兩岸稅務爭訟制度之比較研究 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：王文杰博士 . . 政治大. . ‧. ‧ 國. 學. 立兩岸稅務爭訟制度之比較研究 A comparative study on the system of cross-straits tax litigation. n. Ch. . engchi. er. io. al. sit. y. Nat. . i n U. v. . 研究生：羅希寧中華民國一０一年七月 .

(2) . 論文摘要本文乃係兩岸稅務爭訟制度之研究，蓋稅務爭訟在行政訴訟中一直占有相當高的比例，惟其勝訴率一直偏低，民國 87 年 10 月 28 日行政訴訟法經大幅修正後，審級部分由「一級一審」改採「二級二審」但稅務爭訟事件之維持率乃未有明顯之降低，為保障納稅義務人之權益，企盼藉由兩岸體制與程序及實務運作之研究，尋求可以相互借鑑之處，取得徵納雙方和諧與減少訟源之良方，乃以稅務爭訟為題。 . 治政大本文研究範圍僅限於稅務行政訴訟制度之研討，但稅務爭訟採訴立. . 願前置主義，因此訴願案件之成長與稅務爭訟是否有一定程度之關. ‧ 國. 學. 係，本文亦試圖以統計分析方法尋求其相關性，藉此了解兩岸訴願與. ‧. 復議之運作，進而窺見其對稅務爭訟事件之影響。 . y. Nat. 本文從稅務爭訟制度之沿革、訴訟體制面、程序面及訴訟種類作. er. io. sit. 多面向之研究。以第一章緒論，先說明研究動機、方法及其限制等，第二章介紹兩岸稅務爭訟法法制沿革與體制，進而討論稅務行政訴訟 a. n. iv l C n 之審理原則，第三章就稅務爭訟程序之比較，檢視他山之石是否有值 hengchi U 得借鏡之處，第四章則為兩岸稅務爭訟特有制度之比較，第五章就兩岸稅務爭訟與對納稅人權利保障之現況作比較、尋求徵納和諧與減少訟源之方法，第六章為結論與建議。關鍵字：稅務爭訟、訴願前置、稅務訴訟種類、稅務訴訟之審理原則、納稅人權利保障 . .

(3) . Abstract This essay is to research on system of the cross-straits tax litigation which has occupied a rather high proportion in the administrative action. Upon the Administrative Litigation Act being substantially amended on Oct. 28, 1998, the Adjudicating Level (system of appeals) was corrected from the “First Instance” to the “Secondary Instance”, but the maintained rate in respect of tax litigation had, still, unable to have an evident decrease.. 政治大. Therefore, this article used the tax litigation as a subject is to protect the. 立. taxpayers’ benefit and use the research on cross-Straits mechanism and. ‧ 國. 學. procedure, as well as pragmatic operation, to draw lessons from each other, and further to obtain an effective prescription to increase the harmony and. ‧. decrease the litigation.. sit. y. Nat. er. io. The researching scope is restricted within the administrative litigation. n. system of the Tax.a lFor the tax litigation iisv adopting the Leading Procedures of. n U e nAppeal, Administrative g c h ithis essay. Ch. is trying to use the. statistic analyzing method to find out if the growth of appeal cases has a certain relationship with the tax litigation, and by which, to comprehend the operation of cross-Straits appeal and reconsideration, and further to realize its impact onto the tax litigation.. This essay is using the many-faceted researches on the origin of the tax litigation system, the mechanism of lawsuits, the procedure process, and the action category. The introduction of Chapter One is specifying the .

(4) . research motive, method, and the restriction thereof. Chapter Two is to introduce the origin and mechanism of cross-Straits tax litigation laws, then, discuss the trial principle in regard to the tax-administrative action. Chapter Three is to review, by comparison of the procedures of tax litigation, if there is any advice from others that may help us to correct our defects. Chapter Four is expounding the comparison of the particular systems in regard to the cross-Straits tax litigation. Chapter Five is by comparison of the cross-Straits tax litigation and the status quo of the protection of taxpayers’ right to find out a method to reduce the lawsuit. 政治大 and increase the harmony. Chapter Six is the Conclusion and Proposals. 立. ‧ 國. 學. Keywords: Tax Litigation; Leading Procedures of Administrative. ‧. Appeal; Action Category; Trial Principle; Protection of Tax payers’ Right. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(5) . 致謝詞 . 我在離開學校投入會計實務工作多年後，在一個偶然的機會中看. 到本校法律碩士在職專班的招生廣告，心想多年來實務上所遭遇的問題是否可以在學校中找到解決的方法，在不顧同仁及家人的反對下，. 政治大. 毅然的報考本校，也很幸運的獲得錄取，在學期間利用工作之餘與犧. 立. 牲與家人相處的時間，默默的在浩瀚的法學領域中尋求解決問題與紛. ‧ 國. 學. 爭之良方，雖然付的時間不少，但收穫也不少，除了認識許多各行各. ‧. 業中的翹楚外，也使自己從一個法律的門外漢變成了一個入門的法律. sit. y. Nat. 人。這些年來，我非常感謝指導過我的教授們，尤其是王教授文杰對. al. er. io. 我在學術上的包容，讓我能在研究的天際自由翱翔，但又能在我無力. n. v i n Ch 展翅高飛的時候，默默的助我一臂之力，才能讓我一路走來如此順利。 engchi U 進入在職專班就讀的日子其實並不好過，一方面要面臨各種工作上的壓力，一方面又要面對各種報告與論文的要求，所幸，我的同仁們由原來的反對轉為支持，尤其是合夥人謝欽源的關心，並對論文的研究方向提供了不少改進的意見，除了同仁們外，我還要感謝家人的包容與好友林士和君對提交論文的時程不斷的提醒與鞭策，讓我在最. .

(6) . 後的階段如期完成，對於您們，我心永懷感激。希寧於政大法學院 101.7 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目錄第一章. 緒ࣧ. ⏠. 第一節. 研究動機與目的. 第二節. 研究方法與限制. ⏠. 政治大. 壹、本ࣧᅎ採用之研究方法. 立. ‧ 國. 研究ว構. ‧. 第三節. 學. 貳、本ࣧᅎ研究之限制. Nat. n. al 第一節台灣稅務爭‫ۈ‬制度的沿革 Ch. engchi. er. io. sit. y. 第二章兩岸稅務爭‫ۈ‬法法制沿革與體制之比‫۽‬. i n U. v. Ɩ Ɩ. 第二節大陸稅務爭‫ۈ‬制度的沿革. ⏠. 第三節. ⏠. ಠ願前置及審級. 壹、ಠ願前置. ⏠. 貳、審級. ⏠. 第四節. 公᪃法之爭. ⏠⏁ . . i .

(8) 壹、公᪃法一元二元之爭. ⏠⏁. 貳、合法性、合ၯ性、合目的性. ị. 第五節法官資格與干預審判壹、法官資格貳、干預審判 Ꭾ他比‫۽‬. 立. 學. ‧ 國. 第六節. 政治大. 壹、當事人處分與職權ഘ查主義. ‧. 貳、稅務ᥳ政ಠ‫ۈ‬之審ၯ原則. sit. y. Nat. n. a. l C 第三章兩岸稅務爭‫ۈ‬之程序比‫۽‬. hengchi. ị. er. 告官、官告官. io. 叁、. i n U. v. 第一節審判權的範圍. ị ị. 壹、台灣地區. ị. 貳、大陸地區. ị⏠. 叁、評析. ịị. 第二節管轄、當事人、ಠ‫ۈ‬代ၯ人、證據. ịị . . ii .

(9) 壹、管轄. ịị. 貳、當事人叁、ಠ‫ۈ‬代ၯ人. ⏁. 肆、證據第三節 ಠ‫ۈ‬的種類壹、台灣地區. 政治大. Ɩ. 學. ‧ 國. 立. Ɩ. 貳、大陸地區. ‧. 叁、評析. ⏁. sit. y. Nat. n. al. ⏁. er. io. 第四節審判程序之比‫۽‬ 壹、૜ಠ. ⏁. Ch. engchi. i n U. v. ⏁. 貳、ᯧ回ಠ‫ۈ‬. ⏠ ị. 叁、第一審判決. ⏠. 肆、二審程序. ⏠⏠. 第五節. 非常救濟程序. ⏠⏠ị. 壹、重新審ၯ. ⏠⏠ị . . iii .

(10) 貳、再審程序. ⏠⏠. 第六節執ᥳ程序之比‫۽‬. ⏠⏠⏁. 壹、台灣地區. ⏠⏠⏁. 貳、大陸地區. ⏠ ⏠. 叁、評析. ⏠ ⏠. 學. 第一節. ‧ 國. 第四章. 政治大兩岸稅務爭‫ۈ‬特有制度之比‫۽‬ 立台灣特有之制度. ‧. 壹、簡易庭. ⏠. sit. y. Nat. n. al. 叁、ಠ之變更追加及反ಠ C. hengchi. i n U. 肆、保全程序. v. ⏠ Ɩ ⏠. 大陸地區ᇁ有制度. ⏠. 壹、審判監督貳、ᥳ政事件與. ⏠. er. io. 貳、和解制度. 第二節. ⏠. ⏠ 事事件的併案審ၯ. 叁、涉外ᥳ政ಠ‫ۈ‬. ⏠ ⏠ . . iv .

(11) 肆、ᥳ政ಠ‫ۈ‬費用緩、減、免辦法第五章. ⏠ ⏁. 兩岸稅務爭‫ۈ‬現況之比‫۽‬. 第一節. ⏠. 兩岸稅務爭‫ۈ‬事件之成長與終結情形. ⏠. 壹、台灣地區. ⏠. 贰、大陸地區. ⏠. 叁、評析. ‧ 國. 立. ⏠ Ɩ. 學. 第二節. 政治大. 兩岸‫܁‬納稅義務人之權利保護. ‧. 壹、台灣地區. sit. n. al. ⏠ị. er. io. 第六章. ⏠ ⏁. y. Nat. 贰、大陸地區叁、評析. ⏠ ⏁. Ch. engchi. i n U. v. 結ࣧ與建ʒ. ⏠ị ⏠ị. 第一節. 社અ變遷與完善稅務爭‫ۈ‬制度之趨勢. ⏠ị. 第二節. 結ࣧ與建ʒ. ⏠ị. 參考書目. ⏠ . . v .

(12) 第一章緒論第一節研究動機與目的憲法第十九條規定：「人民有依法納稅之義務」，係指人民有依法. 律所定要件負繳納稅捐之義務，因此訂有各種稅法作為政府徵稅及人民納稅之依據，又稅捐基本權仍係一種憲法所保障之基本權利 1，對於違憲或違法之課稅權行使，得主張排除侵害或至少應具有防禦權及具. 政治大. 備程序保障之功能，為確保人民稅捐基本權之訴願法及行政訴訟法因. 立. 社會結構急劇變遷，確有不少不合時宜或未盡周延之條文經作大幅修. ‧ 國. 學. 正，尤其是行政訴訟法於民國 87 年 10 月 28 日由原來的 34 條大幅增. ‧. 加為 308 條，行政訴訟由一級一審制改採二級二審制，及至民國 100 年 11 月 1 日又增訂第 3 條之 1，即辦理行政訴訟之地方法院行政訴訟. y. Nat. io. sit. 庭，亦為本法所稱之行政法院，並定於今（101）年 9 月施行，又由「二. er. 級二審制」改為「三級二審制」，其間行政程序法 2、行政罰法 3亦相繼. al. n. v i n 制定公布施行，行政法體系已粲然大備，然而實務上人民經由行政爭 Ch engchi U 訟程序尋求司法救濟之結果，卻常以敗訴收場，也使得行政法院在人權保障之角色與作為遭受前所未有之非難，「駁回法院」之戲稱不脛而走，以新制實施後十年來為例，最高行政法院至民國 98 年間，新. 收件數為 45,783 件，每年平均新收件數為 4,578 件 4，終結之 23,873 件上訴事件中，依其性質分類第一名即為稅捐事件計 10,728 件，占. 1 2 3 4. 憲法第十五條:「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」民國 88 年 2 月 3 日制定公布全文 175 條；並自 90 年 1 月 1 日施行。民國 94 年 2 月 5 日制定公布全文 46 條；並自公布後一年施行。司法院，司法業務年報案件分析，頁 392，民國 99 年 9 月。 . 1 .

(13) 44.94%5，單以 98 年終結之 3,266 件上訴事件中，稅捐事件計有 1,498 件，占 45.87%，駁回上訴（即維持原審判決）者 1,334 件，維持率為 89.05%6，稅務爭訟事件在行政訴訟中其重要性可想而知，本文以稅務爭訟事件為主要之研究方向，其動機以保障納稅義務人之權益為出發點，並藉由體制與實務運作之現況尋求減少訟源為目的。中國共產黨自 1949 年建制後，採法制繼承否定論，全面廢除國民政府所建立之法律制度，另行建制一套符合社會主義之法律制度，惟此舉卻造成大陸地區行政訴訟法制三十餘年的空窗期。「民不告官」、. 政治大日公布之《中國人民政治協商會議共同綱領》第十九條規定，人民和立「官尊民卑」成為此期間牢不可破的觀念。期間雖有 1949 年 9 月 29. ‧ 國. 學. 人民團體有權向人民監督機關或者人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為及同年 12 月 20 日中央人民政府委員. ‧. 會所批准之《最高人民法院試行組織條例》規定，在最高人民法院設. sit. y. Nat. 立之行政審判庭，但這些理想終因各種因素並未付諸實施。. er. io. 其後，法治國理想在社會主義國家中亦逐漸產生實質影響力，大. n. a 陸亦在 1982 年 3 月 8 日第五屆全國人民代表大會常務委員會通過，《中 v i l C n h e n》中規定，法律規定由人民法院審華人民共和國民事訴訟法（試行） gchi U. 理的行政案件，適用本法。1989 年 4 月 4 日第七屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國行政訴訟法》，並於次年 10 月 1 日起施行，此外，另於 1991 年 6 月、1999 年 11 月及 2000 年 3 月先後發布《關於貫徹執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見（試行）》、《關於審理行政賠償案件若干問題的規定》及《關於執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題解釋》，該部行政訴訟法實施以來受案數量巨幅成. 5 6. 司法院，同前註，頁 394。司法院，同前註，頁 394。 . 2 .

(14) 長，對大陸地區傳統文化亦帶來了巨大的衝擊。其主要表現在以下幾個觀念的衝突。（1）行政訴訟強調個人價值，意味著傳統的「團體本位」向「個人本位」的轉化，「義務本位」向「權利本位」轉化；（2）行政訴訟強調對抗，傳統文化中的和諧在行政訴訟前黯然失色，行政訴訟賦予了個人和國家對抗的權利；（3）行政訴訟強調平等，包括個人與個人間以及個人與國家之間的平等；（4）行政訴訟強調的理性與傳統「天人合一」哲學觀有根本的差異7。大陸自改革開放以來，兩岸關係日漸改善，人民間之交流亦日趨. 政治大究兩岸行政訴訟之體制，以保障兩岸人民合法之權益，吾人不揣才疏立熱絡，為了保障兩岸人民日後進行投資或技術合作，自有必要深入研. ‧ 國. 學. 學淺，擬就行政訴訟中主要之法制沿革、體制與程序加以探討與比較，並以其中之稅務爭訟為主要之研究方向，再就其實施現況加以分. ‧. 析比較，並藉此針對兩岸不同的法制提出評析與建議，亦希望此舉能. er. io. sit. y. Nat. 發現未來可相互借鏡之處。. 第二節研究方法與限制 a. n. iv l C n hengchi U 壹、本論文採用之研究方法一、歷史研究法. 法制之形成、發展及運用與社會背景是密不可分的，其中包括政治體制、文化水準、人口分布、經濟發展及時代理念等因素、不一而足，兩岸法制之建立因政治體制及社會背景之不同而產生了根本上之差異，從事兩岸行政訴訟法制之比較，對其所形成之背景與社會變遷等影響法制發展之有關因素，自當使用歷史研究法加以探討其沿革與 7. 應松年，行政訴訟十年縱橫談，載：中國行政與刑事法治世紀展望，頁 48，2001 年 1 月。 . 3 .

(15) 發展。台灣地區賡續平政院法制一路走來 8，與大陸建制時宣布廢除國民政府時代之法制，其後於改革開放時又大力推動行政訴訟法制之建立來看，兩岸行政訴訟制度各有其不同的社會背景與發展因素，從歷史的軌跡上可以窺探其呈現根本差異之始末。二、比較研究法為深入討論兩岸稅務爭訟制度與實際運作的情形並加以對照比較，在研究方法上，自宜運用比較方法進行分析，在應用此一方法進行分析研究時，基本上可從制度之設計層面作為起始，本文即首先從. 政治大爭訟之程序、再審與執行程序並予以比較，其中亦對於兩岸稅務爭訟立. 行政訴訟法制建立之背景及其歷史發展加以比較，接著探討兩岸稅務. ‧ 國. 學. 之裁判實務作個案分析，即從包括裁判彙編、網路資訊多方面蒐集之實務見解，運用個案研究方法予以比較分析後再作成制度面之評析。. ‧. 其後，在應用個案研究法時，再佐以歸納法並藉此得以評比兩岸稅務. sit. y. Nat. 訴訟制度現況之優劣及未來可能發展的方向，因此，比較研究法之使. al. n. 三、功能分析法. er. io. 用，亦為本文重要研究方法之一。. i n U. C. v. hengchi 功能分析法是社會科學中常用來分析社會現象的一種方法，任何事物和現象都是由兩個或兩個以上的部分或因素所組成，這些部分或因素之間形成了一種相對穩定的關係，行政訴訟制度設計之優劣與實際運作之績效，影響政治體系之功能，而運作之實效除了從制度設計之優劣加以觀察外，尚需評估人民是否足夠的民主法治意識並有效的善加利用行政救濟程序及法院的裁判是否確實保障人民之合法權益。簡言之，行政訴訟制度之立法、司法及人民之法治意識形成了一個系統面。 8. 王啓行，兩岸行政訴訟制度之研究，中國文化大學博士論文，頁 4，2006 年 1 月。 . 4 .

(16) 討論稅務行政訴訟之實效性，不能僅從制度面觀察之，人民受侵害之合法權益是否能有效的獲得保障，實為應行探討之重點，以往台灣地區之稅務爭訟在採一級一審時鮮有勝訴之機會，行政法院亦被譏為「駁回法院」，惟在，1999 年新制實施後，採兩級二審，行政法院有不少撤銷原處分之判決，對保障人民之合法權益可說是有了長足之進展。而大陸地區人民法院行政審判工作仍面臨了一系列的困難和問題，其中最主要的即是行政權力常有干預裁判的情事，雖然 2008 年初，最高人民法院在總結行政審判實踐經驗的基礎上，制定了《最高. 政治大管轄，異地審理的力度，防止和排除地方非法常有干預，惟制度設計立人民法院關於行政案件管轄若干問題的規定》，並藉此通過加大指定 9. ‧ 國. 學. 之優劣，實非唯一影響運作實效之因素，本文有鑑於此，對稅務爭訟之實效探討時，亦借用結構功能分析法作為補充的說明。. ‧. 四、統計分析法. sit. y. Nat. 統計分析法係針對研究對象之規模、範圍、程度等數量關係的分. er. io. 析研究，認識和揭示事物間的相互關係、變化規律和發展趨勢，藉以. n. a 達成對事物的正確解釋和預測的一種研究方法，台灣地區稅務爭訟事 v. i l C n （二）、 h e （一）件之概況可從司法業務年報中就終結事件 hi U n g、c終結事件受理原因性質分類等資料與終結事件終結情形，進行各種描述統計（descriptive statistics）並以數據資料呈現研究結果，另在質性研究（qualitative research）方面針對稅務爭訟成長與訴願案件成長試圖利用皮爾森積差. 9. . 參見法治日報，2010 年 9 月 30 日，06 版，異地管轄制度在一定程度上破解了行政干預難題。據媒體報導，2002 年 3 月，浙江省台州市中級人民法院行政庭庭長陳崇冠在親歷了基層行政庭遭遇行政干預的痛苦和無奈後發出如此感概：「法院的每一分錢都是政府的財政局給的，法院每進一個人都必須通過政府的人事局。人、財、物歸政府管，法院怎敢判政府敗訴？」當時，台州兩個基層法院法官還戲稱：「乾脆交換審理算了!」，沒想到，戲言成真，2002 年 7 月，台州市中院悄然啓動了行政案件的異地交叉管轄。一年以後，台州中院統計，2002 年 7 月至 2003 年 6 月，一審審結被告為縣級政府的行政案件 72 件，政府敗訴 45 件，敗訴率 62.5%。而此前一年，台州市一審審結同類案件 107 件，政府敗訴 14 件，敗訴率為 13.1%。 . 5 .

(17) 相關係數（pearson product-moment correlation coefficient）尋找其相關性 10。；大陸方面亦比照上述方式蒐集相關資料作量性之分析，藉以比較兩岸發展之現況與未來之展望。. 貳、本論文研究之限制本文所進行兩岸稅務爭訟之比較研究，不僅百年來公法私法間爭議不斷，且稅務爭訟實務難就行政訴訟制度之設計層面一窺全貌，實務運作上面更受政治社會因素之影響，尤其是大陸地區之行政訴訟法. 政治大異甚大，政治權力的干涉及公民權利意識之相互消長，還有大陸地區立制定於上世紀 80 年代末，彼時的法治環境與今時今日之法治環境差. ‧ 國. 學. 幅員廣闊且自 1989 年行政訴訟法制定時起至 2009 年止全國各級人民法院一共受理各類一審行政案件共有 152 萬餘件，原告勝訴率占 30%11. ‧. 之現況來看，在資料蒐集及使用方面，均受到一定程度之限制。本文. sit. y. Nat. 作者在進行研究時受限於時間與政治環境亦未能對目前之個案進行. er. io. 即時之評析，僅能利用個案及稅務爭訟實務問題輔以訪談方式為之，. n. al 並藉之作為有限度之使用，另外，本文限於篇幅及個人能力，勢必無 iv n U engchi 法鉅細靡遺地針對所有問題作深入之探討，故仍以稅務爭訟制度中較. Ch. 重要之體制及程序作為研究之重心，併此敘明。. 第三節研究架構本文先以第一章之緒論，說明研究動機與目的，接著以第二章討論兩岸稅務爭訟法制沿革與體制之比較，並藉以彰顯本論文研究之實益，再佐以評析以討論兩岸在體制上可以相互借鏡之處，第三章則為 10 11. Mildred.L.Patten 著，黃倩儀、吳百祿等譯，研究方法，頁 6-45 以下，2003 年 8 月。資料來源：張維，法制日報，2010 年 9 月 30 日，06 版。 . 6 .

(18) 兩岸稅務爭訟之程序比較，以微觀的角度來探討其具體的內容，包括審判權的範圍、管轄、當事人、訴訟代理人，訴訟的種類與審判程序之比較、裁定、再審及執行程序等面向予以評析，第四章則以兩岸稅務爭訟特有制度展開細部制度分析及檢視，第五章則為兩岸稅務爭訟現狀之比較，來討論兩岸稅務訴訟種類及人力資源之分配問題，最後，希望透過兩岸稅務爭訟之比較與評析，藉以提出相關的建議，以為未來修正之參考。本文參考之資料以兩岸相關之教科書、專論、期刊、論文為主，. 政治大集不易，故補以部分日文文獻以資補充，惟因稅務爭訟制度範圍極立. 並參酌台灣實務之見解與大陸方面之司法解釋，對於部分早期資料搜. ‧ 國. 學. 廣，本文限於個人能力勢必無法鉅細靡遺地將所有的問題均加以探索，故仍以稅務爭訟之基本制度面為研究之重心。. ‧. 關於紀年，大陸地區採西元紀年，台灣地區原則上採民國紀年，. sit. y. Nat. 部分資料兼採西元紀年，另關於兩岸名稱方面，係依據台灣地區與大. er. io. 陸地區人民關係條例第 2 條之用詞，原則上採大陸地區（部分用詞兼. n. a 採中華人民共和國）；與台灣地區（部分用詞兼採我國），另外引用法 v. i l C n hengchi U 規條文方面，台灣地區係採條、項、款；大陸地區則依其立法法之規範採條、款、項，合先敘明。. . 7 .

(19) 第二章兩岸稅務爭訟法法制沿革與體制之比較第一節台灣稅務爭訟制度的沿革我國稅務爭訟制度之規範係屬行政爭訟制度之範疇，該制度深受歐陸法制之影響，民國 3 年 5 月袁世凱主政之北洋政府公布《行政訴. 政治大. 訟條例》，同年 7 月公布《行政訴訟法》，並設置平政院，其成員稱評. 立. 事而非推事或法官，但就平政院之結構加以分析，則係中西合璧、古. ‧ 國. 學. 今混雜之設計，平政院掌理「百姓告官」，其下又設有肅政廳，負責整肅官箴，有明清都察院或御史台之遺跡存在，肅政史之於平政院，. ‧. 頗似日後我國檢察官與其配屬法院間之關係，此一制度在當時政治局. sit. y. Nat. 勢及社會環境之下，未曾發揮功能僅屬聊備一格而已 12。. er. io. 民國 14 年成立之國民政府，於民國 21 年 11 月 17 日公布《行政. n. al 訴訟法》全文 27 條與《行政法院組織法》，次年元月正式設立行政法 iv n U e n g c26h i年及 31 年之兩次修正，全文院受理行政訴訟事件，其間歷經民國. Ch. 分別為 29 條與 30 條。自民國 22 年至 36 年，以當時國土之廣袤，人口之眾多，行政法院平均一年受理案件僅 40 餘件 13，可見斯時人民之合法權益受到侵害時，透過法院依循該法之誡命，針對人民與官署兩造間之爭議，基於超然中立之地位予以公平公正裁判之功能受有相當之限制。此一緣自國府時期之行政爭訟制度，其特徵有四：（1）概括. 12 13. 吳庚，行政爭訟法論，2009 年 2 月 4 版，頁 11。蔡志方，行政救濟法論，1995 年，頁 170。 . 8 .

(20) 主義之行政裁判權（2）訴願前置主義（3）撤銷訴訟（4）單一審級 14，政府遷台後，其間雖於民國 58 年與 64 年分別作了小幅度之修正，迄至民國民國 87 年 10 月份大幅度修正前，可謂結構上六十餘年未有變更，此次大幅度全盤修正係始於民國 70 年 7 月，當時司法院除鑑於原有制度創建之初因陋就簡，已不符客觀環境需要外，與民國 69 年審檢分隸，司法院組織擴大、資源增多，以及大法官會議釋字第 175 號解釋，確認司法院有向立法院提出法案之權，均有相當之關係，斯時司法院成立行政訴訟制度研究修正委員會，邀請學者、專家、行政法. 政治大紀東、翁岳生分任召集人，前後歷時十餘年最後完成 311 條條文，並立. 院院長、庭長及相關主管人員共十五位擔任研究委員，並由大法官林. ‧ 國. 學. 終於民國 87 年 10 月 2 日完成行政訴訟法之三讀通過，同月 28 日總統公布修正全文 308 條，此次大修正相對於舊制，亦有下列四項特徵：（1）. ‧. 增加訴訟種類，不再限於撤銷訴訟一種（2）縮減訴願前置，並廢止. sit. y. Nat. 再訴願程序（3）行政法院採二級二審制（4）程序嚴格化 15。此外，《行. er. io. 政程序法》與《行政訴訟法》皆屬程序法之範疇，惟後者係就兩造當. n. a 事人之間之爭端透過法院為決斷之程序，且訴訟程序之開啓，一如其 iv l C n 16 U h 他司法救濟程序採不告不理原則 e n。 gchi. 民國 90 年 10 月、民國 96 年 7 月又分別修正同法第 229 條第 1 項. 適用簡易程序之數額及修正同法第 49 條等共計 8 條有關訴訟代理人、訴訟費用、訴訟救助之效力、《民事訴訟法》規定之準用及提起再審之期間之條文，又基於訴訟經濟及程序安定性之考量，儘速確定審判權保障當事人權益及訴訟法定訴訟費用之徵收等理由增訂及第 12 條. 14. . 吳庚，同註 12，頁 12。 15 吳庚，同註 12，頁 13-14。 16 司法採不告不理之被動原則，可參照行政訴訟法第 218 條準用民事訴訟法第 388 條之規定：「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」 . 9 .

(21) 之 1 至第 12 條之 4 及 98 條之 1 至 98 條之 6 共計 10 條條文，民國 99 年 1 月 13 日又修正公布第 6 條確認訴訟之要件等 61 條條文，並因關於其他法院移送至行政法院之事件，於移送前所生費用或其他法院未加徵收、徵收不足額、溢收時，應如何處理，本法並未規定，爰參考《民事訴訟法》第三十一條之三之規定，增訂第 12 條之 5 有關訴訟費用之徵收等條文，及至民國 100 年 11 月 1 日立法院第 7 屆第 8 會期第 7 次會議又因行政訴訟將改採三級二審，在地方法院設置行政訴訟庭。依簡易訴訟程序、交通裁決事件訴訟程序提起訴訟者，係向地方. 政治大條有關稅捐課徵事件涉訟時以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法立. 法院行政訴訟庭為之，通過了增訂第 3 條之 1 等條文及修正了第 229. sit. y. Nat. 第二節大陸稅務爭訟制度的沿革. ‧. ‧ 國. 民權益。. 學. 院等條文，使得我國行政訴訟制度與時俱進，更加完備，更能確保人. er. io. 大陸地區之稅務行政爭訟制度可追溯至 1949 年通過的具有臨時. n. al 憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》第 i v 19 條之規定：「人 n U engchi 民或人民團體有權向人民監督機關或人民司法機關控告任何國家機. Ch. 關和任何公務人員的違法失職行為。」其後，在 1950 年 11 月 25 日公布的財政部設置《財政檢查機構辦法》、1954 年所頒布的《憲法》第 97 條中 17，對此均有一些相關的規定。另外在 1950 年 12 月頒布的《稅務復議審議委員會組織通則》及《印花稅暫行條例》更明確的規範了一些稅務爭訟條款。當時行政爭訟的範圍很廣泛，但因行政復議的決定為終局決定，當事人若對行政復議決定不服，無法進入行政訴訟程 17. . 憲法第 97 條規定：「中華人民共和國公民對於任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由於國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利。」 . 10 .

(22) 序，亦即無法進行司法救濟程序。及至 1958 年稅務復議審議委員會接著被取消，復議為申訴所取代，1973 年復議制度一度被停止。 1978 年改革開放後，逐漸恢復了正常的稅制，在稅收徵收管理制度，也漸次的邁向法制化。1989 年 4 月由全國人民代表大會制定的《行政訴訟法》及 1990 年 12 月 24 日由國務院制定的《行政復議條例》相繼實施，其法治化的步伐更加快速，其後修正的《行政復議法》對人民權益的保障更加完備。在此基礎上，1999 年 9 月 23 日國家稅務總局又頒布《稅務行政復議規則（試行）》。. 政治大稅務規則的同時，根據《行政復議法》、《中華人民共和國稅收徵收管立大陸在加入世界貿易組織後，在進一步完善稅法及制定較具體的. ‧ 國. 學. 理法》和其他有關規定，在原有之《稅務行政復議規則（試行）》的基礎上，國家稅務總局於 2004 年 5 月 1 日起開始施行新制定的《稅務. ‧. 行政復議規則（暫行）》，擴大了復議受理的範圍，延長了申請復議的. sit. y. Nat. 時限，縮短了審理時間，該規則共分總則、稅務行政復議範圍、稅務. er. io. 行政復議管轄、稅務行政復議申請、稅務行政復議受理、證據、稅務. n. a 行政復議決定以及附則等八章；其中特別值得一提的是，國稅局（稽 v i l C n h e n g c h i U 、稅務機關與其他行政查局、稅務所）與地稅局（稽查局、稅務所）. 機關聯合調查的涉稅案件，應當根據各自的法定職權，經協商分別作出具體行政行為，不得共同作出具體行政行為。這項規定對於規範執法主體行為，明晰執法主體的法律責任，降低稅務行政成本，提高稅務行政復議效率具有非常重要的作用 18。對納稅義務人權益的保護，可說是與時俱進。 1989 年第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，該法於 1990 年 10 月 1 日施行，迄今已逾 20 年， 18. 魏勇，稅務行政處罰實務指導，頁 369-370，2009 年 9 月。 . 11 .

(23) 其間最高人民法院先後制定了關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋 19、規定 20及批覆 21，對正確實施行政訴訟法起了積極的作用，在稅務行政復議範圍的基礎上，稅務行政訴訟的受案範圍增加了可起訴稅務機關的復議行為，即復議機關改變了原具體行政行為或復議期間屆滿稅務機關不予答覆的行為。因此，納稅義務人對徵稅行為不服者，必須先復議後訴訟，即實行復議前置原則；對徵稅行為以外的稅務具體行政行為不服者，當事人可以選擇向稅務行政復議機關申請復議，也可以直接向人民法院提起訴訟。. 學. ‧ 國. 第三節 . 治政大訴願前置及審級立. 壹、訴願前置. ‧. 一、台灣地區. sit. y. Nat. 舊制採訴願前置主義，且行政訴訟僅有撤銷訴訟，欲提起行政訴訟前須經過二個訴願程序（即訴願與再訴願），故無訴願即無行政訴. er. io. n. 訟幾成既定原則，惟新制實施後，「無訴願即無行政訴訟」之命題不 a v. i l C n hengchi U 完全成立，因依現行法僅有兩種行政訴訟採訴願前置，一為《行政訴訟法》第四條之撤銷之訴，一為《行政訴訟法》第 5 條之課予義務訴訟，除此之外，確認之訴、一般給付之訴均無訴願前置之適用，甚至撤銷之訴亦有免經訴願程序之規定，即經過聽證程序作成行政處分，依《行政程序法》第 109 條之規定，提起訴訟時，無須經由訴願及其. 19. . 參 2000 年 3 月 8 日，法釋（2000）8 號；2001 年 2 月 16 日，法釋（2001）6 號；2002 年 1 月 30 日，法釋（2002）4 號。 20 參 2007 年 12 月 17 日，法釋（2008）1 號；（2008）2 號；2002 年 6 月 4 日，法釋（2002）21 號；2002 年 8 月 27 日，法釋（2002）27 號；1997 年 4 月 29 日，法發（1997）10 號。 21 參 1996 年 7 月 24 日，法復（1996）12 號；1998 年 9 月 2 日，法釋（1998）24 號；2000 年 3 月 20 日，公復字（2000）3 號……等。 . 12 .

(24) 先行程序，考其立法意旨不外乎為了符合程序經濟原則及提高行政效能，爰明定此一類型之行政救濟可逕行依法提起行政訴訟。雖《訴願法》第 1 條第 1 項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」，惟在《稅捐稽徵法》第 35 條第 1 項及第 38 條第 1 項分別規定：「納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式，敘明理由，連同證明文件，依下列規定，申請復查……。」「納稅義務人對稅捐稽徵機關之復查決定如有不服，. 政治大稅務爭訟須先經復查程序，始得提起訴願，此即訴願法第 1 條第立. 得依法提起訴願及行政訴訟。」 . ‧ 國. 學. 1 項但書所稱之例外情形，故此種復查程序具有訴願及行政訴訟先行程序之性質，此有行政法院 60 年判字第 743 號判例指出：「……如未. ‧. 經法定程序申請復查而逕行提起訴願及行政訴訟，自為法所不許」 22，. sit. y. Nat. 值得深思的是，以如此嚴格的救濟程序來限制人民憲法訴願權之主. al. n. 二、大陸地區. er. io. 張，是否符合憲法維護人民之本旨，似應有斟酌之必要 23。. i n U. C. v. hengchi 大陸地區有相當於訴願者稱之為復議，其制定行政復議法制時，全國人民代表大會有關部門召開的座談會係以壓倒性的多數決議為應採「復議前置主義」，理由為：（1）透過前置，上級機關得了解下級行政機關的服務，並得加以監督，若其行政活動前置有錯誤得予糾正，利用解決行政糾紛的手段，達到保護行政機關威信以及提高行政效率。（2）行政紛爭多涉及專門性及技術性的問題，故須委諸具有專. 22 23. 並參，行政法院 48 年判字第 61 號判例及 62 年判字第 96 號判例。黃俊杰，稅捐正義，頁 82，2002 年。 . 13 .

(25) 門知識的行政機關予以裁決。（3）人民法院倘欲變更具體的行政行為受到很大的限制，行政復議欲變更原具體行政行為甚為容易。（4）行政復議比行政訴訟手續簡易，能迅速解決行政紛爭事件，若行政復議已對原處分加以改正，當事人即無提起行政訴訟的必要，對其有利。（5）行政復議階段己將大部分的紛爭予以解決，訴訟因之減少，自可減輕人民法院負擔，集中心力於解決行政復議階段未能解決的問題。 . 政治大（6）行政復議不服者，得提起訴訟，並未侵害人民的訴訟權立. 24. 。. ‧ 國. 學. 但仍有不同看法，以至於目前原則上採自由選擇主義 25，但非以復議前置為必要；惟依稅收徵收管理法第 88 條之規定：「納稅人、扣. ‧. 繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照. sit. y. Nat. 稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔. er. io. 保，然後可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法. n. a 向人民法院起訴。」亦即稅務爭訟事件未依法申請行政復議而直接提 v i l C n hengchi U 起訴訟時，人民法院應不予受理。. 例如 2003 年 7 月，某縣國稅局對該縣供電分公司（以下簡稱供電分公司）2002 年 1 月至 2002 年 6 月納稅情況進行檢查時發現，該供電分公司在此期間隨電費收取的「集資費」537 萬元、「電權使用費」653 萬元（以下簡稱兩費）均未申報納稅。根據《增值稅暫行條例》的規定，該兩項費用屬於隨電力銷售而收取的價外費用，應併入銷售額徵收增值稅。2003 年 7 月 26 日，縣國稅局對供電分公司下達了補繳稅. 24 25. 蔡文斌，行政訴訟先行程序研究，中國政法大學博士論文，頁 23，2001 年 4 月。詹福滿，中國行政法問題研究，頁 238，2001 年 7 月。 . 14 .

(26) 額 172.9 萬元的稅務處理決定書，並限其於 2003 年 8 月 25 日前繳納。供電分公司逾期未繳納，縣國稅局於 2003 年 9 月 2 日再次下達限期繳納稅款通知書，限供電分公司於 9 月 4 日前補繳應納稅款。供電分公司在未繳納稅款的情況下，直接向縣人民法院提起了稅務行政訴訟，請求撤銷縣國稅局對其作出的補繳稅款的處理決定。縣人民法院受理了此案，隨後向縣國稅局送達起訴狀副本和應訴通知書。縣國稅局辯稱，供電分公司對補繳稅款的處理決定不服，應先向稅務機關申請復議，對復議決定不服才能向人民法院起訴，直接起訴不符合程序要. 政治大第 88 條第 2 款的規定，法院受理本案並無不妥。經過兩次公開開庭審立. 求，人民法院不應受理。縣人民法院認為，根據《稅收徵收管理法》. ‧ 國. 學. 理，縣人民法院最終判決，撤銷縣國稅局對供電分公司所作補繳稅款的處理決定。縣國稅局對一審判決不服，依法向市中級人民法院提起. ‧. 上訴。二審法院在對雙方當事人進行詢問調查之後，就有關法律適用. sit. y. Nat. 問題，報請省高級人民法院答覆。在此期間，市中級人民法院裁定此. er. io. 案中止訴訟。在得到省高級人民法院的答覆之後，市中級人民法院作. n. a 出終審行政裁定：供電分公司與縣國稅局稅務處理決定的爭議，屬於 v. i l C n hengchi U 因納稅事項引起的，供電分公司對稅務機關的納稅處理決定不服，應依照規定，先向稅務機關繳納稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然後向上一級稅務機關申請復議，對復議決定不服，可以向人民法院起訴。供電分公司未申請復議就直接向人民法院起訴不符合法律規定，人民法院不應受理。縣人民法院受理此案，有悖於行政訴訟與行政復議關係的原則規定，屬於對起訴立審查不細，對部分事實認定不清。因此，裁定撤銷縣人民法院一審判決，發回重審。縣人民法院在二審裁定作出四個多月後，又以「本案就適用有關法律問題，需報請有權機關作出解釋或確認」為由，再一次「中止訴訟」，直到供電分公司 . 15 .

(27) 撤訴。 26 三、評析整體而言，訴願前置可使行政機關自為審酌當與不當、合不合目的性等，可確實發揮其裁量權，我國行政院於民國 69 年 5 月 7 日發布行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會組織規程，其第 4 條第 2 項規定委員中應有半數具備法政專長之學者專家擔任，其後又於民國 82 年 2 月 15 日修訂上述規程，於第 6 條規定訴願決定者應列訴願委員姓名。民國 84 年 1 月 16 日再次修正，於第 26 條明訂訴願委員會之. 政治大又更改為不得少於二分之一，用以顯示其運作之客觀獨立；大陸地區立委員中，社會公正人士、學者、專家不得少於三分之一，民國 89 年. ‧ 國. 27. ，從實務的方面來看有部分不盡人意之處：. 學. 的復議較嚴重的問題是在於其決定之程序，大致而言，係徹底之首長制. ‧. （1）在稅務行政復議制度的實際運作中，某些復議機構形同虛. sit. y. Nat. 設，因為復議機關與作成稅務具體行政行為的稅務機關具有行政隸屬. er. io. 關係，使得復議機關在解決稅務行政糾紛時難為公正之裁決，有時復. n. a 議機關為了維繫上下關係之和諧，而維持原行政機關之決定或支持原 v. i l C n hengchi U 具體行政行為，另外，復議機關基於不願意當被告之心態，也影響了行政復議決定的公允性。（2）稅務行政復議機構分別隸屬於各級不同的人民政府和稅務部門，各部門又根據自己之實際需要設立主管行政復議的工作機構，較無統一之體系，這樣容易產生各種弊端，不易公正地進行復議裁決。（3）稅務行政復議僅能對部分抽象行政行為發揮有限的監督作用，行政復議法和稅務復議規則只將作出具體行政行為依據的規章以 26. . 資料來源:劉天永，中國稅務律師實務，頁 265-266，2009 年 8 月。 27 部分學者採不同之見解，認為大陸地區復議機關係採首長制與合議之混合制，詳參蔡文斌，行政訴訟先行程序研究，中國政法大學博士論文，頁 23，2001 年 4 月。 . 16 .

(28) 下的抽象行政行為有限地納入復議範圍，對於行政法規和規章，仍然不能發揮監督作用。（4）復議期間納稅人權利保護的法律規定空有其名，稅務行政復議規則規定，復議期間具體行政行為不停止執行是原則，停止執行是例外。依據行政法之理論，行政行為具有公定力，即行政行為即使違法，在法律上仍然有效並且具有拘束有關人員的效力 28，但是，在實行時確係停止執行為原則，不停止執行是例外，雖與目前行政法之理論一致，但仍以重新修正該項規定為宜。. 貳、審級. ‧ 國. 學. 一、台灣地區. 立. 政治大. 1949 年政府遷台後，行政法院之組織體制與訴訟程序少有變更，. ‧. 《行政訴訟法》全文僅有三十四條，內容稍嫌簡略，審級部分亦僅採. sit. y. Nat. 一級一審制，集初審、終審、事實審及法律審於一審，且以書面審為. er. io. 原則，對人民權益之保障，殊嫌欠周，司法院有鑑於此，於 1981 年間. n. 著手全盤修正，於 1998a年 l 10 月完成修法，2000i v 年 7 月 1 日正式施行. n U engchi 新法，行政訴訟之審級亦由一審終結改採二級二審制，訴願人如不服. Ch. 訴願決定者，可向高等行政法院提起訴訟並以高等行政法院為第一審法院並為事實審兼法律審，不服高等行政法院之裁判者，可向最高行政法院提起上訴，最高行政法院為上級審且原則上為法律審 29，又為避免在此一制度下，只有台北、台中和高雄三所高等行政法院可受理一審行政訴訟，對居住東部或離島民眾甚為不便，司法院著手增修之行政訴訟法，其增訂之第 3 條之 1，將地方法院行政訴訟庭，亦列為 28. . 楊建順，日本行政法通論，頁 375，1998 年版。 29 陳清秀，行政訴訟法，頁 600， 2009 年 10 月 3 版。 . 17 .

(29) 行政法院並經立法院於民國 100 年 11 月 1 日三讀通過將現行「二級二審制」改為「三級二審制」，將定於民國 101 年 9 月施行。二、大陸地區大陸地區訴訟制度依人民法院組織法之規定共有四個審級，即基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院及最高人民法院，行政訴訟係採二級即終審，依其《行政訴訟法》第 13 條之規定：「基層人民法院管轄第一審行政案件。」同法第 14 至第 16 條分別規定：「中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）確認發明專利權的案件，海. 政治大政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；（三）本轄區內重大、複立關處理的案件；（二）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民. ‧ 國. 學. 雜的案件。」；「高級人民法院管轄本轄區內重大、複雜的第一審行政案件」；「最高人民法院管轄全國範圍內重大、複雜的第一審行政案. sit. y. Nat. 三、評析. ‧. 件」。. er. io. 或有言大陸地區共有四個審級，故較台灣地區有審級程序保障，. n. a 實則不然，因為大陸地區雖有四個審級，但行政訴訟亦是二級即終 v. i l C n hengchi U 審，加上大陸地區幅員廣闊，法官素質參差不齊，雖有審判監督，即指審判法院本身、人大、上級法院、人民檢察院皆可對已定讞之判決提起審判監督要求重審，使其救濟管道非常暢通，但亦可能造成有力人士干預審判，對司法威信造成傷害，若為長遠之法治發展，實應增強監督機關之獨立性或根本廢除審判監督，並參酌台灣地區之法制，對於因程序上重大之瑕疵或因與原判決成立有關之判決基礎已發生變化，原判決之正確性難於維持時增加非常之救濟途徑，即以再審程序排除確定判決之確定力，將本案再予審理，一方面可以維護司法威. . 18 .

(30) 信，另一方面亦可使憲法以及三部訴訟法 30中對於強調司法獨立的規定均能有所體現 31，也可確實保護個人之權利 32；另為第三人權利受確定判決之侵害增訂重新審理之規定。. 第四節公私法之爭壹、公私法一元二元之爭公私法應否區分，學說上有否定說與肯定說二種，從昔日維也納學派之 H‧Kelsen ，A‧Merkl 所提倡之一元論（monistische Theorie，亦稱單軌. 政治大制或合併制），到當代德國學者 R‧Wiethölter，皆否定公私法之區別立. 33. ，. ‧ 國. 學. 本文認為公私法實無區分之必要，因為公私法皆為國家法律體系，而國家亦不能擁有較人民更為優越的權力。所有法律均有法律效果的共. ‧. 通性，其效果亦藉由國家之公權力予以保障及實踐；另一方面肯定說. sit. y. Nat. 又有三元論與二元論（亦稱雙軌制或分離制）之區別，晚近學者所提. er. io. 倡之三元論，係在公私法外另倡行政私法之概念 34，三元論係將法律. n. al 體系分為公法、私法與社會法，乃因部分法律同時兼有公私法之特 iv. n U engchi 色，且由於此等法律皆受福利國思想之影響僅其外觀上受私法支配，. Ch. 其內容仍為實現行政上之目的，在某種程度內應受公法法規之限制，並不完全適用私法自治之原則，因其有社會立法的特點，故稱社會法，而二元論係將法律體系分為公法與私法，認為公私法在本質上有所不同，就現實觀點而言，大陸法系國家其法制之基本架構係建立在 30. . 參見大陸行政訴訟法第 3 條、刑事訴訟法第 5 條、民事訴訟法第 6 條均有類似規定。 31 王文杰，嬗變中之中國大陸法制，頁 342，2008 年 6 月 2 版。 32 但是大陸地區本身政治結構體制上的複雜原因，司法獨立僅僅留在法律文本之上，執政者、司法從業人員以及公民的法律意識，卻遠遠沒有加以紮根。參見王文杰，同前註，頁 342。 33 吳庚，行政法之理論與實用，頁 28，2008 年 9 月增訂 10 版。 34 行政私法為 H.J.Wolff 等所極力提倡之概念，係指行政主體所從事發生私法關係之行為。另參前揭行政法之理論與實用，頁 28-29。 . 19 .

(31) 公法與私法二元化之基礎上，作為法律繼受之我國自採公私法二元論之法律體制，因此必須為公法上之爭議，方屬於公法審判權之範疇，原則上行政法院審判權之有無，必須視該具體事件究係公法或私法上之爭議，行政法院亦應依職權主動審查。一、台灣地區台灣地區採二元制乃沿襲民國初年平政院而來，係仿法國法制，惟當年平政院不僅管轄行政訴訟更司監督之職，其為行政系統內部的一部，再加上斯時軍閥割據，政治傾軋，立意甚佳之體制亦無用武之. 政治大一元制或二元制，行憲之初就有爭議。民國 36 年 1 月 1 日憲法公布後，立地。憲法制定時，即有人倡議司法一元制，我國司法制度 35，究應採. ‧ 國. 學. 國民政府於同年 3 月 31 日公布司法院組織法，其第 4 條規定：「司法院設民事庭、刑事庭、行政裁判庭及公務員懲戒委員會」，以符合憲. ‧. 法第 77 條所定「司法院為國家最高司法機關」之規定。惟此種廢止. sit. y. Nat. 多年存在的最高法院、行政法院等終審司法機關之法律，遭受最高法. er. io. 院院長等部分現職司法人員之劇烈反對 36，同年 12 月 25 日修正該法，. n. a 廢止上述條文，造成現在司法院僅掌理憲法解釋與法令之統一解釋， v i l C n hengchi U 而民刑事訴法與行政訴訟分由其所屬之普通法院與行政法院審理。但依憲法之意旨，我國司法制度，應採司法一元制與現制之司法二元制尚有不符，此項爭議宜由修法解決之，近年來雖有人倡議司法改革要恢復一元制，不另設高等行政法院，惟此部分與早期學者之見解不同：在司法二元制下，行政法院因應與普通法院分離，自成體系，縱使採司法一元制，亦應於下級審級設置獨立之行政法院。因行政訴訟 35. . 憲法第 77 條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌握民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒。」；另參民國 88 年 7 月全國司法改革會議所達成之結論採司法院定位三階段變革，即由一元多軌制、修正一元多軌制至一元單軌制。 36 張特生，在我國憲政體制中司法制度上幾個重要問題，載：司法院大法官釋憲四十周年紀念文集，頁 239-245，1998 年 9 月。 . 20 .

(32) 功能之發揮，有賴成立獨立之專業法院，如於普通法院內設行政庭，行政訴訟易受民刑事訴訟之影響與限制，日本戰後之經驗顯示 37，在普通法院內之行政訴訟，遠不如德奧等獨立設置行政法院之行政訴訟，能發揮其功能 38。但二元制也有其缺點，台灣地區公私法之辨別或向何院起訴向來有待實務補充，實務上常有民眾應向普通法院起訴，而誤為公法案件向行政法院提訴之例，審判上如勞工保險局依《勞動基準法》第 28 條第四項後段及《積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法》第 14 條. 政治大訟，訴請判令勞工所屬之公司應償還墊款並加計法定利息事件究係公立規定，向管轄高等行政法院依本法第 8 條第一項前段提起一般給付訴. ‧ 國. 學. 法或私法事件，各地之高等行政法院曾有不同意見，嗣經高雄高等行政法院提交法律座談會討論，而認此類事件係屬行政私法行為，受訴. ‧. 法院並無審判權，應予裁定駁回 39。傳統公私法二元論，實有不少困. sit. y. Nat. 擾，再加上公私法之區別並無絕對之實益，其區別標準雖有利益說、. er. io. 從屬說、舊主體說、新主體說、傳統說與事件關聯說等，但如所周知. n. a 以上諸說各有所長，亦均有其缺點，若遭遇難於解決之邊際情況，仍 v i l C n hengchi U 無從獲得一致見解 40，為避免上述困擾，未來司法改革可依憲法之意旨回歸司法一元制。二、大陸地區大陸地區自 1979 年以來一直以民事庭代為受理行政訴訟，1986 年湖北省武漢市中級人民法院成立全國第一個行政庭。此後，行政庭便一直在人民法院組織之內，僅國家賠償事件另設國家賠償委員會審 37. . 王啓行，同註 8，頁 130；據日本朝日新聞 1973 年 3 月 5 日第 14 頁報導，1992 年日本之行政訴訟件數一千多件，其中人民之勝訴率百分之三至五，但早期人民勝訴較高。 38 翁岳生，法治國家之行政法與司法，頁 265， 2009 年 4 版。 39 王啓行，同註 8，頁 131。 40 吳庚，同註 33，頁 29-30。 . 21 .

(33) 理，亦即體制上係屬一元制。公私法除一元二元兩種司法體制外，尚有不完全一元制或二元制，大陸學者稱之為「混合制」，其型態有二：一為法院組織上之一元制與訴訟程序上二元制之混合制；二為法院組織上之二元制與訴訟程序上一元制之混合體。大陸地區在行政訴訟法制定前，學者曾參照世界各國行政審判機關設置之立法例提出了四種方案以因應行政訴訟事件：（1）設立直接向全國人民代表大會和常務委員會負責並報告工作之行政法院。（2）設立受最高人民法院監督之專門行政法院。（3）. 政治大. 設立隸屬於國務院系統之行政法院。（4）於現行各級法院內設立行政審判庭。. 立. ‧ 國. 41. 學. ─方案（4）為大多數學者所主張，除可能受舊蘇聯體制之強烈影響外，尚有下列主要理由 42：. ‧. （1）符合憲法與法律之規定。大陸《憲法》第 123 條規定：「中華人民共. sit. y. Nat. 和國人民法院是國家的審判機關」，亦即國家審判權僅能由人民法院行使，是. er. io. 以如設立向全國人代會及其常委會負責之行政法院或隸屬於國務院系統之行政法院，皆與憲法有違。 a. n. iv l C n hengchi U （2）有利於獨立行使審判權。人民法院與同級政府係同級國家. 機關，於以行政機關為被告之行政訴訟中，有利於排除行政機關、社會團體之干預。（3）有利於精簡國家機關、節省人力、物力。（4）有利於實現「兩便」原則。大陸原有之軍事、鐵路、海事、. 41. . 中共屬社會主義國家，故所有體制皆受到舊蘇聯體制之強烈影響，早期之審判體制亦無例外。舊蘇聯與東歐諸國允許向法院起訴之行政案件極為有限，且行政案件歸由普通法院依民事訴訟法規定之程序審理。楊小君，試析行政訴訟與民事訴訟的差異，西北政法學院學報，1987 年第 3 期，頁 1-12，1987 年。另參，張國勳，中共行政訴訟制度之研究─兼論兩岸行政訴訟法之比較與檢討，中興大學碩士論文，頁 83-85，1994 年 6 月。 42 張國勳，同前註，頁 85-86。 . 22 .

(34) 森林等專門法院，具有一定之區域性或行業性受案範圍亦有地域或主體之限制。而行政訴訟涉及層面廣泛，具有普遍性，故應普設行政審判機關 43。大陸地區之學者幾經爭論，每種模式均有其不同價值，並無任何一種模式具有絕對優越性，為考量本身的法律保障體系，以及各方政治力量對模式選擇之傾向，多數學者傾向於各級人民法院內設立專門之行政審判庭以受理行政案件，惟當時《人民法院組織法》第 24 條、第 27 條及第 31 條僅分別規定中級人民法院、高級人民法院及最高人. 政治大已為各該等法院提供設立行政審判庭之概括法律依據，卻未針對基層立. 民法院設刑事、民事、經濟審判庭、並得根據需要設其他審判庭，雖. ‧ 國. 學. 人民法院有類似之規定，遂有學者建議修改《人民法院組織法》或於《行政訴訟法》中明確之 44。. ‧. 1989 年 4 月頒布之《行政訴訟法》於第 3 條第 2 款明定：「人民. sit. y. Nat. 法院設行政審判庭審理行政案件」，大陸地區之行政審判體制仍可說. er. io. 是採一元制。另從訴訟程序上觀察，本法實行前，行政訴訟適用民事. n. a 訴訟程序進行審理，應屬典型之一元制，本法施行後，訴訟程序變成 v i l C n hengchi U 為二元制，總體而言，大陸地區行政訴訟之審判體制係採法院組織上之一元制與訴訟程序上之二元制，即大陸學者所稱之「混合制」，此與日本現行體制相近。三、評析雖然台灣地區目前採行二元制，即稅務爭訟事件或其他行政訴訟事件，由另外成立之高等行政法院審理，審理時應依傳統見解，先行審酌行政行為之合法性，再審酌其妥當性與合目的性，惟實務上，稅. 43 44. 馬原主編，行政訴訟知識文庫，頁 245， 1991 年 5 月。柴發邦主編，當代行政訴訟基本問題，頁 57， 1989 年 10 月。 . 23 .

(35) 務或行政訴訟僅審酌行政行為（處分）是否合法，而對妥當性與合目的性均未加審查，否則將會使司法權侵越行政權，有違權力分立之憲法原則，但若未就合理性與合目的性加以審查，其成立行政法院採二元制其意義何在？尤其是新法修正後，訴訟種類繁多，公私法一元二元之爭徒增困擾加上部分公法案件亦由普通法院受理如欠稅等公法上金錢給付義務之強制執行，如第三人就執行標的物有足以排除強制執行之私法權利者，則其執行行為侵害第三人權益之爭議，是屬於公法上爭議或私法爭議，不無疑問 45；另如稽徵機關依《稅捐稽徵法》. 政治大第 25 條之 1 第 2 項或《海關緝私條例》第 49 條聲請法院假扣押或假立. 第 24 條第 2 項聲請法院假扣押納稅義務人之財產，或海關依《關稅法》. ‧ 國. 學. 處分納稅義務人或受處分人之財產，其假扣押假處分裁定如因自始不當而被撤銷者，則假扣押假處分聲請人應對於債務人負損害賠償責. ‧. 任，有謂因其涉及公法（稅法）上之法律關係，即屬公法請求權之爭. sit. y. Nat. 議，應循行政訴訟程序請求救濟，而不應由普通法院裁判 46。因此，. er. io. 實應參考現行趨勢回歸為一元制，企盼當局儘達加快司法改革之腳. n. a 步，以便民利訟。如果短期間難以實施，亦可儘速配合去年之修法， v i l C n hengchi U 確保今（101）年 9 月可由各地方法院成立之行政庭受理簡易稅務訴訟. 事件，使台北、台中、高雄以外地區的人民更能享有訴訟經濟之效益。大陸地區所採行之一元制其實質內涵與一般人之理解尚有差異，其形成之原因係法制史上法律制度與社會變遷交互影響下之產物，而非一般所謂司法、行政與立法三權分立下之分際問題，事實上司法體制係置於人民代表大會之下，又實施所謂審判監督，即人民大 45. . 學者陳清秀認為私法爭議說較能符合事件本質要求，由「普通法院」判斷標的物之私法上所有權歸屬，較為妥當。 46 陳清秀，同註 29，頁 24；德國學說認為因其涉及廣義的（不以故意過失為必要）不法行為之損害賠償請求權，故有謂參照基本法第 34 條及行政法院法第 40 條第 2 項關於國家賠償事件由普通法院裁判規定，此訴訟應由普通法院裁判，亦即應循一般民事訴訟程序請求救濟。 . 24 .

(36) 會及其領導、法院院長、人民檢察院院長，可適度實行其所謂之審判監督，該制度雖有時代之意義，惟人治之缺點，亦不容忽視，實宜儘速提升審判人員之素質，逐步取銷審判監督制度改採法定再審之訴予以因應。. 貳、合法性、合理性、合目的性傳統上，行政法學者與實務界均認為，對行政行為的審查型態是單一的，即先行審查是否具有合法性，再行檢驗其合理性與合目的. 政治大法性審查，不可審酌其合理性與合目的性，否則即有司法權侵犯行政立. 性，換言之合法性優於後二者，且行政訴訟僅能對被訴行政行為作合. ‧ 國. 學. 權之嫌，有違權力分立之原則。惟依現代行政法治之發展與控制行政權力擴張的實際需要，大多數國家人民已不再滿足於法院只對行政行. ‧. 為合法性作出判斷，而是希望法院能徹底地解決所有的行政爭訟，然. sit. y. Nat. 而不解決合理性的問題，就不可能解決所有的行政爭訟，究其主因，. er. io. 實係行政機關之行政裁量權的存在與擴張，若不使行政裁量權受制於. n. al 法的一般原則致使其脫離了法的控制，則會產生行政權合法但不合理 iv. n U engchi 的濫用。在大陸地區，大多數學者認為，合目的性審查屬於合理性審. Ch. 查的下位概念，合目的性審查具有兩層含義，即是否符合特別授權法授權目的的審查，以及是否符合全部制定法和行政法目的的審查。前者是合理性審查中對行政裁量行為是否符合授權法目的的審查，這不是真正意義上的合目的性審查，真正意義上的合目的性審查指的是後者，即制定行政規章及其以下規範性文件的行為應接受司法審查，同時制定行政規章及其以下規範性文件的行為應接受合目的性審查 47。. 47. 解志勇著，論論行政訴訟審查標準─兼論行政訴訟審查前提問題，頁 176-212， 2009 年 11 月。 . 25 .

(37) 大陸地區於 1999 年出台的之《行政復議法》第 1 條規定，行政復議的目的之一是「防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為」，也就是說行政行為的合理性原則全面適用於行政復議，行政復議機關有權依法對行政行為是否合法與合理進行審理，人民法院通過審判僅對行政行為進行合法性審查，至於行政機關在法律、法規規定範圍內作出的具體行政行為是否適當，原則上由行政復議處理，人民法院不能代替行政機關作出決定；台灣地區在制度的設計上亦採分工制，即訴願審查行政處分違法及不當，行政法院則僅審理違法，其前提是行政. 政治大此，尤其我國在採二元論的情形下，法院不審酌其合理性與合目的立. 處分違法、不合理與不合目的，涇謂分明，但事實上與實務上尚難如. ‧ 國. 學. 性，是否有失二元制之本意，實有商榷之處。. y. sit. n. al. er. io. 一、台灣地區. Nat. 壹、法官資格. ‧. 第五節法官資格與干預審判. C. i n U. v. h e年修正通過後，行政法院法官之資格《行政訴訟法》於民國 87 n hi gc. 隨之變動，依民國 89 年 7 月 1 日起施行之《行政法院組織法》第 17 條規定高等行政法院法官之資格如后：高等行政法院法官，應就具有下列資格之一，經遴選或甄試審查訓練合格者任用之：（1）曾任行政法院評事、最高行政法院法官或高等行政法院法官者；（2）曾任薦任或簡任司法官 2 年以上，或曾任薦任或簡任司法官並任薦任或簡任公務員合計 2 年以上者； . 26 .

(38) （3）曾任教育部審定合格之大學或獨立學院之教授、副教授，講授《憲法》、《行政法》、《租稅法》、《商標法》、《專利法》、《土地法》、《公平交易法》、《政府採購法》或其他主要《行政法》課程 8 年以上，具有薦任或簡任職任用資格者；（4）曾任中央研究院研究員、副研究員合計 8 年以上，有《憲法》、《行政法》之專門著作，並具薦任或簡任職任用資格者；（5）曾在公立或經立案之私立大學、獨立學院法律、政治、行政學系或其研究所畢業，任薦任或簡任公務人員，辦理機關之訴願或. 政治大（6）經律師考試及格，並有執行行政訴訟律師業務經驗 8 年以立. 法制業務 8 年以上者；. ‧ 國. 學. 上，具有薦任或簡任職任用資格者。. 《行政訴訟法》第 18 條規定最高行政法院法官之資格，另依同. ‧. 法第 3 條規定，高等行政法院之審判，以法官三人合議行之。但簡易. y. sit er. io. 議行之。. Nat. 訴訟程序以法官 1 人獨任行之。最高行政法院之審判，以法官五人合. n. 民國 90 年 10 月 1 a 日修正之《各級行政法院法官甄試審查辦法》 v 第 7 條第 2 項：. i l C n hengchi U. （1）任教授或副教授者：檢附依《行政法院組織法》第 17 條第一項第三款或第十八條第一項第四款所規定之講授科目證明文件（含教育部教師資格審查合格證書及任教學校核實出具之服務成績優良之年資證明文件）。（2）任中央研究院研究員或副研究員者：檢附服務成績優良之年資證明及《憲法》、《行政法》之專門著作一種，並以獨立完成及最近 5 年出版者為限，字數須在 10 萬以上，並於每篇詳註參考書目之章節或頁次，期刊之卷期別及頁次，共 3 冊。 . 27 .