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科技外交決策機制建構之研究A study on the Formulation of Science & Technology Diplomacy Decision-Making Mechanism

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□期中進度報告

科技外交決策機制建構之研究

計畫類別:█ 個別型計畫 □ 整合型計畫 計畫編號:NSC 94-2414-H-110-003 執行期間:2005 年 8 月 1 日至 2006 年 7 月 31 日 計畫主持人:胡念祖教授 共同主持人: 計畫參與人員:高世明、吳亭靚、李麗秀 成果報告類型(依經費核定清單規定繳交):█精簡報告 □完整報告 本成果報告包括以下應繳交之附件: □赴國外出差或研習心得報告一份 □赴大陸地區出差或研習心得報告一份 □出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份 □國際合作研究計畫國外研究報告書一份 處理方式:除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、列管計 畫及下列情形者外,得立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權,□一年□二年後可公開查詢 執行單位:國立中山大學海洋政策研究中心

(2)

目錄 ...i

中文摘要 ...ii

Abstract ...ii

第一章 緒論 ...1

第一節 研究緣起... 3 第二節 研究目的... 19 第三節 文獻回顧... 22 第四節 研究方法... 27

第二章

美國國家科學院之研究報告...27

第一節 研究報告之緣起與背景... 28 第二節 國家科學院國家研究委員會研究報告內容 ... 30 第三節 研究報告之政策建議... 31 第四節 現行國務院科技外交之組織架構與安排 ... 42 第五節 結語... 53

第三章

美國對外科技合作機制...3

第一節 對外科技合作之領導機關 ... 19 第二節 科學基礎機關... 22 第三節 C-175 會簽程序... 27 第四節 結語... 27

第四章

美國對外科技援助機制...28

第一節 美國國際發展署... 30 第二節 國務院與美國國際發展署之策略計畫 ... 31 第三節 美國對外援助機制之重組 ... 42 第四節 美國對外援助之運作... 53 第五節 結語... 53

第五章 結論與政策建議...28

第一節 結論... 30

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本研究以美國國家科學院就美國「科技外交」之問題所為之研究 報告為鏡,針對美國行政機關間特定之 C-175 會簽程序(Circular 175 process)、科學基礎機關(science-based departments/agencies)之定 義及美國對外合作與對外援助之作為等內涵進行研析。最後,本研究 向政府提出適合我國政府體制的科技外交組織安排、決策協調機制與 對外科技合作或協助運作模式之政策建議。 關鍵詞:科技外交、對外合作、對外援助、科學基礎機關、C-175 會 簽程序

Abstract

This Study follows the approach taken by the U.S. National Academy of Science in its research report addressing the problems of American “Science & Technology Diplomacy” to analyze the Circular-175 process among U.S. federal agencies, the definition of science-based departments/agencies, and the substance of the activities of foreign cooperation and foreign assistance of U.S. Government. Finally, this study provides Taiwan Government with policy recommendations which suits governmental system of Taiwan regarding the organizational arrangement for science and technology diplomacy, decision-making and coordinating scheme, and operational modes of international science and technology cooperation and assistance.

Keywords: science and technology diplomacy, foreign cooperation, foreign assistance, science-based departments/agencies, C-175 process.

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第一章 緒論

第一節

研究緣起

「科技外交」(Science and Technology Diplomacy)一詞,並非

今日始出現。聯合國體系下之「經濟社會委員會」(Economic and Social

Council, ECOSOC)於其次級機構「聯合國科技發展委員會」(United Nations Commission on Science and Technology for Development, UNCSTD)的建議下及與聯合國貿易與發展會議(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)秘書長洽商後,於 二○○一年七月通過第三十一號決議案(Resolution 2001/31),在聯 合 國 貿 易 與 發 展 會 議 中 設 立 了 「 科 技 外 交 倡 議 」 ( Science and Technology Diplomacy Initiative)。該倡議是由 UNCTAD 與哈佛大學 甘乃迪政府學院合作與執行。

由 UNCTAD 網站中可見到「科技外交倡議」的簡要說明1,在此

說明標題之註釋中又可見到「科技外交」(Science and technology diplomacy)之定義:「對多邊談判及國家履行該等談判結果提供科 技意見。因此,科技外交涵蓋了與國際承諾相關之國際與國家階層之 活動。」(“Scienceand technology diplomacy”refersto theprovision of science and technology advice to multilateral negotiations and the implementation of the results of such negotiations at the national level. It therefore covers activities at both international level and national level pursuant to international commitments.)

然而,聯合國體系內「科技外交」的定義與目的並不同於一些科 技先進國家的定義與作為。許多先進國家,如美國、日本、加拿大、 德國等,雖說是以其先進科技實力協助或支援其他開發中國家之發 展,然卻「以科技之名行外交之實」,藉此獲取更大或是特定的國家 1 由 http://stdev.unctad.org/capacity/glance.pdf 即可見到 pdf 格式之簡要說明。上網下載日期:2004 年 4 月 13 日。

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(外交)利益。會出現科技外交運作此一現象之主要原因,在於科學 本身與科學人士政治中立性(political neutrality)之本質,使得在「去 政治化」之後,反而更容易得到或達到國家所預設之國家利益與外交 目標2 以日本為例,在日本外交部所發布的「外交藍書 2002」(Diplomatic Bluebook 2002)3第二章第四節第五小節中即指出「科學與技術是國 家安全及經濟與工業活動基柱之重要要素」。日本正以下述兩個概念

推動廣泛多樣的倡議:「為科學與技術而外交」(diplomacy for science

and technology)指「藉外交以提振國際科技合作」;與「科學與技術 為外交」(science and technology for diplomacy)指「在外交的環境

中積極地使用國家寶貴資產的科學與技術」4。

因此,雖然世界主要先進國家執行「國際科技合作與援助」之目 的固然有「為科學而科學」之意義,但許多國家都是在其外交部體系 下或「官方發展協助機關」(Official Development Assistance Agency, 簡稱 ODA Agency)的名義下為之,具有外交的目的與內涵,譬如美國 的「國際發展署」(US Agency for International Development, USAID), 加拿大的「加拿大國際發展署」(Canadian International Development Agency, CIDA),英國的「國際發展部」(Department for International Development, DFID),日本的「國際合作署」(日文為「國際協力 事業團」)(Japan International Cooperation Agency, JICA)5,紐西蘭 外交部下準自主的「紐西蘭國際發展署」(New Zealand Agency for International Development, NZ AID)等。

民國八十六年七月行政院國家科學委員會所編纂之「中華民國科 技白皮書」第三章「科技發展目標、策略與重要措施」第二節「策略

2 Eugene B. Skolnikoff, “The political role of scientific cooperation”, Technology in Society, 23 (2001),

pp. 461-471. 3 英文全文可見於http://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2002/, 上網下載日期:2004 年 4 月 22 日。 4 同上註,頁 143。 5 日本國際協力事業團負責執行日本 ODA 計畫中技術合作的部分。請參見 www.jica.go.jp/english/about/02.html,上網下載日期:2003 年 4 月 28 日。

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及措施」中,雖有「策略十:加強國際合作,推動兩岸科技交流」乙 項策略,但卻未見具國家級之整體國際科技合作機制及政策指導綱領 之呈現。 目 前 我 國 政 府 數 個 部 會 機 關 在 部 會 內 部 即 設 有 國 際 合 作 處 (組),或設置以官方發展協助為其任務之「法人機構」。以上述兩 種組織形態來進行國際科技合作交流是否合適,頗值得檢討。譬如, 我國行政院國家科學委員會國際合作處在全球十一個我國大使館或 代表處中設有科學(技)組,協助推動我國與外館駐地雙邊或多邊(國 際組織)間之科技合作交流。外交部亦有援外的作為,並藉法定之「國 際合作發展基金會」(簡稱國合會)此一財團法人機構,進行對外合 作任務,但就「國際合作發展基金會設置條例」第七條所揭示之業務 範圍觀之6,並未強調或凸顯國際科技合作交流或此種合作交流的外 交層面與意義。 經過四、五十年的建設,我國已逐漸在某些科技領域中有著成熟 之發展;但在同時,為突破一些科技發展的瓶頸,我國亦必須自外國 引進更為先進之科技。我國過去接受他國之協助而有今日的發展,則 今日我國亦有義務協助其他國家之發展,亦有必要藉國際交流合作以 獲取國內發展的更大突破,而科技即可成為此種國際互動的最好媒 介。如何建構我國本身的「科技外交」決策機制與行政體系,以遂行 國際科技交流及增進我國外交利益,乃成為一重要的政策議題。 6國合會設置條例第七條所示之業務內容包括:「1.協助友好或開發中國家經濟社會發展。2.增進 與友好或開發中國家間經濟關係。3.與國際組織、國際機構或第三國合作,協助友好或開發中 國家之經濟社會發展。4.給與國際難民或遭受天然災害國家以人道救助。5.為友好或開發中國 家技術及人力之培訓及產業水準之提昇提供技術協助與技術服務。 6.成立海外服務工作團以 協助友我國家之地區之農業、工業、經建、醫療、教育等之改良與發展。 7.其他有助於增進 國際合作發展或促進對外友好關係事項。前項業務,得視需要委託國內外金融機構、財團法人 或其他專業性機構辦理。」國合會之董事長係由外交部長出任,且該會之主管機關亦由條例第 三條明定為外交部。請參見國合會簡介網站及其設置條例,

http:www.icdf.org.tw/Chinese/e_about_bg.asp 與 http://www.icdf.org.tw/chinese/c_about _statute.asp, 上網檢視日期:2003 年 4 月 28 日。

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第二節

研究目的

九十二年度在國科會支持之「國際科技合作機制之檢討評估」計 畫中(NSC-92-2745-P-002-001),本計畫主持人胡念祖教授(以下稱 「筆者」)藉由與國內公、私部門機關與機構之座談,發現我國目前 中央行政機關間在國際科技合作與援助(或曰科技外交)方面仍是「各 自為政」,並未存在著一個整體性與統合性之運作機制,也不存在「科 技外交」之主導機關(lead agency),加上科技外交之決策協調機制 亦不健全,使得我國投注在國際科技合作之有限國家資源未能集中運 用於提振國家之外交利益。 在九十三年度進行美、加聯邦政府機關之參訪中,筆者發現,美、 加等科技先進國家在處理國際科技合作交流或援助(或曰科技外交) 事務上多由外交部主導,美、加等國於政府機關內多設有專責對外國 際援助之主要機關(principle agency),美國涉外科技交流與合作具 有特定之會簽程序(Circular 175 process),及美國國務院與美國國 際發展署間訂有聯合策略計畫(Joint Strategic Plan)等。

以美國國際發展署為例,由訪談中得知,該署內部局的名稱與設 立即代表該署在國際援助上之政策優先性,;雖然在對外援助上全面 接受國務院之政策指導,然而兩機關間之關係卻沒有「制度化」。此 一現象直到兩機關共同發表「策略計畫」(Strategic Plan),兩機關 間之關係在巨觀上方始正式「制度化」7。CIDA 在進行援外計畫時, 並不是由加拿大單方面認定受援助國家的需求為何,亦不是由受援助 國家單方面提出要求,而是以一年左右的時間由加拿大與可能受援助 國家間共同進行援助計畫之規劃。加拿大政府或曰 CIDA 會徹底瞭解 受援助國家之需求,以及受援助國家之內或其他國家/國際組織是否 可部分滿足該國之需求;如仍有需援助之處,加國是單方面負擔及從 事此一援助,還是結合其他國家或國際組織之資源共同予以援助。換 7 陳維昭、胡念祖等,國際科技合作機制之檢討評估,行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 (NSC-92-2745-P-002-001),國立台灣大學、國立中山大學海洋政策研究中心執行,民國九十 三年六月,頁 36。

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言之,CIDA 的援外計畫係在衡量加拿大之實力、受援助國家真正需 求、國際社會之資源與管道,並與受援助國家共同規劃而決定。此外, CIDA 受訪者亦表示,CIDA 在擬訂援外計畫時,亦一併擬定出詳實 的追踪考核辦法,以確保 CIDA 資源不致虛擲8 鑒於我國雙邊援助作法近來出現諸多「問題」,我國似宜比照美、 加國家之作為,設立我國本身之官方協助發展機關,以「公開」之方 式加強區域作為(regional approach),透過區域性的國際組織(譬 如中美洲整合組織(Sistema de la Integración Centroamericana, SICA) 及其下各專業秘書處)洽商多年期的區域計畫,以增進我國在區域內 全面的影響力,促進區域內之社會發展與福祉,並可避免純粹由政治 外交利益考量而進行的雙邊、單線操作所產生的問題。故我國未來在 推動官方發展協助計畫時,不應只是滿足受援助國家之需求,對其他 國家之協助計畫宜有自己的政策取向與重點,不宜完全由接受國提出 需求清單。在援外事務上,美、加兩國之 ODA 運作模式十分值得我 國借鏡。 然而,受限於參訪時程,對美、加兩國 ODA 機關之組織安排與 實際運作、特定之會簽程序、以及國務院與 USAID 間的聯合策略計 畫等,仍有許多重要細節未及取得,這些細節之瞭解與取得可成為我 國建構國際科技合作(或曰科技外交)之組織安排與運作上重要的參 考依據。 為此,本研究賡續九十二年度所進行之研究,針對美國行政機關 間特定之 C-175 會簽程序(Circular 175 process),該會簽程序之內 容規範、會簽行政機關之範疇、實際運作流程、及運作上曾經出現之 問題等進行深入瞭解,嘗試將其內容予以內化為我國行政機關所用, 並 藉 由 此 一 研 究 瞭 解 美 國 所 謂 的 科 學 基 礎 機 關 ( science-based departments/agencies)究竟都是那些,以及這些機關與國務院間之互 動機制。 8 同上註,頁 58-59。

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因此,本研究針對美國在科技外交領域上之組織安排、決策協調 機制與過程繼續深入研究,尤其針對所謂科技基礎機關與國務院間在 國際科技合作領域之互動機制進行研究,期能更深入瞭解美國在對外 科技合作與援助(或科技外交)領域中,不同政府機間之組織安排與 實際運作模式。以美國國家科學院研究報告為鏡,師法該報告對美國 政府科技外交體制之研究作為,提出適合我國政府體制的科技外交組 織安排與決策協調機制及國際科技合作運作模式之政策建議。

第三節 文獻回顧

行政院研究發展考核委員會於民國九十一年十二月由該會研究 發展處楊秀娟等人完成「政府科技政策形成之研究」研究報告一份。 該報告分為三個部分,第一部分介紹我國科技政策形成現況,包括我 國科技政策形成之發展、目前主要決策體系與組織、科技政策主要推 動機關與計畫簡介等;第二部分介紹英國、美國、芬蘭與中國大陸科 技政策形成機制運作現況;第三部分介紹規劃制度分析,包括各界對 科技行政運作現況之意見、行政院「國家科學技術委員會」之規劃、 及科技政策智庫的定位與組成等。然,該報告中並未針對行政機關間 何者為科技外交主導機關及運作模式有所研析或提出政策上之建議。 本研究蒐集有六篇發表於國際學術期刊之論文。Rodney W. Nichols 所 著 “UNESCO, US goals, and international institutions in science and technology:whatworks?”9一文論及美國是否要繼續推動國

際間科技體制之強化,推動國際間科技體制之強化是否為美國帶來實 質的利益,提出小布希總統此一作為對美國外交政策上的利與弊。此 一文獻提供本研究有關美國在國際科技合作之行政機關安排與演變 之相關資料,及國際科技合作(科技外交)是否可帶來外交上之利益 的一些論點。

Eugene B. Skolnikoff 的 “The political role of scientific

9

Rodney W. Nichols, “UNESCO, US goals, and international institutions in Science and Technology: what works?”Technology in Society, 25 (2003), pp. 275-298.

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cooperation”10述及自冷戰結束後,科學與科學家在影響外交政策議題

上的角色爭議已經消失無存。現今科學與科學家在國際外交舞台上, 已是不可或缺的元素(element)之一,並針對國際科技合作影響公共 政策此一環境改變進行研析。該文證明科技合作在國際外交上之地位 與重要性。

R. Botzian 所發表之“Scientificcooperation and technical assistance in German foreign policy:history and presentchallenges”一文11,主要是

從歷史與現在的角度,分析德國外交政策中科學合作與技術協助所面 臨 的 挑 戰 , 文 章中 述 及 德 國 在 國際 科 技 合 作 與 協助 之 作 為 ; A. Krutskikh & V. Nichkov 兩人所著之“Scienceand technology in Russian

diplomacy”一文12則是介紹科技在俄羅斯外交上所扮演的角色,並探 討科技是否促進俄羅斯在其外交政策上所預期之國家利益,最後作出 科技已為俄羅斯外交政策中不可或缺之一部分之結論。此兩篇文章所 介紹的俄羅斯及德國在國際科技合作運作機制與作為及在外交政策 上之重要性,均可供本研究在提出我國國際科技合作與官方發展協助 機制建立時之重要參考依據。

V. V. Sutton & D. D. Bromley 所著之“Coordination ofscience and technology in thefirstBush Administration”一文13主要是分析一九八

八年至一九九二年老布希總統之行政團隊對科技協調之各項作為,瞭 解該時期行政機關內部關於國際科技合作之組織安排與行政機關間 運作情形;Norman P. Neureiter 的“Science and technology in the DepartmentofState”一文14是以第一人稱的方式撰寫,描述美國國務院

科技顧問一職之策略與相關經驗,並說明此一職位之由來,及國務院

10 Eugene B. Skolnikoff, “The political role of scientific cooperation”, Technology in Society, 23

(2001), pp. 461-471.

11 R. Botzian, “Scientific cooperation and technical assistance in German foreign policy: history and

present challenges”, Technology in Society, 23 (2001), pp. 395-405.

12 A. Krutskikh & V. Nichkov, “Science and technology in Russian diplomacy”, International Affairs: A Russian Journal of World Politics, Diplomacy & International Relations (2003), Vol. 49 Issue 1, p.

101.

13 V. V. Sutton & D. D. Bromley, “Coordination of science and technology in the first Bush

Administration”, Technology in Society, 23 (2001), pp. 147-157.

14

Norman P. Neureiter, “Science and technology in the Department of State”, Technology in Society, 26 (2004), pp. 303-320.

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與國家科學院間委託研究之報告內容。此兩篇文章提供美國行政機關 間國際科技合作之組織安排與運作介紹,而國家科學院所提出設立科 技顧問等之意見的研究報告書則可作為本研究在提出我國國際科技 合作方面行政機關機制建立之政策建議範本。 除上述期刊論文之外,美、加兩國對外科技合作與官方發展協助 等相關政府機關之網站資料,亦是本研究分析時之重要資訊來源。

第四節 研究方法

本研究採下列研究方法進行之: 一、文獻分析法(document analysis): 蒐集美、加等國在「科技外交」設計與運作之各種官方文獻 資料(包含相關機關或機構之出版品、網站資料及九十二年度參 訪時所得之書面資料),採靜態之方式對這些書面資料進行研 析,以獲得最真實且完善之研究結果。 二、比較分析法(comparative analysis) 依據上述官方文獻資料之分析結果,以其他國家在「科技外 交」之作為為依據,與我國目前國際科技合作之作法進行比較, 並針對相關問題與可能缺失提出適合的政策建議。

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第二章 美國國家科學院之研究報告

前已述及,本研究係以美國「國家研究委員會」(National Research Council, NRC)之研究報告為借鏡,師法該報告對美國政府科技外交 體制研究之方式,並提出適合我國政府體制的政策建議。因此,本章 即對該研究報告之緣起與背景、報告內容及所提出之政策建議進行瞭 解,研析該報告對美國科技外交制度具重要影響力之處究竟為何。

第一節

研究報告之緣起與背景

自二次大戰之後,科學在美國外交政策的許多領域佔有關鍵性之 地位,譬如國際健康、環境品質、國家安全、成功的經濟、符合全球 需求之糧食、水及能源等。同時,科學亦是美國許多雙邊或國際計畫 之基礎,如美日共同議程(U.S.-Japan Common Agenda)及科學家交 流計畫1。

然而,長期以來,美國國務院卻對外交政策中涉及科學領域之部 分並未加以重視。此一作為也導致自一九九○年代開始,美國科學家 與外交政策專家在國會聽證會、「科學」(Science)期刊與其他出版 刊物中,不斷批評國務院在科學、技術與健康(Science, Technology and Health, STH)層面上欠缺注意與重視。同一時期,美國科學促進協會 (American Association for the Advancement of Science, AAAS)也對

國務院提出強化科學、技術與健康能量之建議2 由上述各項批判與建議內容可見,即便科學、技術與健康議題在 當時美國外交政策中之重要性上不斷地快速擴展,國務院之作為卻很 明顯地是反其道而行,不斷地減低國務院在科學、技術與健康層面之 能量,包括: 1請參見美國國務院官方網站,網址:http://darwin.nap.edu/books/0309067855/html/79.html。上網 下載日期:2006 年 6 月 22 日。 2以上內容請參見美國國務院官方網站,網址: http://darwin.nap.edu/books/0309067855/html/R7.html#p200067b49970vii001。上網下載日期:2006 年 6 月 22 日。

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重新安排國務院的人力資源,將原本投入在大範圍科學、技術與 健康活動之人力限縮至僅能強調環境外交方面; 將科學與技術領域從外交人員系統之生涯發展領域中刪除,使外 交人員無法也無意在科學與技術領域中繼續發展; 減少外館中科學顧問之人數,並將遺缺由幾乎沒有科學、技術與 健康背景之外交人員填補;

延後國務院海洋、國際環境暨科學事務局(Bureau for Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, OES)領導者(助 理國務卿)之任命等。 無論上述作為或不作為之理由為何,在美國科學、技術與健康相 關社群中,這些作為或不作為廣被解讀為國務院減低對原應屬國家外 交政策議程中核心層面活動(指科學、技術與健康層面)興趣之信號 (signals)3 美國科學社群及外交政策專家之批判與建議,引起當時國務卿歐 布萊特女士之注意,並決定採取改善此一現況之措施。一九九八年四

月,美國國務院顧問(Counselor)去函「國家科學院」(National Academy

of Science, NAS)主席,要求該院開始就科學、技術與健康領域之專 家與活動對外交政策形成與履行上之貢獻,及國務院應如何更有效地 執行上述領域責任進行相關之研究。 事實上,在國務院提出此一要求以前,國務院與國家科學院間已 經針對外交政策中科學、技術與健康層面不斷增加之重要性,以及許 多政府部門、機關、產業界、大學與非政府組織在該領域相關國際利 益 之 快 速 成長 ,進 行 了 數 個月 的非 正 式 討 論 。 國家 研 究 委 員會 (National Research Council, NRC)4並在進行研究前,先行與超過二

3以上內容請參見美國國務院官方網站,網址:

http://darwin.nap.edu/books/0309067855/html/R8.html。上網下載日期:2006 年 6 月 22 日。

4國家學院下設有國家科學院(National Academy of Science, NAS)、國家研究委員會(National

Research Council, NRC)、「國家工程學院」(National Academy of Engineering)、「醫學院」(Institute of Medicine)與「國家研究委員會」(National Research Council)四個下屬單位,詳細介紹請見 上一年度研究計畫(同前章註 7),頁 28;或請見國家學院官方網站,網址:

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十位以上的國務院資深官員進行諮商5 在國務院致國家科學院之信函中提到在科學、技術與健康領域 上,美國迄今仍然做的不夠多,也不夠好。在視為未來國務院努力目 標不可分割的一部分,並確保上述議題能以最佳情況反應在美國的外 交政策上,國務卿請求國家科學院與國務院兩組織間共同合作,研究 科學、技術與健康議題在外交政策上可提供之貢獻,以及國務院如何 在有限資源限制下,更有效地執行其在科學、技術與健康領域所肩負 的責任。 在此同時,協助美國總統制定美國科技政策之「科技政策辦公室」 (Office of Science and Technology Policy, OSTP)亦已意識到這項請 求,並表示支持這項研究之進行。因國家學院在科學及國際交流上有 著悠久的歷史與卓越的成就,故特別適合執行這項研究6 在國務院之要求下,國家科學院下之「國家研究委員會」即開始 進行為期十八個月之研究,最後完成並提交一份影響近期美國科學、 技術與健康議題在其外交政策地位與發展頗巨之重要報告「科學、技 術與健康在外交政策上的普遍角色:國務院不可避免之事」7

第二節

國家科學院國家研究委員會研究報告內容

前述研究報告共分為六章,以及九個附件,內容大要包括: 5以上內容請參見美國國務院官方網站,網址: http://darwin.nap.edu/books/0309067855/html/R7.html#p200067b49970vii001。上網下載日期:2006 年 6 月 22 日。 6國務院顧問致國家科學院主席信函請見美國國務院官方網站,網址: http://darwin.nap.edu/books/0309067855/html/79.html。上網下載日期:2006 年 6 月 22 日。

7National Research Council, The Pervasive Role of Science, Technology, and Health in Foreign Policy:

Imperatives for the Department of State, (Washington, D.C.: National Academy Press), 1999。該報告 除有書面外,國家學院官方網站亦提供電子檔可供查詢,網址:

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第一章 科學、技術與健康之發展及美國外交政策的整合 科學、技術與健康議題是美國外交之第一線。美國目前外交政策 中明顯包含科學、技術與健康內涵之議題包括通訊衛星與技術移轉 (美國與中共間)、美國對俄羅斯某研究機構之制裁(提供毀滅性武 器及技術給中東國家)、自哈薩克移除前蘇聯遺留下之高濃度鈾、全 球氣候變遷、規範基因改良有機體之國際議定書(生物多樣性公約架 構下之卡塔赫納生物安全議定書)、孟加拉飲用水井含砷議題、瘟疫 爆發、科學資料庫之保護、科學、技術與健康及美洲國家高峰會,以 及恐怖主義等8 然而,美國對科學、技術與健康議題挑戰之回應並不足,尤其是 具有科學訓練之人才方面。四十年前國務院中曾短暫設有「科學顧問」 (Science Advisor)一職,協助國務卿處理科學方面之議題,但大多 數時間科學議題都是由一個國務次卿(Under Secretary)9負責,加上 國務院內重要的政策職缺,包括數個處理科學、技術與健康相關議題 之職位,都由外交體系出身的人員所佔,海外駐外使館與代表團中被 指定為科學、技術與健康議題之職位亦是如此,加上外交體系出身之 人員較科學背景出身者更容易掌控政治、經濟與外交相關議題,亦造 成科學背景之人士在國務院之沒落10 過去國務院設了許多的局(bureaus)或計畫(programs),用以 處理與其他國家或國際組織間之利益,而科學、技術與健康議題也被 視為是許多功能性計畫(functional programs)之一。然而,自從「海 洋、國際環境暨科學事務局」(Bureau for Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, OES)設立並處理上述議題之 後,科學、技術與健康議題現已被視為是跨領域議題(cross-cutting)

8同註 6,頁 11-15。

9美國國務院領導高層依序為國務卿(Secretary)、副國務卿(Deputy Secretary)、國務次卿(Under

Secretary)與助理國務卿(Assistant Secretary)。國務次卿相當於我國部會機關中司、處長十二 職等之位階。

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之功能性計畫11 一直以來,美國外交政策議程都面臨源自科學、技術與健康議題 發展之挑戰,但外交系統、國務院及外交社群卻長期貶抑處理科學、 技術與健康議題技能之價值。因此,國務院對科學、技術與健康議題 必須有更大的覺醒,並有合適之機制以利用外部科學、技術與健康之 資源。而發展國務院人員處理科學、技術與健康議題之能力對美國從 科學、技術與健康議題獲取外交利益將是重要之關鍵12 第二章 強調科學、技術與健康議題時國務院內部之領導系統 國務院內部負責科學、技術與健康議題之責任是分散在許多局或 辦公室之下,故分散的責任與能力更需要特別努力,以確保涉及國內 或國外相關組織、國務院內多個辦公室與各大使館內不同部門的議 題,在處理上維持一致性與通力合作。 要強化國務院內部處理科學、技術與健康議題之能力,國務卿是 最重要的關鍵人物。首先,國務卿必須要認可上述能力之顯著性以及 將科學、技術與健康議題整合進入外交政策之重要性,同時,國務卿 也必須展現採取行動以改進國務院在執行科學、技術與健康議題效能 之決心。 過去國務院領導高層(俗稱七樓)只在國際危機出現(如依波拉 病毒威脅),或是國際會議(如全球氣候變遷協商)來臨時,才會短 暫重視科學、技術與健康議題,故國務院領導高層並不存在於合適之 機制以解決科學、技術與健康等相關議題。雖然組織調整並不能確保 做出更好與更及時的外交政策,但建立一個清楚的責任機制可避免因 官僚體系之運作造成國務院對上述議題之忽略及不作為。因此,適度 的組織安排與調整對於國務院在處理科學、技術與健康議題仍是必要 的13 11同註 6,頁 21-22。 12同註 6,頁 23-24。 13同註 6,頁 25-30。

(18)

因此,國務院應在人力結構與預算上進行重新分配,包括提供國 務院內部數十個與科學、技術與健康議題有關之職位與每年至少五十 萬美元以上的預算,以及在外館中分派二十五個以上的科學顧問,協 助國務院處理上述議題。同時,國務院也必須加強與國會間之關係, 使國會瞭解科學、技術與健康議題在美國外交政策中之重要性,及可 能帶來之利益,促使國會同意提供更多的預算與資源。另一方面,國 務院公共事務辦公室也應加強對美國人民之宣導,使其瞭解科學、技 術與健康議題對美國民眾之重要性,爭取美國民眾之認可與支持14。 第三章 擴大與深化國務院內部科學、技術與健康議題之能力 由於科學、技術與健康議題在外交議題上之數量與比重日漸增 加,議題涉及之科技考量也越來越複雜,造成國務院在處理這些議題 時所面臨之挑戰越來越艱巨。因此,華府、外館及各代表團之人力配 置必須進行調整,以因應面臨的挑戰。 在人力配置上,國務院可採取混合配置之模式,在數個人事類別 中同時配置少部分的科學、技術與健康議題之專家,大多數人力則配 置對科學、技術與健康議題具備最低基礎能力之外交系統人員及其他 「通才」人員15。由此人力安排可以看出,國務院之目的在於處理與 科學、技術與健康議題有關之外交事務時,第一線人員均具有初步處 理能力,而後續之處理可由科學、技術與健康議題之專家進行完善之 規劃。 然而,目前國務院外交系統多為政治、經濟、諮詢、行政或公共 外交(public diplomacy)專長之人員居多,幾乎沒有具備完善科學、 技術與健康議題教育背景之外交系統人員。為解決此一議題,國務院 在任用外交官員時,應考量錄用具科技專長之人才,或是熟悉全球事 務,譬如經濟、科技、環境、健康、農業、與其他國內與國際重要議 題之人才。一旦錄用之後,國務院也同時要給予這些對科學、技術與 14同註 6,頁 30-34。 15同註 6,頁 35-36。

(19)

健康議題有高度興趣之資淺外交官在此一領域發展之願景,包含待 遇、升遷管道、獎勵及在職訓練等16。 第四章 美國大使館與代表團的科學、技術與健康專家 自一九五○年起,為解決美國大使館及各國際組織代表團在處理 外交議題時之需要,美國政府指派具特殊科學、技術與健康背景之專 家至上述大使館與代表團中。這些專家在下列領域中特別的活躍: 在新產生之問題及美國與其他國家有機會進行新的科學、技術與 健康之發展上,對大使館與國務院官員提出警示與通知; 在大使館內部對包含重要科學、技術與健康考量之議題進行協商 時,提供技術層面之觀點與展望; 在雙邊科學、技術與健康協定與計畫之發展,及協助這些協定之 履行方面,協助美國各政府部會與機關; 獲取與宣布下列資訊,包括關於地主國政府在科學、技術與健康 議題政策之改變與其他發展、地區值得注意之科學、技術與健康 議題之成就、由地主國政府所支持與美國利益相關之國際科學、 技術與健康議題活動;及 提供美國在科學、技術與健康政策、組織及技術成就上有興趣之 國家,與其當地官員與專家順暢的聯繫管道17 過去數十年來,美國派遣許多的具高度科學技術背景之科學顧問 (Science Counselor)及資淺科學官員(Science Officers)至大使館與 代 表 團 中 , 然 而 美 國 在 大 使 館 與 代 表 團 之 科 學 顧 問 ( Science Counselor)卻從一九八○年代的二十二位,減少至一九九九年僅剩十 位,科學、技術與健康議題則由兼任官員(part-time officer)處理, 此一結果大幅減低美國大使館與代表團在處理科學、技術與健康議題 時之判斷與專業能力。 為此,大使館及代表團應重新配置具高度科學、技術與健康議題 16同註 6,頁 38-43。 17同註 6,頁 48-49。

(20)

能力之科學顧問,國務院亦應考量科學、技術與健康議題發展之多樣 性,因此海外人員之任用應平行於位在華府之國務院科學、技術與健 康專家之運用,並依科學、技術與健康等不同領域及議題予以分類,

以混合編組並視當地條件之方式予以任用18

同時,國務院也應該支持大使館及代表團之實地運作,並強化第 一線人員之運作能量。由於美國國際發展署(United States Agency for International development, USAID)有較強之實地運作能量,因此整合

國務院及美國國際發展署之第一線實際運作能量,亦是必須之課題19。 第五章 部會機關間之利益與機會 科學、技術與健康議題主導了國務院與其他部會機關間之互動。 根據調查,有超過六十個部會機關透過兩百個以上的計畫在支持國際 科學、技術與健康議題相關的活動,在量與複雜度不斷增加之下,傳 統處理國務院與其他部會機關間關係之機制已不堪負荷。為使國務院 達成協助這些部會機關完成各類型之活動,國務院與美國政府內各部 會機關間之互動必須有更有效之機制20 因此,為使國務院與其他部會機關之互動更加完善,必須要改善 國務院與其他部會機關間互動之程序,包括特定活動之責任轉移、使 C-175 會簽程序(C-175 process)更有效率、檢討國務院執行科學、 技術與健康協定之角色、檢視國務院與白宮科技政策辦公室之關係、 國務院與其他部會機關間人員之輪調及必要預算之支持,並積極維持 與其他部會機關間之良好夥伴關係21 第六章 結語 這份報告特別強調科學、技術與健康議題專家在外交政策形成 18同註 6,頁 49-59。 19同註 6,頁 59-60。 20同註 6,頁 62-63。 21同註 6,頁 67-73。

(21)

(或「科學為外交」,science for diplomacy)之重要性,而政策之發 展在服務科學、技術與健康議題之利益(或「為科學而外交」, diplomacy for science)亦是同樣的重要,在今日之現實世界中,這兩 個層面是互相纏繞,不可分割的。 在通訊網絡、生物科技及其他科學、技術與健康領域之快速發展 與成長下,全球將美國視為是許多領域之領導者。因此,國務院實應 利用美國在這些科學、技術與健康議題位居領導地位的成就,在外交 政策發展與執行的過程中整合美國國內科學、技術與健康議題專家, 完成科學、技術與健康議題相關之美國外交政策。

第三節

研究報告之政策建議

美國國家科學院之研究報告不僅呈現美國國務院在科學、技術與 健康議題之外交政策的現況與問題,並對許多層面提出具體之政策建 議。這些建議內容簡要如下: 一、國務卿應持續負起確保國務院內科學、技術與健康議題層面的領 導地位,並指派一名國務次卿(Under Secretary)負責確認科學、 技術與健康議題之因子存在於政策制定之過程中,特別是那些由 國務卿與其資深顧問參與之會議或諮商,以及國務院內各層級之 每日活動。該國務次卿亦可改為包含「科學事務」之頭銜,以反 映在外交政策之科學、技術與健康議題層面之新的授權與責任。 二、國務卿應選擇一位具高度能力之科學、技術與健康議題資深顧 問,提供國務卿及前述選定處理科學相關事務之國務次卿目前存 在及發生中議題之專業建議,必要時取得來自美國科學、技術與 健康議題社群之資源。 三、國務院應建立一個科學、技術與健康議題之諮詢委員會,並擴大 委員會中外聘專家之名單,並使這些專家能更活躍地對發生中之 科學、技術與健康相關議題之政策提供建議。 四、國務院應增加資源,以符合本報告中所建議與科學、技術與健康 議題之必要需求。 五、國務院領導者應預期所有院內之外交官及其他官員在科學、技術

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與健康議題之知識與外交政策涉及科學、技術與健康議題之警覺 性應具備最低程度的水準,並透過國務院建立晉升管道與終身事 業之誘因,促使院內官員在科學、技術與健康議題相關之職位上 成功地服務。 六、國務院應至少指派二十五個精選之科學顧問,至與科學、技術與 健康議題與美國政府間有重要利益國家之大使館,及支持重大外 交政策考量之科學、技術與健康議題計畫之國際與區域組織之代 表團。 七、國務院在與其他部會機關協商下,將涉及科學、技術與健康議題 之責任移轉至其他合適與有意願之部會機關,不論是否有任何重 要理由必須將該責任留在國務院內。

八、在與「管理暨預算辦公室」(Office of Management and Budget, OMB)及其他部會機關之協商下,國務院應簡化政府部會機關間 用於檢視國際協定與雙邊瞭解備忘錄草案之 C-175 會簽程序 (Circular 175 process)。 九、國務院在華府及國外應增加來自其他部會機關之專家人數,並用 於國際協商之參與及其專業領域議題之顧問。 綜言之,國家科學院提出之政策建議切合國務院當時在處理與科 學、技術與健康議題相關之外交政策時所出現之問題。而從其建議內 容觀之,建議事項層面包含的非常廣,包括組織調整、人力安排、預 算資源及與其他部會之互動等項目。

第四節

現行國務院科技外交之組織架構與安排

國務院當今處理科技議題相關之事務時,主要是由以下人員與單 位負責處理,包括:

民主與全球事務國務次卿(Under Secretary for Democracy and Global Affairs)

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卿之工作量十分繁重,為協助並減輕國務院之負擔,國家科學院之研 究報告即建議由國務卿任命一位國務次卿負責與科學、技術與健康議 題有關之外交政策形成與制定。因此,「民主與全球事務國務次卿」 (Under Secretary for Democracy and Global Affairs)即負起國務院科 技議題相關之外交決策工作。

從國務院官方網站觀之,「民主與全球事務國務次卿」負責協調 美國在廣泛全球議題下的外交關係,包括民主、人權與勞工;環境、

海洋與科學;人口、難民與移民;婦女議題及個人貿易22。

在組織安排方面,「民主與全球事務國務次卿」下轄「民主、人 權與勞工局」(Bureau of Democracy, Human Rights and Labor)、「海 洋、國際環境暨科學事務局」及「人口、難民與移民局」(Bureau of Population, Refugees, and Migration)與「科技顧問辦公室」(Office of the Science & Technology Adviser, STAS)。由上述之組織安排觀之, 「民主與全球事務國務次卿」主要應是透過「海洋、國際環境暨科學 事務局」及「科技顧問辦公室」這兩個局及辦公室負責外交政策中涉

及科技相關議題之處理23

科技顧問辦公室(Office of Science and Technology Advisor)

「科技顧問辦公室」由「科技顧問」(Science and Technology Advisor)所領導。在現代世界的運作及國內政策與國際關係的建構 與執行中,科技是無所不在的。作為現代工業經濟的引擎,科技有助 於國際合作,亦是國家安全三大支柱(情報、外交與軍備)的「磚塊 與石灰」24 「科技顧問辦公室」主要之目標有: 22 請參考美國國務院官方網站,網址: http://www.state.gov/g/。上網下載日期:民國 95 年 8 月 4 日。 23 請參考美國國務院官方網站中組織圖,網址:http://www.state.gov/r/pa/ei/rls/dos/54734.htm。上 網下載日期:民國 95 年 8 月 4 日。 24 請參考美國國務院科技顧問辦公室官方網站,網址:http://www.state.gov/g/stas/。上網下載日 期:民國 95 年 8 月 4 日。

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增強國務院科學與技術認識與處理能量:包括增加國務院內科學 家之人數,及開發非科學家之國務院人力處理科技議題; 與外在科技社群建立夥伴關係; 提供國務院正確的科學與技術建議; 在新出現的科技發展下形塑一個全球的願景25。 在政策倡議方面,當今科技顧問辦公室正推動下列項目,包括國 際熱核實驗反應爐(International Thermonuclear Experimental Reactor, ITER ) 、 伊 拉 克 科 技 與 工 程 指 導 倡 議 ( Science, Technology and Engineering Mentorship Initiative in Iraq, STEM II)、為安全與繁榮社 會之科技(Science and Technology for Secure and Prosperous Societies, SPS)、國際科技社群之簽證(Visas for International S&T Communities) 及 科學論文 之同儕 檢 視:外 國資產 控制辦公 室 ( Peer-Review of Scientific Papers: Office of Foreign Assets Control, OFAC)26。

科技顧問辦公室亦負責處理研究員獎助(Fellowship)與實習獎 助(Internship)計畫。目前國務院開放之研究員獎助或實習獎助包括 「美國科學促進協會研究員獎助計畫」(American Association for Advancement of Science Fellowship Program)、傑弗遜科學研究員獎 助計畫、傅布萊特學者計畫、傅布萊特新世紀學者計畫、專業研究員

獎助計畫及學生實習計畫等27

科技合作辦公室(Office of Science and Technology Cooperation)

科技合作辦公室位於國務院「海洋、國際環境暨科學事務局」之 下,主要功能是藉由建立具國際法效力之雙邊或多邊之科技協定,達 到讓科技改善美國人民生活與社會水準之目的。 25 請參考美國國務院科技顧問辦公室官方網站,網址: http://www.state.gov/g/stas/c6063.htm。上 網下載日期:民國 95 年 8 月 4 日。 26請參考美國國務院科技顧問辦公室官方網站,網址:http://www.state.gov/g/stas/c12480.htm。上 網下載日期:民國 95 年 8 月 4 日。 27請參考美國國務院科技顧問辦公室官方網站,網址:http://www.state.gov/g/stas/fi/。上網下載日 期:民國 95 年 8 月 4 日。

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目前美國與全球各國間已簽署了三十個雙邊科技協定28,用以協 助美國與其他國家間科學結果之交流、智財權之保護、其他國家研究 人員進入美國訪問,與支持美國的科學產業、鼓勵國內科學投資等目 的29

第五節

結語

國家科學院「科學、技術與健康在外交政策上的普及角色:國務 院不可避免之事」之報告,為一份十分具邏輯性之研究報告。先分析 美國國務院在處理科學、技術與健康議題之現況,在探討國務院內部 處理科學、技術與健康議題之指揮體系與能力之現狀與問題,再研析 海外外館與代表團在處理科學、技術與健康議題之現況與能力,以及 國務院與其他聯邦機關間之互動機制,最後作出結論。在呈現問題 時,該研究報告隨即提出解決該問題之政策建議,供國務院在解決問 題時之參考與依據。 在該報告出爐之後,吾人可以很清楚地看出,國務院方面在處理 科學、技術與健康議題上,的確依據該報告中之政策建議,進行組織 與人員方面之修正。這些作為包括任命一位國務次卿專責負責科學、 技術與健康議題;在國務院中設立「科技顧問」一職,提供國務卿與 國務次卿在處理科技相關議題之政策建議;簡化部會間之 C-175 會簽 程序,使之更有效率;與其他部會機關間進行人力的輪調,增加來自 其他部會機關之專家人數;及與其他機構設立許多研究員獎助計畫, 鼓勵具科技專才之學者投身於外交工作方面。 這樣的結果說明了一件事:國家科學院所作出來的研究報告的確 顯著地影響到了美國國務院之組織安排與運作。換言之,國務院十分 看重這份研究報告,並確實依照報告之內容進行組織與人力之調整。 我政府各部會機關每年亦同樣花費不少預算,委託學術機構對某 28國務院科技合作辦公室的三十個協定中未包括台美之間之協定。 29請參考美國國務院科技合作辦公室官方網站,網址:http://www.state.gov/g/oes/stc/。上網下載日 期:民國 95 年 8 月 11 日。

(26)

特定議題或該機關組織架構安排等議題項目進行學術研究,然而,當 學術研究完成後,委辦的政府機關卻多只取成果中對該機關有利或易 行之部分,其他部分均束之高閣,研究報告之最終目的似乎只是要學 術機構為該機關之部分作為「背書」。在這樣的情況下,不僅徒然浪 費國家寶貴之預算,學術研究結果對該機關也不發生太大之實質影 響,政府機關之運作當然不會有進步或改善的可能。 因此,目前政府正試圖推動行政院組織再造之際,實亦可師法美 國國務院委託國家科學院之案例,委託具真正專業評估能力之學術機 構,進行專業之組織診斷,並依研究報告之成果,確實調整與修正目 前政府機關內所發現之缺失與問題,期能使政府運作與處理事務之效 率與效能更為提昇。

(27)

第三章 美國對外科技合作機制

要探討我國科技外交決策機制之前,吾人必須先對兩個詞彙進行 探討,那就是「合作」與「援助」。 以美國為例,在美國政府之觀念中,「合作」與「援助」兩個詞 彙是完全不一樣的思維。對美國而言,「合作」代表美國與欲進行合 作的國家間是以「平等」且「互惠」之立場與條件,就科技議題之內 容進行雙邊或多邊合作,並以簽署合作協定(agreement)或瞭解備忘 錄(Memorandum of Understanding, MOU)明定彼此間之權利與義 務。換言之,進行合作的國家之間彼此地位平等,各自投入必要之資 源,並藉由合作之進行,各自獲取所需之利益或成果。 「援助」則是指單方面援助(assistant or aid)的概念,由美國(或 與其他國家或組織共同)經過某一特定評估程序之後,利用目前已經 存在之科技給予包括人力或經費在內之各項援助,例如南亞海嘯事 件、非洲國家乾淨飲用水之援助等。然而,接受援助的國家或國際組 織並不需要對美國有所回報,就如同「捐錢作善事」一般。我國在退 守台灣後曾獲得美國在物資與軍備方面的援助,即是美國眾多對外援 助之方式之一。 在科技外交議題之處理上,現行制度下美國的確亦是分為「對外 科技合作」與「對外科技援助」兩部分進行。本章先就美國進行「對 外科技合作」時之組織安排、參與部會機關及運作程序等項目進行研 析。「對外科技援助」的部分將在下章中進行探討。

第一節

對外科技合作之領導機關

依據 US Code Title 22 Chapter 38 Sec. 2656d「國務卿之職責」 (Responsibilities of Secretary of State)第(a)(1)中即明白規定「為履行 於本章(Title)第 2656b 段(Section)中所設定之政策,國務卿應有 基本的責任,協調與監督美國與其他國家、或與美國及一個或多個其

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他國家為會員之國際組織或委員會間,所有主要科學或科技之協定與 活動1。」 很明顯地,國務院在美國對外科技合作機制上是屬於「主導機關」 (lead agency),國務卿必須負責美國與其他國家、國際組織或會員 間所有科技協定與活動之最終成敗。然而,由於國務院本身並不具備 科技能力或能量,因此,在與其他國家進行對外科技合作時,多半是 由其他有相關利益或需求之美國聯邦部會機關先行發動。因此,這些 發動科技合作之部會機關,或稱為「科學基礎機關」(Science-Based Agencies),亦是美國對外科技合作之要角之一。

第二節

科學基礎機關

顧名思義,「科學基礎機關」之業務本質,必定全部或部分與科 技事務或議題有關。換言之,該部會機關在運作或執行業務時,必須 藉助科技之輔助,或是機關本身之運作與業務內容,就屬於科學或技 術之本質內涵。 然而,目前在學術界中對這類型之機關,尚未有明確統一之定 義。因此,本研究從事實出發,以美、加兩國為例,瞭解美、加兩國 屬於「科學基礎機關」究竟都有那些。 美國聯邦政府科學基礎機關 依美國白宮「科技政策辦公室」之資料,美國聯邦政府體制內屬 於「科學基礎機關」之「部會」(Departments)包括「農業部」(Department

of Agriculture)、本土安全部(Department of Homeland Security)、 商務部(Department of Commerce)、內政部(Department of Interior,)、

1原文為 In order to implement the policies set forth in section 2656b of this title, the Secretary of State

(hereafter in this section referred to as the ''Secretary'') shall have primary responsibility for coordination and oversight with respect to all major science or science and technology agreements and activities between the United States and foreign countries, international organizations, or commissions of which the United States and one or more foreign countries are members. 請參見網 址:http://www4.law.cornell.edu/uscode/22/2656d.html。上網檢視日期:2004 年 2 月 17 日。

(29)

國防部(Department of Defense)、法務部(Department of Justice)、 教育部(Department of Education)、國務院(Department of State)、 能 源 部 ( Department of Energy ) 、 交 通 部 ( Department of Transportation)、健康暨人道服務部(Department of Health & Human Services)及退伍軍人事務部(Department of Veterans Affairs)2。

「署」(Agencies)與「委員會」(Commissions)屬於「科學基

礎機關」者則包括「先進國防研究計畫署」(Defense Advanced Research

Projects Agency, DARPA)、環境保護署(Environmental Protection Agency, EPA)、聯邦飛航管理局(Federal Aviation Administration, FFA)、聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation, FBI)、聯邦通 訊委員會(Federal Communications Commission)、國家太空總署 (National Aeronautics and Space Administration, NASA)、國家標準 暨技術所(National Institute of Standards & Technology)、國家衛生 研究院(National Institutes of Health, NIH)、國家海洋暨大氣總署 (National Oceanic & Atmospheric Administration, NOAA)、國家科學 基金會(National Science Foundation, NSF)、國家安全署(National Security Agency, NSA)、國家技術移轉中心(National Technology Transfer Center ) 、 國 家 電 訊 資 訊 管 理 總 署 ( National Telecommunications Information Administration)、國家運輸安全委員 會(National Transportation Safety Board, NSTB)、核能管理委員會 (Nuclear Regulatory Commission)、專利與商標辦公室(Patent & Trademark Office)、史密斯研究機構(Smithsonian Institution)、美 國地質調查所(U.S. Geological Survey)等3。

加拿大科學基礎機關

依加拿大政府官方網站資料,加拿大亦對該國政府內屬於「科學 基礎之部會機關」(Science-Based Departments and Agencies)作出明

2 請參見美國白宮「科技政策辦公室」官方網站資料,網址:

http://www.ostp.gov/html/_federaldepartments.html。上網下載日期:民國 95 年 8 月 11 日。

3 請參見美國白宮「科技政策辦公室」官方網站資料,網址:

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確定位,這些機關包括加拿大工業部(Industry Canada,是加拿大科 技政策之主要協調機關)、加拿大國家研究委員會(National Research Council Canada,相當於我國行政院國家科學委員會)、加拿大農業 暨農產品部(Agriculture and Agri-Food Canada)、加拿大環境部 (Environment Canada)、漁業暨海洋部(Department of Fisheries and Oceans ) 、 加 拿 大 國 防 研 究 與 發 展 署 ( Defence Research and Development Canada,隸屬於國防部)、加拿大衛生部(Health Canada) 及加拿大自然資源部(Natural Resources Canada)等4。

由美、加兩國之檢視結果觀之,兩國所定義之科技機關或許在組 織位階、組織名稱及數量上或許因為行政體制之差異(總統制與內閣 制)而有所差異,但從機關本質觀之,均符合業務職掌之全部或部分 與科技事務或議題有關之條件。

第三節

C-175 會簽程序

前已述及,國務院是美國對外科技合作之主導機關,因此,所有 對外科技合作協定與活動都必須要經過國務院之最終同意。 因此,國務院為了檢視與批准其他聯邦機關對外科技合作之活動 及與其他國家或國際組織所簽署之科技協定或瞭解備忘錄是否符合 美國之利益,特別設計了 C-175 會簽程序(Circular 175 Process), 其他聯邦部會機關若要發動對外科技合作時,都必須要完成這個會簽 程序。 C-175 會簽程序是履行美國法律賦予國務院之基本責任,包括協 調與監控美國與其他國家、國際組織或委員會之間主要科技協定與活 動之最主要工具,在「卡斯-薩布拉奇法案」(Case-Zablocki Act)中 甚至明確規範,未與國務卿進行事先協商下,所有代表美國政府之國 4 請參見加拿大政府官方網站資料,網址: http://canadainternational.gc.ca/dbc/STScienceBasedDepartments-en.aspx。上網下載日期:民國 95 年 8 月 11 日。

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際協定均不得簽署或通過5。由此,吾人可以看出國務卿在對外科技 合作協定與瞭解備忘錄之簽署與通過上,確為最終決定者之角色。 此一事涉美國對外科技合作是否成事之 C-175 會簽程序之簽署 流程如下6 一、如果提案機關欲與其他國家、國家機關或國際組織簽署一具法律 效力之國際協定,需準備下列三份文件7 1.背景文件(Background Documents):包括背景與歷史、對美國 的利益、資金來源、環境衝擊、屬於定期、無爭議之協定、國 會與公眾之溝通、智慧財產權之考量、與法律授權等; 2.條文草案(Draft Text); 3.機關內部的法律意見。 如果欲簽署一非具法律效力之文件,提案機關必須向國務院提交 一封信或一份備忘錄說明其意圖。 二、原提案機關將文件送交國務院登記。 三、國務院海洋、國際環境暨科學事務局(OES)下各辦公室(STC、 SAT、EID)主任(Director)指派承辦官員(action officer),依 提送機關之要求,開始進行 C-175 機關間會簽與授權程序,或先 安排由國務院法律顧問辦公室舉行初步評判或進一步之行動。後 者,法律顧問辦公室之條約辦公室(Office of the Legal Adviser’s Treaty Office)會採取下列三個選項: 1.如果判定此提案不構成國際協定,因此不需 C-175 程序之授 權,承辦官員會通知原提案機關可繼續與國外之對象進行之。 2.如果原提案機關不認為是國際協定,而條約辦公室認定其屬於 國際協定時,條約辦公室會做出一合理之解釋與結論,並將提 案退回承辦官員;承辦官員再交還原提案機關,在補足所需文 5 請參見美國國務院官方網站,網址: http://www.state.gov/g/oes/rls/rpts/175/1264.htm。上網下載 日期:民國 94 年 4 月 13 日。 6 請參見美國國務院官方網站,網址:http://www.state.gov/g/oes/rls/rpts/175/1265.htm。上網下載 日期:民國 94 年 4 月 13 日。 7 請參見美國國務院官方網站,網址:http://www.state.gov/g/oes/rls/rpts/175/12684.htm。上網下載 日期:民國 94 年 4 月 13 日。

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件後再次提交國務院進行 C-175 程序。 3.如果提案機關表明其意圖為此安排不為國際協定,並要求協助 重新草擬時,條約辦公室得提供建議文字之協助以達其目的。 四、承辦官員確保所有必要的資訊都已具備,並檢視過去是否已經有 相關協定存在。 五、承辦官員在完成上述程序後,草擬一決策備忘錄,交由 OES 助 理國務卿簽署(C-175 程序之授權官員)。 六、在 OES 助理國務卿簽署之後,承辦官員開始會簽流程,包括條 約事務助理法律顧問(L/T),海洋、國際環境暨科學事務辦公室 助理法律顧問(L/OES)、如果必要時亦會會簽各地理區域之助理 法律顧問。 七、機關內部之會簽:各區域局之國家或區域事務承辦人員、經濟暨 商業市務局(Bureau of Economic and Business Affairs)智慧財產 暨競爭科(Intellectual Property and Competition Division)、立法 事務局(Bureau of Legislative Affairs)立法管理辦公室(Office of Legislative Management)、全球事務國務次卿辦公室(Office of Under Secretary for Global Affairs)、財政暨管理政策局(Bureau of Financial and Management Policy)預算暨規劃辦公室(Office of Budget Planning)、管理國務次卿辦公室(Office of the Under Secretary for Management)、管理、政策暨規劃辦公室(Office of Management, Policy, and Planning)、其他 OES 之政策辦公室及其 他有需要的局、及其他海外的大使館或領事館。

八、對外機關之會簽:白宮科技政策辦公室(Office of Science and Technology Policy in the White House, OSTP)、管理暨預算辦公室 (Office of Management and Budget, OMB)、美國貿易代表辦公室 (Office of the United States Trade Representatives, USTR)、及其 他相關的政府機關,包括農業部、商務部、國防部、能源部、衛 生部、交通部、內政部、財政部、美國國際發展署(USAID)、

美國太空總署(NASA)、國家科學基金會(NSF)及情報相關機

關。

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十、當 C-175 程序已完成批准時,原提案機關即完成進行協商與簽署 協定之授權。然而,若實際內容與提案內容發生改變時,需再次 提交國務院審核。 十一、簽署完成之文件,需提交所有原件或是一相同之複本至國務院 條約事務辦公室,以利其提交國會審議。 美國科技合作 C-175 會簽程序可以圖一示之。 圖一 美國國務院 C-175 會簽程序簡要流程圖

第四節

結語

由上述研究可知,國務卿是美國科技合作之最終負責官員,其他 科學基礎相關之聯邦機關欲對外進行科技合作時,必須將合作內容 (包括協定或瞭解備忘錄等文件)或相關活動規劃依規定送交國務 院,由國務院海洋、國際環境暨科學事務局針對上述文件進行檢視, 如屬科技合作本質者則必須要經過海洋、國際環境暨科學事務局助理 國務卿進行最終之批准,並經過國務院內部會簽及對外其他聯邦機關 間之會簽程序,使能正式通過授權。 此外,若以美、加兩國「科學基礎機關」為量尺(yardstick), 則我國現行部會機關中應歸類於「科學基礎機關」的包括行政院農業 委員會、行政院海岸巡防署、經濟部、內政部、國防部、法務部、教 發動/申請 之科技相關 機關 國務院針對 是否需經C-175程序 1.背景資料 2.條文草案 3.機關內法律意見 否 是 國務院內部 單位會簽 其他聯邦機 關間會簽 原提案機關 繼續進行之 完成批准程 序 提案 提案機關依 授權內容進 行之 發動/申請 之科技相關 機關 國務院針對 是否需經C-175程序 1.背景資料 2.條文草案 3.機關內法律意見 否 是 國務院內部 單位會簽 其他聯邦機 關間會簽 原提案機關 繼續進行之 完成批准程 序 提案 提案機關依 授權內容進 行之

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育部、外交部、交通部、行政院衛生署、行政院退伍軍人輔導委員會、 行政院環境保護署、行政院飛航安全委員會、法務部、國家通訊委員 會、行政院新聞局、行政院國家科學委員會、總統府國家安全局、故 宮博物院等等。這些部會機關在未來我國建構對外科技合作機制時, 均應納入此一機制之指揮與管制。

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第四章 美國對外科技援助機制

前一章已針對美國聯邦行政機關在對外科技合作之組織架構安 排與機關間之聯繫與運作進行深入之介紹,本章專門針對美國對外科 技援助之機制進行探討。

第一節

美國國際發展署

提到美國對外科技援助,就不能不介紹美國對外援助之主要機 關,也就是美國國際發展署(U.S. Agency for International Development, USAID)。 美國國際發展署成為美國第一個主要著重於長期經濟與社會發 展援助之援外機關,其任務是「支援美國的外交政策目標,提供全球 經濟、發展與人道協助」1 。美國國際發展署之設立,統一已存在之 援外努力,提供變遷世界中需求的新焦點,並協助其他國家維持其獨 立並變得可以自我支持2 。 美國援外行動總是有兩個目的,在增進開發中世界人民生活的同 時,也進一步獲得美國在民主拓展與自由市場之外交政策利益。在花 費不到聯邦總預算千分之五下,美國國際發展署進行全球性的作業, 以達成上述目的。 在組織位階上,美國國際發展署是一個獨立的聯邦機關,經費主 要是來自於國會。而在運作方面,美國國際發展署全面接受國務院外 交政策指導,主要工作為「支持長期與平等的經濟發展及促進美國外 交目標」,援助經濟成長、農業與貿易、全球健康及民主、衝突預防 與人道協助3 1請參見美國國際發展署官方網站,網址:www.usaid.gov/faqs.html。上網檢視日期:2004 年 3 月 14 日。 2請參見美國國際發展署官方網站中歷史部分,網址: http://www.usaid.gov/about_usaid/usaidhist.html。上網檢視日期:2004 年 3 月 1 日。 3請參見美國國際發展署官方網站,網址:http://www.usaid.gov/about_usaid/。上網檢視日期:2004

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在組織結構上,美國國際發展署下屬機關之名稱為局(bureau), 依其性質又可分為「功能局」(functional bureaus),包括全球健康 ( Global Health )、 經 濟 成 長 、 農 業 暨 貿 易 ( Economic Growth, Agriculture, and Trade)及民主、衝突暨人道協助(Democracy, Conflict, and Humanitarian Assistance)三個局,另有非、亞、拉美與東歐等四

個「地區局」(regional bureau),專責各該區域之國際協助事務4。由 訪談中得知,局的名稱與設立即代表該署在國際援助上之政策優先 性。 去年在執行國科會計畫時,研究團隊亦曾至美國國際發展署進行 參訪5。在訪談中得知,美國國際發展署本身不進行任何實驗與研究, 對外科技合作與協助多透過大學藉由簽訂合約來委外執行,機關本身 的角色定位較類似「資助機關」(funding agency)。在運作上,美國 國際發展署在部分項目是由其提出對外合作之執行需求,再由各大學 提出申請,此點與我國在某些領域之委外對外援助模式十分類似,如 教育部委託台科大對我友邦提供 e 化教育等案例。 在 訪 談 結 束 前 , 正 好 有 機 會 與 該 署 之 副 助 理 署 長 ( Deputy Assistant Administrator)進行簡短會談。她提到該署與國務院間之聯 合策略計畫,及由國務院、美國國際發展署與財政部首長共組一委員 會(Board),共同協調國際協助與合作等相關事項,並強調此一計畫 對美國國際發展署及美國科技外交政策上之重要性。

第二節

國務院與美國國際發展署之策略計畫

雖然在對外科技援助上,美國國際發展署是美國政府之主要執行 機關,然而在實際執行時卻是全面接受國務院之政策指導。但過去數 十年間,由國務院對美國國際發展署進行政策指導卻僅止於「檯面下」 之模式,沒有任何書面形式之規範將之「形式化」。此一現象直到二 年 3 月 14 日。 4訪談中得知。 5詳細參訪內容請參見陳維昭、胡念祖等,國際科技合作機制之檢討評估,同前揭書。

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○○三年八月兩機關共同發表「策略計畫—二○○四年至二○○九年 預算年度」(Strategic Plan—Fiscal Year 2004-2009,以下簡稱「策略計

畫」)6後,兩者間之關係在巨觀上方始正式「制度化」。

此一論證可在「策略計畫」國務卿致詞中得到證據:「這是第一 次國務院與美國國際發展署聯合準備一份策略計畫,我們將共同工作 以執行之。我們的密切合作將確保我們的外交政策與發展計畫能完全 一致,以促進布希總統於二○○二年所簽署之美國國家安全策略 (National Security Strategy)7」。

從「策略計畫」之內容觀之,「策略計畫」之核心價值包含: 忠誠(Loyalty):對美國與美國人民之承諾; 品質(Character):維持高度道德標準與誠實; 服務(Service):政策形成與計畫管理上保持最佳化,保留接納 具創造力異議之空間,在執行政策與運作管理上不涉及個人觀 感; 責任(Accountability):負起符合最高效能標準之責任; 社群(Community):為團隊工作、專門技術、差異性及顧客願 景作出奉獻8。 「策略計畫」亦規範國務院與美國國際發展署兩機關之任務 (mission)為「為美國人民與國際社會之利益創造更安全、民主與繁 榮的世界」(Create a more secure, democratic, and prosperous world for the benefit of the American people and the international community)9。 為達此一任務,必須優先執行之關鍵項目為:

阿拉伯與以色列間之和平;

6「策略計畫」全文可見於美國國際發展署官方網站,網址:

http://www.usaid.gov/policy/budget/state_usaid_strat_plan.pdf。上網下載日期:民國 95 年 8 月 16 日。

7USDOS and USAID, “Message from the Secretary”, Security, Democracy, Prosperity-Strategic Plan

Fiscal Years 2004-2009: Aligning Diplomacy and Development Assistance, Department of State/USAID Publication 11084, Released August 2003.

8「策略計畫」封面底內頁。 9「策略計畫」第一頁。

參考文獻

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