧. 根據私立高級中等以下學校及其分校分部設立改制合併停辦辦法，第四章第 23 條規定，私立學校得考量自身資源條件及發展重點，選擇合適之合併對象，進行合併規劃。學校主管機關得衡酌高級中等教育與國民教育發展趨勢、私立學校分布狀況及教育資源配置情形，建議及協助私立學校進行合併規劃。. er. io. sit. y. Nat. 私立學校之合併，分下列三類： a. n. iv l C n (一)存續合併：合併後僅一校存續，其他學校變更為存續學校之 hengchi U 一部分、分部或分校。 (二)新設合併：合併後各校均消滅，成立為另一所新設私立學校，並另定新校名。 (三)學校改隸：學校法人將其他學校法人所設私立學校，改隸為其所屬私立學校。. 三、大學教育部於 102 年 7 月初通過「國立大學合併推動辦法」其辦法中所稱合併，指二所以上國立大學校院連同其分校、分部、專科部或高職部之合併。未來對於國立大學的合併將不必再透過各校校務會議通過，而是由教育部的「合併推動審議委員會」擁有最後決定權，並將訂有相關的評估指 7.

(16) 標，做為高等教育機構的合併選擇依據（江昭倫，2012；林曉雲，2012；教育部，2012）。大學合併，分為下列二種： (一)存續合併：合併後僅一校存續，其他學校變更為存續學校之一部分、分校、分部、專科部或高職部。 (二)新設合併：合併後各校均消滅，另成立一所新設國立大學，並另定新校名。. 參、學校合併的因素從前述中外研究學者，對學校合併意義之解釋中整理比較發現，學校合併之主要原因乃教育當局以追求教育上與經濟上的效益考量，故以實施合併策略。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 2-2 學校合併的原因研究者年代原因 Nelson 1985 教育當局因教育和經濟上的考量，而將兩所或兩所以上學校合併成一所學校。 Berliner 1990 政府為求經濟上或教育上之利益，而結合兩所或兩所以上的學校。陳舜 2000 學校合併為係基於學校內外在因素影響下，如學區人數減少教育經費縮減考量經濟效益社區需求性降低或教育法與政策改變等。 al v i 張國輝 2005 教育當局因教育和經濟上的考量，透過凍結組員額學 n Ch engchi U 校的調整與裁倂等措施，而將兩所或兩所以上的學校合併而成一所學校。林素琴 2008 教育主管機關基於國民小學學區學齡人口數的減少教育經費的縮減規模經濟效益的考量等內外在因素，將國民小學小型學校予以指出，降級或裁撤，整合併入另一所鄰近學校，以追求經濟上或教育上的效益。古秀英 2008 政府部門為教育和經濟上的考量，透過相關政策的制訂與執行，將兩所或兩所以上的學校加以整倂為一所學校。陳瓊雲 2010 教育當局因教育和經濟上的考量，將兩所或兩所以上的學校合併而成為一所學校。資料來源：研究者自行整理. n. er. io. sit. y. Nat. 8.

(17) 一、原因分析 (一)規模經研究發現，學校合併原因不外乎為人口、政治、經濟、文化、學生因素等，而人口及經濟實為兩大主因。其一，學生是學校的主體，當生員不足時，將造成教師員額過多、校地閒置、教育資源浪費等問題。吳政達（2006）指出臺灣地區正面臨少子化的問題，且根據內政部統計處的統計顯示臺灣地區新生兒總人口數平均每年下降 5%，如果照這樣的速度下去推算，臺灣未來可能面臨人口零成長甚而是負成長的情況。經建會(2010)推估，台灣人口零成長將在民國一一一年發生，民國一一二年開始人口將負成長，人口問題更惡化。因此，政府和學校近年來著手研擬各項因應策略，其中合併、合併、裁併，即為經營策略之一。. 政治大. 2002 年金門縣政府委託台大城鄉所研究規劃金門地區中、小學教育資源整合案，強調以「逐漸併校」為積極改革策略，其次是不論採何種方式合併，都應先行「試辦」以瞭解可能問題所在，倘若未先做好空間再利用規劃，未來資源合併後反而形成另一種浪費，避免激烈手段一次合併所有小校，否則在新學校設備、資源不足的狀況下，將使學生受教環境惡化，也將使小校所屬社區及家長無法接受（鄭大行，2002）。而葉夙娟(2009)研究也指出，近年少子化和教育市場化的重大社會議題，反映在人口結構的變化上，導致社會資源的重新分配，並對現有的教育政策運行的機制，造成了莫大的衝擊，引發了各層級的學校組織再造和學校合併議題之探討。. 立. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. er. 教育部委託專家學者進行研究，建議學校採取三階段的漸進方式處理， al v 第一階段由本校改為分校；第二階段由分校改為分班；第三階段將分班併 i n C h。入本校(吳政達、蕭霖，2004) U. engchi. 學校整倂策略方面可採行下列 6 種方式： 1.由本校改為分校：將原來的小型學校併入鄰近學區的學校，改為鄰近學校的分校。 2.由本校改為分班：將原來的小型學校併入鄰近學區的學校，改為鄰近學校的分班。 3.由分校改為分班：將原來的分校改為鄰近學校的分班。 4.由本校裁倂：將原來的小型學校倂入鄰近學區的學校，裁撤原有的小型學校。 5.由分校裁倂：將原來的分校併入鄰近學區的學校，裁撤原有分校。 9.

(18) 6.由分班裁倂：將原來的分班併入鄰近學區的學校，裁撤原有分班。 (二)經濟因素合併除了是策略性運用，經濟因素更是主要原因之一。因為教育普遍地被看作對人類的一種投資，由於教育可使其國民的生產能力增加，故能產生經濟的效益，而對國家未來財富有所貢獻(周書毓，2005)。學校雖是教育的場域，但近幾年生員已逐漸減少，學校普設造成了資源的浪費，以及教師員額過剩等問題。從民國 39 年開始，學校數 1,504 所，其中私校 25 所，民國 57 年推動九年國民教育，開始增班設校、師資訓練，以及提高學童就學率之後，民國 66 年，學校數已經成長至 4,698 所，私校也突破 1,000 所，達到 1,032 所。民國 71 年總統修正公布「強迫入學條例」後，民國 73 年，學校數更達到 6,023 所，私校也有 2,328 所。但到了民國 93 年，出生人口數大幅銳減，學校數開始持續減少，直到民國 95 年，在教改團體呼聲下，為了減輕學生壓力，政府廣設高中大學，到了民國 102 年時，學校數已達 11,495 所，私校增加至 5,298 所(詳見表一)。弔詭的是學校校大幅增加，出生率卻未成等比成長，內政部戶政司資料顯示，民國 40 年粗出生率 49.97‰為歷年最高，其後呈下降趨勢，93 年跌破 10‰，99 年更降至 7.19‰最低點，100 年略回升至 8.55‰，較 99 年增加 1.36 個千分點(詳表嬰兒出生數及粗出生率)。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. io. al. n. 12,000. er. 14,000. y. Nat. 圖 2-1「(89~101 學年度)歷年校數,教師,職員,班級,學生及畢業生數」. 10,000. Ch. engchi. i n U. v. 8,000 數列1 6,000. 4,000. 2,000. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 資料來源：教育部統計處，研究者自行整理. 10. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 私立. 總校數. 私立. 總校數. 私立. 總校數. 私立. 私立. 總校數. 私立. 總校數. 私立. 2006. 總校數. 私立. 2005. 總校數. 總校數. 私立. 總校數. 私立. 總校數. 私立. 總校數. 私立. 私立. 總校數. 總校數. -. 2012.

(19) 表 2-3 2001 年-2013 年台灣現住人口出生數. 出生 Births 年(月)別. No. of Births. Crude Birth Rate (0/00). Male. Female. 九十年 2001. 260,354. 11.65. 135,596. 124,758. 九十一年 2002. 247,530. 11.02. 129,537. 117,993. 九十二年 2003. 227,070. 10.06. 118,984. 108,086. 九十三年 2004. 216,419. 102,780. 九十四年 2005. 205,854. 9.06. 113,639 大 107,378. 九十五年 2006. 204,459. 8.96. 106,936. 97,523. 204,414. 8.92. 106,898. 97,516. 198,733. 8.64. 103,937. 94,796. 191,310. 8.29. 99,492. 166,886. 7.21. ‧. 91,818. 87,213. 79,673. 196,627. 8.48. 101,943. 94,684. 229,481. 9.86. 118,848. 110,633. al. 8.53. 103,120. 95,993. 九十八年 2009 一○○年 2011. 199,113. n. 一○二年 2013. io. 一○一年 2012. Nat. 九十九年 2010. 資料來源：內政部戶政司. Ch. sit. 九十七年 2008. ‧ 國. 九十六年 2007. 立. 政 9.56治. 學. Year (Month). y. 粗出生率(0/00) 男性出生人數女性出生人數. er. 出生人數. engchi U. v ni. 98,476. 由上述統計資料可以瞭解，在供過於求的情形下，學校必須考慮合併或裁併，以減少資源的浪費，降低成本的負荷。依據吳炳銅(1994)研究，就學校的經營而言，教育資源投入，以單位學生成本計算，產出則以學生在學或畢業人數計算。當學生人數(產出)以一定的比例增加，單位學生成本(資源投入)卻相對減少時，便是學校規模經濟；反之，如果學生人數增加的比例小於單位學生成本增加的比例，便是學校規模不經濟(林文達， 1984；羅大涵，1989)。林文達(1986)將教育資源的投入區分為「固定資本成本」與「變動經常成本」兩種，也就是主計預算單位所稱之「資本門」與「經常門」。在學校規模經濟的效益評估中，這兩種教育資源的投入因為具有整體性與不可分割性，因而產生經濟觀點的學校規模效應。. 肆、學校合併的效益 11.

(20) 許多國內外研究顯示，偏遠地區小型學校因其規模過小，不合經濟成本效益﹙徐易男，2005；陳賢舜，2000；陳麗珠、陳憶芬，1995；Friedkin & Necochea,1988; Haller & Monk, 1988; Lee & Smith, 1997﹚ ；又因學生人數過少，地處文化不利地區，使得學生教育競爭力無法顯著提升﹙邱玉玲，2006；徐藝華，2006；Lee & Leob, 2000; Monk & Haller, 1993﹚ 。綜上學校合併之內涵，經濟效益與教育競爭力是學校合併最主要要達成之效益，而不符合經濟效益以及不具教育競爭力最主要原因是學校規模過小，因此，學校規模是討論學校合併效益很重要的一項指標。過多的學生人數會影響學生受教的品質，但人數過少也將導致資源的浪費，並造成學校的規模不經濟，故而從學校最適經營規模中尋求調整評估指標是相當重要之因素。一、學校最適規模的影響學校經營需要有「最適當規模」（the optimal scale）的配合。規模太小，無法充分運用資源，則會造成較高的單位學生成本，此為所謂「不規模經濟」效果；若規模過大則可能產生不良的「規模效應」，例如行政體系僵化等現象。故學校經營的「最適當規模」應具以下特性：. 學. ‧ 國. 立. 政治大. （一）降低單位學生成本：. ‧. 學校經營的單位學生成本，包括「直接成本」，即所有學生所支付的成本，如人事費、行政事務費、學校建築設備及土地購置費等；以及「間接成本」，如精神成本、機會成本及不易以貨幣衡量。一般計算單位學生成本僅以直接成本除以學生數，即為單位學生成本。為求達到學生單位成本之降低，學校仍應增加學生數以達到資源充分使用之效率。. er. io. sit. y. Nat. a. n. v. i （二）適當的資源分配：l C n hengchi U 針對於規模過小的學校經由合併或裁併以減少教育資源的浪費，而針對適度發展規模型則應及時增加固定的投資、擴充班級，以維持學校適度發展；但對於規模過大者，則應訂出合理的內部資源分配以避免教育資源的閒置。二、合併後之效益當學生人數過少，不符合學校最適規模即不符合效益時，學校考慮合併或裁整併，而合併可產生之效益有： (一)免除小校裁併之慮合併後可使人事樽節，減少重複性人力，又學校規模變大，可免除小校裁併之慮。 (二)減少冗員 12.

(21) 學校合併可整合人力，使行政運作更有效率及減少重複性行政事務。 (三)增加校地使用面積學校合併後，可將閒置空間做多種用途，並提供社區使用，增加與社區互動之機會。 (四)增加多元性學校合併後可減少資源重複浪費，將多餘資金增整其他設備。. 第二節國內外學校合併之相關研究學校合併需要經過審慎評估及規劃，以學生需求為主，尊重地方人士的意見，然後逐步推行(曾南薰，2004)。劉菊珍(2008)建議縣府在規劃小校合併改制時，其教育局的前置作業及配套措施，應該提早做一完整說明，並且與社區家長，充分溝通，如此才能順利完成合併改制計畫。陳瓊雲 (2010)認為，台北市未來推動學校合併應朝向整體性及多元性之前瞻思考，考量學校學齡人口數、地理位置、社區發展等多種因素後，逐步推動學校轉型，從校園閒置空間再利用，到學校經營管理方式之改變。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 綜上，學校合併不論縣市大小，不論合併因素為何，合併策略十分重要，策略訂定與運用得宜，攸關合併後效益。以下，整理合併的模式與策略作為研究參考。. 壹、學校合併模式. i n U. C. v. hengchi 張夏平(1993) 研究小型學校的合併模式，將學校合併分為四個階段： (一) 合併評估階段：評估學校是否有合併的必要。 (二) 準備合併階段：與被合併學校的利害關係人溝通、協調並整合意見。 (三) 進行合併階段：選擇合併方式並完成各項合併配合措施。 (四) 合併後評鑑階段：評鑑學校合併後的缺失，並予以修正改進。葉子超（1996）探討澎湖縣國民小學小型學校合併之可行性，經由「人口數、學生數、經費增減及預估合併後經費節省層面」、「澎湖縣國小最適經營規模類型值層面」、「學生學業成就差異層面」、「學校效能層面」及「社會心裡層面」探究出最適當的小型學校合併模式。該研究以澎湖縣國小全 13.

(22) 校師生及社區各界人士為研究對象進行問卷調查，獲得以下結論： (一) 推行小型學校合併是必要的教育政策；合併後可節省龐大經費。 (二) 澎湖縣國小不同學校規模類型之學校效能有顯著差異，中型學校優於小及大型學校；所以小型學校合併成中型學校是可行的。 (三) 在社會心理層面上：家長最不瞭解學校合併事宜，其次是教師；各界人士較不瞭解學校合併；各界人士贊成學校合併彼此間沒有顯著差異；贊成有57.7%，反對有42.3%；學校教育人員較希望在國家經費許可下，維持目前現狀；小型學校校長依辦學經驗，對自己學校要被合併有61.5%反對，而對全縣整體小型學校合併有 46.2%反對，其意見值得重視參考。 (四) 小型學校合併之最適當模式有四階段，依序是小型學校合併評估階段、準備階段、進行階段及合併評鑑階段。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 上述合併模式均以四階段實施最適當。鄧明星(2005)則實際訪問幾位校長，綜合受訪校長的觀點：B 校長提出極富創意的「聯合學校」的構想。以交通、學校位置、社區環境、學校條件（即學校內外在情境條件為主要分析，透過SWOT）等考量，再行決定以何校為主。如實現合併有幾種方式：（一）乙校併入甲校：則乙校校區另作他途，並保留工友維護校園環境，乙校學生全部到甲校合班上課，教職員依規定辦理超編作業，乙校校長參與校長遴選或暫調教育局辦理專案工作。（二）二校併存：甲校設校長，乙校為分校（班），設分校（班）主任，學生教師原校上課、就職。（三）乙 al v 校併入甲校：甲校設校長，乙校校區為甲校的某學年級校區，或專科教學 i n Ch 校區，學生因課程的不同分別於兩個校區上課 e n g c h i ，U兩校區之間由交通車接送。乙校設學年主任，並有專區的教職員工。N校長提出學校三種結構調整替代併校的模式：（一）「個殊化」：學生數少的學校校區運用「個殊化」的設計，如將特教班、才藝班設置於小型學校，讓每所小學校都能在妥適的規劃下，發展出學校特色繼續生存，同時更可以引導社區成長。（二）「雙校區」：兩校資源人力相當，可藉由「雙校區」方式做教育整合，也可以統合兩校資源。（三）「校舍轉型」：多餘的校舍、教室，結合各單位如文化局、城鄉發展局、縱管處及東管處等單位規劃特色共同使用。Q校長僅需做學校結構調整，同樣達到精簡人力，儉省經費的目的，也可避免裁併學校，造成社區失落。此種另類的併校模式思考，相當值得在合班併校的單一思考模式中深入評估比較。L 校長以繪製合併模式圖來說明較為理想的學校合併政策過程模式。他指出：政府需要完善的合班併校的計畫及配套資源的持續，才能得到改善教育品質的目的。. n. er. io. sit. y. Nat. 14.

(23) 而高雄縣員額組織再造試辦要點中所規劃的合併模式，則是採取先精簡員額、後減班併校的模式(張國輝，2005)。綜上，張夏平、葉子超提出最適當合併模式之四階段，評估階段、準備階段、進行階段及評鑑階段；鄧明星整理受訪校長之觀點，不論方式為何，均以結構調整(人力資源互動)為相同思考模式。這也正符合學校合併之達到節省教育經費、改善教育品質的目的。. 貳、學校合併策略合併學校政策並非僅針對小型學校，因為依國民教育法施行細則修正條文第二條、第三項規定：以不超過48班為原則。學校規模過大者，直轄市、縣(市)政府應增設學校，重劃學區。學校規模過大亦會受到強迫設置其他分校，對於學區進行重新規劃，但相對而言，小型學校亦會受到學區重劃的影響導致流失生員。都市學校有所規定外，對於偏遠地區學校受到合併後，對於學生學習在第四項亦有規定相關配套措施：交通不便、偏遠地區或情況特殊之地區，直轄市、縣（市）政府視實際需要與學習成效，選擇採取下列措施：（1）設置分校或分班。（2）依強迫入學條例第14條規定提供膳宿設備。（3）提供上下學所需之交通工具或補助其交通費。（4）其他有利學生就讀及學習之措施（教育部，2009a）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. er. io. 張早（2005）指出合併策略可循序漸進以減少地方人士疑慮與阻力建議採行三階段：小校→分校→分班→裁撤。. a. n. v. i l C 第一階段：先將小型學校本校改為分校。取消原有的校長及主任的編 n hengchi U 制，改設分校區主任ㄧ名，處理分校的ㄧ切事務。原則上分校的教師及學生均留在分校上課。但本校教師與分校教師可相互支援。第二階段：再由分校改為分班。原有分校主任編制取消，只設分班教師ㄧ至二名。原則上分班的教師及學生均留在分班上課。但本校教師與分校教師可相互支援。第三階段：分班裁併，將原來的分班移到本校上課，原有學校行政人員另行安排出路，教師及學生移到本校上課。「不增建教室、不增班」原則，小校學生併入鄰近學區學校，應考量鄰近學校之硬體設施，併入後不增班不必增建教室，以發揮合併小型學校之最大經濟效益。優先合併迷你小校，最佳結果：6 班+6 班=6 班。教育都為考量各縣市政府因地制宜之特性，特於94 年4 月11 日邀集 15.

(24) 相關學者及縣市政府代表與會研商，就委託政大吳政達教授進行研究「國民中小學學校最適規模與轉型策略」之報告中，評估小型學校合併之可行方式，提供縣市政府在處理方向上之參考。學校合併策略方面可採行下列六種方式：(一)由本校改為分校：將原來的小型學校併入鄰近學區的學校，改為鄰近學校的分校。(二)由本校改為分班：將原來的小型學校併入鄰近學區的學校，改為鄰近學校的分班。(三)由分校改為分班：將原來的分校改為鄰近學校的分班。(四)由本校裁併：將原來的小型學校併入鄰近學區的學校，裁撤原有的小型學校。(五)由分校裁併：將原來的分校併入鄰近學區的學校，裁撤原有分校。(六)由分班裁併：將原來的分班併入鄰近學區的學校，裁撤原有分班。. 參、主要國家學校合併之研究. 政治大. 面對二十一世紀的新挑戰，世界主要先進國家，莫不以提升教育競爭力為政策首要考量；希冀藉教育競爭力的提升，促成國家整體能力的強化，以確保國家持續發展，永續經營(溫富榮，2009)。. 立. ‧ 國. 學. 一、日本. ‧. 鄰國日本由於中小學校規模的偏小，以及都市化及行政區合併等發展因素，很早就有學校合併的案例，復以近來少子化現象的加速，學校統廢合的進行更是方興未艾。在多次的學校合併中，累積了許多經驗，同時也發現了不少的問題與因應的解決策略。因此日本的相關經驗當值得我國參考(林雍智，2006)。. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 李柏佳等(2007)指出，日本在教育行政運作上，有其完備的制度，影 engchi U 響其學校整倂有下列因素： (一) 學校規模與學生數：根據《學校教育法施行規則》(相當於我國國民教育法施行細則)第十七條規範，小學校班級數在12 班以上 18班以下，特殊情形者除外。 (二) 學校合適規模的規範：班級人數30-40 人之間。 (三) 家長在教育選擇權的運用：1997 年發布「通學區域之彈性運用」，包括東京都在內的地方政府，全國已有88%的小學校和11%的中學校已經實施或計畫實施學校選擇制，也導致學校合併之加速。 (四) 地區居民與利益團體的運作：家長、地區居民、有識之士、政黨等群眾力量，對最後學校是否能整倂，深具影響。以實例而言，小學整倂較中學難、舊社區整倂較都市化程度高地區難、有歷史 16.

(25) 的學校較歷史不高學校難。其原因分別在於家長關注程度、社經水準及其父母或祖父母為校友等因素。 (五) 教育法規：日本在教育上的政策與執行，採中央集權制度。中央在義務教育階段有各種法律規範，地方亦有因地制宜的行政規則與行政計畫，如： 1.學校教育法及其施行規則：關於學校組織與運作基本規範。 2.義務教育費國庫負擔法：義務教育經費國家負擔經費基本規範。 3.小學校設置基準：關於義務教育設置基準學生及教師編制。 4.過疏地域自立促進特別措置法(人口過少經濟過差地區協助其成長自立)：關於協助特殊地區發展各項政策規範。. 政治大. 5.教育專業考量：為讓教育的功能在每一學生尚能發揮最佳效果，並考量學生接受義務教育所需最低限制原則下，必頇擁有通學區域與學校的合適規模(日文：適正規模，係指如每生應有之學習空間、教師人數、班級人數、學校人數等)，若一所學校的設置低於相關法規規範，且學生來源人數尚無任何貣色，尌有可能受到是否整倂的檢討。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 6.行政因素考量：從教育經費負擔、教育基礎設備的有效利用之觀點來看。日本的義務教育階段之各學校經費，是由各自治體負責，亦即由各縣級以下地方市、町、村等行政單位負擔中小學教育經費，若人數過少無法完成教育功能，或沒有存續必要性的學校， al v 會進行整倂檢討。當國家推動行政區域重劃政策時，合併2-3 個 i n Ch 地區型成新自製體，既有學校可能相距過近，為財政考量，會考 engchi U 慮實施倂校。學校有改建需求時，亦可能考量整倂。二、美國二次世界大戰之後，不同國家已開始對大學及專科以上學校進行合併或合併計畫。在美國，在財務的壓力下，小型高等教育學府興起一陣合併的風潮。全美國還有好幾百所類似規模的高等教育學府將面臨關閉或是合併的命運，其決定之關鍵因素乃是在學校的規模(教育部，2002)。根據2010 年3 月7 日美聯社報導，堪薩斯市(Kansas City)僅有約半數小學生及4成的中學生留在公立學校就讀，其他多數選擇特許學校、私立學校、教會學校或郊區學校，為解決財政困難，計劃關閉61所公立學校中的29所，裁減學區3000名人員中的700人，包括285名教師，以解決預算赤字(美聯社， 2010)。在美國，早在十九世紀中，合併小學校而形成一個大學校，被視為 17.

(26) 能提供給學生一個更全面的教育，汽車的發明及道路的鋪設給予學生能在短時間內更長距離的通學，亦降低了早期居民所設立的單間教室學校 (one-room school)的存在的價值(Bard,Gardener, and Wieland , 2005) 三、澳洲澳洲首都即坎培拉在2006 年六月初提出「邁向2020年；學校再造方案」(Toward2020：Renewing Our Schools)。依據這個方案，首都特區政府宣佈將於三年內合併或關閉 39 所中小學，其中包括 22 所學前學校 (preschool)、15 所小學、1 所國中、1所高中，預估將節省100 名學校行政人員(包括校長、主任及基層行政人員)之薪資，以及學校清潔、維護、安全、資訊設備等硬體支出，預估三年將省下 3,400 萬澳幣 (ACT Government)。. 政治大. 首都特區政府雖然從正面強調，為了提供學生一個最好，又符合其需要的二十ㄧ世紀現代化教育，投注大量經費充實各教學設施並合理調整學校數，是達到前述目的之必要手段。但實際上，此次改革主要是受到幾點背景因素的影響：. 立. ‧ 國. 學. ‧. (一) 招生不足情形嚴重. n. er. io. sit. y. Nat. 依據首都特區教育廳的統計資料，許多公立學校招生人數逐年遞減，甚至未達核定招生數之一半�2000 至2001 年坎培拉公立學校註冊率已經下滑了7%，而且，自該年度起到現在，每年以1%的速度繼續滑落。公立學校之實際招生數不及其規劃容量之70%，換句話說，整個首都特區有1800 a l Government,2006) 個學校座位是閒置的(ACT iv (二) 教育資源緊絀. Ch. n U engchi. 由於學生人數的急速縮減，小(學生人數少)校的經營成本遠遠高過大 (學生人數多)校，五年來教育成本及支出，已大幅上升了27%。依照統計，坎培拉每個學生的教育成本超過全國各州(除了北領地特區外)平均值的 17.4%。估算每校200人的學校，每生教育成本為18,000 澳幣，而每校400 至600人的學校，每生教育成本僅需8,000澳幣(ACT Government,2006)。坎培拉每年花在教師薪資上的經費就達2 億7,500 澳幣，首都特區政府漸無力支撐下去。 (三) 人口老化持續惡化老齡化社會問題逐漸浮現，由於生育力遲緩，坎培拉未來的就學人數預期還會持續逐年降低，預估學生數在未來 10 年內不可能回升 (Malone,2006) 18.

(27) (四) 學校競爭力不足許多公立學校老化而且設備破舊不堪，如加上招生學生人數不足，幾難維持下去(Bellamy,2006d)。轉讀私立學校的學生數已有逐年攀升的趨勢，整頓「特區公立學校這家老店，已經刻不容緩。四、英國英國在1970/71 年度約有2.7 萬所小學，1996/97 年度已減為2.3 萬校(丁志權，1999)。另外在英國政府教師網的一篇文章上提到：對學校組織委員會及學校決策者的法定規範中包含反對鄉小校的裁撤。然而這並不代表排除小校的裁撤，如果各方面都能協調得很好的話，有時候鄉村小校是應該被裁撤(英國教育部，2008)。. 政治大. 邱玉蟾(2007)認為，所謂他山之石，可以攻錯，這些主要國家教育政策亦可做為我國借鏡之處： (一) 學校或學區需依社區之發展而因應調整； (二) 引導社區民眾及學生家長理性面對學校裁併調整； (三) 教育品質的定義必須建立在教育資源有限的思考架構之上； (四) 公平正義是決定應否改變教育現狀最重要的依據。. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. 整體來說，當學校規模過小，財政上的經費投入與整體教育產出，將無法取得有效平衡；從另一個角度來說，藉由合併小型規模學校政策的實施，強化教育經費的資源有效使用，促成教育產出的邊際效益最大化，是美、日、澳、英等主要國家目前的主要教育政策(溫富榮，2009)。 a. n. iv l C n 臺灣學校合併之現況 h e ngchi U. 肆、. 一、退場機制. 2007年招生缺額高達五萬多個，少子化效應明顯惡化。教育部決定隔年擴大管控減少招生名額，並自當學年起實施高中職評鑑、輔導學校轉型退場，優先鎖定學生在六百名以下的學校。隔年，2008年，教育部中部辦公室已研擬「高級中等學校發展轉型及退場輔導作業要點」，組成輔導小組，針對人數600人以下招生不足的高中職，進行「發展性輔導」。輔導小組成員包括財務專家、辦學績效佳的私立學校校長、教育學者和資深行政人員，針對學校的經營進行體檢，給予學校特色行銷、招生方法等提供建議。而2013年8月17日在嘉義舉行的全國教育局處長會議中，因少子化問 19.

(28) 題嚴峻，台北市教育局副局長馮清皇即表示，4年後106學年度時，台北市國中畢業生僅剩2萬3000人，但公立高中職的招生容量就2萬3000人，以家長和學生「先公立、後私立」的選校思維，屆時私校恐招不到學生。台南市教育局長鄭邦鎮也說，現在台南市國中畢業生人數約2萬1000人，高中職招生人數2萬7000人，供過於求，隨著少子化，招生危機會再逐年擴大。花蓮縣教育處長陳玉明表示，花蓮有15所小學，去年出生人數600人，僅夠4、 5所學校招生，屆時恐怕有10校要關門。教育部長蔣偉寧最後提到，目前公立高中平均每班42人，未來的目標是減到35人，已要求國教署在1、2周內提出因應策略。(少子化四年後私校等嘸人，2013年8月17日。中國時報，生活新聞) 隨即，2013年9月26日教育部公告，目前已有29所學校列入輔導。教育部訂定3階段退場方案：全校600人以下、當年招生率未達6成，將列入「發展輔導」，目前有8所高中、4所高職，遍及北中南東。教育部表示，2012年國私立高級中學中，共有14校列入發展輔導、6校轉型輔導與1校退場輔導，而他們不會公開這些學校的名稱。且在每半年完成一梯次後，將受評學校之各評鑑項目之量化結果（如課程教學、學務輔導、環境設備等）公告於網路。(6高中職學生數太少、列轉型輔導？教育部：未公布名單，2013年 9月24日，聯合新聞網). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 台灣現在正面臨「少子化」衝擊，加上私立學校廣設，導致全台有不少私校面臨招不到學生的窘境，已經出現財務拮据的情況。教育部近年來提出私校退場機制的方案，24日新增9所「觀察名單」校數，目前已累計29 所，其中包括21所高中、8所大專，其中台南市的華濟中學預計明年退場， al v i 將是第一所關門學校。私校高中職招生不足的情況愈來愈嚴重，根據教育 n Ch engchi U 部技職司長李彥儀表示，高中職退場指標，包括全校學生總數600人以下、評鑑四等、或當年度招生率未達6成等，一旦符合任一條件就進入輔導機制，如未改善就進入轉型、退場階段；而如果發生欠薪情況，直接進入第三階段輔導退場。(少子化私校招生不足台南華濟永安高中將成首所關門學校， 2013年9月15日，華視新聞) 二、地方現況若從學校經營成本考量，教育部中部辦公室估算，一所普通高中的最小經濟規模是600人、職業學校因為類科多則至少要700人，才能維持學校的經營。但觀，2007年高中高職五專錄取率逼近九十五％，和錄取率突破九十六％的大學招生差不多。值得注意的是，錄取缺額高達五萬二千多個、比 20.

(29) 率達廿七％，其中私立進修學校只招到八％的學生、問題最嚴重。若以地區別來看，花蓮區缺額高達五十一％、名列全國最高，屏東區四十四％、雲林區四十一％也相當高。部分學校的最低錄取分數可能低到個位數。 (600人以下高中職優先退場，2007年8月14日，自由時報，生活版) 而少子化也造成基隆市已有十所國小不到百人，而且隨著出生率下降，未來加入「百人俱樂部」的學校只會與日俱增，到了106學年衍生問題一籮筐，大校要減班、中型學校變小校、小校變分班甚至關門。依照基隆市教育處制定的「基隆市屬學校分校分班」作業要點，低於五十人要改為分校，三十人以下要變為分班；基隆市大德國中前校長郭清順即搶先一步，有鑒於學生數銳減，主動推動改制為中山高中大德分校。(少子化衝擊基隆10國小學生不到百人，2013年05月03日，自由時報，生活版). 政治大. 台南市議員邱莉莉指出，教育部2013年2月提出「國教學生數預測分析」總報告，其中在102學年度預估台南市國小新生會有15,319人、國中新生有 21,812人，但事實上今年南市公立國小新生只有14,312人、國中新生只有 15,604人，遠比預測值還低，雖然其中包含有新生就讀非公立學校的因素在內，但新生數下降的趨勢未來已成事實，而且大幅下降會出現在105學年度，據教育部依台南市人口出生率與死亡率推估，屆時國小新生會比今年少2千3百人、國中新生會比現在少5千1百人，少子化危機的巨大衝擊頂多再三年就必須處理，市府應變的時間已相當有限。(南市議員：少子化趨勢讓學校開學日顯得格外冷清，2013年09月06日蕃薯藤，台灣好新聞). 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. n. 綜上，少子化問題是大多數國家所面臨的衝擊，除了減班、小班制、 al v i 裁併校等因應措施外，教師員額編制、空間利用、教學品質、家長觀感、 n Ch engchi U 社區認同等都是合併學校必須考量的因素。. 第三節個案學校相關背景資料從上述整理可以瞭解，因人口結構的改變及強化教育經費的資源有效使用，各個學校無不著手規劃有助學校經營的策略。本研究為重新規劃校務發展方向、有效整合資源，董事會決議合併轄下兩所學校。本節將探討個案合併之緣起、SWOTS 分析及預測合併效益三個部分。. 壹、學校合併計畫之緣起一、. 創校歷史背景. 甲校原創立於淡水鎮。創校三年後，學校因交通不便，且為順應家長要求，斥資購置土地八千餘坪，遷校於台北市現址，並且更名。民國 57 年， 21.

(30) 為配合政府九年國民義務教育之延伸，停辦初級部，並且附設工商職業類科，各科夜間部也於一時間開辦。由於學生、班級數每年都在增加，因此在民國 60 年另成立工商學校 (乙校)。甲校為了讓學校教學目標單一化，更加強專業教育，原先設立的職業類科，全部改由新成立的乙校接辦。並增設美術工藝科、會計統計科。同時設立進修補習學校，以擴展社會教育、培育基層技藝人才。二、. 兩校共用一址的現況. 兩校奉准成立之始，所購校地皆為廢棄農田、水池，雜草叢生，一片荒蕪。創辦人不遺餘力，辛勤領導，披荊斬棘，修建校舍與設施，使甲校及乙校，初具規模。嗣因台北市都市計畫之徵收，原建校八千餘坪校地，現僅剩五千餘坪，其中乙校僅剩一千五百餘坪。導致兩校校地及建築物所有權與使用權劃分不一，影響兩校發展。. 立. 校區土地所有權分佈圖. 學 ‧. ‧ 國. 圖 2-2. 政治大. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-3. Ch. engchi. 校區建築物分佈位置圖. 22. i n U. v.

(31) 學. 表 2-5. ‧ 國. 立. 政治大. 土地及建築物所有權及使用現況. ‧. 範圍. 使用現況. 建物產權. A. A. 全部. 普通教室. 甲校. 甲校. 實習教室普通教室辦公室. 甲校. 甲校小部份座落於乙校土地上i v. 專科教室宿舍. 甲校. 甲校小部份座落於乙校土地. 甲校. 乙校 1 樓全部座落於乙校土地. 甲校. 乙校 1 樓全部座落於乙校土地. 乙校. 於乙校. ※B2. C. ※C1. 1F. ※C2. 1F. C-3. 2F 至 4F. Ch. sit. er. n. B. io. ※B1. B1 至 5F 6F 部 a l 份 6F 部份 7F. 土地產權. y. 棟別. Nat. 樓別. n U engchi. 外語中心教學資源中心圖書館教室電腦教室普通教室辦公室. 23.

(32) D. ※D. 全部. E. E. 全部. F. F. 全部. 普通教室餐廳福利社董事會會議室行政辦公室普通教室警衛室. 甲校. 甲校小部份座落於乙校土地上. 乙校. 乙校. 乙校. 乙校. 資料來源：研究者自行整理三、. 人口結構變化的衝擊. 政治大. (一) 近年來，生育率急遽下降，社會人口結構出現少子化趨勢，使得教育環境開始朝向「質」的競爭型態，不論國小、國中、高中，甚至大專院校，無不研擬優質計畫、建立校本課程與特色，以優質的條件，提升辦學品質。. 立. ‧ 國. 學. (二) 個案所在地台北市，89 年至 101 年，出生人口數逐年減少，高中及大學學校數卻逐年增加。. ‧. 表 2-6 臺北市公私立高中學校數及出生人口數比較. Nat. 101. 50. 100. 50. 99. 50. 28. 98. 50. 28. 97. 50. 96. sit. 學校總數. 私立. 出生人口數. 22. 29498. 28. n. a 28 l. er. 公立. io. 年. 台灣大學院校數 (含技專). y. 臺北市公私立高中學校數及出生人口數比較. v 22 25132 i n C22h e n g c h i U18530. 162 163 163. 22. 19403. 164. 28. 22. 20691. 162. 50. 28. 22. 21620. 164. 95. 51. 28. 23. 21151. 163. 94. 50. 28. 22. 20962. 162. 93. 49. 27. 22. 22154. 159. 92. 49. 27. 22. 23311. 158. 91. 49. 27. 22. 25647. 154. 90. 46. 24. 22. 26998. 154. 資料來源：內政部統計處(http://www.moi.gov.tw/stat/)、教育部統計處(http://www.edu.tw/Default.aspx) 研究者自行整理。 24.

(33) (三) 大學招生缺額率，逐年提高。表 2-7 93 年-101 年大學招生缺額率招生缺額. 缺額率. (人). (%). 年總計. 公立. 私立. 總計. 公立. 私立. 101. 55,186. 3,906. 51,280. 16.85. 5.63. 19.87. 100. 54,645. 3,707. 50,938. 16.64. 5.37. 19.64. 99. 61,498. 4,206. 57,292. 18.49. 6.00. 21.82. 98. 69,009. 4,041. 64,968. 20.55. 5.72. 24.49. 97. 59,415. 3,988. 55,427. 17.02. 5.46. 20.09. 96. 59,174. 6.39. 19.12. 95. 56,732. 6.08. 17.81. 94. 54,563. 5,027. 49,536. 14.73. 6.79. 16.71. 60,471. 5,611. 54,860. 15.94. 7.41. 18.06. 治 16.51 政 54,477 大 4,485 52,247 15.45 立. 93. 學. ‧ 國. 4,697. ‧. 資料來源：教育部統計處(http://www.edu.tw/). 甲校. sit. y. al. 乙校. n. 學年度. 普通科. 97. 284. 98. 279. 99. Ch. 職業類科. e1,045 ngchi. er. 甲、乙兩校新生人數統計表. io. 表 2-8. Nat. (四) 甲校及乙校 97～101 學年度新生入學人數逐年減少。. 乙校. i n U. v. 進修部. 合計. 244. 1,573. 991. 231. 1,501. 256. 905. 211. 1,372. 100. 295. 949. 143. 1,387. 101. 300. 700. 118. 1,118. 資料來源：研究者自行整理. 25.

(34) 圖 2-4. 甲、乙兩校新生人數表. 1,800 1,573. 1,501. 1,600. 1,387. 1,372 1,400. 1,118. 1,200 1,000 800 600 400 200 0 97學年度. 98學年度. 立. 政治大 99學年度. 100學年度. 101學年度. 甲校及乙校新生人數. 資料來源：研究者自行整理. ‧ 國. 學. 學校合併的必要性. ‧. sit. y. Nat. (一) 兩校各自分治卻共用一址，校園欠缺完整性：甲乙兩校多年以來一直共用校區，財產亦難分割。. io. (二) 學習環境互相干擾，教育品質難提升：因兩校分治，教學、學生活動……等規劃不盡相同，作息衝突或彼此干擾情形層出不窮，影響教育品質。 a v. n. er. 四、. i l C n hengchi U (三) 學生學習目標不一，影響價值觀的建立：普通高中與職業類科在教育目標及未來出路方面多有不同，但因兩校資訊交流受限，故造成學生以偏概全，例如：萬般皆下品，唯有讀書高；或者，選擇職業類科才能避免畢業即失業……等錯誤觀念。 (四) 學生管理標準不同，造成困擾：兩校生活規範要求標準或有差異，但因出入同一校區，學生互相學習、比較，造成管理上的困擾，例如：放學排路隊、制服要求……等，學生因模仿、影響配合度，往往事倍功半。 (五) 配合十二年國教實施，強調學生適性學習：兩校雖共用一址，但因分屬不同學校，新生入學時必須清楚選擇學制，其間若遇志趣不符，則需透過轉學方可進行調整，生涯規劃靈活度相對較低，若兩校合併，則學校科別完整，學生若發現興趣不符，可透過單一管道適性調整。 26.

(35) (六) 部分資源重複，造成不必要的浪費：多年來兩校雖然共用校園，但因分治、財產管理各自獨立，除資源規劃較難統合外，更造成不必要的浪費。例如：電腦設備、教室使用……等皆是。 (七) 兩校行政系統獨立，協調性較低：兩校因行政系統各自獨立，故同一校區裡有兩套行事曆，遇部分突發狀況時，仍因各自校務考量，難以即時反應或適時調整。 (八) 教師交流機會低，資源無法充分共享：兩校作息時間不盡相同，教師交流機會低，因此在教師專業成長分享時，侷限較多。 (九) 規劃校務未來發展，缺乏統整力量：甲乙兩校因屬平行單位，在特色的設計、校園的使用、資源的分配、師資的培訓、學生的學習……等方面，皆各有規劃、難以整合，若兩校合併，校長方可統整、進行更具前瞻性的校務規劃。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(36) 第三章研究設計與實施本章就調查研究之方法與實施程序加以析序，內容共分為五節，第一節研究架構、第二節研究對象、第三節研究工具、第四節研究實施、第五節資料處理。. 第一節研究架構本研究主要就甲乙兩校合併後對學生學習、行政推動、資源運用、社區互動及招生等層面加以探討，研究架構如下：. 學校合併效益之個案研究─以某私立高中為例. ─以某私立高中為例治. 政. 大. 1.學校合併的基本概念 2.國內外學校合併之相關研究 3.個案學校相關背景資料. 立. 自編「學校合併效益分析訪談大綱」. n. al. er. io. sit. y. Nat 文件分析法. ‧. ‧ 國. 學. 訪談調查法. Ch. i n U. v. 1 兩校合併學校訪談的結果分析 2 個案學校之合併效益分析與討論 3 三所學校合併後之差異分析 4 個案學校之 SWOTS 分析. engchi. 結論與建議. 圖3-1 研究架構圖. 28.

(37) 第二節研究對象與方法多年來教育部提出「小型學校裁併及其相關事宜策略方案」、「閒置校舍轉型計畫」、「降低班級學生人數計畫」等等方案，以因應日漸嚴重的少子化問題，故而學校裁合併之相關研究數量非常可觀。本研究的主要目的是分析個案學校之合併計畫，是否能發揮 1+1>2 之效益？以此作為未來各合併學校之參考。其研究對象為校長、教師兼行政(教務、學務、會計三位主任)、教師代表及學生代表；研究方法以訪談法為主，文件分析為輔；研究工具為 MAXQDA。一、研究對象本研究的訪談對象為個案董事會秘書及兩所高中與大學合併之學校校長、行政主管(教務、學務、會計)、教師代表及學生代表，使用自編「學校合併效益分析訪談大綱」之訪問對象，計 13 名。為考慮受訪者的方便性及掌握訪談內容，本研究在訪談前先以口頭或電話徵詢受訪者的同意，除約定訪談日期外，並告知研究者會以電子郵件（e-mail）方式將訪談大綱寄給受訪者參考，並請受訪者於約定時間預留 20 至 30 分的時間，以利於訪談的進行。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 二、研究方法. sit. y. Nat. (一)文件分析. n. er. io. 本研究收集國內所有有關學校合併之研究論文，及相關法令規章，並參考國外情形。歸納整理有關合併之原則、模式及策略，作為個案學校之 al 參考。 iv (二)訪談法. Ch. n U engchi. 本研究之訪談係半結構式之訪談，訪談時依事前編訂之訪問大綱，在尊重受訪者的訪談意願與接受訪談的方式下，進行訪談。由於教師的時間較難配合，因此採書面填答為主，電話訪談為輔的方式進行。透過對話過程，發現一些與研究題旨有關的訊息，期對政策的產出成效和具體建議事項，以便和文件分析作綜合性討論。 (三)SWOTS 分析本研究係蒐集個案資料，進行 SWOTS 分析，將個案之優勢、劣勢、機會、威脅與因應措施加以分析，並和訪談結果做綜合性分析。. 29.

(38) 第三節研究工具本研究為質性研究，使用MAXQDA軟體。研究工具以訪談調查為主，採用半結構方式訪談，先列出訪談重點，訪談內容係依據學校合併之前、後期問題以及預期達成之效益加以構思。研究旨在了解學校合併是否能產生更大效益，及其執行過程所遇問題與困難等。本研究訪談大綱包括：參見附錄四. 第四節研究實施程序本研究之實施流程，分為策畫階段、實施階段及完成階段。一、策畫階段：. 政治大. 本研究自 2013 年 6 月開始因為參與學校合併之撰寫計畫，即廣泛蒐集學校合併的相關理論文獻、專書、期刊及歷屆博碩士論文，對研究主題有更深入的了解，再經討論後，確認研究題目，訂定研究計畫及實施進度，請指導教授指正。. 立. ‧ 國. 學. 二、實施階段. Nat. er. io. (二)蒐集個案學校相關之檔案紀錄. sit. 文獻大量蒐集和閱讀後，接著分析文獻資料。. y. ‧. (一)進行文獻探討與分析. n. al v 匯聚學校相關的檔案記錄，冀深入瞭解個案學校內外在環境及未來發 i n Ch 展趨勢。 U engchi. (三)進行個案學校 SWOTS 分析. 解析個案學校本身內在之優劣勢，發掘其所面臨的外在機會與威脅，據此與學校合併目的互相檢視，尋究其過程與成效是否能達成合併效益。 (四)設計訪談大綱依據個案學校合併計畫，設計訪談大綱。 (五)進行訪談根據訪談大綱，進行訪談。 (六)資料分析使用質性研究工具 MAXQDA 整理訪談資料，並對資料加以分析解讀。 30.

(39) (七)提出結論與建議根據研究動機與目的提出結論與建議，提供個案學校或未來考慮合併的學校參考之。 (八)撰寫論文報告資料整裡後，在指導教授引導下，依據研究結果撰寫論文報告。三、叁、完成階段研究報告初編完成後，即請指導教授及專家學者指正，待修正報告內容後，付梓完成研究報告。. 第五節資料處理. 政治大. 從上述可知，個案資料及訪談所得，是本研究主要的資料來源，此節說明訪談完後，所撰打成的逐字稿如何編碼的過程。逐字稿的編碼登陸分析，除了自己的閱讀及書寫筆記外，本研究的資料綜整過程採用質性文本分析軟體-MAXQDA 11作為輔助，以彌補人工閱讀時造成的缺漏。以下是使用圖解的方式，簡易說明質性分析軟體進行編碼的方式。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 一、編碼代號說明. Nat. er. io. sit. y. （一）中壢高中：代號J，校長JP01、教務主任JD01、學務主任JD02、會計主任JD03、教師代表JT01、學生代表JS01。. n. （二）聖心高中：代號F，校長FP01、教務主任FD01、學務主任FD02、 al v i 會計主任FD03、教師代表FT01、學生大表FS01。 n C. hengchi U. （三）合併學校：代號C，董事會秘書CC01、教師代表CT01、學生代表 CS01。二、導入文本. 31.

(40) 立. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 三、分組. 政治大. Ch. engchi. 32. i n U. v.