台灣立法委員參與提案連署之研究:以第七屆立法院為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：盛杏湲博士. ‧. ‧ 國. 學. 治政大台灣立法委員參與提案連署之研究：以立第七屆立法院為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：黃俊翰撰. 中華民國一百零二年七月.

(2) 謝辭轉眼之間，三年就這麼過去了。自從大三那年，為自己立下繼續就讀研究所的目標之後，幾年下來，我非常慶幸自己沒有後悔當初的決定。雖然在論文的寫作過程當中，曾經面臨到挫折，也曾經對自己的未來徬徨不安，但隨著這本論文的完成，心中的大石頭終於放下了。當然，這本論文得以完成，必須感謝許多人對我的支持與鼓勵。首先，我要感謝我的指導老師：盛杏湲教授。感謝她在「政治學方法論」及「立法行為」課程當中的諄諄教誨，使我在短短的一學期當中學到許多研究方法，同時引領我進. 政治大並且在論文的寫作階段，提供我許多研究的想法，如果沒有她的教導、鼓勵及幫立入立法行為的研究領域。她也在我徬徨無助的時候，鼓勵我選擇這個論文題目，. ‧ 國. 學. 助，這本論文不可能會完成。. 其次，我也必須感謝我的父母：黃振芳先生及張秀寬女士，感謝他們對我從. ‧. 小的栽培及期許。他們對於我成長過程當中的種種過失，總是以寬容的方式開導. sit. y. Nat. 我，並且一路的支持我，希望我能夠心無旁騖的完成學業，如果沒有他們的付出. al. er. io. 與犧牲，這本論文也不可能完成。. v. n. 除此之外，我也感謝在我研究所求學過程當中，許多曾經幫助過我的師長及. Ch. engchi. i n U. 同學。感謝包正豪教授在我就讀淡江大學的時候，對我的啟蒙。感謝黃紀教授教導我如何運用適當的統計方法來作研究，感謝 Yves Tiberghien 教授帶領我了解比較政治，感謝林繼文教授教導我賽局理論及實證政治理論，並且在我的論文醞釀階段，提供了我不少想法。感謝陳陸輝教授、游清鑫教授教導我政治行為及選舉與民意方面的知識，感謝劉義周教授願意聘請我擔任「爽缺」助理，並且在「研究設計」的課程當中，教導我論文寫作方面的技巧，以及提供我論文寫作上的建議，感謝林超琦教授願意讓我參與旁聽「比較制度分析」的課程，並且偶爾容忍我一些「free rider」的行為，感謝本論文的口試委員：黃秀端教授、楊婉瑩教授，對於本論文的精闢評論，使我獲益良多。最後，感謝各位同學：宜澤、韋瑄、幸 i.

(3) 方、雅馨、濬帆、瑋鎧、百岳、政宇、彥均、傑文、孟威、育嶒、瑋倩、健豪、承翰、瑜凌、麗菁、名釤、侑志、鈺惠，我會永遠記得與大家一起學習的日子，雖然每個人的人生目標不盡相同，但是在此依然祝福大家能夠在通往成功的道路上，持續的邁進。最後，這本論文的完成也必須感謝從大二以來，一直陪伴著我度過喜怒哀樂的李嘉芬小姐，因為妳的善解人意，讓我能夠無後顧之憂的完成研究所學業。儘管距離成功的路還很長，但只要有妳的陪伴，妳將永遠是我最大的動力。. 政治大. 謹將本論文獻給我最敬愛的祖父黃進益先生. 立. 黃俊翰，於台北市木柵，2013 年 7 月. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(4) 台灣立法委員參與提案連署之研究：以第七屆立法院為例黃俊翰《本文摘要》本研究所關心的焦點是立法院內的提案參與及連署參與現象。在過去幾年，台灣有關立法行為方面的研究，已經累積了相當豐富的成果。但是，解釋立法委員為何參與提案及連署的研究卻仍然乏人問津。因此，本研究的主要目的以嘗試發展一套能夠解釋立法委員參與提案及連署的理論為出發點。但是，由於台灣目. 政治大連署理論。第一，透過文獻檢閱了解美國相關連署理論的發展，及其理論模型的立前有關連署相關的理論的缺乏，本研究經由三個步驟，逐漸建構屬於台灣的提案. 建構基礎。第二，討論台灣現行的選舉制度、立法制度以及立法運作模式，並且. ‧ 國. 學. 參考美國的連署理論，發展出一套適用於台灣的理論模型。第三，在研究假設形. y. Nat. 認變數之間的關連性是否符合理論預期。. ‧. 成之後，筆者根據理論意涵，在經驗上尋求可操作化的變數，並透過統計分析確. er. io. sit. 本研究以立場表態模型及立法網絡模型來建構研究假設，並且分別選擇政黨競爭型法案、環境保護型法案、特殊利益型法案、社會福利型法案等四種不同類. al. n. v i n 型的法案來檢證理論的解釋力C 。根據經驗分析的結果，代表立場表態模型的變數： hengchi U 執政黨立委、資深程度、勝選幅度皆有一定的解釋力。另外，代表立法網絡模型. 的變數：與首提案人相同政黨、與首提案人相同委員會等變數，以政黨網絡的解釋力較佳，而委員會網絡的解釋力則在環境保護型法案及社會福利型法案上有較好的效果。. 關鍵詞：提案參與、連署參與、立場表態、立法網絡. iii.

(5) A Study of Legislative Initiatives and Cosponsorships in Taiwanese Legislature: 2008-2012 Steven ,Chun-Han, Huang Abstract This thesis mainly pays attention to the phenomenon of legislative initiatives and cosponsorships in Taiwanese Legislative Yuan. In the past several years, there have been so many studies dedicated in answering the critical questions inside the Legislative Yuan. However, none of those studies take initiatives participation and. 政治大. cosponsorships into account. In term of filling the gap of this main topic, this thesis is. 立. aimed to establish a theory to explain the causes and the consequences of initiatives. ‧ 國. 學. participation and cosponsorships in Legislative Yuan. Despite of lacking any theoretical foundation in Taiwan, I take the relevant studies in the U.S. into granted,. ‧. integrated real political context and related legislative studies in Taiwan to build the. y. Nat. io. n. al. er. variables that are empirical operative to test the hypotheses.. sit. hypotheses. After the hypotheses are successfully being built, I would search for the. i n U. v. I harness two theoretical models to explain initiatives participation and. Ch. engchi. cosponsorships, which are position taking model and legislative network model. Besides, I select four types of bill, partisan bill, environmental protection bill, special interest bill, and social welfare bill to ascertain the validity of the hypotheses. As the result, majority, seniority, electoral margin, which are the proxy variables of position taking model perform adequate among all selected bill. On the other hand, party network is also a good predictor of legislative initiatives participation and cosponsorships, but committee network is only effective in special interest bill and social welfare bill. iv.

(6) Key words: Initiatives participation, Cosponsorships, Position Taking, Legislative Network. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 目次第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第二章文獻檢閱 ......................................................................................................... 6 第一節連署作為一種立場表態.......................................................................... 6 第二節連署作為一種立法資訊.......................................................................... 9 第三節連署作為一種網絡 ................................................................................ 10 第三章理論建構 ....................................................................................................... 14. 政治大. 第一節台灣脈絡下的立場表態模型................................................................ 14. 立. 第二節台灣脈絡下的立法資訊模型................................................................ 23. ‧ 國. 學. 第三節台灣脈絡下的立法網絡模型................................................................ 26. ‧. 第四節建立適用於台灣的提案連署理論........................................................ 30 第四章研究假設、研究設計及變數建構 ............................................................... 32. y. Nat. io. sit. 第一節研究假設................................................................................................ 32. n. al. er. 第二節研究設計及變數建構............................................................................ 34. Ch. i n U. v. 第五章描述性分析 ................................................................................................... 45. engchi. 第一節提案上的資訊........................................................................................ 45 第二節立委以首提案人身分提案的描述性分析............................................ 47 第三節立委參與共同提案的描述性分析........................................................ 50 第四節立委參與連署的描述性分析................................................................ 53 第五節立委獲得其他立委「共同提案」及「連署支持」的描述性分析.... 56 第六節獲得「共同提案」及「連署支持」與「網絡」的關係.................... 61 第七節小結........................................................................................................ 63 第六章推論分析 ....................................................................................................... 65 vi.

(8) 第一節迴歸模型之定義及變數使用................................................................ 65 第二節影響立委參與政黨競爭型法案的因素................................................ 67 第三節影響立委參與環境保護型法案的因素................................................ 69 第四節影響立委參與特殊利益型法案的因素................................................ 71 第五節影響立委參與社會福利型法案的因素................................................ 74 第六節小結........................................................................................................ 75 第七章結論與討論 ................................................................................................... 78 第一節結論........................................................................................................ 78. 政治大參考書目...................................................................................................................... 85 立. 第二節討論及建議............................................................................................ 82. 附錄 ............................................................................................................................ 90. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(9) 表次表一 Wilson 的政策類型分類 ................................................................................... 41 表二立委參與提案連署與否的二元勝算對數模型(政黨競爭型法案) ................. 67 表三立委參與提案連署與否的二元勝算對數模型(環境保護型法案) ................. 69 表四立委參與提案連署與否的二元勝算對數模型(特殊利益型法案) ................. 73 表五本研究主要自變數於不同法案類型的解釋狀況............................................ 79. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(10) 圖次圖一第七屆提案上的平均「共同提案參與人」數量分佈狀況............................ 47 圖二第七屆提案上的平均「連署參與人」數量分佈狀況.................................... 48 圖三第七屆立委以「首提案人」身分提案的分佈狀況........................................ 49 圖四第七屆立委以「首提案人」身分提案的盒形圖(以政黨分類) ..................... 50 圖五第七屆立委「參與共同提案」的分佈狀況.................................................... 52 圖六第七屆立委「參與共同提案」的盒形圖(以政黨分類) ................................. 53. 政治大圖八第七屆立委「連署參與」的盒形圖(以政黨分類) ......................................... 55 立圖七第七屆立委「連署參與」的分佈狀況............................................................ 54. ‧ 國. 學. 圖九第七屆立委提案平均得到「共同提案」的分佈狀況.................................... 57 圖十第七屆立委提案平均得到「共同提案」的盒形圖(以政黨分類) ................. 58. ‧. 圖十一第七屆立委提案平均得到「連署支持」的分佈狀況................................ 59. Nat. n. al. er. io. sit. y. 圖十二第七屆立委提案平均得到「連署支持」的盒形圖(以政黨分類) ............. 60. Ch. engchi. ix. i n U. v.

(11) 第一章緒論 1992 年立法院全面改選，使得台灣正式地邁向民主化的道路，並且在短短的二十年之間，以選舉的方式選出了七屆的立法委員、五屆的正副總統。在這一個時期，政黨政治儼然已逐漸在台灣成型。綜觀過去幾次立法院選舉的結果，雖然國民黨在大部份時間都可以獲得立法院的相對多數，但觀察其席次的變化，可以發現，其他政黨在立法院當中的影響力已經愈來愈重要，例如民進黨從第四屆開始，到第六屆立法院之間，成為了立法院當中的最大政黨，並且也在 2000 年及 2004 年贏得總統選舉的勝選。新黨及親民黨分別在 1990 年中及 2000 年之後. 政治大委，使得台灣過去幾屆的立法院當中多黨並存。然而，在第七屆立法院之後，台立. 崛起，並也在立法院當中占有一席之地，加上許多以無黨籍身分進入立法院的立. ‧ 國. 學. 灣的民主政治又邁向了另外一條嶄新的道路，由於第六屆立法院通過了第七次憲法修正，將立法委員的選舉制度修改為單一選區兩票制，因此在第七屆及第八屆. ‧. 立法院，政黨生態再次產生了改變，國民黨及民進黨成為了立法院當中的兩大主. sit. al. er. io. 前立法院的結構。. y. Nat. 要政黨，並以國民黨立委為多數，加上些許的小黨立委及無黨籍立委，組成了目. v. n. 回顧過去相關的立法研究，政黨及立法委員於立法院相關事務上的運作模式. Ch. engchi. i n U. 已引起了諸多研究者的興趣，例如立委的選區服務、委員會運作、提案行為，以及利益團體對於政策的影響力等等，無一不牽涉到立委或黨團在立法院中的互動及競合，透過檢閱這些研究，研究者可以清楚地認識立法院的實際運作。然而，在研究者已經對於立法院的運作模式更深入的了解之時，卻仍然存在一部分尚未被充分解答的研究範疇。舉例而言，立法委員為何要參與提案及連署？這個問題到目前為止尚未有明確的答案。除此之外，究竟有哪些原因會影響到立法委員決定是否參與提案、連署，則仍是需要研究者進一步探索的問題。提案(initiation)及連署(cosponsorship)在立法院當中，是發生非常頻繁，也看起來非常平凡的例行公事。然而，雖然這些例行性的立法活動看似普通，卻有很 1.

(12) 大的可能在立法過程當中扮演決定性的角色。事實上，若研究者根據立法委員的事務性質來分類，提案、參與提案及連署都必須被歸類於「正式立法參與」的一部份 (盛杏湲，2001)。1如此一說，它們的重要性就不言可喻了。然而，當研究者在回顧台灣過去的立法研究時，可以明顯地發現，參與提案及參與連署雖為立法委員的「正式立法參與」之一，但相較於其他立法研究的次主題而言，幾乎未被研究者所觸及，當然，也未曾有過系統性的研究。2有鑑於此，筆者認為，如果研究者想要對台灣的立法過程有更深入的了解，廣泛且深刻地認識立法委員所有「正式立法參與」的面向是有必要的。本研究目的即希望能夠提供一個途徑來. 政治大關參與提案連署的相關研究，所以本研究的理論基礎會先由討論美國的相關連署立認識立法委員為何要參與提案連署。然而，比較棘手的問題是，目前台灣尚未有. 理論的發展與爭辯開始，從中獲得啟發之後，進一步幫助台灣提案連署理論的建. ‧ 國. 學. 立。. ‧. 透過扼要地簡述美國過去所建立的連署理論，研究者可以初步了解研究提案. y. Nat. 連署的價值及意義為何。根據美國連署理論的發展，筆者可以大致上將其分為三. er. io. sit. 個重要的時期。最早期的研究者認為，國會議員參與提案連署的目的，是針對國會之外的對象(如：選區、利益團體)作立場表態(position taking)的動作(Mayhew，. al. n. v i n 1974)。然而，等到連署研究在後來開始受到學者們的廣泛注意之後，另外一種 Ch engchi U. 論點也隨之出現，其認為國會議員參與連署是為了提供信號(signal)給國會內部的議程設定者(agenda setters)，以利於議程設定者判斷是否應該將特定法案列入議程(Krehbiel，1995；Kessler and Krehbiel，1996；Wilson and Young，1997)，這一派的論點強烈地否定早期學者對於連署參與的認識。筆者認為，這兩個時期的學者的見解都有其合理之處，但是到目前為止，仍然存在許多尚待解決的歧異。除 1. 所謂正式立法參與包含了出席、提案、連署、發言、表決等；而非正式立法參與則是廣泛包括了法案進入立法程序之前或之後，立法委員為了使得法案通過或不通過，在非正式立法程序中所表現的行為。 2 本研究所指涉的參與提案，意涵是指立委非以第一位提案人的身份提案，而是以加入「共同提案」的方式提案。過去台灣已有相當多針對提案的研究，但所關心的重點並非在於立委的提案參與行為，而是關心立委有何動機去主動提案，如提出分配政策，意義上有所不同。 2.

(13) 此之外，連署理論的發展一直到了最近 10 年也開始逐漸產生轉變，在最近幾年，有關連署理論本身的辯論，以及方法論上的討論都已開始廣泛的出現在美國的重要學術期刊上，伴隨著此一潮流而來的是，其它能夠解釋連署的理論途徑也相繼被學者們所提出，方法論上的應用也開始講求創新及嚴謹(rigor)。直到今日，連署研究於美國學界的重要性已經不可同日而語。筆者舉出一些重要的例子來說明這一波新興的連署理論與方法論的重要發展。例如在 2006 年，Fowler(2006a；2006b)的文章有別於早期研究對於連署的認識，史無前例的將提案連署描述為國會當中的立法網絡(legislative network)連結。. 政治大 connectness)來描述美國國會議員之間的連結強度，打破了政治學界經常將個體立而在方法論上，他也首先引用了社會學經常使用的網絡連結性(network. 之間的行為視為彼此相互獨立(mutually independence)的假定。並且在隨後的 2009. ‧ 國. 學. 年，Bernhard 與 Sulkin(2009)也呼應了 Fowler 的觀點，他們進一步的將連署參與. ‧. 視為是一種立法事業聯合(entrepreneur coalition building)，而且在方法論上也有嶄. y. Nat. 新的突破。因此，從 1980 年到 2009 年，歷經了 30 年的理論發展，美國國會當. er. io. sit. 中的連署現象，已經逐漸地被揭開面紗，學術界對於連署的認識也已愈來愈深。除此之外，後續針對連署參與的功能性及重要性的研究，也正方興未艾。3所以，. al. n. v i n 如果單純只以連署在美國國會研究的重要性來看，無疑是非常值得研究者深入探 Ch engchi U. 討的。但是，反觀在台灣的立法院，研究提案連署參與的價值，並非單純只是針對美國連署理論重要性的迴響。而是在過去，提案連署參與方面的研究，在台灣尚未被研究者所觸及，但其中卻可能存在某種程度的重要性，使得研究者難以忽. 略。因此，筆者認為，本研究提供了一個機會，允許研究者去了解提案連署參與在台灣立法院當中的重要性。其次，在理論層次的推演及經驗現象的觀察方面， 3. 舉例來說，在提案的後續研究方面，Woon(2008)以法案上連署的國會議員性質，作為判斷每個法案的意識型態位置(ideological position)，並且檢驗一個假設：假使國會議員同時在乎立場表態 (position taking)及政策追求(policy seeking)，而院會中位(median)又很重要時，會不會使得國會議員溫和化他的提案(moderating sponsor )？其次在連署的後續研究方面，Aleman, Calvo, Jones 及 Kaplan(2009)等人以國會議員所連署的法案，作為估計他們立法理想點(ideal point)的依據，並且比較阿根廷與美國國會的差異。 3.

(14) 本研究的研究結果，也可以與美國國會的研究結果作進一步比較，提供理論對話的空間。總結來說，本研究的研究動機源起於上述所提及的兩大理由。第一，有鑑於台灣立法研究對於立法委員「正式立法參與」的完整認識，建立一套適用於台灣的提案連署理論具有必要性。其次，觀諸美國連署理論的發展過程，研究者發現，連署的本質以及其影響力已經超過過去研究者的預期。所以，本研究所要做的，是嘗試拋磚引玉，在台灣缺乏相關提案連署理論的情況下，以美國國會的連署理論作為基礎，輔以台灣的現實政治脈絡，以及其他相關立法研究的文獻，幫助本. 政治大能夠適用於台灣的提案連署理論。立. 研究釐清立法院當中的提案連署現象，並且根據不同理論途徑的推演，逐步建立. 本研究的後續章節安排，總共分為五個章節。第二章開始為文獻檢閱，筆者. ‧ 國. 學. 將依序討論美國國會與連署相關的經驗研究，以提供本研究的理論建構所需的基. ‧. 礎。第三章則進一步討論台灣的政治脈絡，透過整合現實的政治運作及理論模型. y. Nat. 的推演，建立適合運用於解釋立法委員參與提案連署的研究假設。並且在第四章. er. io. sit. 說明本研究所選擇的研究範圍、個案選取方式、所運用之研究設計及變數的實際操作過程。接下來，第五章則進入描述性資料分析，筆者將先呈現第七屆立法院. al. n. v i n 的整體描述統計，例如第七屆立法院的提案上，平均會出現多少位立委參與提案 Ch engchi U. 及連署等資訊。立委的平均提案數量、共同提案數量、連署參與數量等，以及立委在擔任首提案人時，平均可以獲得多少同僚來參與共同提案或參與連署等描述統計，有了這些初步的資料認識之後，筆者再進一步引導出與本研究假設密切相關的經驗面向。第六章將會進入推論統計的範疇，筆者將運用兩個部份的迴歸模型來回答本研究所感興趣的研究問題。第一部分的模型包含所有的立法委員(包括區域及不分區立委)，第二部分的模型則只納入區域立委。而在第二部分的模型當中，筆者加入兩個區域立委才適用的變數進行解釋。這兩個部分的模型將會提供本研究理論假設所需要的經驗支持。第七章則是本研究的研究結論及討論與 4.

(15) 建議，筆者根據本研究的理論預期及實際的分析結果來總結經驗現象與理論預期之間是否達到一致，並嘗試討論產生不一致的可能原因為何。最後，筆者會再針對本研究的研究限制作討論，並且提出提案連署研究於未來的研究議程當中如何繼續發展，試著提出一些可以從本研究繼續延伸下去的研究問題，以利於未來有興趣投入相關研究之研究者參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(16) 第二章文獻檢閱在建立適用於台灣的連署理論之前，本章節先透過文獻檢閱，詳細的認識美國的連署理論。如此作法，即一方面能夠清楚地掌握當前美國的理論發展脈絡；另一方面也可以啟發本研究後續的理論建構。有關美國解釋國會議員為何參與連署的理論，大致上有三個主要理論途徑，而這三個途徑也很湊巧地分別代表了三個不同時期。筆者由早期至近期分別進行討論，最早開始發展的模型為立場表態模型(position taking model)，然後是立法資訊模型(legislative signaling model)的萌芽，最後出現的則是，近幾年逐漸引起. 政治大. 學界注意的立法網絡模型(legislative network model)。. 立. ‧ 國. 學. 第一節連署作為一種立場表態. 立場表態模型的起源，來自於 Mayhew(1974)，在他所寫的書《Congress: The. ‧. Electoral Connection》當中，認為國會議員有連任的動機，因此可以透過連署向. y. Nat. sit. 選區選民或利益團體表達立場，而且連署通常不需要花費太多的成本，即可達到. n. al. er. io. 立場表達的目的。所以 Mayhew 進一步推論，勝選地位較不穩固的國會議員，應. i n U. v. 該有較強的動機參與連署，因為透過連署，他們有機會鞏固自己的連任地位。然. Ch. engchi. 而，Mayhew 的論點在他的書中，並沒有進一步尋求證據支持，反而是到了 1980 年以後才出現較有系統的研究。Campbell(1982)是第一篇研究美國國會連署的期刊論文，Campbell 同時研究美國參眾兩院的立法連署，並且發現勝選幅度 (electoral margin)愈小的參議員，連署數量會顯著較高，但並未發現眾議員連署的數量有上升的趨勢。另外，他也發現意識形態較傾向自由派的參議員及眾議員，皆比保守派的議員有較高的連署數量。透過 Campbell(1982)的初探研究， Mayhew(1974)的推論初步地得到了證據支持，但是在另外一方面，Campbell 的文章也提到了意識形態似乎比勝選地位更有解釋力，雖然 Campbell 並沒有進一 6.

(17) 步尋求解釋，但是後續許多針對連署的研究也因為 Campbell 的論文而逐漸受到重視。然而，在連署研究開始蓬勃發展的同時，一個重要的趨勢也在 Campbell 的研究之後不久逐漸形成。邁入 1990 年代之後，美國的連署理論逐漸分流成兩大主要途徑：立場表態模型與立法資訊模型。此兩個途徑之間，有著許多辯論，筆者也會在隨後的段落之中，深入討論到立場表態模型與立法資訊模型之間的差異。有關立場表態模型的延伸，Koger(2003)以立場表態模型的假設持續研究連. 政治大其競爭對手的差距視為勝選地位的操作變數之外，他也使用了是否是新進議員、立. 署行為，他將勝選地位的意涵延伸為幾個不同的操作變數，除了將議員在選區與. 是否是國會少數黨、是否準備退休以及資深程度等同樣隱含勝選地位的變數。然. ‧ 國. 學. 而，在最後的分析結果當中，他卻發現選區勝選幅度在列入其他同樣與勝選地位. ‧. 相關的變數時，反而變得不顯著。是否為新進議員、是否是國會少數黨及資深程. y. Nat. 度，這三個變數卻是顯著的。他的發現使得勝選幅度的解釋力開始令人感到懷疑。. er. io. sit. 但 Koger(2003)的結論依然對於立場表態模型抱持肯定的立場，他認為儘管勝選幅度不顯著，但其他與勝選地位相關的變數都顯著，表示立場表態模型的解釋力. al. n. v i n 仍然足夠。另外值得注意的是，在 C h Koger(2003)的研究當中，他也提到了意識形 engchi U. 態的重要性，但比較可惜的是，他與 Campbell(1982)相同，並沒有再進一步解釋. 為何意識形態是重要的。有關意識形態影響國會議員連署行為的闡釋，一直推遲到了 2005 年才由 Goodliffe 與 Rothenberg(2005)所提出。但 Goodliffe 與 Rothenberg 原先的研究目的並非是討論意識形態的重要性，而是針對立法資訊模型的代表，Krehbiel(1995) 及 Kessler 與 Krehbiel(1996)的理論做出回應。他們認為，Kessler 與 Krehbiel 認定意識形態較極端的國會議員參與連署會對其他議員產生「花車效應」 (bandwagon effect)的假設，是不正確的。簡單來說，Kessler 與 Krehbiel(1996)的 7.

(18) 理論假定國會是由兩大黨的議員所組成，每個議員在意識形態光譜中有理想點 (ideal point)，而兩黨的極端國會議員(bipolar extremist)在連署初期的投入積極程度會成為其他議員決定連署與否的資訊。他們認為，如果極端議員在初期大量投入，則其他議員可能會認為這個提案很重要，並且在連署的中後期有較高的可能性參與連署。然而，Goodliffe 與 Rothenberg(2005)透過研究設計，駁斥了這一個假設，他們的分析結果發現，雖然分屬兩黨的極端議員的確可能會在連署初期就採取行動，但是在提案連署的任何階段(早、中、晚)，非極端議員(或中位議員)都不會特別. 政治大實際情形不符，也不認為意識形態在國會議員的連署行為上有感染的效果。立. 傾向連署提案。所以，Goodliffe 與 Rothenberg 認為 Kessler 與 Krehbiel 的假設與. 當然，Goodliffe 與 Rothenberg 除了反駁立法資訊模型的假設之外，他們也. ‧ 國. 學. 得到一些重要的研究發現。他們認為，願意參與某項提案連署的國會議員，基本. ‧. 上都是對該提案擁有共同興趣(common interest)的人，且絕大部份都有相近的意. y. Nat. 識形態。但總的來說，他們並不認為極端議員的連署會對中位議員構成資訊，也. er. io. 仍然是屬於正面的。. sit. 不會產生「花車效應」，且更重要的是，他們對於立場表態模型所抱持的態度，. al. n. v i n 根據上述幾篇重要的著作， C筆者已概略的討論到立法表態模型的基本假定及 hengchi U. 後續的理論延伸。接下來筆者將繼續討論另外一個理論途徑―立法資訊模型。關於立法資訊模型的建立，最早可以回溯至 Krehbiel(1991)的著作―《Information and Legislative Organization》一書。Krehbiel 在這本書中，除了提出一套解釋委. 員會制度為何形成的理論途徑之外，他在委員會功能的見解上，也嘗試挑戰傳統利益交換理論(gain from exchange theory)所界定的委員會功能―一個提供國會議員可以減少交易成本，並且從中得到選區利益的場所。而另一方面，立法資訊模型也被他及他的同僚延伸出來解釋國會議員參與連署的動機。. 8.

(19) 第二節連署作為一種立法資訊以解釋連署為主的立法資訊模型，上一個段落才提及的 Krehbiel(1995)及 Kessler 與 Krehbiel(1996)這兩篇期刊論文，就是以 Krehbiel(1991)的理論所作出的延伸。這兩篇文章對於連署的看法與 Krehbiel(1991)對委員會的看法非常類似。他們認為，國會議員參與連署是因為他們要對國會中的中位議員(median voter) 及議程設定者(agenda setters)提供信號(signal)。簡單來說，他們認為，意識形態較極端(包含極端保守與極端自由)的國會議員會較傾向在提案連署初期大量連署，而意識形態較趨中的國會議員可能會在某些提案連署的中、後期陸續加入連. 政治大研究者可以按照的立法資訊模型的邏輯來想像議程設定者的反應，假設一個立. 署(如果這些提案可以成功地引起中位議員的興趣)，也就是所謂的「花車效應」。. ‧ 國. 學. 特定提案上，極端議員及中位議員形成了一個趨近於院會中位的連署組合，而這個組合對議程設定者來說，就有可能成為一個重要的信號：這個提案是兩大黨都. ‧. 重視的。因此，透過接收到信號，本來資訊不完全(incomplete information)的議程. sit. y. Nat. 設定者，就會有充分的資訊來決定提案是否應該列入議程。. al. er. io. 當然，立法資訊模型的推論雖然有其道理，後來卻招致不同學者相同的批評。. v. n. 筆者可以稍微作一些歸納整理，並且討論為何立法資訊模型的推論會產生問題。. Ch. engchi. i n U. 筆者認為，立法資訊模型的推論成立與否，至少需要兩個主要的條件加以配合。首先，極端國會議員的偏好必須滿足 Kessler 與 Krehbiel(1996)所說，是呈現兩極分布(bipolar distribution)、有高度參與連署的傾向，並且能夠影響中位議員的連署決定。第二，當這些極端議員成功吸引中位議員投入連署，或者沒有吸引到任何中位議員連署的情況，議程設定者無論如何都必須有動機參考某項提案的連署組合，當作議程設定的資訊。更重要的是，這兩個條件必須要同時滿足，立法資訊模型的假設才得以成立。可以稍微回想 Goodliffe 與 Rothenberg(2005)的文章對於立法資訊模型所作的批評，他們主要質疑的即是立法資訊模型的第一個假定。也就是在現實世界中， 9.

(20) 國會裡面可能只存在積極參與連署的極端國會議員，而中位議員事實上對於連署活動並不熱衷。的確，在 Goodliffe 與 Rothenberg(2005)的研究結論當中也確認了這樣的推測。另外，其他有關立法資訊模型的經驗研究，Wilson 與 Young(1997)的文章也提供了額外的見解，他們的研究起初也呼應立法資訊模型的推論，但主要觀察的焦點是議程設定者是否有動機以連署組合作為資訊，也就是針對第二個假定的檢證。但在最後，他們的研究結果卻發現，連署的組合對於提案的進展不論是在眾議院還是參議院都沒有明顯的作用。而在議程設定者的行為方面，他們研究也顯. 政治大與 Young 在結論當中指出，假使研究者要以立法資訊模型來解釋國會議員的連立示出，議程設定者不見得需要參考提案連署的組合來排定議程。所以，Wilson. 署行為，其模型背後的假定可能必須重新評估。. ‧ 國. 學. 總結來說，立法資訊模型在解釋連署方面會面臨困難的原因其實已經相當明. ‧. 顯，主要原因就是模型建構過程中所設立的假定與經驗事實不相符。當然，根據. y. Nat. 這些不符事實的假定所作出的後續推論，就可能使得結論無效(invalid)。所以，. er. io. sit. 如果未來研究者想要採取相同的理論途徑，如何設立理論模型背後所依賴的假定就變成了相當重要的工作。. n. al. Ch. 第三節連署作為一種網絡. engchi. i n U. v. 美國有關於連署的第三種理論途徑是立法網絡模型。雖然立法網絡模型是一個涵蓋內容較為廣泛，也較為新穎的理論途徑，但目前已經逐漸地在學界受到密切的注意及討論。在這一個部分，筆者仍然由早而近、由簡而深，討論立法網絡模型運用於解釋連署行為方面的發展。立法網絡研究的起源是取材於社會學當中的社會網絡理論(social network theory)，Fowler(2006a)與 Fowler(2006b)兩篇期刊文章當中，首次將這個概念引進美國國會的連署研究中，他對於美國國會內部的連署網絡有相當深入的分析。 10.

(21) Fowler(2006a；2006b)的研究成功地描繪出美國國會(包含參議院及眾議院)當中每位議員的連署網絡連結。除此之外，他也認為，國會議員的提案能否得到支持或通過，提案議員自己的網絡連結(connectness)會產生很大的決定性。 4. Fowler(2006a；2006b)發現，國會當中的每位國會議員都有其連署網絡(不同議. 員的網絡強弱有別)。所以，假使某位國會議員提出了一個法案，那麼研究者可以想像，與提案議員網絡連結愈強的國會議員應該會有較高的機會參與連署。除此之外，這些「忠實」的支持者也可能會成為幫助法案或修正案通過的重要推手。所以，根據 Fowler(2006a；2006b)的論點，有別於過去的認知，國會議員參與連. 政治大除此之外，在 Fowler(2006a)研究當中，他測量國會議員連署網絡的目的，也不立. 署的用意也許存在其他目的(他們目標可能並非是選區、中位議員或議程設定者)。. 完全只是在描述國會當中的連署現象，而是將個別議員的連署網絡強弱度當作是. ‧ 國. 學. 解釋修正案(amendment)通過數量多寡的自變數。最後的研究結果顯示出來，擁. y. Nat. 研究發現，值得研究者進一步去思考網絡的重要性。. ‧. 有較強連署網絡的國會議員，其提出的修正案通過的數量會愈高。當然，這樣的. er. io. sit. 回到一開始的問題，國會議員參與連署的目的究竟為了什麼？他們的目標對象，是選區、中位議員、議程設定者，還是人際網絡當中的同僚？很顯然地，在. al. n. v i n Fowler(2006a；2006b)研究中可以看出，國會議員的連署參與，似乎是建立在人 Ch engchi U. 際網絡的相互支持上。而且，有較強的網絡關係，似乎對於國會議員的提案通過. 或政策利益有正面的幫助。 Gross(2008)的研究亦呼應 Fowler(2006a；2006b)的論點，他在研究美國參議員的連署參與時，也將連署行為當作國會議員之間的網絡關係來看待。但與 Fowler 不同的是，他在研究當中認為，Fowler 對於國會議員網絡連結的測量方式可能會誇大連結的強度，而且所隱含的可能僅是單純的人際關係。因此他在文中使用了另外一種測量方式，將國會議員參與連署視為一種傾向(propensity)，他. 4. Fowler 的兩篇期刊論文所探討的主題大致相同，因此筆者不特別分開討論這兩篇論文的差異。 11.

(22) 將每位國會議員在每個法案上連署的傾向都計算完成，並以視覺化(visualization) 的方式作資料呈現，分別以政黨、地理位置(geography)及委員會(committee)等網絡類型來觀察國會議員的連署傾向。他發現如果以平均 0.02 當作參與連署傾向的門檻，則可以看出政黨網絡有其的影響力。而如果將平均 0.2 當作參與連署傾向的門檻，則他發現地域關係扮演了相當重要的角色。最後，如果將平均 0.35 作為參與連署傾向的門檻，則發現委員會網絡有決定性的作用。5透過獨特的視覺化分析，他成功地發掘出可能影響國會議員連署參與的網絡變數，並且在最後採用多層次模型(multi-level model)，成功地確認了這些網絡變數的解釋力。. 政治大他們在網絡模型中，加入過去委員會理論當中的利益交換理論(gain from 立. 除此之外，Bernhard 與 Sulkin(2009)的研究又更進一步延伸網絡模型的內容，. exchange theory)，他們認為國會議員參與連署不僅是一種網絡的關係，還可能是. ‧ 國. 學. 一種雙邊互惠的機制(reciprocal mechanism)。透過閱讀 Bernhard 與 Sulkin 的研究，. ‧. 研究者可以進一步了解到，國會議員除了本身的特質、網絡因素及國會中的制度. y. Nat. 因素之外，連署人與提案人在過去的互動紀錄也可能決定國會議員要不要參與連. er. io. sit. 署。因此，他們為了確立國會議員之間存在雙邊互惠關係，也附帶觀察當國會議員如果在已連署的法案當中臨時撤去連署(withdraw)或在院會表決當中投下反對. al. n. v i n 票(renege)時，可能會產生什麼不良後果。透過詳盡地分析，他們發現這兩種類 Ch engchi U. 型的議員通常都會在往後提案時，面臨到連署者減少的情況，也就是面臨到同僚的報復(retaliation)。在前面幾個段落當中，筆者檢閱了不同連署模型的在美國的理論發展，得到了一些初步的認識。國會議員的連署行為並非如研究者想像中的那樣單純，由不同的理論途徑相繼出現以及理論推演的日益複雜就可以看出來，國會議員參與連. 5. 連署傾向是一個非常直觀的測量。簡單來說，連署傾向(propensity)的值愈大，就表示參與連署的機率愈高。因此若連署傾向為相對較低 0.02，可以看出該提案的網絡組成以同黨議員之間的相互連署為主，則代表著政黨可能是相對較為鬆散的網絡。同理，若連署傾向為相對較高的 0.35，則發現提案的網絡組成多半為相同委員會的成員，則表示委員會可能是一個國會議員可以獲得彼此連署支持的平台。 12.

(23) 署的目的，可能並不只是單純在立場表態或提供資訊這兩種目標當中選擇其中一種，當中所牽涉的層面，可能還包含國會議員彼此之間的互動。有鑑於此，筆者認為，連署研究應是未來值得深入探討的領域，包括對於理論途徑本身的辯論、精鍊或是方法論上的革新等等，都需要往後的研究者繼續努力。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(24) 第三章理論建構在對美國的相關文獻作完概略的檢閱之後，筆者必須將研究的脈絡拉回到台灣。在這一個部分，筆者所要作的工作是先將美國的連署理論當作是本研究理論建構基礎。然後，透過對台灣的立委選舉制度、立法院連署制度以及相關的立法運作模式作全面地考察，衡量美國的連署理論如何在台灣的脈絡之下提供解釋，然後透過歸納及推演，嘗試建立一套適用於台灣的提案連署理論。所以，在後續的段落當中，筆者仍然會依序地討論立場表態模型、立法資訊模型及立法網絡模型，但是會逐步加入台灣的現實情況以及相關的制度設計，用來評估不同理論模. 政治大. 型的在台灣的適用性，以利於發展出與台灣現實脈絡較為接近的理論模型，並且. 立. 導引出假設。. ‧ 國. 學. 第一節台灣脈絡之下的立場表態模型. Nat. y. ‧. 首先，筆者先討論立場表態模型在台灣的適用情形。. sit. 一、台灣的立委選舉制度. n. al. er. io. 根據 Mayhew(1974)所思考的國會，國會議員與選區之間的關係對於議員在. i n U. v. 國會當中的行為表現存在重要的影響力。因此，筆者就先由影響立法委員的外部. Ch. engchi. 條件開始，討論選舉制度對立法委員的行為有何影響。首先，美國國會的選舉制度是單一選區相對多數決(Single Member District Plurality Rule；之後簡稱 SMD)。對於本研究感興趣的提案連署參與行為而言，立場表態模型的推論如果可以在台灣適用，其模型背後的假定就應該要滿足現實情況。美國立場表態模型背後的其中一項重要假定就是，國會議員為了在選區尋求「連任」，可能會有動機透過連署對其所屬的選區作出表態，而最重要的是，這些議員都是透過「單一選區相對多數決」所選出。另一方面，台灣立法院與美國國會在選舉制度上有一項較明顯地差別，就是台灣的立法委員並不是全部透過 14.

(25) 單一選區相對多數決所選出。所以，這裡產生了一個問題值得研究者思考：以美國的脈絡所建立起來的立場表態模型，是否能夠應用在解釋台灣立法委員的提案連署參與行為呢？或者換個角度來說，研究者是否可以透過一些假定的修正，來延伸模型的適用範圍。有關台灣立法委員的選舉制度，在第二屆到第六屆(1995-2007)的立法院，選區層級所採用的是複數選區單記非讓渡投票法(Multi-Member District Single Nontransferable Vote；之後簡稱 SNTV)，包括一般區域立委與原住民立委。在全國層級，選區候選人的得票同時被視為政黨得票，透過封閉式比例代表制. 政治大立委的席次。到了 2005 年，第七次修憲通過，台灣在選區層級的選舉制度改為立. (close-list proportional representation；之後簡稱 PR)分配成政黨全國不分區及僑選. 以 SMD 為主，原住民選區仍然是採用 SNTV，加上原本既有的全國不分區 PR. ‧ 國. 學. 維持不變，但將政黨票與候選人票分開，並減少總席次的配置，由 225 席減為. ‧. 113 席，成為了台灣的新選制(王業立，2008)。根據以上的描述，研究者可以了. y. Nat. 解，到目前為止，立法院所使用的選舉制度都是屬於廣義的「混合制」。6然而，. er. io. sit. 筆者在上一段曾提及，美國立場表態模型的推論是建立在國會議員由「單一選區相對多數決」所選出的假定之上，而現在看來，台灣的選舉制度與美國的選舉制. al. n. v i n 度似乎有些差異。因此，全然移植立場表態模型的論點，預期台灣立法委員參與 Ch engchi U. 提案連署，完全都是為了向選區的對象表態，可能是較為冒險的作法。. 有鑑於此，為了能夠釐清立場表態模型在台灣是否適用，筆者在下一個段落將透過文獻檢閱，比較美國及台灣研究選舉制度如何形塑立法行為的文獻，確認以 Mayhew(1974)理論為基礎的立場表態模型可以用來解釋台灣立法委員的提案連署參與模式。. 6. 根據 Massicotte 與 Blais(1999)針對世界上所有民主國家國會的選舉制度所作的分類，在台灣尚未採取選制改革之前，他們就已經將台灣當時的 SNTV 及全國不分區選舉制度視為是混合制，而且是並立式(superposition)的混合制。 15.

(26) 二、選舉制度與立法行為：台灣與美國的比較選舉制度與立法行為的關係，不論是在美國還是台灣，都已經廣泛地吸引了許多研究者的注意。在這一個部份，筆者先討論以「單一選區相對多數決」作為選舉制度的美國國會，其選舉制度及選舉因素究竟與國會議員的立法行為有何關連性。接下來，筆者才進一步關注台灣的「混合制」與立法委員的行為模式。透過文獻檢閱找出美國國會與台灣立法院之間的連結，這樣作的目的是在於評估，以美國脈絡為基礎建立的立場表態模型，是否能夠順利地延伸到台灣的脈絡。選舉與立法行為的關係，美國早在 1963 年就已經出現 Miller 與 Stoke(1963). 政治大在某些重大議題上面存在意見上的關連性。在這篇論文的啟發之下，後續有關選立. 在美國政治學刊發表了一篇相當重要的文章，他們發現選區選民與國會議員之間，. 區、選民與國會議員之間的關係的研究問題開始慢慢出現。舉例來說，國會議員. ‧ 國. 學. 的選區服務(casework)在單一選區的選舉當中扮演相當重要的角色，透過選區服. ‧. 務，國會議員才有辦法紮實地掌握住個人選票(personal vote)，Cain、Ferejohn 與. y. Nat. Fiorina(1986)研究美國眾議員及英國下議院議員在選區經營個人選票的方法，就. er. io. sit. 是透過選區服務。. 當然，在 SMD 之下，國會議員經營其個人選票的方式也不是只有選區服務，. al. n. v i n 國會議員還可以透過分配政策(distributive policy)，也就是我們俗稱的「肉桶立法」 Ch engchi U. (pork-barrel legislation)，來為選區提供好處，達成其選票極大化的目標(Lancaster， 1986)。因此，以 SMD 所選出的美國國會議員，基本上對於選區的利益是相當關心的，或者說，他們都有很強烈的動機去爭取個人選票。然而，本研究所關心的面向是國會議員的提案連署參與，在文獻檢閱的部分，筆者曾經提到，在美國已. 經有很多的研究者發現，選舉因素對於國會議員的連署參與行為是存在影響力的。所以，除了選區服務、分配政策以外，透過參與提案及連署來宣稱功勞或許也是國會議員爭取選區選民支持的一種途徑。7. 7. 雖然參與提案及連署可能會是國會議員爭取選區選民支持的一種途徑，但是，參與連署基本上 16.

(27) 接下來，筆者將提出兩個重要的問題，這兩個問題的答案與美國的立場表態模型能否運用於台灣有非常密切的關係：第一，台灣過去採用以 SNTV 為主的「混合制」或目前採用以單一選區為主的兩票並立式「混合制」，究竟會使台灣立法委員相較於美國國會議員，呈現出哪些相同或不同的行為模式？第二，而對於本研究所感興趣的提案連署參與而言，選舉(選區)因素在台灣的脈絡下是否同樣重要？筆者將依序討論這兩個問題，首先，根據我們直覺上的認知，不同的選舉制. 政治大對了世界上不同民主國家的選舉制度，排序國會議員經營其個人選票的動機強度。立. 度理當會讓國會議員產生不同的行為模式。事實上，Carey 與 Shugart(1995)就針. 他們在文章當中依據 4 個標準來判定國會議員經營其個人選票誘因大小。8根據. ‧ 國. 學. Carey 與 Shugart 的排列結果，他們認為，美國的 SMD，的確會使國會議員有較. ‧. 強的動機去經營個人選票，但是他們也提到，由於單一選區應選名額只有一席，. y. Nat. 保證當選門檻是 50%，維護政黨的聲望仍然是相當重要的。. er. io. sit. 反觀以台灣來說，台灣在過去及現在的立委選舉，選區層級分別是採用 SNTV 及 SMD，全國層級則是採行比例代表制。在 Carey 與 Shugart 的文章當中，. al. n. v i n 他們提到，比起 SMD，SNTV 會使得選區出身的國會議員更傾向經營個人選票， Ch engchi U 因為當選門檻較低、應選名額多於 1 位、政黨對於候選人的控制也頂多只在提名階段，所以 SNTV 應該比 SMD 有更多的個人選票誘因。而事實上，台灣過去也有許多研究發現，台灣立法委員與美國國會議員相似，對於選區的利益都非常重視，這樣的現象尤其體現在選區服務及提供分配政策方面，幾乎如出一轍。舉例來說，黃秀端(1994)曾經系統性的研究台灣立法委員的. 是屬於一種報酬較低的表態行為，而參與共同提案(非首提案人)或許可以使得國會議員獲得較多表態的好處，但是比起高報酬的選區服務及分配政策對於國會議員的幫助，都比參與提案或連署要來得大的情況下，研究者仍然不應過於肯定參與提案或連署必定會是國會議員最重要的表態方式。 8 4 個標準分別為，政黨領袖是否能夠掌控選票、候選人得票是否合併為政黨得票、投票的方式、選區規模。 17.

(28) 選區服務，她發現，選區服務是台灣早期在地方選舉採行 SNTV 選制時，區域立委尋求連任的重要元素。盛杏湲(1999)更進一步指出，在 SNTV 選制之下，區域立委雖然非常重視選區服務，但是在立法問政上也並不會因此有所疏忽，可見立委們為了連任通常必須兼顧個人選票及任內的政績。而在 2000 年政黨輪替之後，王靖興(2009)也進一步發現，民進黨立委在政黨輪替後，傾向投入更多的時間和精力在選區上。不論是在選區服務工作時間比例、選民服務個案數以及紅白帖數目上，處於執政地位的民進黨立委皆比處於在野地位的民進黨立委在選區服務上來得多。除此之外，即便是在區域立委的選制已改為 SMD 之後，研究者仍然可以發現選區服務仍持續扮演著重要的角色。(連勝然，2012) 另外，在分配政策方面，羅清俊(2001；2009)也曾經對立法院的分配政策有. 政治大制，分配政策都保有其重要性，而且有愈來愈重要的趨勢，因為立委如果能將政立. 詳盡的研究。他發現，不論過去地方選舉是採用 SNTV 或是目前採用的 SMD 選. ‧ 國. 學. 策好處帶往自己的選區，將有利於自己下一次的立委選舉。. 根據以上的敘述，研究者可以了解到，如果只根據 SMD 或 SNTV 的選制誘. ‧. 因對於國會議員行為的影響來看，台灣與美國在選區服務及分配政策的行為上幾乎是類似的，這與 Carey 與 Shugart(1995)的理論見解完全一致。但是，在另外一. y. Nat. n. al. er. io. 力。. sit. 方面，研究者卻不能夠就此忽略代表全國層級的 PR 制對於立法委員行為的影響. i n U. v. 在 PR 制方面，Carey 與 Shugart(1995)則認為，由封閉式比例代表制所選出. Ch. engchi. 的國會議員，基本上並沒有什麼追求個人選票的動機，因為他們是由政黨所提名、沒有直接接觸到選民、選民投票時也不需要針對候選人投票。然而，在實際上，台灣的相關研究發現也與 Carey 與 Shugart 的說法相去不遠，但並非完全如 Carey 與 Shugart 所說的那般絕對，因為在台灣的混合選制之下，許多目前的不分區立委過去都曾經有過區域立委的經驗。高偉綸(2011)研究台灣在選制改革之後，區域立委與不分區立委代表行為的差異，並於研究結論中指出：不分區立委建立個人選票的動機較為缺乏，加上授權來源為所屬政黨，因此較傾向於維護政黨政策，並且對政黨較為忠誠。其中，若是不分區立委具有選區經驗，雖然可. 18.

(29) 能被認為會建立個人選票以及回應選區的授權；但其實選舉制度的效果將會是影響這類立委行為的主要因素。. 所以，由以上的描述就可以發現，台灣的不分區立委在追求個人選票的動機上，並非完全沒有，只是受到選制的制約及角色扮演的影響，比起區域立委來說，動機較弱。根據上述不同的理論與研究發現，筆者可以試著回答第一個問題。台灣的區域立委基本上與美國的國會議員最為相似，不論是過去以 SNTV 為主或現在以 SMD 為主的「混合制」，「選區出身」的立法委員會有最強烈的動機去追求個人選票，其中細微的差別可能只在於 SNTV 會產生比 SMD 更強的個人選票. 政治大區表態的動機較小，但不能全盤認定不分區立委「完全沒有」向選區表態的動機。立誘因。而另一方面，台灣的不分區立委則與美國的國會議員差異較大，他們向選. 緊接著，筆者接續討論第二個問題。根據第一個問題，筆者提出，因台灣在. ‧ 國. 學. 選舉制度上的特色，可能會使得區域立委與不分區立委之間的行為特質變得不太. ‧. 相同，而這樣的差異是否也會呈現在本研究所關心的提案連署參與呢？. y. Nat. 在此將焦點集中於討論提案連署參與。根據先前的文獻檢閱，研究者已經初. er. io. sit. 步了解，美國有許多的連署研究是以立場表態模型來解釋。但是，有一個重點值得研究者們注意，由於美國的選舉制度是純然地 SMD，所以研究者可以大膽地. al. n. v i n 假定每一位國會議員都必須重視自己的選區。但反觀台灣的選舉制度，台灣只有 Ch engchi U. 兩屆(第七屆、第八屆；2008、2012)的立委選舉是在地方選區採用 SMD，二到六屆(1995-2007)則是使用 SNTV，且更重要的是，全國不分區都是以封閉式 PR 制. 所選出。因此，如果研究者要「完全」依照美國的立場表態模型來解釋立法委員的提案連署參與行為，就有可能會產生模型假定與現實情況不符的現象。換句話說，筆者討論第二個問題的主要目的，就是想要評估，選舉(選區)因素究竟是否對於立法院中所有立委的提案連署參與是重要的。筆者目前還無法完全肯定，因為在不分區立委的部分，他們基本上不是由選區選出，他們仍然可能存在一些選區連結，但是每位不分區立委的選區連結強弱也並不相同。所以，研究者必須仔 19.

(30) 細的評估立場表態模型的假設如何用來解釋立法委員的提案連署參與行為。因此，有關不分區立委的特性，是接下來研究者必須思考的重點。根據理論，不分區立委比起區域立委來說，向選區表態的動機較弱，但並非完全沒有，而除了向選區表態之外，不分區立委是否仍存在其他原因驅使他們參與提案連署呢？為了進一步釐清不分區立委參與提案連署的可能動機，在下一段當中，筆者將檢閱台灣有關不分區立委的研究。. 三、不分區立委的立法行為. 政治大涯當中，競選連任並非是唯一追求的目標，其他如：制定好的政策、增加自己的立首先，筆者討論美國學者 Fenno(1973)的理論，他認為國會議員在其政治生. 政治影響力等都有可能是國會議員追求的其他目標。當然，連任可能會是國會議. ‧ 國. 學. 員優先追求目標，但是，一旦國會議員在連任方面沒有遭受太多的選區競爭者的. y. Nat. 灣不分區立委的提案連署參與動機有很大的幫助。. ‧. 威脅，那麼他就可能會朝著其他目標努力。Fenno(1973)的論點對於筆者推測台. er. io. sit. 關於台灣不分區立委的特色，筆者可以先由他們如何被所屬政黨所提名來觀察。台灣不分區立委的提名與產生，政黨所扮演的角色相當重要，政黨有權力挑. al. n. v i n 選能夠貫徹黨意的人才進入立法院。根據 Fell(2006)針對台灣主要政黨如何提名 Ch engchi U. 立法委員候選人的長期觀察(1989-2005)，他發現，在 1989 年以後，雖然國民黨及民進黨都嘗試以較民主的黨員投票或民調方式來決定區域及不分區立委的人選，但是依舊可以看出，兩個主要政黨(國民黨、民進黨)後來都維持以較為威權的方式提名候選人，而其他的小黨，如新黨、台灣團結聯盟等，更是經常出現以集權的方式來決定提名人選。由此可見，台灣的政黨對於不分區立委的掌控力是較強的，所以不分區立委某種程度來說，也可以算是政黨在立法院當中的代表。除此之外，包正豪(2008)的研究更進一步指出不同政黨在提名不分區立委時的選擇標準為何。根據他的研究結果，在區域選舉實力愈強的政黨，會傾向提名已具 20.

(31) 備相當政治經歷的菁英；而在區域選舉實力相對較弱的政黨，所提出的不分區名單則較具理想性格，傾向提名族群代表、弱勢團體，以及專家學者。換句話說，根據上述不同政黨所挑選的不分區立委的特色來看，不分區立委所代表的，除了政黨的全國選區之外，可能還代表了其他對象，這些對象可能是利益團體，可能是特定族群，也可能是特定政策的專家。所以，研究者應可以了解，不分區立委的多樣性並不完全相同於區域立委的選區連結。區域立委的所作所為必須向自己的選區選民交代，而不分區立委在立法院中所關注的事務，以推動政策，或者關心國家層級的議題為主，因為他們所. 政治大看待自己在的立法院中的權責代表(representation)問題，她發現，區域立委在當立. 代表的對象與區域立委並不相同。盛杏湲(2005)就曾經研究台灣的立法委員如何. 時的 SNTV 選制下，認知到自己必須跟選區有密切的互動，而這些立委在深入. ‧ 國. 學. 訪談時，也表示當他們面臨到選區利益及國家利益相衝突時，他們會優先考慮選. ‧. 區的利益。然而，不分區立委在這一個問題上面的回覆，就與區域立委有非常明. io. er. 並未扣除曾有選區經歷的不分區立委。. sit. y. Nat. 顯的差別，高達 80%的不分區立委認為自己會以國家的利益優先，且這項數據還. 所以，根據這項研究結果可以發現，不分區立委與區域立委，彼此之間對於. al. n. v i n 自己權責範圍的優先性的認知並不相同，區域立委較為優先關心選區利益，而不 Ch engchi U 分區立委則較為優先關心國家利益。. 在討論過不分區立委的特質及可能產生的行為模式之後，筆者將討論拉回到提案連署參與方面的問題。根據立場表態模型的論點，區域立委因為有選區的考量，因此可能會透過參與提案連署向選區表態，以爭取選民的支持；而不分區立委在選區考量上相對較少的情況下，所以是否也就意味著，他們在參與提案連署的活動上會因此而較不熱衷呢？或者，仍存在其他的動機趨使他們參與提案連署？回到 Fenno(1973)的理論，他的研究指出，一旦國會議員在連任方面沒有遭 21.

(32) 受其他選區競爭者的威脅，那麼他可能會轉而追求其他目標。筆者在此先假定不分區立委相較區域立委，於選區當中連任的考量應該較少，所以他們比較不會為了向選區表態而參與提案連署。但是，他們也許有其他的動機，驅使他們參與提案連署。例如：為所屬政黨制定好的政策、增加自己的政治影響力等。所以，這可以幫助筆者回答前一段落所提出的問題。依據 Fenno(1973)理論的延伸，不分區立委在參與提案連署活動上，不必然會產生不熱衷的現象，但與區域立委不同的是，不分區立委相對來說，比較有可能會為了要幫助自己的政黨制定好的政策而參與提案連署。但是，比較可惜的是，單純透過理論的理解，研究者仍然無法. 政治大個問題的答案必須仰賴筆者後續的經驗分析才能解答。立. 完全掌握，在提案連署的參與上，是區域立委積極，還是不分區立委積極。而這. ‧ 國. 學. 四、立場表態模型的修正. ‧. 前面三個段落，筆者以國會議員政治生涯密切相關的選舉制度作切入，透過. y. Nat. 比較台灣與美國選舉制度上的差異，了解到以美國 SMD 選制為基礎的立場表態. er. io. sit. 模型，其理論模型背後的假定為何。然後，筆者試圖再以美國的立場表態模型為基礎，根據台灣的選制特性及實際政治脈絡，修正美國立場表態模型所預設的假. al. n. v i n 定，進一步描繪台灣的立法委員在提案連署參與上可能存在的模式。所以，在此 Ch engchi U. 筆者作個簡單的歸納，並且提出以台灣為基礎的修正式立場表態模型。第一，筆者認為台灣的區域立委與美國的國會議員相當類似，雙方都存在選區連結，台灣的區域立委不論是在目前採用的單一選區或者過去的 SNTV 都存在強烈的選區動機，所以提案連署參與與選舉因素的確可能存在關連性。但是，在此還是必須注意到，參與提案連署相較於選區服務及分配政策來說，仍然是屬於一種報酬相對較低的立法參與，因此，選舉誘因是否足以驅使立法委員有參與提案連署的動機，有待後續經驗上的檢驗。其次，台灣以封閉式 PR 制所選出的不分區立委顯然與美國的國會議員不大 22.

(33) 相同，所以筆者必須修正美國立場表態模型當中的選區因素假定，並且提出，不分區立委雖然在提案連署參與的行為上相對缺乏向選區表態的誘因，但是還是可能存在為自己的政黨制定好的政策、提升自己政治影響力等其他誘因。所以，以理論上來說，不分區立委與區域立委在參與提案連署的整體傾向(propensity)上不必然會有差異，但是兩者可能會在不同類型的法案上，有不同的關注程度。例如區域立委可能會比較關心與選區事務相關的法案；不分區立委可能會比較關心與政黨或全國性議題相關的法案。最後，跟據上述兩點的歸納，筆者已經將美國的立場表態模型作相當幅度的. 政治大可能還無法完全回答本研究感興趣的問題。所以，在解釋立法委員的提案連署立. 修正，合理地預期，單純只以選舉連結作為解釋立法委員參與提案連署的自變數， 9. 參與行為方面，可能還需要其他理論途徑的補充。. ‧ 國. 學 ‧. 第二節台灣脈絡下的立法資訊模型. sit. y. Nat. 由於立場表態模型運用於解釋立法委員參與提案連署的解釋力仍需其他理. al. n. 網絡模型，是否能夠用於本研究的理論建構。. Ch. engchi. er. io. 論途徑的補充，因此，以下將繼續評估另外兩個理論途徑：立法資訊模型及立法. i n U. v. 一、立法資訊模型觀點下的國會美國立法資訊模型的萌芽，一開始主要想要探討的問題是委員會制度的形成原因。以美國國會來說，早期較多數的學者認為，委員會制度的形成是有利於國會議員在委員會當中進行利益的交換(gain from exchange)，由於委員會多半由政策偏好相近的國會議員所組成，10因此相較於院會，國會議員在委員會中能夠有. 9. 原因在於不分區立委的提案連署參與行為無法「全部」以選舉連結來作解釋，儘管不分區立委當中仍然有立委具有選區背景。. 10. 或者也被稱為極端偏好者(preference outliers)。 23.

(34) 效降低交易成本(transaction cost)(Weingast and Marshall，1988)，這也是早期美國國會被形容為「委員會中心主義」的由來(楊婉瑩，2002)。然而，雖然委員會的影響力對於美國國會的運作來說相當重要，卻也逐漸出現許多無法單純僅研究委員會來解釋的現象，例如：集體利益的法案為何能夠通過、政黨如何有辦法鞭策國會議員通過政黨所重視的政策等等。因此， Krehbiel(1991)的立法資訊理論應運而生。Krehbiel 對於委員會制度的看法，與過去單純將委員會視為是「極端偏好者」的集中場所不同，他認為委員會的組成不再是同質性高的國會議員，而是偏好具異質性的兩極化組成。此外，他也認為，. 政治大及專業(expertise)的功能。然而，對於本研究所關注的提案連署參與來說，立法立. 委員會也不再只是利益交換的場所，它具備提供院會中位議員資訊(information). 資訊理論也提供了一套合理的論述。筆者在文獻檢閱的部分已經有過概略的討論。. ‧ 國. 學. 簡單來說，立法資訊模型也將連署當作是一種訊息的供應，供應的對象可能是院. ‧. 會的中位議員及議程設定者。然而，回顧筆者在文獻檢閱時所提到的，美國以立. y. Nat. 法資訊模型來探討連署的相關研究，並沒有如想像中的那麼有解釋力，甚至最後. er. io. sit. 連 Kessler 與 Krehbiel(1996)都承認，美國國會中的連署活動是否存在信號提供，他們也無法如此大膽的斷言，建議能有更多的研究持續投入。. al. n. v i n 由此可見，美國的立法資訊模型對於連署行為的解釋力顯然是不如預期。而 Ch engchi U. 反觀台灣方面，目前看來也沒有其他應用立法資訊模型的相關研究。根據筆者實際的檢索，並未發現台灣的立法研究當中，有嘗試使用或成功應用立法資訊模型的例子。11 所以，接下來筆者所要作的，就是謹慎地評估，以立法資訊模型來解釋立法院中的提案連署參與，是否為正確的選擇。. 11. 根據筆者的檢索，台灣相關對於委員會角色的研究摘錄如下，黃秀端(2000)認為委員會是屬於「獨立委員會模式」。楊婉瑩(2002)認為委員會缺乏自主性，委員會的決議經常在黨團協商或院會當中遭到推翻，因此她強調委員會並不屬於「獨立委員會模式」、「委員會中心主義」、「院會中心主義」、「政黨中心主義」的其中一種。趙弘章(2005)認為委員會的運作方式已朝向「黨團協商中心主義」發展。最後，鍾智明(2011)採取「政黨中心主義」的途徑研究院會與委員會的關係，雖然實證結果並未確認委員會的角色是屬於「政黨中心主義」，但他也不認為「院會中心主義」能夠代表台灣的委員會角色。 24.

(35) 二、立法資訊模型在台灣的可行性根據立法資訊模型在美國政治學界的發展，以及在台灣政治學界的應用情形，筆者認為，立法資訊模型很難成為解釋立法院連署現象的理論途徑。但是，在此筆者還是以較為嚴謹地態度來評估。筆者根據立法資訊模型本身的假定來討論。首先，關注到美國及台灣在國會連署制度上設計的差異，對於立法資訊模型能否適用於解釋立法院當中的提案連署參與，有很大的決定性。也就是說，筆者必須將關心的重點放在「連署人數是否是提案成案的要件」，將會是立法資訊模型的推論能夠成立的關鍵。. 政治大但在台灣，立法院的議事規則明文規定，立法委員的個別提案都必須有其他委員立. 在美國，國會議員的提案並不需要其他同僚參與連署，其提案就可以成案。. 的連署，是一種連署門檻的設計。在第七屆立法院以前，法律提案的連署門檻為. ‧ 國. 學. 30 人，其他提案則為 20 人；而在第七屆立法院之後，連署門檻則統一改為 15. ‧. 人。12筆者認為，對於立法資訊模型的推論來說，連署門檻的有無，是理論成立. y. Nat. 的關鍵。原因就在於，由於立法資訊模型的核心論點認為，連署是一種信號，主. er. io. sit. 要的目標對象是院會中位議員及議程設定者。然而，研究者可以想像，美國的國會議員提案並不存在連署門檻，因此，假使某一提案擁有許多的議員連署，那不. al. n. v i n 論是對院會中位議員或議程設定者來說，都可能構成一種信號，因為相較於沒有 Ch engchi U 人連署的提案來說，有愈多議員連署的提案可能代表它受重視。但是，反觀台灣立法院，任何提案的成案都需要達到連署門檻，所以當院會中位議員或議程設定. 者看到提案上出現許多立委的連署，他們並不見得會感受到像美國國會議員一樣強的信號。而且，也因為所有成案的提案都一定有許多立委的連署，這可能也會使得院會中位議員或議程設定者反而對連署的名單不特別在意。. 12. 連署門檻的改變是伴隨著選制改革而來，選制改革之後，立委人數由 225 人減少為 113 人，所以連署門檻也由法律提案須 30 人連署，其他提案須 20 人連署，統一改為 15 人連署。立法院議事規則可以參考以下網址： http://www.6law.idv.tw/6law/law3/%E7%AB%8B%E6%B3%95%E9%99%A2%E8%AD%B0%E4% BA%8B%E8%A6%8F%E5%89%87.htm，檢索日期：2012 年 6 月 27 日。 25.

(36) 其次，筆者方才提到議程設定者可能不會特別針對特定提案的連署名單多作注意，這其實也不無道理。以 Cox 與 McCubbins(2005)曾經以一個簡單的空間模型呈現出多數黨議程設定者的議程設定權力為例。該模型所隱含的論點，對於本研究所關心的連署作為一種議程設定者的信號來說，顯然是持不認同的看法。在 Cox 與 McCubbins 空間模型中，多數黨的議程設定者具有消極的議程設定權 (negative agenda setting)，也就是說，他們有權力把任何想要改變有利於多數黨的現狀(status quo)的提案都封殺掉(block out)。所以，議程設定者比較關心的應該是提案本身是否對他們所屬的政黨有利或不利。或者，議程設定者實際上在乎的. 政治大身是否被重視等等信號。所以，假使 Cox 與 McCubbins(2005)的理論為真，國會立. 是提案本身與其理想點之間的距離的資訊；而非連署人數、組成比例，或提案本. 當中的議程設定者似乎不見得需要仰賴連署組合作為他們排定議程的依據。. ‧ 國. 學. 以上，經過筆者仔細地評估立法資訊模型的兩個重要假定，第一，連署人數. ‧. 及組成方式在台灣是否足以構成議程設定者的信號。第二，議程設定者是否必然. y. Nat. 以連署信號來排定議程，並且認定，立法資訊模型要用來解釋立法院內的提案連. n. al. er. io. 多的理論啟發。. sit. 署參與現象，是相當困難的。所以，筆者接下來將重心轉往立法網絡模型尋求更. Ch. engchi. i n U. v. 第三節台灣脈絡下的立法網絡模型一、立法網絡及立法運作. 根據美國以立法網絡為主的相關研究發現，國會議員在國會運作過程當中，都具有一定程度的網絡連結。Fowler(2006a；2006b)、Gross(2008)、Bernhard 與 Sulkin(2009)的研究都指出，連署是國會議員之間的聯繫途徑。當然，這樣的發現對於本研究感興趣的問題：立法委員為何參與提案連署？有很大的啟發作用。以台灣的政治環境來說，「網絡」一詞，在研究者耳中並不會感到陌生。舉例來說，不同政黨(國民黨、民進黨、新黨、台灣團結聯盟等)就可以視為一種網絡， 26.

(37) 而派系(faction)在過去台灣的政治環境中也是相當重要的一環，當然也屬於網絡的一種。然而，立法院當中存在哪些類型的網絡呢？而這些網絡對於立法委員的提案連署參與有何重要性？將是研究者下一步要思考的問題。筆者認為，台灣立法院與美國國會相當類似的是，立法院內至少存在以下這些網絡類型：政黨、委員會、選區、人際網絡等，其中政黨及委員會是屬於立法院當中的正式網絡，而選區、人際網絡則是屬於立法院當中的非正式網絡，這些網絡型態對於立法院的議事運作都可能扮演相當重要的角色。先以政黨來說，台灣立法院自從 1992 年立法院全面改選以來，就一直存在. 政治大大聯盟/政黨(泛藍、泛綠；國民黨，民進黨)主導的形式。然而，不論是過去立法立. 著許多政黨，而在近三屆(第六屆、第七屆、第八屆)立法院，才逐漸的演變成兩. 院中的多黨制，或者是近幾年演變而成的兩黨聯盟或兩黨制，研究者都可以將這. ‧ 國. 學. 些政黨視為是立法院中的不同政治網絡，原因在於不同政黨(聯盟)之間，基本上. ‧. 會有不同的政策主張及意識形態。除此之外，政黨在立法運作上也有其重要性，. y. Nat. 政黨在國會當中可以扮演主導議事的角色，並且也能夠支持該黨立委的提案。(邱. er. io. sit. 訪義、李誌偉，2012)所以，可以由此推測，假使立委是隸屬於相同政黨的成員，則應可以將其視為是相同網絡的一份子，在彼此互動較為密切的狀況之下，同黨. al. n. v i n 委員之間互相參與提案及連署的機會應會比不同黨委員之間的機會多上許多。 Ch engchi U. 其次，常設委員會是立法院中另外一個有別於政黨的網絡。由於在過去美國. 國會的文獻當中，委員會經常會被視為是國會議員交換政治利益的場所，而隸屬於相同委員會的國會議員，所關心的政策議題也會較為相近。因此，筆者認為，隸屬相同委員會的立委可能也會有比較大的機會相互參與彼此的提案連署。然而，在此研究者或許會質疑，立法院當中的委員會運作模式是否能與美國國會相互比較？會產生這個疑問的原因在於，過去台灣立法院當中的委員會運作模式及選擇方式其實與美國國會大不相同。由於在過去的立法院，立委經常會在不同會期當中，頻繁地轉換自己所屬的委員會，而這樣子現象也間接造成「委員 27.