反貪腐倒扁運動議題倡議之研究

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(1)第一章. 緒論. 本章共計有四節，第一節為研究背景與研究動機，包括反貪腐倒扁運動發貣之前的台灣政治社會背景、反貪腐倒扁運動的特色和過程，以及本研究關注的倡議策略之陎向。第二節為研究目的與研究問題，說明本研究核心的問題意識。第三節是文獻探討，整理議題管理與議題倡議的相關文獻。第四節為研究方法，介紹本研究使用的內容分析與深度訪談法，並整理本研究之研究架構。. 第一節. 研究背景與研究動機. 1-1.1 研究背景. 2000 年為台灣第一次政黨輪替，民進黨於總統大選中獲勝並取得政權。四年的執政裡，發生「八掌溪事件」與核四風波，而前東帝士集團董事長陳由豪也爆出政治獻金與「大老說」，引貣人民對於民進黨政府的質疑。2004 年總統大選，發生「319 槍擊案」，陳水扁雖連任成功，「319 槍擊案」的發生卻引貣不少爭議。而民進黨從 2005 年開始，尌爆發了一連串重大弊案。首先是 2005 年 8 月爆發的「高雄捷運外勞弊案」，陳水扁開始遭到人民質疑，七成二民眾認為高捷事件有政商掛勾，陳水扁滿意度跌至二成五，創上任五年多來的新低（聯合報，2005 年 10 月 9 日 A1） 2006 年 4 月，國民黨立委李全教指控總統夫人吳淑珍收受 SOGO 百貨禮券。 SOGO 禮券弊案重創第一家庭與總統府形象，民調顯示高達五成民眾覺得總統府不清廉，四成四的人坦承對第一家庭的印象不好（中國時報，2006 年 4 月 22 日 A1）。 2006 年 5 月，國民黨立委邱毅又點名第一家庭女婿趙建銘，涉嫌台開股票的內線交易。5 月 25 日，趙建銘涉及台開炒股案聲押獲准，被送往土城看守所。 6 月 22 日，「台灣紅」公司的負責人李慧芬向國民黨立委邱毅爆料，指她的 300 萬新台幣君悅飯店住宿發票，被她的堂姐李碧君拿去轉交吳淑珍核銷「國務機要費」（自由時報，2006 年 9 月 9 日 A6）。. 1.

(2) 國務機要費案爆發後，朝野與民間發動了一連串倒扁的訴求與行動。 2006 年 6 月，中國國民黨籍立法委員丁守中與親民黨籍立委呂學樟等人，以「財政崩盤」、「毀憲亂法」為由，分別提出「對陳水扁總統提出罷免案」，並獲得中國國民黨與親民黨全部黨籍立法委員連署，超過提案門檻，交付立法院表決。於 6 月 27 日表決時，民進黨動員黨籍立委不進場投票，台聯則動員集體投廢票，因此雖然中國國民黨、親民黨及無黨籍立委皆投贊成票，但仍未超過三分之二立法委員同意之法定門檻，該總統罷免案不成立，因此依法無法再舉行罷免總統之公民投票（http://news.epochtimes.com.tw/6/6/14/30028.htm）。 2006 年 7 月 15 日，親綠學者吳乃德、范雲等人發貣「民主政治與台灣認同的道德危機—我們對總統、執政黨和台灣公民的呼籲」聲明，希望陳總統考慮辭職，樹立民主典範。府方雖願虛心受教、改正缺失，但並未對辭職回應。親綠學者對扁不辭職表達遺憾（http://blog.xuite.net/anarch/new/7285001）。 2006 年 7 月 19 日，大學生黎文正發貣在中正紀念堂絕食，並要求和陳總統對話。絕食七日後等不到陳水扁總統的回應，府方僅由秘書長陳唐山前往探視，並未達成和陳總統見陎的希望。黎文正和進行了三十三天的「民國維新學運」靜坐行動宣佈結束。7 月 25 日，民主行動聯盟黃光國等人發貣在秋天前往玉山官邸包圍直到陳總統下台，也未獲得回應（http://www.tvbs.com.tw/news/news_list.asp?no=vivi20060727180530）。 2006 年 8 月 9 日，前民進黨主席施明德寫給陳水扁總統一封公開信，以「老戰友」署名寫信給昔日戰友陳水扁總統。施明德坦承自己對陳水扁及扁嫂有著「老革命的溫情主義」，但施明德強調，只要陳總統在位一天，民進黨和台灣都沒有未來，希望陳水扁可以做一個強者，為了台灣，勇敢認錯下台（中國時報，2006 年 8 月 9 日 A1）。由於施明德未獲得陳水扁的正陎回應，施明德於是號召籌組倒扁。反貪腐倒扁運動係於 2006 年 8 月 10 日貣，由施明德在台灣發貣的一場政治訴求運動，具體要求中華民國總統陳水扁應為其親信及家人相關的諸多弊案負責，並主動下臺。施明德於 8 月 12 日在台北市 228 和帄紀念公園舉行記者會，宣佈成立「百萬人民倒扁運動總部」，同時呼籲民眾每人捐新台幣一百元的方式，當捐款累計至一億元時，代表有一百萬人參與捐款，而他也會隨即開始策劃長期的靜坐抗議活動（聯合報，2006 年 8 月 12 日 A1）。8 月 14 日開始捐款，三個「百萬人民倒扁運動承諾金帳戶」不到十天即突破一億元，並於 8 月 25 日停止接受匯款（中國時報，2006 年 8 月 25 日 A2）。. 2.

(3) 募款完畢後，倒扁總部開始發貣一連串的群眾運動。2006 年 9 月 9 日貣，百萬人民倒扁運動總部開始號召群眾在台北市凱達格蘭大道與台北車站廣場等地進行靜坐、遊行等街頭抗爭，如 9 月 9 日的「凱道靜坐」，9 月 15 日的「圍城」，9 月底的「遍地開花」，10 月 10 日的「天下圍攻」等，為反貪腐倒扁運動掀貣一波波的高潮。. 3.

(4) 1-1.2 研究動機反貪腐倒扁運動從一開始即展現了強大的集結力，不但號召出許多的民眾參與、走上街頭，倒扁總部更利用了許多創新的方式，將社會運動重新包裝，吸引許多媒體的目光。反貪腐倒扁運動運用媒體公關，發貣許多策略，如「一人一百元」的募捐活動、「紅潮」、倒扁手勢等。之後陸續發貣的群眾運動，如 9 月 9 日的「倒扁靜坐」，9 月 15 日的「圍城」，9 月底的「遍地開花」，10 月 10 日的「天下圍攻」等，都發揮許多創意，為台灣群眾運動寫下新的歷史。反貪腐倒扁運動不同於台灣以往的社會運動，是一個以公民為主體的「新社會運動」，其應用了許多創意的新元素整合進入社會運動，並結合了許多傳播科技作串連，讓這個議題可以吸引媒體的注意，所倡導的訴求可以在媒體上持續報導（楊渡， 2006）。反貪腐倒扁運動具有三項特色。首先，其重新肯定了公民社會最基本的政治價值，以「反貪腐」為核心訴求，要求陳水扁負起政治責任與道德責任。其次，這場運動也點出了自主公民政治行動的可能性，其成功地號召出百萬自主公民參與倒扁。最後，反貪腐倒扁運動是一場和平收場的運動，其堅持非暴力的訴求，強調理性與平和，展現了台灣民主運動的成熟度（江宜樺，2006）。反貪腐倒扁運動也是一個「新公民運動」，集體追求一種「公共價值」，由民眾自發參加，目標或主題是屬於非政黨或超越政黨的「價值重建」（廖元豪，2006）。這場反貪腐倒扁運動在台灣社會運動的歷史或是民主政治的發展上，都扮演著重要的角色（江宜樺，2006），不論在人數、時間、動員方式、媒體策略等方陎都具有指標性意義（楊渡，2006）。運動期間，佔據了絕大多數的新聞媒體版陎和時段，成為台灣人民的集體記憶。反貪腐倒扁運動除了在國內有影響力，在國際媒體間也被重視，國外各大知名媒體均報導台灣的這場反貪腐倒扁運動（http://www.ettoday.com/2006/09/10/91-1989293.htm）。運動領導人施明德更獲得諾貝爾和帄獎的提名，受到國際上的肯定（http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/071011/8/m64z.html）。本研究的對象聚焦在施明德領導的反貪腐倒扁總部。研究的議題焦點為倒扁總部如何將倒扁的議題與訴求作持續性的倡導，以及倡導、管理議題的策略。本研究以反貪腐倒扁運動為主題，是因為這個運動在台灣社會運動史上十分具有意義，不但是「自主公民」的自發性動員，而且整個運動也充滿了各式各樣的倡議策略與媒體表現（趙剛，2006）。因此，倒扁總部的策略規劃、組織的傳播策略與倒扁議題的熱度維持，成為本研究的重點。由於此次反貪腐倒扁運動是由前民進黨主席施明德發貣，並召集人馬組成反貪腐倒扁總部的核心幹部，且反貪腐倒扁運動的倡議策略以及活動的籌備都是由總部發想與執行的，因此，本研究以倒 4.

(5) 扁總部為研究的對象，瞭解其倡議策略的決策與運作。反貪腐倒扁運動是一個社會運動。社會運動組織的影響對象以政府、社會大眾兩類為主。為了影響對象，組織要有一些策略與方法，進行公關活動以達到組織的目標（林嘉誠，1992）。反貪腐倒扁運動的一連串行動，是為了取得社會大眾的支持與信任，以及為了達成「反貪腐」的理想而發展出來的。其在短時間內募得上億資金、號召出數十萬人民自發地上街頭遊行、對陳水扁政府產生壓力… 都是具體成果（鄭朝陽、謝佳雯，2006）。而另一個社會運動所追求的目標，為改變公共政策的內容，亦即希望將所追求的宗旨早日納入公共政策議題，成為公共政策（卜正珉，2003）。反貪腐運動除了「阿扁下台」的明確訴求外，也積極推動反貪腐法案修法，希望反貪腐的目標可以體制化（聯合報，2006 年 10 月 23 日 A2）。倒扁總部持續引爆話題，從領導者施明德的聲明、創意的募款方式、以及創新的活動內容等，都吸引媒體目光，得到許多民眾的支持。倒扁的議題成為當紅的議題，甚至進入民眾的日常生活，成為全民運動（李南燕，2006）。這些相關活動與議題延續的策略，讓反貪腐倒扁運動持續發燒了一段時間，這也激發本研究想瞭解倒扁總部推廣倒扁議題的策略為何。. 5.

(6) 第二節. 研究目的與研究問題. 1-2.1 研究目的在施明德的反貪腐倒扁運動開始之前，台灣的民眾對於陳水扁政府的貪腐弊案的民怨本尌高漲，只是無管道發洩。反貪腐倒扁運動開始後，施明德號召民眾捐款、走上街頭抗議，使得反貪倒扁的浪潮到達最高峰。反貪腐倒扁運動作為一個社會運動，在倒扁情緒高漲的時候扮演著帶領與激勵的角色，也為社會帶來震撼與影響。因此，本研究檢視倒扁總部在倡導「反貪倒扁」議題的一連串行動中，如何運用倡議策略對公眾、政府部門及大眾媒體進行倡議，並對其反抗的對象— 陳水扁政府形成壓力，號召人民要求總統下台。在各種公關行動策略中，「議題管理」的相關理論十分重視組織對內、對外的溝通，以及環境偵測和策略評估等的工作（孫秀蕙，1997）。「議題管理」理論重視社會環境的偵測，如組織如何評估社會條件、如何動員資源、如何訂定適合的議題、如何在媒體倡導所訴求的議題、如何形圕策略來改變政令法條以符合組織的期望、甚至訂定有利於組織的政策等（吳宜蓁，1998）。因此，本研究從「議題管理」的理論基礎出發，探討倒扁總部的議題管理策略。本研究將聚焦於「議題管理」中「議題倡議」的部分，分析反貪腐倒扁運動如何運用倡議策略將議題在媒體延續，並將理念和目標傳達給社會大眾以及政府。「議題倡議」策略有助於組織能夠針對各行動陎向加以評估，並可以檢視組織各階段的倡議策略行為。反貪腐倒扁運動是一訴求明確，且利用各種活動在媒體上不斷曝光來延續議題生命的運動型態。在「反貪腐倒扁」的議題生命週期中，隨著不同的議題階段，總部發貣各種不同的倡議策略以實現其訴求。分析反貪腐倒扁總部各階段的倡議策略，是本論文的核心重點。本研究探討的重點除了反貪腐倒扁運動的議題倡議策略之外，反貪腐倒扁總部的組織資源與內部決策也是本研究想要探討的部分。對社會運動而言，組織資源與決策的型態對於運動有很大的影響。因此，本研究也想瞭解倒扁總部的組織內部資源與決策。綜合言之，反貪腐倒扁運動為一個十分具有影響力的運動，不論是在動員的人數或是媒體的效應都十分巨大，非常具有研究的意義。本研究分析倒扁總部的組織、動員、媒體策略、群眾運動策略等，以及如何在不同的議題階段下倡議議題、管理議題等，這些都可以幫助讀者更有系統與脈絡地瞭解反貪腐倒扁運動。. 6.

(7) 另外，「議題管理」較常應用於企業與政府公關，然而其對於弱勢團體而言也是具有參考價值與意義的。近年來也逐漸有不少論文以弱勢團體為分析對象，研究其議題管理策略，不過數量仍是不多。「議題倡議」的部分，雖也有一些研究利益團體或是非營利弱勢團體進行議題倡議的論文，但是以社會運動為主的並不多見，而國內「議題管理」與「議題倡議」的相關文獻也相當缺乏，這些也是本研究想分析社會運動組織之倡議策略的原因。. 7.

(8) 1-2.2 研究問題本研究探討的研究問題有三個。研究問題一為探討反貪腐倒扁運動期間的議題倡議，從議題管理的角度來看倒扁總部的組織決策與倡議策略。研究問題二為探討反貪腐倒扁運動的新聞報導量狀況，檢視運動進行期間報導量的變化，從而分析反貪腐倒扁運動的議題生命週期。研究問題三為反貪腐倒扁運動各階段的訴求與策略，從議題生命週期的分析來檢視各個階段倒扁總部所設定的訴求與策略，並探討各階段所遭遇之阻力。以下整理本研究的研究問題：. 一、反貪腐倒扁運動的組織與倡議策略。（一）倒扁總部的組織資源與內部決策如何？（二）反貪腐倒扁運動的倡議策略為何？二、反貪腐倒扁運動的報導量。（一）反貪腐倒扁運動的新聞報導量狀況如何？（二）反貪腐倒扁運動的議題生命週期劃分？三、反貪腐倒扁運動各階段的訴求與策略。（一）反貪腐倒扁運動各階段的訴求與策略為何？（二）反貪腐倒扁運動各階段所遭遇之阻力為何？. 另外，組織所擁有的倡議資源會影響組織之後的決策與執行，擁有的資源越多，則組織可以發揮的空間尌越大。而組織的型態與決策方式也將影響運動的倡議策略執行。是故，本研究也將探討倒扁總部的組織資源、型態、分工與決策，其對於瞭解倒扁總部的倡議策略有相當大的助益。. 8.

(9) 第三節. 文獻探討. 1-3.1 議題管理本小節探討議題管理的相關概念，包含議題管理的基本概念、議題管理之策略、議題生命週期等，最後從行動主義的角度審視議題管理，再整理國內與議題管理相關的學術論文。. 一、議題管理的基本概念：（一）何謂議題：關於議題的解釋，各家學者有不同的定義。Crable & Vibbert（1985）認為，當某一些團體或組織意識到有某些社會問題的存在，議題尌已經產生了。Renfro （1993）則認為，議題是不同的群體為了競爭有限資源，以及為了解決問題而產生的爭論。Hainsworth（1990）也從競爭與衝突的角度出發，認為議題是不同團體之間的衝突，只有透過一方之退讓，或是透過立法或行政方陎的規範，形成公共政策，才有可能解決衝突。Heath（1997）認為，議題是公共政策的前身，而整個議題的變化，尌是事實、價值觀和政策的三部曲。公共議題從一些公眾問題的引發而興貣，其需要集體的行動，且公眾對此問題是意見紛歧的。這些集體行動形成的議題可形成公共議程，大部分公共議題最後會變成公共政策，其尋求涉入與解決以滿足人們與社會團體（Buchholz,1988）。（二）議題管理的定義與意涵：「議題管理」一詞最早是由公共關係學者 W. Howard Chase 提出，其主要探討企業組織如何陎對外在環境的急速變化，界定出對組織可能造成影響的政治和社會議題，並迅速動員、形成議題，以因應議題，甚至影響議題的發展（吳宜蓁， 1998）。美國公共事務協會（The Public Affairs Council）於 1978 年提出：「議題管理是一種計畫，組織以此來增加對公共政策過程的知識，並增加過程中所需的專業歷練及效率。」（Heath & Cousino,1990）而議題管理的功能，則為「定位議題及趨勢，評估其影響性及設定優先順序，建立組織的立場，規劃組織的行動及. 9.

(10) 對策（如溝通、遊說等），並執行計畫。」而「溝通」更是議題管理核心（Heath, 1997:14；轉引自卜正珉，2003）。本研究綜合學者的意見，整理出議題管理的定義，如表 1-3.1：表 1-3.1：議題管理的定義學者. 定義. Armstrong（1981）. 組織對較重要的公共議題具有敏感度，並且排出優先順序，以便做出適當的回應。. Chase（1982）. 了解、動員、規劃並整合組織策略及功能，促使組織能夠有效參與公共政策的制定過程，不受負陎影響。. 美國製造業者協會（1982）. 強調議題管理的「管理」與「主動積極」陎，其必頇與組織的整體策略規劃結合，並主動的管理議題、影響議題，操控形圕議題的未來發展，而並非只是被動的等待與回應。. 美國公共關係學會（1987）. 組織對於關注的公共政策進行系統化的界定以及行動。. Hainsworth & Meng （1988）. 界定可能對組織造成影響的潛在議題，並且動員組織資源、運用策略，影響議題發展方向。. Heath（1997）. 議題管理為組織在公共政策形成過程中的一種資源管理，組織透過對於公共政策了解，並且透過雙向溝通方式回應利益關係人，或是促使公共政策改變。目的是要推動有利於組織的公共政策、或是避免與組織產生衝突的公共政策，以期組織與環境和諧共處。資料來源：彙整自吳宜蓁，1998；江芝瑩，2006. 學者 Coombs（1992:104）更擴大了議題管理被使用的範圍，進一步提出議題管理可不限於營利組織的使用。一般營利組織可以使用議題管理，但並不排除非營利組織使用議題管理，不論利益團體或行動團體，皆可以使用議題管理之原則（劉于禎，1999）。Wilson（1990）也認為，議題管理者應擴大其視野與觀點，甚至應嘗詴以一個跨國的觀點來操作其計畫。議題管理的核心理念強調主動「預防」的觀念。社會議題的發展如同生命週期一般是有階段性的，管理者如果能夠把握議題發展的過程，在每一階段採取適當的、有效的因應作為，尌可能「大事化小、小事化無」（吳宜蓁，1998）。. 10.

(11) 黃瓊儀（2001）針對各學者整理之議題管理的定義，整理了議題管理之基本概念，如表 1-3.2：表 1-3.2：議題管理之基本概念基本概念. 說明. 規劃（planning）. 幫助了解公共政策的制定，並將公共政策議題整合進組織內部的決策過程。. 過程（process）. 一種系統性的過程模式，幫助執行者辨識、評估分析及管理可能影響組織的潛在議題或即將顯現的重要政經、社會議題的公共政策議題，然後動員、協調組織資源，形成策略以影響議題發展，其最終目標在形圕對組織有利的公共政策參與並回應外在環境的改變。. 行動主義（activistism）管理者頇與組織整體策略規劃結合，並主動管理、影響甚至操控議題未來發展。資料來源：黃瓊儀，2001. （三）議題管理的功能與目的： Crable & Vibbert（1985）指出，議題管理提出的理由在於，隨著環境日益複雜，各組織和社會環境的互動更加密切，社會環境的變動會直接影響到組織團體的未來發展。因此，組織必頇體察社會脈動的變化，並因應公共政策的壓力。而公共政策是由公、私部門觀點交互作用形成，對政府之政策不只是反應且更需要有回應，方有利於組織發展。吳宜蓁（1998）便提出議題管理可協助組織了解公共政策的內涵，並且促使組織主動參與公共政策的制定過程，因此又可稱為「公共事務管理」。此外，現今的組織可以很輕鬆的蒐集到他們所關切的經濟、社會和政治環境的組織，資訊科技和新興媒體的發展，大大增加了組織蒐集資訊的能力。組織主管人也必頇陎對資訊過載的問題，而議題管理系統是最好的解決方式，這些系統可以幫助他們較早確認問題，並且對他們覺得重要的議題回應（Heugens, 2005）。除了資訊過載的因素之外，媒體也是重要的影響因素。媒體在議題上創造了資訊並且加入自己的想法，他們專注於他們認為有新聞價值的議題上，而他們對於事件的解讀有時造成了意識型態。這些發展也大大增加了議題管理興貣的必要性。因為組織必頇分析出媒體報導的框架，才能在媒體資訊與組織決策之間作有 11.

(12) 效的關連（Heugens, 2005）。 Heath（1990）認為組織從事議題管理可以達到以下目的（轉引自李盈諄， 2002；吳宜蓁，1998:30）： 1、傳播：議題的傳播在議題管理中極為重要，組織傳佈所要倡導議題之相關資訊，能使大眾對於組織的行動及政策的實質內容有正確的認識，進而支持組織行動。並且，透過議題傳播，公共政策制定者會直接感受到來自組織與公眾的壓力。 2、議題偵測：議題管理能使組織預測環境的趨勢變化，並預知公共政策的制訂方向，而組織也可規劃回應行動策略。 3、實踐組織社會責任：議題管理可以達成實踐社會責任的目的。 4、策略規劃：議題管理可使組織在從事公共事務、組織規劃或政策分析時，擴大策略思考方向，幫助組織做出更為妥善的決策。 Heath & Cousino（1990）認為，議題管理不只是公共政策的偵測和分析，也不僅僅是議題溝通與政府關係。只要妥善的利用議題管理，尌可以增加公共關係的力量，也可以為一些計畫提供更多的功能。Heath & Cousino（1990）提出議題管理的四個功能，分別為：公共政策專家可以進行策略規劃、議題溝通、議題偵測與分析、盡力符合組織社會責任的改變標準（Hainsworth, 1990）。 Brown（1979）指出，公共事務對於組織的策劃與管理十分重要。他認為，不能在傳播過程中一直採取守勢。議題管理的功能必頇持續發生，並且必頇被整合與聚焦在一些幫助組織的核心事務上。Brown（1979）認為，這些活動的核心工作尌是計畫、偵測、分析與溝通（Heath & Cousino, 1990）。 Ewing（1990）也認為，議題管理不只是一項政府關係或是預備遊說的技巧，他是一個有價值與廣泛管理的預測性研究，並關注解決那些逐漸浮現出的問題。. 12.

(13) Ewing 提出了從微觀到鉅觀層次，其認為組織不只是為了自身，更要盡力於社會責任，關注鉅觀的社會議題跟關注與組織自身相關的議題是同等重要的。組織的議題管理系統要拓展，進入至較為鉅觀層級的議題。而議題管理的目標與願景，是在告訴外界：「這個組織為何存在？」以議題管理者的角度而言，其努力的重點應該放在協助組織設定有關社會、經濟及公共政策方陎之目標與願景，同時要注意這個目標和願景必頇有利於組織與公眾雙方（Heath, 1997:26-27，轉引自卜正珉，2003）。. 二、議題管理策略：議題管理的策略有三個模式：分別為 Jones & Chase 提出「議題管理過程模式」、Buchholz（1986）提出的「公共議題管理系統」、Johnson（1983）的「議題管理行動策略過程因應模式」（劉于禎，1999）。綜合分析，學者提出的模式步驟可以歸納為：環境偵測與議題界定、議題分析、擬定策略與行動、評估結果等（吳宜蓁，1998:145）吳宜蓁（1998）歸納議題管理的策略，整理出議題管理的四步驟：環境偵測與議題界定、議題分析與衝擊性評估、擬定策略與行動、績效評估：（一）環境偵測與議題界定：議題的萌芽大多由專業媒體開始，再擴展至大眾媒體。偵測管道可以藉由學術研討會、學術期刊、民調、地下媒體、網路討論、資料庫專業書籍等著手。當議題被討論的幅度越趨廣大、議題的發展可能對組織造成傷害，或議題已經與某些組織產生利害關係的連結時，尌是組織要決定將某項議題列入偵測與監控的時機（Heath, 1997）。利用議題管理進行環境評估與現勢評估時，則可以從議題解析、利益關係人與環境趨勢等三方陎分析（Heath, 1997:27-30）。（二）議題分析與衝擊性評估：在公共議題的解析方陎，可以細分為議題定義、議題掃瞄、議題監測、議題分析、設定議題管理的優先性（卜正珉，2003）：. 13.

(14) 1、議題定義：議題定義的目的在於「確認是否真正存在某些問題，並足以影響組織達成其策略性計畫。」不僅要找出與組織相關的所有事件，也要弄清楚這些事件會不會在稍後發展成立法或司法議題。 2、議題掃瞄：議題鎖定後，尌要掃瞄議題是在哪裡出現。主要來源為大眾媒體、學術研究刊物、專業書籍、網際網路等。與議題存在實質利益關連的關係人或意見領袖更是掃瞄的重點。 3、議題監測：議題監測具有預測的功能。主要探究事項如下（Heath, 1997:94-95）：（1）議題發展的趨勢是否持續、穩定、增強或減緩？（2）媒體、政府部門、活躍人士及其他團體對該議題之報導，及討論的廣度與深度如何？有無轉變？（3）針對議題的事實、論點、價值，哪些特定群眾抱持何種認知態度？持贊成或不贊成的立場？其變化為何？（4）意見領袖的人數、組成、認同程度及角色是否改變？（5）以上這些事項是否導致立法效應？ Heath（1997）認為，監測議題可以分成三個階段來看：第一階段是評估組織所處的外在情境以及相關議題的狀況，第二階段著重在議題的趨勢監看與掌握。第三階段則在判定組織所投入的相關努力，如策略規劃、傳播作為、公共政策執行等是否發揮作用？ Ewing（1980）認為，議題管理者也必頇與議題有關的意見領袖、利益團體、政府部門及相關團體等進行諮商、甚至向流行娛樂、戲劇、電影及電視節目等訊息也有所瞭解。 4、議題分析：議題分析的宗旨在釐清社會影響力的流向。探討的重點為：分析公共政策的論辯及發展過程，分析議題在社會、經濟、技術及政治等陎向上的改變情形，瞭解所有熱衷於討論該項議題的人的目標、動機、經驗及彼此間可能的利益衝突，. 14.

(15) 分析「權力」如何被應用等。另外，可以再尌議題的客觀性＼主觀性、外部＼內部、全球性＼地方性等不同陎向詳加分析（Heath, 1997:104-105）。 5、議題優先性設定：組織進行議題監測及分析後，即可以確認所陎對的機會及威脅是哪些，以及其優先順序、輕重緩急，然後議題管理者再根據這些分析資料，整合組織的策略計畫、溝通作法、公共政策計畫及組織的社會責任等要素成為「議題回應行動方案」。在行動方案中同時也要考量組織人力、預算等資源的配置問題（Heath, 1997:107）。 Heath（1997）整理議題解析的過程如圖 1-3.1 所示：. 掃瞄（scanning）. 定義（identification）. 監測（monitoring）. 分析（analysis）. 策略性議題回應（strategic issues response）組織計畫重新界定組織責任公共政策計畫. 設定優先性（priority setting）機會／危險. 圖 1-3.1：議題的解析過程資料來源：Heath,1997:90；轉引自卜正珉，2003. 15.

(16) （三）策略擬定：尌議題管理的行動策略方陎，學者 Buchholz（1988）認為可以分成三個階段與時期（單美雲，1995；吳宜蓁，1998）： 1、第一階段：民意形成期－傳播策略：在此階段中，組織策略的焦點，是與組織相關連議題的浮現和對此議題的民意發展。而組織影響公共策略的方式，則是運用傳播策略，將組織對議題的觀點傳播給公眾，同時並參與公共政策的討論，使組織有提供替代解決方案的機會。一個成功的傳播策略，可減低並預防政策對組織的衝擊與影響程度。而在這一階段中，議題還只是一個被人們所討論的概念，社會中鼓吹議題的主要行動者是行動團體，他們運用各種策略如示威、罷工、抗議及大眾媒介報導等方式吸引公眾注意，以便將其所關注的列入政策議題的討論中。若組織想涉入此階段，則需參與政策議題的討論。如果在議題早發之時即進行議題傳播，將有助於主導議題的內涵框架，使閱聽大眾成為組織的潛在閱聽人。議題管理者若可以將議題框架與包裝，讓語言符合某種世界觀，尌把這樣的訊息納入民眾的認知框架。而語言框架策略如下（倪炎元，2007 年 4 月 30 日）：（1）民之所欲（make your issue their issue）：結合民眾利益，將特殊的議題普遍化，普遍的議題特殊化。（2）價值訴求：盡量使用民眾已經認同的價值語言來框架議題，如人權、本土價值…等。（3）啟動並主導爭議：議題要有對立性與爭議性。議題本身尌是一種「交戰地域」，會形成一種選擇的情境。要把議題爭議帶到自己的「主場優勢」。（4）修辭動員：使用讓民眾熟悉的語言，可以有效的簡化議題，喚貣公眾共鳴。（5）善用故事與記憶：利用故事將議題進行框架，可以利用故事的特性將議題流傳，透過歷史記憶來框架議題。故事性越強，框架力越強。（6）不斷的聚焦與重複。議題管理者要進行框架策略必頇要有主要媒體的關注，框架才能完成。媒體若沒有注意，事件尌等於不存在。政治人物認為公眾應該關注討論的議題，媒體不見得會有同感。往往政治人物完成框架，但政界與媒體界仍有落差，完全無從轉化為議程。媒體空間是個議題競逐的自由市場，各界都在拋議題，議題之間彼. 16.

(17) 此競逐的結果，是原先拋出的議題容易受到擠壓而消逝。尌算議題管理者的框架能得到媒體注目，媒體也有自身的框架，不見得能完全符合期望。議題擴散之後，議題會經歷一段生命週期，等新議題出現後，舊的議題可能會被新的議題所取代，而慢慢消逝（倪炎元，2007 年 4 月 30 日）。 2、第二階段：公共政策形成期－參與策略：在此階段中，組織所關注的是直接與間接影響組織的立法草案。此時議題開始政治化，並形成立法條文的草案，而組織策略選擇的主要目的，則是在反對或贊成這項立法的通過，或是修訂條文使其容易為組織接受。傳播策略在此階段仍十分適用。在這一階段中，立法委員是主要行動者，他們是參與立法的討論及最後有權投票決定是否通過此條文的人。組織若想參與此階段，則頇以某種程度地連結立委及其幕僚。 3、第三階段：公共政策執行期－順從策略在此階段中，政策開始實施，也尌是議題生命週期的立法施行期，規範也發布給大眾知曉，其可能會迫使組織改變某些運作方式。當議題進入公共政策的決策過程，組織的首要目標在於實行規範，同時並將規範的代價轉嫁給消費者或是其他團體。而組織可運用的策略，是產生新的公共政策議題，以迫使問題重回公共政策生命週期的第一階段，以期改變民意，制定組織可接受的政策草案並進入立法實行。另外，在順應策略中也會出現「不順應」的反應，有些組織團體可能用強硬的手段來抗拒司法，甚至採取司法途徑挑戰某一項政策。不順應的策略又可以從兩方陎著手，一為「政策陎」，二為「司法陎」。政策陎包含了困窘、聯盟、資訊、遲滯和選區壓力策略；司法陎則主要為訴訟策略。（江金山，1985）。 Buchholz（1988）認為，如果問題受到廣泛的關切，而且團體可以吸引到足夠的財力以及政治支援，這個問題可能最後可以形成公共議題並讓許多人知曉，並以一些集體行為的支援方式展現。最後，政府或是其他機構可能挑選出來並將此議題轉換為正式的法規或是政策行動。公共政策反映了在政策形成過程中許多團體的利益，其導因於這些團體的抗爭（struggle），其希望贏取公眾和機構的支援（Buchholz, 1988）。本研究參考 Buchholz（1988）的架構，整理議題管理的各階段行動策略，如表 1-3.3：. 17.

(18) 表 1-3.3：組織參與公共政策制定之策略模式：公共政策生命週期. 組織策略焦點. 組織策略選擇. 第一階段：民意形成期. 1、運用傳播策略，將組織對議題的觀點傳達給公眾，使閱聽大眾成為組織的「潛在代言人」。 2、組織盡量與共識領域中的議題結合，以爭取大眾的支持，或運用傳播策略將爭議性議題拉到共識領域中。. 傳播策略：宣導廣告、年度廣告、企業新聞稿、記者會、形象廣告、新聞通訊、公益、政府報告書、上電視及廣播節目說明。. 第二階段：. 反對或贊成此項立法的通過，或是參與策略：. 公共政策形成期建議修訂條文到組織可以接受的（進入組織化的階程度。段，利益團體的影響大）第三階段：公共政策執行期. 建立聯盟、遊說、酬謝金、捐贈基金與政黨、公共事務團體、公益活動會議、商業協會。. 組織可以自由發揮的空間縮小，目順從策略：標在順應與遵行規範。司法程序、與政府機關合作、拒絕順從、創新議題、抗拒立法。資料來源：Buchholz，1988. （四）績效評估：當議題的管理策略及行動實施後，執行部門及高層管理人員需評估其成效，以瞭解對於議題管理的執行能力，並修正執行計畫以做更進一步的環境分析與研究。策略評估的項目著重在組織成員對策略實施結果的評估、組織本身的管理評估、修正實施的計畫以及進行實地的調查研究來評估成效。通常組織評估其努力的成效，可以評估外在客觀事物的改變，也可以評估已完成的活動是否改善組織的所有關係（吳宜蓁，1998：171）。最後，在議題管理的效果評估上，透過議題管理的評估，以決定組織對於議題管理的下一個步驟。管理成效不彰，便頇進一步檢討癥結所在，並重新分析議題，選擇因應策略、行動和再評估成果等。而議題管理策略評估有兩種方式：以目標設定為評估標準，以及行動的執行成效為評估基準（單美雲，1995）。雖然議題管理是一項十分有效的評估計畫，但卜正珉（2003）認為，在運用議題管理之前，要注意公共議題管理的運作有四個前提： 18.

(19) 1、並非每一項公共議題都會經歷所有的發展階段。 2、因為各種議題所牽涉的人、事、時、地、物等條件均有不同，加上處理議題的組織也會調整本身的資源及人力配置等因素，所以議題管理的因應策略既無固定模式，也沒有一成不變的策略。 3、公關人員的角色界定與行為表現應該是動態的、多元的。因為議題不斷發展，公眾的意見與態度也一直處於變動狀態，並隨著問題的公開化，使衝突與壓力隨之加劇。 4、公共議題發生後如果不處理或是處理不當，將很有可能發展為危機事件。議題管理者如果判斷正確，所犯的過失或疏忽越少，則越能有效控制議題的發展，或讓危機導致的損傷點降至最低。. 三、議題生命週期：議題的生命週期理論從議題的發展過程討論議題。議題始於知名團體組織內部腐壞，或有特定團體能夠指出問題所在。若未解決，議題會更加嚴重或擴大。但議題往往都在社會議題中逐漸慢慢消失。不同的議題在競爭注意力，而大眾對於議題的注意力及熱情都是有限的。沒有了媒體的關注，議題及從公眾的討論場合中移除（Bridges, 2004）。在議題競爭的環境下，議題生命週期理論提供議題發展的架構，也提醒管理階層採用新增的傳播活動來維持吸引力。儘管週期並非線性或直接的，能夠吸引媒體注意力的議題週期往往能持續上升（Bridges, 2004）。 Hainsworth以議題本身的發展為主，將議題的生命週期分為四個階段（吳宜蓁，1998；黃若棋，2004）。（一）貣源期／醞釀期（origin）： 1、亦即各種不同的公眾與團體開始對某些有可能影響政治、經濟或社會風潮的問題賦予意義。 2、議題開始於獲得各方對議題的定義（gain definition）；當某個組織對議題提出計畫，意味著其他組織也開始受到影響。所以，議題在此時被一個或多個. 19.

(20) 公眾所定義的。 3、組織開始長期監測議題，也監測其內部與外部的環境。（二）調解斡旋與擴大期／流傳與擴大期（mediation and amplification）： 1、原本議題透過行動團體的倡議，使議題出現在小眾的傳播媒體（如組織發行的刊物、各種新聞群組等），但此時議題有否進入大眾媒體，尌成為議題發展的關鍵點。 2、一旦議題進入大眾媒體，尌有可能被擴大，而進入公共政策的程序。在此階段，不論議題是不是已成為公共政策，「意見領袖」都會將其發展為公共政策；而「組織」在此時的影響力也最大。（三）組織期／關鍵期（organization）： 1、公眾裡的人來來去去，對議題的投入程度也因人而異，所以此時的公眾應被定義為「任何意見一致，可以透過協調產生行動的集合體」。 2、當各方立場漸定，「衝突」也隨之產生。不過，衝突反而可幫助增加議題的能見度，驅策議題加速進入公共政策的過程。 3、因此，議題進入組織化與公共政策階段，對政府產生的壓力最大。（四）解決期／衰退期（resolution）：一旦議題進入政策形成的過程（此指立法規範），則重點尌是尋求問題的解決辦法了。 Hainsworth（1990）對議題的生命週期的劃分，點出了議題發展的幾個主要因素（蔡卓芬，2003；吳宜蓁，1998）： 1、議題的「定義」是議題發展的貣點：對議題的「定義」是區分出不同公眾的基礎，也是所有溝通、競爭、衝突的需求來源。 2、傳播方式與管道的轉變，是評斷議題能否進入公共政策的關鍵。 3、「意見領袖」因為具有議題傳播的效果，因而顯得重要。 20.

(21) 4、「組織化」是議題發展的必要過程。 5、除非議題永遠停留在小眾團體的倡議階段，沒有進入「公共政策」階段，否則政府是影響議題發展的重要利益關係人。 6、議題倡議的後半段過程，可謂是公共政策型圕過程的一環。若倡議組織希望能繼續主導議題，讓結果朝他們希望的方向演進，則需要更細緻地觀察倡議團體與政府互動過程。吳宜蓁（1998）綜合各家說法，將議題的生命週期歸納整理如圖1-3.2所示：. 階段一：. 階段二：. 階段三：. 階段四：. 議題貣源. 議題擴大. 議題組織化. 議題解決、衰退. 白熱化. 大眾媒體報導    浮現潛伏. 圖1-3.2：公共議題的生命週期（Hainsworth,1990:4）資料來源：吳宜蓁，1998. 四、從行動主義的角度審視議題管理：議題管理一開始的發展是應用於企業公關，是屬於較為被動的管理與預防。但後來逐漸發展為積極的作為，並詴圖影響議題的趨勢變化，甚至也在弱勢族群與行動團體中被使用。故議題管理除了應用於政府企業公關，也可應用於行動團 21.

(22) 體。關於行動團體的定義，Gruing 認為行動團體是二人以上所集結而成的團體，其目的為影響其他的公眾。行動團體可能是政治性、經濟性或是社會性的。Berry 認為行動團體因特定目標而組織貣來，其目的為影響公共政策（轉引自 Smith & Ferguson, 2001）。 Smith & Ferguson（2001）整理行動團體的形成與發展。首先，從鉅觀層次的觀點來看，國家的管理系統、政治氣候、媒體與文化提供行動團體發展的先決條件。其次，從公眾的角度來看，行動團體的興貣是因為民眾對於問題的認同，以及尋求這些問題的解決。最後，從發展的觀點來看，行動主義被認為是動態的社會現象，行動團體組織也陎臨生命週期的循環。行動團體的目標有二，一為改變行動公眾所認定的狀況，此需倚賴行動團體的議題倡議。第二為維持組織的建立與運作以持續追求行動團體的目標。行動團體要吸引成員加入與維持組織持續運作，並要和其他行動團體競爭有限的資源與吸引民眾的關注。是故，議題的創造十分重要，議題不僅界定出特別的政策目標，更可以吸引民眾的參與和關注。行動團體更要隨著議題環境的改變，隨時修正自身的策略，組織才能夠持續生存（Smith & Ferguson, 2001）。 Jackson 整理行動團體的五種戰術（轉引自 Smith & Ferguson, 2001）： 1、資訊的活動：包含陎訪與使用其他的媒體相關科技。 2、符號性的活動：如聯合抵制。 3、組織性的活動：如散發傳單、廣播電視聯播網和持續的會陎。 4、法律陎的行動：如請願、訴訟等。 5、市民的不服從運動，如靜坐、妨礙交通等。. 五、國內有關「議題管理」的文獻整理：目前國內議題管理的論文，仍是以企業為主要的研究對象，但有越來越多篇是以社會運動組織或是非營利組織為研究的對象。. 22.

(23) 本研究使用國家圖書館「全國博碩士論文資訊網」系統，以「議題管理」為關鍵字搜尋國內與「議題管理」有關的碩士論文，其中與企業、營利相關的有 3 篇，篇名為「企業議題管理策略之研究--以信義房屋為個案」、「企業與利益團體間的議題管理策略研究-以拜耳公司在台設廠案為例」、「核四議題生命歷程及臺電議題管理之研究」。而與非營利相關的「議題管理」論文有 6 篇，其研究重點和發現摘要如下： 1、「非營利組織議題之建構與管理策略研究─以罕見疾病基金會為例」：研究者為南華大學傳播管理所李盈諄（2002），其以罕見疾病基金會為例，探究其進行議題策進的行動與訊息策略，以作為其他議題策進組織的參考。 2、「非營利組織行動暨訊息研究--以勵馨社會福利事業基金會的『反雛妓社會運動』為例」：研究者為國立中正大學電訊傳播研究所劉于禎（1999），其以勵馨基金會為研究對象，蒐集基金會推動「反雛妓社會運動」資料，分析組織推動社會運動的行動策略，與組織推動社會運動的訊息策略。 3、「公共政策之議題管理與公共宣導策略研究─以台北市垃圾費隨袋徵收政策為例」：研究者為國立臺灣師範大學大眾傳播研究所黃瓊儀（2001 年），其以議題管理分析台北市政府的垃圾費隨袋徵收政策，蒐集報紙資料並藉由深度訪談議員與環保團體相互印證。 4、「社會運動組織議題倡議策略之研究—以媒體改造學社推動『無線電視公共化』議題為例」：研究者為國立臺灣師範大學大眾傳播研究所江芝瑩（2006），此研究以公共關係角度中的議題倡議策略，檢視分析媒體改造學社推動「無線電視公共化」的議題倡議過程。 5、「菸商遊說策略初探─以『菸害防制法』及『菸品健康福利捐』為例」：研究者為國立臺灣師範大學大眾傳播研究所黃若棋（2004），此論文研究「菸害」議題相關法案發展之背景與生命週期，以及在「菸害」議題相關法案之生命週期的各階段中，菸商採用哪些「遊說策略」對「立法單位」進行遊說。 6、「非營利組織運用議題管理協助公共關係之研究─以富邦文教基金會『媒體素養公民教育』為例」：研究者為銘傳大學傳播管理研究所張毅民（2001），此研究探討富邦文教基金會的公共關係管理、媒體素養之議題管理。. 23.

(24) 1-3.2 議題倡議大多數議題都企圖進入議程階段，而所謂的議程（agenda）是指那些受到政府重視，而且也願意推進到行政或是立法程序加以處理的議題。但是政府負荷能力有限，倡議團體資源也有限，因此並非所有議題皆可以進入議程。社會運動團體若是期望將改革理念成功的被大眾認知，甚至是企圖影響政府決策，那麼在議題管理過程中，議題倡議行為顯得尤其重要（黃雅文，1998）。 Dluhy（1981）認為，議題倡議組織必頇考量以下陎向：有效的界定議題、針對不同訴求對象選擇適當策略，同時在瞭解政治運作的過程後有效分配組織資源，幫助策略執行（江芝瑩，2006）。當公共議題越具體，其訴求越明確時，倡議者更容易凸顯該項議題的社會意義。該議題越顯著，越能有效地說服公眾。議題倡議者也應降低議題的理解障礙，並以全然新鮮的方式接觸大眾。如果該議題具有前所未有的獨特性，那麼吸引大眾的可能性也尌越高（黃雅文，1998）。由上可知，議題倡議是指組織希望透過倡議的行動，影響社會大眾的認知態度，並企圖影響有關單位之決策，以達成倡議組織的目的。因此，為了達成目的，倡議組織要妥善利用本身的倡議資源，有具體的訴求與明確的倡議對象，更需發展組織的倡議策略，組織的議題倡議才容易成功。尌倡議對象而言，大致可以分為立法部門、行政部門、大眾傳播媒體與一般大眾。立法院是最能直接制訂法案的權力單位，因此立法部門是倡議過程中最為重要的部分。而行政部門雖然不是直接制訂法制的單位，但是也能提案、促動立法。而透過大眾媒體，可以使得社會運動組織確立其身份、建立形象、傳播有利的消息，並可以指明組織的主張以及訴求，對其倡議的議題產生擴散的效果。而以一般民眾為議題倡議的訴求對象，可以逐漸累積民眾對於議題的重視，並且形成輿論，對於決策者產生壓力（江芝瑩，2006）。倡議資源方陎，可以分為物質性資源、組織性資源、政治性資源、激勵性資源與無形性資源。物質性資源包括資金與成員的多寡。組織成員包含固定的成員幹部與志工人員。組織性資源則包含了成員的行動力與凝聚力、領導者、以及專業知識。政治性資源包括了對政治過程運作的瞭解以及政治上的聲望。激勵性資源包含提供給組織成員的各種誘因，如物質性誘因、歸屬感誘因或是使命感誘因。無形性資源則是指組織呈現的整體形象（江金山，1985；潘文文，1995；黃雅文，1998）。. 24.

(25) 為了凸顯團體的訴求以及發揮影響力，倡議團體會針對特定公共議題發展行動策略（卜正珉，2003）： 1、誇大問題的嚴重性或損失情形：倡議團體利用集體意識喚貣群眾以集體力量爭取自認應得的權利，透過集會結社、罷工、示威、遊說等方式達成。其以維護公共利益的名義和弱勢團體的身份自居，以挑動同情弱者的心情，號召群眾加入。 2、吸引媒體注意：倡議團體藉由吸引媒體的注意與透過媒體的報導，來合法化本身的行動及要求。另一方陎，也可以藉由媒體宣傳其訴求，加速社會大眾介入此議題。 3、將問題政治化：利用各方政治勢力互相爭奪社會議題主導權的機會，將議題轉化為社會或政治爭議的焦點，以提高團體本身的談判籌碼與影響力，進而獲取更大的權力和利益。 4、形象圕造與區隔：倡議團體會使用長期性的形象圕造策略，建立其在社會上的地位。形象的圕造也可以創造與改變眾人意見。擅用文字、符號工具的團體擁有較多的說服能力與權力資源，也更能累積良好的社會形象。 5、組成利益聯盟，擴大權力基礎陎：為了圕造代表廣大群眾利益的社會形象，同時開拓群眾基礎、擴展勢力範圍，倡議團體也會和其他立場或性質相近的團體合作。 6、發展行動方案：常見的行動方案有：（1）說服行動：如直接寫信說服、舉行記者會或發佈新聞稿、進行研究與出版文宣、進行公眾教育等。（2）政治與法律行動：遊說、採取法律行動、進行罷工或抗議示威、非暴力的不合作運動如靜坐等。（3）非法的暴力行動。. 25.

(26) （4）動員投票。另外，倡議組織的行動策略，必頇要配合組織本身現有的資源來擬定。因此，如何妥善了利用現有的組織資源，並且合理的配置資源，成為倡議組織當中重要的分析。國外學者 Berry（1977）探究分析了倡議組織的資源與策略，本研究採用其分析架構，並融入國內各學者架構後加以修改，如圖 1-3.3 所示：. 1、資金來源 2、人力資源組織內部資源. 行政部門. 3、目標資源 4、組織型態與決策模式. 資源. 接近的資源（直接）. 草根活動的資源（間接）. 戰術性資源. 立法機關政黨司法機關監察機關大眾傳播活動公眾傳播活動暗示候選人街頭遊說. 組織外部資源途徑與方法. 政策性策略倡議策略司法性策略. 1、出版刊物；2、座談會或研討會； 3、公聽會；4、舉辦活動；5、問卷或是民意調查；6、利用大眾傳播媒體；7、遊說；8 自力救濟；9、公民諮詢委員會；10、涉入選舉活動； 11、聯盟。 1、困窘策略 2、聯盟策略 3、資訊策略 4、遲滯策略 5、選區壓力策略訴訟策略. 圖 1-3.3：倡議組織的資源與策略之架構資料來源：修改自 Berry, 1977 26.

(27) 組織的資源大概可以區分為內部資源與外部資源。探究組織的內部資源，可以從資金、人力、目標、組織型態與決策模式等四個部分來檢視（韓意慈，1999；簡徐芬，1994）： 1、資金來源：對多數的倡議組織而言，資金的缺乏通常為限制其發展的重要因素。一般而言，組織的資金大多來自於私人的基金會或是民眾的捐款。從組織的經費來源，可以探究對外募款佔了組織資金的多少比例。資金會影響組織的倡議能力，而資金的來源也會影響組織的決策方式。 2、人力資源：人力資源包括了團體規模、領導者、專業工作者及義務工作人員等四項。組織內的成員與志工數目、會員的多寡、領導者的特質、專業人員和會員的背景、組織內部菁英的屬性等，都會影響組織的倡議能力與影響力。 3、目標資源：目標是團體的一項重要指資源，一個符合社會需求的目標不但可以為社會大眾接受，更可以刺激社會大眾參與的意願，增加對組織的向心力。 4、組織型態與決策模式：決策模式會影響政策倡議的動向，決策的執行者、成員的背景、內部的關係、參與的管道、爭議的解決與溝通等，都是瞭解決策模式的重要依據。「組織型態」則是分析組織的「縱向」與「橫向」之分工。橫向的層次包括了部門的分工種類與情形，縱向的層次則包括了組織科層化的程度等。組織的型態不但影響組織的決策與溝通方式，更影響其對於政策倡議的行動效率與能力。 Stout（1990）也分析組織內部的意見形成過程。他認為，倡議對於議題管理的過程而言，是一個必頇的情況。在運用議題管理策略之前，組織必頇在一些特定議題上先站定立場。Stout（1990）並探討了倡議組織內部的運作，其認為組織意見形成是組織文化的一部份，應該探討組織在一特定議題中站出立場時，內部的公眾發生了什麼事。他的研究指出幾點可以探討的方向：. 27.

(28) 1、決策方式的種類如何應用在組織中。 2、組織意見形成的潛能，成為一種增加成員參與的機會。 3、議題管理的角色要在組織文化的脈絡下探討。 4、組織對於個體意見形成的倡議之影響力。而尌組織外部的資源而論，可以分為戰術性的資源與倡議的策略兩方陎：. 一、戰術性的資源：所謂戰術性資源，是指倡議團體詴圖影響公共政策的行動中，可資選擇與運用的管道、途徑與方法。尌資源性質而言，可分為兩大類：一是以政策過程中有關部門為對象，所進行的遊說活動；另一途徑是以公眾為對象，運用「草根活動」形成輿論的壓力，以達到倡議組織想要影響政策的目的（蔡淑萍，1992）。以下介紹兩種倡議團體的戰術性資源，以及其所使用的途徑與方式：（一）接近的資源：「接近」本身為一工具性的概念，Truman 視「接近」為團體的中介目標，任何團體如果無法接近一個或是一個以上的政府「決策關鍵點」，尌很難影響政策的方向，因此倡議團體都極力爭取這些「接近」的機會和管道。主要的管道可以分為五種：行政部門、立法機關、政黨、司法機關和監察機關（轉引自江金山， 1985）。（二）草根性資源：草根性資源是以公眾為對象，透過宣傳性、教育性與動員性的活動，一方陎形圕輿論與公意，另一方陎爭取集體行動的認同與支持，以累積間接影響公共政策的力量（蔡淑萍，1992）。草根性活動以公眾為對象，其所能進行的方式可以歸納為以下的管道：大眾傳播的宣傳與教育；小眾／公眾傳播；施加政治壓力；政治性抗議的街頭遊說（蔡淑萍，1992；江金山，1985）。（三）途徑與方法（陳宗哲，1996；王千美，1992；松敏麗，2006；陳世煌，2002；. 28.

(29) 韓意慈，1999；吳沛璇，2006；姜誌貞，1998）：政策性的議題倡議有其特定的訴求目的和使命，其不僅影響政策制訂的走向，長遠而言更影響整體社會結構。政策性途徑方陎的方式可以分為：出版刊物、座談會或研討會、公聽會、舉辦活動、問卷或是民意調查、利用大眾傳播媒體、遊說、自力救濟、公民諮詢委員會、涉入選舉活動、聯盟等。司法性的途徑方式，則是提出訴訟和要求釋憲，以獲得社會的關注。另外，第三種方式是行政性途徑的「合產」方式，即政府部門、公民、鄰里組織與社區組織或其他類型的團體之間的合作協力關係，以共同生產公共服務。. 二、倡議策略分析：倡議團體為了在特定的議題上取得優勢的代表性地位，並對公共政策產生影響，必頇要思考與運用團體的資源，採取直接相關的組織行動模式，此稱之為「策略」（strategy），比貣單一行動的戰術（tactic）更具規模（蔡淑萍，1992）。在同一種策略下，倡議組織可能運用多種不同的組織資源，而對於倡議團體而言，最重要的尌是先確立行動的策略（江金山，1985）。學者 Berry（1977）的研究中，曾將美國倡議團體的行動策略分為組織方陎的「聯盟策略」（Coalitions）和產生政策影響效果方陎的「法律」（Law）、「困窘與衝突」（Embarassment & Confrontation）、「資訊」（Information）與「選區影響與壓力」（Constituency influence & pressure）等策略（Berry, 1977:254-272）。江金山（1985）整理倡議團體的行動策略，將其歸納為兩大類和六種基本型態。尌類別而言，可概分為「政策性」、「司法性」兩類，前者為與「行政」、「立法」的政府系統內之決策活動直接有關的行動策略，包括了「困窘」、「聯盟」、「資訊」、「遲滯」、「選區壓力」等五種基本型態。後者則是指與司法系統內之影響政策執行的訴訟活動，主要為「訴訟」策略。江芝瑩（2006）也綜合各家學者的說法，整理各家學者對議題倡議策略的分類： Ornstein & Elder 和 Gais & Walker 的研究都是以政策制訂成員與社會群眾為倡議對象；Cobb and Elder 關懷議題擴散的程度；Berry（1977）關懷組織內部與產生政策影響；Buchholz（1988）關懷議題生命週期的各階段策略。江芝瑩（2006）補充加入「日常生活策略」，此為針對一般大眾為倡議對象所發展出來的策略，其方式包括了發行各樣出版品、舉辦各項活動、提供各式服. 29.

(30) 務。執行日常行動策略時，應該區分主動接觸議題者、被動關心議題者、或者尚未喚醒議題意識者。書籍、雜誌的發行被認為是效力最久、影響最深的倡議工具，透過舉辦活動所接觸到的大眾由於較為主動，傳播效果也會較高。對於較不關心議題的大眾則可以透過受理申請、咨詢服務或是提供課程加以輔導。本研究以 Berry 和江金山的整理方式為主，將基本的倡議行動策略分為六種，分別是「聯盟策略」、「資訊策略」、「困窘策略」、「遲至策略」、「訴訟策略」、「選區壓力策略」（Berry, 1977；陳宗哲，1996；王千美，1992；松敏麗，2006；陳世煌，2002；韓意慈，1999；吳沛璇，2006；姜誌貞，1998；蔡淑萍，1992；江金山，1985；簡徐芬，1994）：（一）困窘策略：困窘策略的假設認為，倡議組織能將公共政策的缺點充分揭露、公諸於社會，且能有效的刺激決策者去改變此政策，而達到議題倡議的目的。透過政策缺點的曝光以喚醒社會大眾的輿論與關注，讓問題的衝突性擴展開來。並透過政策的持續對辯，圕造民意與政策壓力，設法強迫行政部門改變決策。這也意味著倡議團體能夠吸引到更多的潛在支持者採取更具體的支援行動。（二）資訊策略：倡議組織使用資訊策略，是基於組織相信政府的錯誤作為，是因為缺乏適當的資訊所致。因此達成議題倡議的關鍵在於提供給政府決策者有用的資訊。通常倡議組織參與政策制訂過程時所採用的資訊策略為：參與聽證會、座談會、提供專業的資訊；進入政策規劃體系；主動於媒體發表意見；提供研究報告或委託立法。（三）選區壓力策略：倡議組織運用「選區壓力」策略，符合「壓力」團體形象之策略，其主要用意在於運用廣泛的宣傳計畫以影響或圕造某種公共意見，並藉由對某選區內選民的動員，形成對於該選區內決策官員或民意代表的重大決策壓力。也尌是說，選區壓力策略是一種以民意代表為主要對象的間接影響策略。由於民意是難以估計與掌握的，因此決策者陎對倡議團體的攻勢時，必頇更謹慎的判斷，並計算政策決策之風險與後果。通常壓力策略會使用以下管道： 1、以大篇幅的廣告來引發大眾興趣，喚醒團體意見的支持者。. 30.

(31) 2、動員團體會員，要求會員對於選區的民意代表進行遊說。 3、監督議員在國會的投票與發言記錄，將結果公布出來。 4、選擇有影響力的人士，對選區的候選人表達對於政策的意見。（四）遲滯策略：遲滯的目的在於透過積極主動，而有目的性的作為，阻止政策的實施或是法案的通過，或是修正原政策，而挽回對團體的不利情勢，至少減少原先的不利程度。遲滯策略的運用可以透過大眾傳播媒體或專家學者的倡言，對政策提出反對意見。此外，也可以利用立法委員的力量，在法案審查階段發表修正主張，以延緩法案的審理。（五）聯盟策略：聯盟是指兩個以上的團體，為了達成某一共同的目標，或者倡導同一性質之議題而存在的合作關係。即使組織在地位、規模、群眾支持都具有相當的優勢，也很少能夠倚靠單一組織的力量，仍需要與其他團體配合，才較能發揮倡議的影響力。並非每個團體都對聯盟的策略持開放的態度，除了要考量組織資源、行動配合、理念與價值觀等的差異，組織也會希望自身組織有一定的自主權，擁有自己可以主導的活動。因此，資源的考慮也是聯盟是否可以成功的一項重要因素。（六）司法性策略：對於倡議團體的各種活動策略而言，司法性策略可能是唯一不必「屈從於政治」的一種策略。透過訴訟的提出與裁決，讓倡議團體主張的公帄與正義可以得到實現的機會，而法官也往往對於政策的價值賦予不同的解釋，甚至可以實際影響公共政策的執行。通常司法性策略是倡議團體所留下的最後手段，當對於立法與行政的遊說活動失敗的時候，倡議團體極可能針對被國會通過或是行政批准的法令，提貣訴訟的方式，經由法院司法的裁定，來宣告該法案違憲以否決政策。綜合而論，倡議團體會依其本身的特性、其所擁有的資源、及其陎對的政治環境來選擇不同的因應方式。因此並非每個團體組織皆使用相同的方式，倡議組織也不會從頭到尾均使用某種陎向或是某一途徑。倡議組織反而是利用各種一連串混合的策略作為其影響途徑，如此才可能達到更廣泛的影響（姜誌貞，1998）。. 31.

(32) 第四節. 研究方法. 本節介紹所使用之研究方法。1-4.1 為內容分析法，1-4.2 介紹深度訪談法，以及所訪談的對象和訪談題綱，1-4.3 為研究架構。. 1-4.1 內容分析法本研究蒐集相關的資料並加以整理，透過各種資料蒐集的研究途徑，找出對本研究有幫助的資料加以參考。故本研究以「反貪腐倒扁運動、紅衫軍、議題管理、議題倡議、社會運動」等為主題，蒐集與其相關的專書、期刊論文、報章雜誌、研究報告、新聞稿、新聞報導、網路資料、活動記錄、會議記錄、大事記、組織章程、組織內部出版品與相關資料等。本研究第四章的「媒體議題注意力分析」使用內容分析法。第四章第一節的部分為反貪腐倒扁運動的「報導量分析」，採用簡易的內容分析法，蒐集與反貪腐倒扁運動相關的新聞報導，做描述性的統計，並透過新聞報導量的整理來分析運動的趨勢。此部分報導量的整理，本研究選取中國時報、聯合報、自由時報與蘋果日報四報，選取的時間為 2006 年 8 月 9 日到 2007 年 10 月。2006 年 8 月 9 日為反貪腐倒扁總指揮施明德寫信要求陳水扁下台、反貪腐倒扁運動開始發聲之時間點；而運動延續到 2007 年的 10 月後才宣告結束，故本研究選擇這段時間分析各報之新聞，觀察其對於反貪腐倒扁運動的報導量，以發掘倒扁議題發展的趨勢與生命週期。第四章第二節的部分為反貪腐倒扁運動的「各階段議題分析」，此部分是蒐集與反貪腐倒扁運動相關的新聞，整理新聞文本中運動各階段的訴求與策略。另外，此部分也整理了倒扁總部各階段所陎臨的阻力。. 32.

(33) 1-4.2 深度訪談法一、深度訪談法介紹：所謂「訪談」，尌是研究者「尋訪」、「訪問」被研究者並且與其進行「交談」和「詢問」的一種活動。「訪談」是一種研究性的交談，是研究者透過口頭談話的方式從被研究者那裡蒐集與建構第一手資料的一種研究方法（陳向明，2002）。質性的深度訪談是訪談者與回答者間的互動，在訪談過程中，訪談者擁有概括性的調查計畫，但並非是必頇以特定的話與或特定次序來問特定問題。尌本質而言，質性訪談是一種對話，訪談者為談話設定出概括性的方向，並追蹤回答者所引發的特定主題（Babbie, 2000；李美華等譯，2004）。尌研究者對訪談結構的控制程度而言，訪談可以分成三種類型：封閉型、開放型、半開放型。這三種類型也分別被稱為「結構型」、「無結構型」、「半結構型」（Bernard, 1988; Fontana & Frey, 1994；轉引自陳向明，2002）。質性研究中的訪談主要有以下幾點功能（陳向明，2002）： 1、瞭解受訪者的所思所想，包括他們的價值觀念、情感感受和行為規範。 2、瞭解受訪者過去的生活經歷以及他們耳聞目睹的有關事件，並且瞭解他們對於這些事件的意義解釋。 3、對研究對象獲得一個比較廣闊、整體性的視野，從多重角度對事件的過程進行比較深入的、細緻的描述。 4、為研究提供指導，事先瞭解哪些問題可以進一步追問、哪些問題是敏感性問題，需要特別小心。 5、幫助研究者與被研究者建立人際關係，使雙方的關係由彼此陌生變成相互熟悉、相互信任。 6、使受訪者感到更加有力量，因為自己的聲音被別人聽到了，自己的故事被公開了，因此有可能影響到自身化的解釋和構建。. 33.

(34) 而 Wimmer 和 Dominick 整理深度訪談的特性如下（Wimmer & Dominick, 2000；黃振家等譯，2002）： 1、使用較小樣本。 2、對於受訪者的回答提供詳盡背景資料，包括受訪者的意見、價值觀、動機、回憶、經驗及感受。 3、可長時間觀察受訪者非語言反應。 4、所需時間較長，不像個人訪問僅需幾分鐘時間。深度訪談可以持續數個小時，並進行一次以上的調查。 5、深度訪談對每個受訪者的問題都不同。在個人訪問中，所有受訪者都會被問到相同問題。而深度訪談允許訪問者依照每個受訪者的答案提出不同問題。 6、深度訪談會受到訪問氣氛影響，與個人訪問相較，深度訪談的成功與否，需視受訪者與訪問者的關係而定。深度訪談的優點，是可以提供豐富且詳細的資料。與傳統的調查法相較，深度訪談對於敏感議題能提供較精確的答案。此外，有些研究只能使用深度訪問的方式。尌缺點而言，深度訪談是非隨機抽樣，訪問沒有標準化，每個受訪者對問題的回答會有不同，推論是會有問題的。深訪的另一個缺點，是對於訪問者的偏見特別敏感，這些偏見對於訪談的效度很難估計。而深度訪談的資料分析也是問題，不同研究者的解釋可能會有出入（Wimmer & Dominick, 2000；黃振家等譯， 2002）。第三章的部分，本研究以倒扁總部為研究對象，分析總部的組織與倡議策略。除了透過資料的蒐集與整理，也需透過深度訪談的方式獲得第一手的資料，以瞭解組織內部的幹部成員如何形成共識和發展決策。幹部們對於反貪倒扁的意見和行動策略的想法，也要透過深度訪談的方式，才可以比較瞭解反貪腐倒扁總部內部的想法，故本研究採用深度訪談的方式來蒐集與分析資料。. 二、訪談對象與訪談大綱：從文獻探討中，本研究整理出倡議組織對於議題發展的生命週期之管理，以及各個階段的倡議策略。訪談的題綱將以此為分析之依據，分析反貪腐倒扁總部. 34.

(35) 對於倒扁議題的管理，以及議題發展各階段中的倡議策略。此外，倒扁總部的組織型態、資源與決策也是本研究分析的重點。由於一些資料可以由文件分析法的方式獲取，因此深度訪談將針對文件分析所較難取得的資料進行提問與分析。本研究根據以上的概念，將研究問題具體化，研擬出訪談題綱。訪談大綱請詳見附錄二，下列為訪談題綱摘要：（一）倒扁總部的資源狀況為何？組織型態與決策、分工如何？（二）倒扁總部如何動員群眾？想法為何？（三）倒扁總部的創意與媒體策略目的為何？（四）反貪腐倒扁運動的倡議策略為何？（五）如何延續議題的發展？議題發展的各個階段分別使用什麼樣的策略？各個階段的目標為何？（六）反貪腐倒扁運動的挑戰與限制為何？（七）對於此次反貪腐倒扁運動的評估為何？此次運動的價值與意義為何？由於本研究以「反貪腐倒扁總部」為研究的對象，分析組織的倡議策略，故訪談對象以反貪腐倒扁總部的核心幹部為主。另外，為了加入媒體的觀點，本研究也訪談了聯合報系發言人項國寧先生，以其訪談內容作為反貪腐倒扁運動的媒體表現之評估參考。本研究訪談的名單如表 1-4.1 所示：. 35.

(36) 表 1-4.1：本研究訪談對象訪談對象. 職稱. 訪問方向. 形式. 日期. 訪談時間. 施明德. 反貪腐倒扁運動總指揮. 運動的統籌與組織決策、對於運動的想法、各階段的策略。. 陎訪、電訪. 2008 年 4 月 17 日. 2 小時 21 分. 范可欽. 反貪腐倒扁運動活動發言人. 媒體策略與創意活動之想法。. 陎訪. 2008 年 3 月 13 日. 43 分. 姚立明. 反貪腐倒扁運. 反貪腐倒扁運動的. 陎訪. 2008 年. 1 小時. 動副總指揮. 倡議策略與運動之評估檢討。. 3 月 17 日. 16 分. 呂學海. 反貪腐倒扁運動幹部. 反貪腐倒扁運動的倡議策略與運動之評估檢討。. 陎訪. 2007 年 5 月 10 日. 1 小時 36 分. 張富忠. 反貪腐倒扁運動新聞總監. 反貪腐倒扁運動的倡議策略與運動之評估檢討。. 陎訪. 2008 年 3月5日. 2 小時 4分. 項國寧. 聯合晚報. 對於反貪腐倒扁運. 陎訪. 2008 年. 20 分. 社長、聯合報系動的媒體策略之評發言人估。. 36. 4 月 21 日.

(37) 1-4.3 研究架構在第一章第二節中已指出，本研究探討的研究問題有三個。研究問題一為探討反貪腐倒扁運動期間的議題倡議，從議題管理的角度來看倒扁總部的組織決策與倡議策略。研究問題二為探討反貪腐倒扁運動的新聞報導量狀況，檢視運動進行期間報導量的變化，從而分析反貪腐倒扁運動的議題生命週期。研究問題三為反貪腐倒扁運動各階段的訴求與策略，從議題生命週期的分析來檢視各個階段倒扁總部所設定的訴求與策略，並探討運動各階段所遭受的阻力。本研究的架構包含了三個研究問題的概念，此架構也用在之後的分析中。首先，第三章探討倒扁總部的組織與倡議策略分析，此部分包括了倡議策略、組織倡議資源的探討，為本研究的重心。其次，第四章第一節整理反貪腐倒扁運動的報導量，從報導量中歸納分析出議題生命週期。最後，第四章第二節是反貪腐倒扁運動各階段之訴求、策略與阻力整理的部分，探討反貪腐倒扁運動中各階段的訴求與策略，同時分析這些階段中所遭遇的內部與外部阻力。研究問題一的部分，本研究主要使用深度訪談法，透過訪談倒扁幹部以瞭解倒扁總部的組織與倡議策略。研究問題二的部分則使用簡易的內容分析法，整理中國時報、聯合報、自由時報與蘋果日報四報的倒扁新聞報導量，並依據新聞報導量劃分出反貪腐倒扁運動的各個議題生命週期階段。研究問題三的部分則透過新聞文本來分析整理運動各個階段的訴求、策略與所遇阻力。訴求與策略主要使用中國時報與聯合報，原因為兩報對於反貪腐倒扁運動有較為完整的報導資料。阻力的部分則主要參考自由時報的報導，因為自由時報本身具有偏綠的色彩，其對於反貪腐倒扁運動有較多的反陎報導。綜合而論，第三章的「反貪腐倒扁運動的組織與倡議策略分析」使用深度訪談法，此為研究問題一的範疇。第四章為「媒體議題注意力分析」，第四章第一節「反貪腐倒扁運動的報導量分析」使用內容分析法，此為研究問題二的範疇；第四章第二節「反貪腐倒扁運動的各階段議題分析」透過新聞文本來整理分析，此為研究問題三的範疇。本研究的架構圖如圖 1-4.1 所示：. 37.

(38) 第三章：反貪腐倒扁運動組織與倡議策略分析. 研究問題一深度訪談法. 第四章第一節：反貪腐倒扁運動的報導量分析與議題生命週期. 第四章第二節：反貪腐倒扁運動各階段訴求與策略之分析、各階段之阻力整理. 研究問題二內容分析法. 研究問題三文本分析. 議題生命週期. 反貪腐倒扁的. 醞釀期. 運動階段醞釀期. 組織倡議資源分析. 第一階段醞釀期. 倒扁議題的環境偵測. 第二階段流傳與擴大期. 第一階段：運動階段. 第二階段：. 反貪腐倒扁運動的倡議策略分析. 第三階段關鍵期. 倡議策略之評估與檢討. 第四階段衰退期. 等待司法階段. 第三階段：社會教育階段. 圖 1-4.1：本研究架構圖. 由於反貪腐倒扁運動是一個社會運動，因此本研究第二章的部分，將先整理一些社會運動的基本概念，並介紹新社會運動的相關概念。另外，也將整理反貪腐倒扁運動的特性、貣源與發展，最後以社會運動的角度來檢討反貪腐倒扁運動。. 38.