資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學廣播電視學系碩士學位論文. 指導教授：劉幼琍博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討. ‧ sit. y. Nat. er. io. A Research on Broadband Universal Service Policy. n. in athe iv l Information Society. Ch. n U engchi. 研究生：吳品彥中華民國一百年一月 .

(2) 謝辭即將從政大畢業，如今漫步在校園，已經開始感覺到懷念校園的氣息，讓我不禁聯想起當初到政大面試時曾在心裡告訴自己一定要踏進政大的那股強烈信念。回首兩年半的光陰，飛逝如梭，自己轉眼間已經要以政大人的身份踏出校園，迎接社會的挑戰，心裡由衷感謝許許多多讓我成長的人。首先，我要深深感謝我的恩師劉幼琍老師。劉老師總是不吝於教導和分享傳播與電訊領域的專業涵養和實務經驗，無論是修習老師開授的課程、擔任老師的研究助理，或是接受老師指導撰寫碩士論文，每次與老師的見面都是一次寶貴的學習體驗。老師除了給予我無私的學術指導之外，更令我感激的還有老師不會保留任何一次的機會教育，老師教導我應對進退的生活哲學，也教導我看產業、看事物、看人心。老師還教導我女性在社會上該如何保護自己，卻也要展現出積極的企圖心。對我而言，老師是女性的典範，我由衷感謝老師對我毫無保留的指導與提攜!. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 我也要感謝擔任本論文口試委員的蔡念中老師以及江耀國老師，兩位老師在課務繁忙之際仍然詳盡地幫我審查論文，並提供寶貴的意見，讓我的論文有更加精進的空間，非常謝謝兩位老師的熱心指導! 另外，我也感謝所有協助本論文完成的人，包括 NCC 的委員、科長與業務承辦人、交通部郵電司的兩位簡任技正、中華電信公司的受訪者介紹人與受訪者、台灣大哥大公司受訪者、遠傳電信公司受訪者、台灣數位光訊科技集團受訪者、中投有線電視公司的經理與專員以及國立臺北科技大學的教授，由於考量部分受訪者保留姓名的隱私，在此無法逐一具名感謝，但心裡真的非常感謝他們每一位都在百忙之中一口答應幫助我，更感謝他們提供的寶貴意見，讓本論文的研究得以更臻完備!. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 快要畢業了，我也非常榮幸能夠在政大廣電所這個溫暖的大家庭中學習與成長。感謝關尚仁老師，雖然老師至今可能還是無法將我的臉孔和名字正確配對，但是關老師像慈父般對我付出的指導與關懷，讓我深深相信那份關愛無論我的名字是什麼，都是給予我這張臉孔的。我也要感謝侯志欽老師，雖然只修習過侯老師的一堂課，但每次在校園中見到老師投以我溫暖的笑容，都讓我倍感溫馨。另外，我也非常感謝陳儒修老師，陳老師指導我完成研究所期間的第一篇論文，也是一篇和我自己的客家人身份相關的學術作品，我認為這是我在研究所期間非常棒的一個印記，非常感謝陳老師。我也感謝許瓊文老師，許老師在課內、課外都曾經給我許多指導，尤其感謝老師在我論文投稿困難之際給予我的信心喊話，讓我渡過了一個艱困的關卡。我也感謝曾國峰老師，老師在課堂上就像朋友般親切的指導我，在課外也關心我未來的學習與就業規劃，很感謝老師的關心。.

(3) 當然我也不會忘記系辦的溫暖! 感謝正華助教，每次踏進系辦，總是先聽到正華助教的噓寒問暖，助教也總是非常熱心幫我解決各項疑難雜症，讓身為出門在外的學子感受到走進家中客廳般的親切與溫暖。感謝友芳助教，友芳助教是親切大姐姐、好媽媽的化身，總是熱心地聆聽著我的生活小困擾，並給予我溫暖的回應，所以每次走進系辦能和友芳助教話家常，總是特別開心，很感謝友芳助教給予我的關懷。另外，也感謝所有曾經和我一起修課的廣電所、廣告所、新聞所和國傳所同學以及研究助理團隊的夥伴們，因為每個人展現出不同的學習興趣與風格，讓我在政大有了前所未有的學習刺激與視野。感謝以上所有的老師、助教和同學，讓我在政大渡過了既溫馨又能激發我成長的時光! 另外，能從政大廣電所畢業，我也非常感謝戴然老師在我準備研究所考試期間給予我的幫助，雖然老師不是在學校體系任教，但是他對我的幫助與關懷就像廣電所內每位老師對學子的愛護一樣，尤其在我自習重考期間給予我無條件的指導與幫助，讓我至今銘記在心，非常感謝老師! 我也感謝我的麻吉朋友小鹿，本來就是同個圈圈的好朋友，但因為都對傳播領域有學習興趣，讓我們建立起比其他朋友更深一層的革命情感，很謝謝小鹿在我研究所考試準備到畢業這段期間給予我的鼓勵和幫助，相信這個難得的緣份會一直不斷地持續下去。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 我也要感謝一位多年來的朋友，與其說是朋友，不如說是我有生以來遇到最嚴厲的老師。從鼓勵我考研究所、陪伴我經歷兩次研究所的考試以至於我現在即將畢業要進入職場之際，這位朋友總是不斷鼓勵、督促我要更積極的自我要求、努力學習、奮發向上，更是常常叮嚀我這個懶骨頭要把握每一天，認真生活、體驗新事物! 非常謝謝這位朋友，讓我對人生有了更美好的期待與更積極的態度。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 最後，我更要謝謝我親愛的家人，非常非常感謝爸爸和媽媽對我的養育，總是苦口婆心地關懷我生活中每個階段的每個細節，尤其爸爸和媽媽一直都把我的學業擺在第一位，給予我無後顧之憂的學習環境與最寬大的包容。我也感謝我的姊姊和弟弟，他們倆總是樂於聽著我生活上的煩瑣牢騷，當我遇到困難時又總是二話不說的力挺我，給予我無私的支持。真的感覺有我的四個家人是一件非常幸運且幸福的事，讓我在學習生涯的一路上都有著他們做為最強大的心靈依靠，很謝謝他們給予我的一切支持與關懷! 感謝以上所有人，因此期許自己踏出政大之後，有朝一日能有不錯的表現，讓這些人都能與有榮焉!. engchi. 吳品彥中華民國一百年三月文山政大.

(4) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討摘要近年來，資訊社會的典型現象紛紛浮現，資訊量爆炸對於人類在經濟、政治與文化等生活各層面上的重大影響性，皆促使人類對於網路頻寬和傳輸速度的渴求程度越來越強烈。於是，窄頻網路已無法再滿足龐大且多元的資訊傳輸，取而代之的是寬頻網路的應用。在許多國家陸續推動寬頻網路建置與接取政策的同時，也重新關注普及服務的定位以及其所能發揮的功能，開始思考是否可運用普及服務機制以達到寬頻網路普及接取的目標。OECD 早在 2003 年就曾探討將寬頻網路接取制定為普及服務義務的先決條件。歐盟自 2005 年起也開始正式討論是否要修改普及服務指令以將寬頻網路的接取納入普及服務的義務當中。瑞士、芬蘭、英國和美國則已經陸續開始推行寬頻普及服務的相關政策。而我國國家通訊傳播委員會則於 2007 年開始相繼推動「村村有寬頻」與「部落(鄰)有寬頻」政策，要求普及服務提供者提供偏遠地區居民 2 Mbps 的寬頻網路接取服務。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 然而，將寬頻接取定義為普及服務目前卻受到廣泛探討與爭論，最關鍵的問題就是寬頻網路究竟是不是資訊社會中的基本電信服務。因此，本研究旨在探討普及服務機制在各國推動寬頻網路建置與接取政策上的定位，以及目前寬頻普及服務的相關推動方式。這其中牽涉的範圍廣泛，包含寬頻普及服務接取速率的認定、政策推動單位、業者的範圍界定、經費來源的規劃與調整等，在在都牽動著國家寬頻網路的發展。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 本研究歸納我國目前數據普及服務與寬頻政策之間的關係，並依據國外推動寬頻普及接取政策的綜合經驗，對於我國未來推動寬頻普及服務的政策提出以下研究建議：（一）確立我國寬頻普及服務的政策目標，政府應該將寬頻普及接取的目標納入「數位匯流發展方案」，確立在 2012 年之前可以讓我國所有家庭都能接取基本的寬頻網路服務；（二）整合各部會資源，由 NICI 負責統籌與協調各部會的力量與資源，最重要的是要求各部會配合以達到資源整合的效果；（三）政府與業者合力推動寬頻普及服務，數據普及服務提供者負責建置寬頻網路，政府則負責電腦設備或是網路教育訓練等的後續補助；（四）整合有線與無線技術達成目標；（五）考量是否挹注公共經費以促進寬頻建置的目標。. 關鍵字：資訊社會、寬頻網路、普及服務、寬頻普及服務.

(5) A Research on Broadband Universal Service Policy in the Information Society Abstract With the advent of information society, people become eager for the greatest degree of bandwidth and highest transmission rate on the Internet. Obviously since narrow bandwidth can neither meet the service demands of the masses, nor transmit all data efficiently, broadband has taken on ever greater importance. When implementing policies in regard to broadband infrastructure and access, many countries start to pay their attention again to the role and function of universal service and the feasibility of promoting universal broadband access by universal service mechanism. Starting in 2003, OECD has debated the preconditions for widening the scope of universal service obligation to include broadband. The EU also began in 2005 the formal public consultation to discuss the possibility of revising Universal Service Directive to include broadband as part of universal service obligation.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. However, redefinition of the scope of universal service to include broadband now faces many challenges. Among them, whether broadband is an essential telecommunications service necessary for information society has become the most crucial issue. Therefore, this study aims to explore the role of universal service in policies of promoting broadband infrastructure and access, as well as current approaches to accelerate implementation of universal broadband access in different countries. Relevant issues include determination of data transmission rate, involvement of government and service providers, sources of funding, among other issues yet to be resolved.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. By comparison of the approaches among foreign governments with that of Taiwan, this study suggests the following: (1) The Government should include the goal of universal broadband access into its “Digital Convergence Development Plan,” providing every household in Taiwan access to basic broadband service by 2012. (2) NICI should take charge of coordinating resources among Governmental Departments so as to make effective use of all resources. (3) The Government and telecommunications operators should cooperate closely and strive to deliver broadband universal service. (4) Both wireline and wireless technologies should be fully utilized. (5) The role of public funding for this goal should be highly considered. Keywords: Information Society, Broadband, Universal Service, Broadband Universal Service.

(6) 目錄第一章緒論…………………………………………………………………………..1 第一節研究背景與動機…………………………………………………..................1 第二節研究目的與問題…………………………………………………..................3 第三節研究方法與架構…………………………………………………..................4 一、研究方法…………………………………………………....................................4 二、研究架構…………………………………………………………………………8 第二章文獻回顧…………………………………………………............................11 第一節寬頻網路…………………………………………………............................11. 政治大. 一、資訊社會中的寬頻競賽與數位落差…………..................................................11. 立. 二、寬頻網路的定義…………………………………………………......................18. ‧ 國. 學. 三、寬頻網路的接取技術…………………………………………………………..20 第二節普及服務…………………………………………………............................27. ‧. 一、普及服務的起源…………………………………………………......................27 二、普及服務的理論基礎…………………………………………………..............29. Nat. sit. y. 三、國外普及服務相關研究…………………………………..................................31. al. er. io. 四、我國普及服務相關研究………………………………………………………..37. v i n Ch 第一節歐盟…………………………………………………....................................45 engchi U 一、普及服務發展歷程……………………………………......................................45 n. 第三章國外寬頻普及服務政策…………………………………............................45. 二、寬頻網路接取情形……………………………..................................................51 三、歐盟寬頻政策…………………………………..................................................53 四、寬頻普及服務的探討………………………………..........................................55 第二節英國…………………………........................................................................60 一、普及服務發展歷程……………..........................................................................60 二、寬頻網路接取情形……………………………..................................................64 三、英國寬頻政策………..........................................................................................67 四、寬頻普及服務政策…………..............................................................................68.

(7) 第三節芬蘭……………………................................................................................74 一、普及服務發展歷程………..................................................................................74 二、寬頻網路接取情形………..................................................................................77 三、芬蘭寬頻政策………..........................................................................................79 四、寬頻普及服務政策……......................................................................................80 第四節美國……........................................................................................................84 一、普及服務發展歷程……......................................................................................84 二、寬頻網路接取情形..............................................................................................88 三、美國寬頻政策………..........................................................................................91 四、寬頻普及服務政策..............................................................................................92. 政治大第四章我國數據普及服務政策…………………………………..........................100 立第一節普及服務發展歷程……..............................................................................100 第五節小結................................................................................................................97. ‧ 國. 學. 一、電信自由化：規劃普及服務制度....................................................................100 二、預備開放固網時期：中華電信獨自提供普及服務........................................101. ‧. 三、固網開放時期：新進固網業者加入................................................................103. sit. y. Nat. 四、NCC 成立：村村有寬頻、部落有寬頻...........................................................105 第二節現行普及服務制度……..............................................................................110. io. n. al. er. 一、定義與範圍……................................................................................................110. i n U. v. 二、提供者……........................................................................................................112. Ch. engchi. 三、經費來源……....................................................................................................115 四、基金分攤者……................................................................................................117 第三節數據普及服務政策……..............................................................................120 一、不經濟地區……................................................................................................121 二、中小學與公立圖書館........................................................................................136 第四節我國數據普及服務政策的挑戰與爭議......................................................142 一、缺乏寬頻未達地區之統計資料........................................................................142 二、建設面臨之困難................................................................................................143 三、網路建置的產權與資源問題............................................................................145 四、反競爭議題........................................................................................................146 五、普及服務基金待改善之處................................................................................147.

(8) 六、對低收入戶以及設備與網路教育的相關補助................................................148 七、多頭馬車............................................................................................................151 第五節小結..............................................................................................................152 第五章我國實施寬頻普及服務政策之評估與探討..............................................155 第一節寬頻網路發展..............................................................................................155 一、寬頻網路接取情形............................................................................................155 二、數位落差............................................................................................................159 第二節數位台灣計畫(e-Taiwan)...........................................................................161 一、計畫內容............................................................................................................162 二、縮減城鄉數位落差計畫....................................................................................164. 治政大一、計畫內容............................................................................................................165 立二、寬頻管道建置計畫............................................................................................166 第三節行動台灣計畫(M-Taiwan).........................................................................165. ‧ 國. 學. 第四節發展優質網路社會計畫(u-Taiwan)...........................................................168 一、計畫內容............................................................................................................168. ‧. 二、創造公平數位機會計畫....................................................................................169. y. Nat. 第五節智慧台灣計畫（Intelligent Taiwan）........................................................170. io. sit. 一、計畫內容............................................................................................................170. n. al. er. 二、公平數位機會....................................................................................................171. i n U. v. 第六節數位匯流發展方案......................................................................................173. Ch. engchi. 第七節寬頻普及服務政策之評估..........................................................................176 一、數據普及服務與我國寬頻政策關係之探討....................................................176 二、推行寬頻普及服務政策之評估........................................................................178 第八節小結…..........................................................................................................182 第六章結論與建議…………………………………........………………………..184 第一節結論……..............................................................................……................184 第二節研究建議…..................................................................................................189 第三節研究限制…..................................................................................................192 參考書目…………………………………........…………………………………....194 附錄一、電信普及服務管理辦法規定之偏遠地區定義及範圍............................222.

(9) 圖目錄圖 1-1.. 研究架構……………………………………………………………………9. 圖 2-1.. 普及服務原理的構成要素………………………………………………..29. 圖 3-1.. 英國 2008-2010 年寬頻網路可接取率…………………………………..65. 圖 3-2.. 英國各類通訊傳播服務的接取率………………………………………..65. 圖 3-3.. 英國民眾的寬頻網路接取主要速率……………………………………..66. 圖 3-4. OECD 每百人固網寬頻訂戶數…………………………………………..67 圖 3-5.. 英國商業總會成員認定的理想網路下載速率…………………………..71. 圖 3-6.. 2009 年北歐五國寬頻接取技術比例…………………………………….77. 圖 3-7.. 美國家庭可接取的最高固網寬頻速率…………………………………..89. 圖 3-8.. 單一方向網路接取速率超過200 Kbps的訂戶比例……………………..89. 圖 4-1.. 我國普及服務範圍演變趨勢……………………………………............110. 圖 4-2.. 普及服務制度之設計運作……………………………………................116. 圖 4-3.. 推動「村村有寬頻」及「部落(鄰)有寬頻」政策的運作架構............122. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 圖 4-4. 「村村有寬頻」政策指定 46 村之寬頻網路建設分佈…………............125. Nat. 圖 4-6.. 2008年50個部落（鄰）的寬頻網路建設分佈………............................129. 圖 4-7.. 2009年51個部落（鄰）的寬頻網路建設分佈………………................131. al. er. sit. y. 嘉義縣阿里山鄉里佳村寬頻網路系統架構圖…………………............127. io. 圖 4-5.. 圖 5-1.. 我國行動上網用戶數一覽表……………………………........................157. 圖 5-2.. 我國 2010 年第一季寬頻用戶的速率接取比例………………..............158. 圖 5-3.. 2009 年 6 月全球光纖上網普及率排名………………….......................158. 圖 4-8.. n. 圖 4-9.. v i n Ch 嘉義縣番路鄉大湖村「部落(鄰)有寬頻」網路架構…………............133 engchi U 中小學與公立圖書館歷年 FTTB 光纖網路使用率……………………142. 圖 5-4. 「行動台灣計畫」示意圖………………………………..........................165 圖 5-5. 「寬頻管道建置計畫」推動組織架構……………..................................167 圖 5-6. 「智慧台灣計畫」核心概念……………………………..........................171 圖 6-1.. 美國、英國與芬蘭推動寬頻普及接取政策的綜合做法........................187.

(10) 表目錄表 1-1.. 受訪者名單………………………………………………………………...5. 表 2-1.. 寬頻網路的定義………….........................................................................19. 表 2-2.. 我國普及服務論文彙整表………….........................................................41. 表 3-1.. 歐盟普及服務發展歷程………….............................................................50. 表 3-2.. 歐盟 2008-2010 年家庭網路接取率..........................................................52. 表 3-3.. 歐盟 2008-2010 年家庭寬頻網路接取率..................................................53. 表 3-4.. 2010 年歐盟電子通訊普及服務原則公開諮詢意見摘錄........................58. 表 3-5.. 英國普及服務發展歷程………….............................................................64. 表 3-6.. 芬蘭普及服務發展歷程………….............................................................76. 表 3-7.. 芬蘭 2007-2010 年的寬頻接取發展..........................................................78. 表 3-8.. 芬蘭 2007-2010 年固網網路連接速率......................................................78. 表 3-9.. 美國普及服務四項計畫……….................................................................87. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 表 3-10. 美國普及服務發展歷程…….....................................................................88 表 3-11. 美國 2007-2009 年網路接取速率超過 200 Kbps 的訂戶數....................90. Nat. sit. y. 表 3-12. 美國2010年聯邦普及服務基金預計支出.................................................93. al. er. io. 表 3-13. 消弭寬頻可取得性落差三階段計畫（與普及服務相關之部分）……94. 表 4-3.. v i n Ch 我國歷年電信普及服務提供者與提供地區...........................................113 engchi U 歷年補助金額、必要管理費、呆帳準備金及分攤比例一覽表...........117. 表 4-4.. 普及服務基金歷年分攤業者與分攤比例...............................................118. 表 4-5.. 我國現行普及服務制度……...................................................................120. 表 4-6.. 不經濟地區數據通信接取服務的相關修法歷程...................................124. 表 4-7.. 2007-2011年偏遠地區數據寬頻建設成果..............................................135. 表 4-8.. 中小學與公立圖書館優惠補助比例與金額...........................................139. 表 4-9.. 中小學與公立圖書館數據通信接取服務的修法歷程...........................139. 表 4-2.. 我國普及服務發展歷程……...................................................................108. n. 表 4-1.. 表 4-10. 中小學與公立圖書館申裝統計總數.......................................................140 表 4-11.. 2009年服務比例偏低縣市的改善情況.................................................141. 表 5-1.. 我國歷年固網寬頻上網帳號數...............................................................155.

(11) 表 5-2. 「數位台灣計畫」之分項計畫.................................................................163 表 5-3. 「發展優質網路社會計畫」的七大策略.................................................168 數位匯流發展方案部會分工表節錄.......................................................174. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 5-4.. Ch. engchi. i n U. v.

(12) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 第一章緒論第一節研究背景與動機 1995 年 2 月，當時七大工業國在一場特別針對資訊社會議題所舉辦的高峰會中，認定普及服務是全球資訊社會的一項基礎要件，與會的部長們一致同意「確認普及服務的規定與接取」是落實資訊社會共同遠景背後的八大核心原則之一，由此足見普及服務制度的規劃在資訊社會中具有舉足輕重的地位 (Bertot, McClure & Owens, 1999)。對此觀點也深有同感的國際組織還包括世界貿易組織 (World Trade Organization, WTO)。WTO 於 1997 年敦促全球 69 個國家簽署全球電信自由化協定，進一步達成開放基礎電信服務市場的協議，決定自 1998 年元月 1 日起，合力消除國際電信市場的投資障礙。在此之前，WTO 已在 1996 年發佈的一篇電信服務參考文件中闡明基礎電信協定中對於普及服務的規定：「會員國有權定義普及服務義務的種類。這類的服務本身不得有反競爭之情事，且須在透明化、無差別待遇以及競爭中立的條件下實行，其必要性不得逾越主管機關所認定的普及服務範疇」。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 放眼世界，許多已開發和開發中國家在 1990 年代至二十一世紀初期先後開始實行電信普及服務制度，從美國、加拿大至歐盟的德國、法國、芬蘭、英國、荷蘭等國，再至中南美洲的阿根廷、智利、秘魯，以及澳洲和亞洲的日本、南韓、新加坡與我國，都逐漸意識到普及服務在電信自由化之後的重要性，並立法制定普及服務制度，以保障全體國民皆能以同樣的條件接取到相同的基礎電信服務。. Ch. engchi. i n U. v. 檢視普及服務的理論基礎可發現，其最主要的精神是為了要避免電信自由化之後原有國營之公共服務無法繼續正常供給或是產生「吸脂作用」(cream skimming)1，因此政府開始著手建立普及服務制度，以確保全體國民無論身處何處均能以合理的資費接取到相同的基礎電信服務。依據各國的認定，普及服務主要保障的對象通常包含偏鄉或離島等不經濟地區之民眾、低收入戶或是殘障人士。從 1990 年代開始，世界各國推行的普及服務制度首先皆以基本的語音服務為主要範疇，以讓所有民眾可以享有接取電話服務的平等權益。此後，隨著電話服務的接取趨於飽和，且民眾在網路時代來臨後透過網路取得資訊的需求日漸增加，因此美國、瑞典、愛爾蘭、英國、瑞士(Ofcom, 2005; BEREC, 2010)等國也陸續將數據接取服務列為普及服務義務的項目之一。. 1 .

(13) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 近年來，資訊社會的典型現象紛紛浮現，資訊量爆炸對於人類在經濟、政治與文化等生活各層面上的重大影響性，皆促使人類對於網路頻寬和傳輸速度的渴求程度越來越強烈。窄頻網路顯然已無法再滿足龐大且多元的資訊傳輸，取而代之的是寬頻網路的應用。於是，在許多國家陸續推動寬頻網路建置與接取政策的同時，也重新關注普及服務的定位以及其所能發揮的功能，開始思考是否可運用普及服務機制達到全國寬頻網路普及接取的目標。事實上，經濟合作發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)早在 2003 年的報告就曾探討要將寬頻網路接取制定為普及服務義務所應包含的先決條件。歐盟則從 2005 年起正式討論是否要修改普及服務指令以將寬頻網路的接取視為普及服務的義務，並於同年以及 2010 年兩度針對會員國之主管機關、業者、消費者團體等多方進行公開的意見諮詢(EC, 2006b; EC, 2010f)。瑞士則是歐洲第一個將寬頻接取納入普及服務範圍的國家，保障瑞士全體國民自 2008 年元月 1 日起可以接取下行速率 600 Kbps2、上行速率 100 Kbps 的寬頻網路。儘管瑞士政府在當時對於網路接取速率的要求並不高，但其首開先例已受到歐洲其它國家的高度矚目(FOC, 2008; Dampier, 2009)。芬蘭則是世界上第一個將寬頻網路接取視為人權的國家，芬蘭政府規定自 2010 年 7 月起全國每位民眾都有權利接取 1 Mbps 的寬頻網路，並將此項接取目標設定為電信業者所應負擔的普及服務義務(BBC News, 2010)。西班牙也在同一時期提出了類似的政策，規定負擔普及服務義務的電信業者必須在 2011 年之前以合理的價格讓每一位國民都可以接取至少 1 Mbps 的寬頻網路(Reuters, 2009)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 英國則在 2009 年發表的數位英國最終報告(Digital Britain Final Report)中宣示，要在 2012 年之前讓全英國所有地區的居民都可以接取傳輸速率至少為 2 Mbps 的寬頻網路(DCMS & BIS, 2009)。美國也在 2010 年的國家寬頻計畫 (National Broadband Plan)中公佈一系列有關普及服務機制的改革重點，希望藉此促進美國民眾的寬頻網路接取率(FCC, 2010a)。相較於國際上其它國家的做法，我國國家通訊傳播委員會(National Communications Commission, NCC)則於 2007 年起相繼推動「村村有寬頻」與「部落(鄰)有寬頻」政策，要求普及服務提供者提供下行速率至少 2 Mbps 的數據通信接取服務，以保障偏遠地區的居民可以和國內其它地區的居民一樣，享有一定傳輸速率的寬頻網路服務。. Ch. engchi. i n U. v. 然而，將寬頻接取定義為普及服務的義務範籌在目前卻受到了廣泛的爭論，最主要的原因就在於普及服務的宗旨是要確保一國之內的所有國民均能平等享有最基本的電信服務。換言之，各國所考量的關鍵問題就是寬頻網路究竟能不能算是資訊社會中的基本電信服務。因此，本研究旨在探討普及服務機制在各國推動寬頻網路建置與接取政策上的定位，以及目前寬頻普及服務的相關推動方式。這其中牽涉的範圍廣範，包含寬頻網路接取速率的認定、政策推動單位、業者的 2 .

(14) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 範圍界定、經費來源的規劃與調整，以及不同實施對象所應有的補助配套措施等，在在都牽動著國家整體寬頻網路的發展，進而影響國家在國際上的競爭力。因此，本研究期望能藉由探討和比較各國與我國目前對於寬頻普及服務的思維與相關做法，以做為我國未來推行寬頻普及服務政策的參考。. 第二節研究目的與問題隨著資訊社會中寬頻網路重要性的提昇，世界各國在促進寬頻網路發展的過程中，已開始注意到普及服務機制在提供寬頻網路接取的定位與功能。然而，普及服務原本的立意僅是為了要確保一國之內的所有民眾能以可負擔的資費接取基本的電信服務，因此是否將寬頻網路的接取制定為普及服務的義務引發了世界各國的熱切探討，甚至已有國家開始推行寬頻普及服務政策。因此，本研究的研究目的如下：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 一、探討歐盟以及英國、芬蘭、美國對於寬頻普及服務的相關政策及我國可以借鏡之處；二、了解資訊社會中普及服務機制於國家寬頻普及政策中所扮演的角色；三、檢視我國數據普及服務機制與寬頻政策之間的關係；四、評估我國未來推動寬頻普及服務政策的可行性。. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. 基於上述研究目的，本研究的研究問題包括：. i n U. v. 1. 在資訊社會中，普及服務機制在提升國家寬頻網路建置與接取上所扮演的角色為何? 2. 各國如何調整普及服務機制以與國家整體的寬頻政策進行銜接? 3. 寬頻普及服務的實施範圍為何? 4. 推動寬頻普及服務應該包含的接取技術為何? 以固網寬頻網路為主? 還是也包含無線行動寬頻網路? 5. 由哪些政府單位負責政策的制定與推行? 6. 執行寬頻普及服務的經費來源又該為何? 是由業者共同分攤? 還是政府統一編列預算?. 3 .

(15) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 第三節研究方法與架構. 一、研究方法本研究主要採用文獻分析法，探討與比較歐盟對於寬頻普及服務的思維以及美國、英國和芬蘭在寬頻普及服務相關政策上的規劃與執行方式。同時，本研究也關注我國數據普及服務發展歷程與寬頻政策之間的關係。在國內部份，另外輔以政策制定與推動者、業者以及學者的深度訪談，以期達到文獻分析與深度訪談相互映證的作用，藉此更深入了解我國數據普及服務政策的推行方式以及數據普及服務政策與寬頻政策的可能銜接方式。 (一) 文獻分析. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 文獻分析的資料蒐集來源主要涵蓋三大範圍。首先透過國內外研究報告、官方統計資料、書籍、學術論文、政府公告文件、新聞報導等資料，探討寬頻網路和數位落差現象在資訊社會中的重要性與影響。此外，再以各國政府官方網站的公告或出版品探求寬頻網路的定義，並透過電信技術相關書籍彙整出寬頻網路的接取技術。因為世界各國對於寬頻的認定不一，亦採取不同的寬頻網路接取技術，如果無法先了解各國所使用的技術背景，就無法繼續深入探討，亦可能在後續的比較上出現錯誤的判讀。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 其次，本研究再以國內外書籍、學術論文、期刊等資料了解普及服務的起源與理論基礎。有了這一層的認識之後，繼而從政府文件、政府委託研究計畫、新聞報導、期刊論文等來源整理出歐盟、美國、英國、與芬蘭從過去到目前的普及服務發展進程，並歸納出各國的普及服務制度，包括實施範圍、服務提供者、執行時所運用的經費來源等，以做為了解各國推行寬頻普及服務相關政策的基礎。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，最重要的部份為彙整歐盟對於寬頻普及服務的探討內容以及美國、英國和芬蘭在寬頻普及服務相關政策上的實際推行方式，並同時了解寬頻普及服務相關政策與各國寬頻政策之間的關係與銜接機制。在我國方面，除了歸納數據普及服務政策的推動歷程，同時也探討數據普及服務目前與我國寬頻政策之間的交集之處。這方面需要大量搜尋近年來的政府出版品、研究報告、新聞報導以及市場報告，並輔以具公信力的政策評論，以綜合比較與分析上述國家推行寬頻普及服務的相關方式，藉由國外經驗，歸納出台灣未來推行寬頻普及服務政策的參考。. 4 .

(16) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . (二) 深度訪談本研究在探討國內數據普及服務發展時，同時以訪談輔助資料的分析。訪談方式採取半結構式的深度訪談，以事先擬定的訪談大綱訪問受訪者的意見。在訪談對象的選擇上，本研究分別訪問五位政府官員、四位產業代表以及一位學者。在政府官員方面，分別訪問國家通訊傳播委員會連續在第一屆與第二屆任期中主要負責推動普及服務的謝進男委員、目前承接普及服務業務的張時中委員以及業務承辦負責人李明忠科長，以了解我國推動數據普及服務的思維與執行過程。另外，本研究同時訪問交通部郵電司的蔡怡昌與蕭家安兩位簡任技正，以了解目前我國寬頻政策的規劃，尤其關注的是偏遠地區的寬頻政策。在產業代表方面，本研究則分別訪問曾經擔任不經濟地區數據通信接取服務提供者的中華電信公司、台灣大哥大公司3、遠傳電信公司4以及台灣數位光訊科技集團5。NCC在2007年推動「村村有寬頻」政策，並連續在2008年至2010年連續三年推動「部落(鄰)有寬頻」政策，中華電信公司與以及目前隸屬於台灣大哥大公司集團內的台灣固網公司連續四年都參與了數據普及服務的提供，台灣數位光訊科技集團旗下的中投有線電視公司以及目前與遠傳電信公司合併的新世紀資通公司則分別於2008年和2009年參與「部落(鄰)有寬頻」計畫。因此，針對這四家公司進行訪談有助於了解業者在配合執行數據普及服務政策時所面臨的問題。在學者方面，本研究訪問國立臺北科技大學光電工程系的呂海涵教授，以了解他從寬頻網路接取技術之專業角度對於寬頻普及服務的相關看法。最後，除了台灣數位光訊科技集團以資料提供代替深度訪談以外，本研究皆完成了對於其它受訪者的深度訪談(表1-1)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 1-1. 受訪者名單. Ch. e n g姓名 chi. i n U. v. 類別. 服務單位. 政府. 國家通訊傳播委員會. 張時中委員. 2010年 12月 7日. 官員. 國家通訊傳播委員會. 謝進男前委員. 2010 年 12 月 2 日. 國家通訊傳播委員會. 李明忠科長. 2010 年 11 月 25 日. 交通部郵電司. 蔡怡昌簡任技正. 2011 年 1 月 19 日. 交通部郵電司. 蕭家安簡任技正. 2011 年 1 月 19 日. 中華電信公司. 不具名(個人立場發言). 2010 年 12 月 14 日. 台灣大哥大公司. 不具名. 2010 年 12 月 3 日. 遠傳電信公司. 賀陳冉經理(個人立場發言). 2010 年 11 月 24 日. 台灣數位光訊科技. 不具名(資料提供). 2011 年 1 月 19 日. 呂海涵教授. 2010 年 11 月 23 日. 業者. 受訪時間. 集團學者. 國立臺北科技大學光電工程系. 5 .

(17) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 此外，根據本研究的目的，針對不同受訪對象提出的訪談問題如下：政府官員－國家通訊傳播委員會 1. NCC 推動「村村有寬頻」和「部落(鄰)有寬頻」政策之後，我國偏遠地區村里幾乎至少有 2 Mbps/256 Kbps 的上網速率，您認為我國未來幾年數據普及服務政策的發展方向應該為何? 2. 我國目前數據普及服務政策中存在著補助都市地區中小學校與公立圖書館的爭議，您有何看法? 3. 芬蘭已立法規定普及服務提供者必須提供芬蘭全國民眾至少 1 Mbps 的寬頻網路，且經費主要由普及服務提供者自行負擔，您對此制度有何看法? 4. 您認為我國是否應該將低收入戶納入數據普及服務的範圍內，以補助低收入戶的網路接取費用? 5. 您認為我國是否應該將偏遠地區居民的電腦軟、硬體設備購置費用與網路教育訓練費用列入數據普及服務的補助範疇? 6. 我國在推動數據普及服務時是否與部份寬頻政策重疊? 如果是，您認為在推動數據普及服務時，政府各單位之間應該如何協調與分工? 7. 您認為我國目前的數據普及服務基金機制有何需要改善之處? 8. 推動數據普及服務時可能會出現有利於既有業者的爭議，您對這種現象有何看法? 9. 整體而言，您認為目前的數據普及服務政策有何迫切需要改善之處?. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 政府官員－交通部郵電司 1. 我國政府是否曾經提出將寬頻網路普及全國的政策? 2. 國外目前開始推行全國寬頻普及政策，均分為兩階段，第一為低速率寬頻網路的全國普及，第二階段為提升高速率寬頻網路的普及率。請問我國目前在「數位匯流發展方案」中為何只有提出在 2015 年時提供 80%家戶可接取 100 Mbps 有線寬頻網路的目標，卻沒有提出較低速率、較基本的全國有線寬頻網路普及接取的目標? 3. 「數位匯流發展方案」預計在 2012 年之前讓鄉村區 3.6 Mbps 無線寬頻網路以及偏遠區 384 Kbps 無線寬頻網路的涵蓋率都達到 95%。請問為何有規劃提升低速率的無線寬頻網路涵蓋率，卻沒有提出低速率有線寬頻網路涵蓋率的目標? 請問兩者有何差異? 4. 如果要保障我國每個家戶都可以接取到低速率的寬頻網路（有線+無線網路），請問最大的困難為何? 5. 如果台灣要推行寬頻普及服務政策，請問電信普及服務機制是否可做為此政策的合適推行工具? 6. 目前「數位匯流發展方案」中提升低速率無線寬頻網路普及率的計畫都由交. Ch. engchi. 6 . i n U. v.

(18) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 通部負責，請問執行計畫的方式大致為何? 經費來源為何? 7. 在「發展優質網路社會（u-Taiwan）計畫」中，交通部負責規劃「我國下世代寬頻網路發展藍圖」，其中的策略是以 FTTx+ WiMAX（或 PLC）提供偏遠地區寬頻服務。推行方式為何? 執行過程有何困難? 沒有達成預計目標的主要原因為何? 8. 請問在推廣偏遠地區寬頻普及的政策上，交通部和NCC如何分工? 9. 若我國未來推行全國低速率的寬頻普及政策時，適當的經費來源應該為何?. 業者 1. NCC 推動「村村有寬頻」和「部落(鄰)有寬頻」政策幾乎已達成我國偏遠地區村里至少有 2 Mbps/256 Kbps 上網速率的目標，貴公司在配合政策擔任數據普及服務提供者期間是否曾遇到任何困難? 2. 貴公司是否在配合數據普及服務政策進行寬頻網路建設期間或完成之後，感覺到其所帶來的無形利益? 3. 推動數據普及服務時可能會出現有利於既有業者的爭議，您對這種現象有何看法? 4. 芬蘭已立法規定普及服務提供者必須提供芬蘭全國民眾至少 1 Mbps 的寬頻網路，且經費由普及服務提供者自行負擔，如果我國未來也立法制定這種制度，您有何看法? 對貴公司有何衝擊? 5. 如果未來修法將偏遠地區居民的電腦軟、硬體設備購置費用與網路教育訓練費用列入數據普及服務的補助範疇，您有何看法? 6. 如果我國修法將普及服務的範圍擴大至低收入戶，補助低收入戶的網路接取費用，您有何看法? 7. 您認為我國目前的數據普及服務基金機制有何需要改善之處? 8. 我國推動數據普及服務時，您認為政府與產業應該各自扮演什麼角色? 兩者應如何協調與分工? 9. 整體而言，您認為目前的數據普及服務政策有何迫切需要改善之處?. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 學者 1. NCC 推動「村村有寬頻」和「部落(鄰)有寬頻」政策之後，台灣偏遠地區村里幾乎至少有 2 Mbps/256 Kbps 的上網速率，您認為我國未來幾年數據普及服務政策的發展方向應該為何? 2. 芬蘭已立法規定普及服務提供者必須提供芬蘭全國民眾至少 1 Mbps 的寬頻網路，且經費由普及服務提供者自行負擔，您對此制度有何看法? 3. 您認為我國未來是否也可以參考芬蘭的做法，將寬頻網路納入普及服務的範籌，提供全體國民基本的寬頻網路? 7 .

(19) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 4. 如果我國立法將普及服務的範圍擴大至低收入戶，補助低收入戶的網路接取費用，您有何看法? 5. 就我國的寬頻網路接取技術而言，您認為未來推動寬頻普及服務的可能優勢與挑戰為何? 該如何規劃才是較為務實的目標? 6. 推動寬頻普及服務時，您認為政府各單位之間應該如何協調與分工?. 二、研究架構本研究第一章首先概要追溯普及服務在國際上的發展，並闡明普及服務在資訊社會中扮演的重要角色，以做為研究的背景與動機，進而確立研究的目的與問題，並說明整體的研究方法和架構；第二章則回顧寬頻網路和數位落差在資訊社會中的重要性與影響，並彙整寬頻網路的定義與接取技術，次而闡述普及服務的起源以及概念原理，接著歸納國外與我國從過去到現在對於普及服務的研究與討論焦點；第三章繼而檢視歐盟的普及服務規範原則，以及英國、芬蘭與美國三國的普及服務制度、寬頻網路接取現況，以及寬頻普及服務相關政策的推行機制。第四章將視角拉回我國，探討普及服務制度的演進，以及數據普及服務政策的推行歷程，並彙整政府官員、業者與學者的看法，以了解台灣數據普及服務政策執行上所面臨的挑戰與爭議。第五章探討我國寬頻接取與數位落差現況，並彙整我國歷年來各階段的寬頻政策，研析數據普及服務與我國寬頻政策之間的關係，並評估我國未來推動寬頻普及服務政策的可行性。最後，根據前述的探討與分析，於第六章提出結論與建議。整體而言，本研究的研究架構如圖1-1所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8 . i n U. v.

(20) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 第一章研究背景與動機. 文獻回顧 ●資訊社會中的寬頻競賽與數位落差 ●寬頻網路的定義與接取技術 ●普及服務的概念與相關研究. 第三章歐盟. 英國治政普及服務發展歷程普及服務發展歷程大寬頻網路發展寬頻網路發展立芬蘭. ●. ●. ●普及服務發展歷程. ●寬頻網路發展. ●. ●. ●寬頻網路發展. ●寬頻政策. ●寬頻政策. ●寬頻政策. ●寬頻政策. ●寬頻普及服務相關政策. 學. ●寬頻普及服務相關政策. ‧. 第四章. y. 我國. sit. ●普及服務發展歷程與制度. io. ●數據普及服務政策推行歷程. al. n. ●數據普及服務政策推行之挑戰與困難. Ch. e第五章 ngchi 我國. ●寬頻網路政策 ●數據普及服務與寬頻政策之關係 ●推行寬頻普及服務政策之評估. 第六章結論與建議. 圖 1-1. 研究架構. 9. ●寬頻普及服務相關政策. er. ●寬頻普及服務探討. ●寬頻網路發展與數位落差. . 美國. ●普及服務規範原則. Nat. . 第二章. ‧ 國. . i n U. v. 深度訪談.

(21) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 附註 1. 2 3. 4. 政治大中投有線電視公司於2008年被指定為不經濟地區數據通信接取服務提供者，該立公司隸屬於台灣數位光訊科技集團。. 學 ‧. ‧ 國. 5. 吸脂作用，是指當牛奶加熱時，只把浮在表層營養較多、最美味的脂肪部份瓢起來食用(顏嵩源，2000)。此情形可引申為在實施自由化、民營化後，新的業者在利潤考量下，僅經營高獲利區域或提供高獲利的服務。因而，吸脂作用一方面使不經濟或偏遠地區的消費者無法以均一的價格享受全國相同的服務，另一方面，吸脂成功的新業者會壓迫既有事業的經營，使其放棄對於特定地區或特定顧客群提供服務，造成維持電信產業普及服務供給的困難(林淑馨，2004)。 Kbps，kilobits per second，千位/秒。Mbps，megabits per second，兆位/秒。台灣固網公司於 2007 年至 2010 年連續四年被指定為不經濟地區數據通信接取服務提供者，目前該公司已完全與台灣大哥大公司整併，屬於台灣大哥大集團。新世紀資通公司於2009年被指定為不經濟地區數據通信接取服務提供者，目前該公司全部業務由遠傳電信公司接手經營。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10 . i n U. v.

(22) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 第二章文獻回顧本章主要涵蓋兩大部份，首先探討寬頻網路之興起以及其所衍生出的數位落差現象在資訊社會中的重要性與影響力，進而歸納世界各國對於寬頻網路的定義以及目前各類的固定與行動寬頻網路接取技術。另一方面，本章也探求普及服務的起源與理論基礎，彙整國內外從過去到目前對於普及服務的論述，除了了解普及服務相關議題的最新發展之外，同時也藉由文獻的回顧以區別本研究與過去研究的差異之處。. 第一節寬頻網路. 立. 政治大. 一、資訊社會中的寬頻競賽與數位落差. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. . ‧. 資訊社會（Information Society）一詞最早起源於 1960 年代的日本，出現在建築師 Kisho Kurokawa 以及歷史人類學家 Tudao Umesao 於 1961 年的一次對話中。資訊社會一詞出現在書面文字上則是在日本 1964 年的《資訊社會的社會學》一書。然而，經過幾十年的變化，資訊社會才逐漸衍伸為目前大眾所認同的觀點 (Karvalics, 2007)。 . n. 在預測未來社會遠景的著作當中，Toffler 的《第三波》（The Third Wave）與 Naisbitt 的《大趨勢》（Megatrends）這兩本膾炙人口的書籍都宣稱資訊社會的來臨。Toffler 與 Naisbitt 認為資訊已經繼土地、勞力、資本之後，成為經濟生產活動的第四大要素。具體而言，資訊社會的定義就是暢通無阻的資訊可以促使附加價值的創造與利用，使稀少資源的分配更為平均，資源的利用更具效率，最終將可以提昇社會、國家的競爭力與公眾的福祉。在二十一世紀中，資訊社會中的個人或團體，若無充足的資訊可以運用，就會處於劣勢的地位（項靖，2003）。 . Ch. engchi. i n U. v. Webster（1995）在《資訊社會理論》一書中曾歸納資訊社會在五大面向上的定義： 1. 科技面定義－如同 Naisbitt 所言，「電腦科技之於資訊時代，就如同機械化之於工業革命。」這是最常見的資訊社會定義，認為資訊處理、儲存、傳輸等方面的發展，以及電腦和電信傳輸工具的成本下降，使之得以運用於生活各方面，並使社會連帶發生變化。電腦的相連成網如同電力方格，將每個家庭、辦公室、工廠、商店連接起 11 .

(23) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 來提供電力，是一種提供資訊的「資訊方格」（information grid）；整體的數位網路則提供骨幹以支應資訊社會的需要，可以說微電腦之力將人類推向新的「矽文明」（silicon civilisation）。 2. 經濟面定義－這類的說法主要將一些資訊經濟現象加以量化分析，試圖找出資訊產業的規模及動向，藉以建立測量資訊社會的標準。其中以 Machlup 最著名，他將五十個資訊相關職業分為五個產業群，計算其經濟值並追蹤其在國民生產毛額中所佔的百分比，結果發現確實有升高的趨勢，因此據以推論資訊經濟已隨著時間逐漸形成。 3. 職業面定義－職業變遷是另一個測量資訊社會的標準，若社會上大多數職業屬於資訊工作，那麼就等於進入了資訊社會，這個定義的取向通常會與經濟測量的取向結合。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 4. 空間面定義－資訊網路在資訊社會中具有核心的地位，這些網路將散落在各個地方的位置連結成網，對於以往的空間及時間的組織及概念，產生了戲劇化的效應。如同 Giddens 所稱的「時空壓縮」（time/space compression），空間的限制縮減了，時間本身也萎縮了，身處資訊社會的人，在時間與空間上能擁有前所未有的選擇。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 5. 文化面定義－與以往的文化相較，當代文明承載了更多的資訊色彩，生活環境充斥著媒體，生活的本質也概括為「符號化」（symbolisation）的觀念，許多學者認定我們已經進入資訊社會，就是因為資訊的爆炸。. Ch. i n U. v. May（2002）則認為資訊社會的討論通常伴隨著社會革命、新經濟、資訊政治、國家衰退這四個面向。就社會革命而言，在資訊社會的討論中最重要的就是認定新資訊科技是新時代領航者的論點，電腦革命廣泛被拿來與兩個過去的「革命」互相比較，分別是印刷術的誕生以及工業組織的轉變。從新經濟面向關切資訊社會的研究，則構成了「加州意識型態」（Californian Ideology）的基礎，其核心思想是既存的社會、政治和法定權力結構將逐漸衰退、凋零，並被自主個體擺脫束縛後的自由互動所取代。在資訊政治面向上，倡導者多半認為在資訊社會中民主內涵以及參與模式的性質都在改變，儘管虛擬網路仍舊存有使用與控制公共空間的問題。最後，在國家衰退的面向上，資訊社會的討論對政府存有潛在的不信任感，並經常以直言不諱的形式呈現，這種方式使得市民社會足以成功對抗國家，因為國家已經過時且不再是組織社會最有效率的方式。. engchi. 12 .

(24) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . Pruulmann-Vengerfeldt（2006）則從另一個角度反映資訊社會的面貌，認為資訊社會應該更廣泛包含資通訊科技使用的社會及文化面向，其論述著重在個人層次如何使用資通訊科技，諸如個人對於網路的態度與評估、個人在什麼樣的資源限制下接近使用資通訊科技、如何在各種環境使用資通訊科技與他人互動，以及個人參與什麼類型的網路活動會形塑出怎樣的網路生活風格。國際研究機構IDC/World Times自 1996年即開始建立「資訊社會指標」（Information Society Index, ISI）以衡量「一個國家利用資訊相關設備來存取、處理、利用與創造資訊的能力」。指標共涵蓋四大構面（資策會FIND， 2002；資策會FIND網頁http://www.find.org.tw/0105/trend/1162.htm）： 1. 電腦資訊基礎建設－衡量電腦普及率、電腦連網比例與軟硬體之相對花費，具體衡量項目包括：（1）平均家戶擁有的個人電腦數，或政府與企業中平均每位員工擁有的個人電腦數；（2）學校中，平均每位師生所擁有的電腦數；（3）非家用電腦部份的連網電腦比例；（4）軟體相對於硬體之花費。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 2. 網際網路基礎建設－衡量上網人口比例與電子商務之花費概況，具體衡量項目包括：（1）非農業工作力的商業網際網路使用者的比例；（2）家戶的上網人口數；（3）學校中師生的上網比例；（4）上網人口於電子商務之平均花費。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 3. 資訊基礎建設－衡量相關通訊設備持有率、通訊費用與品質，具體衡量項目包括：（1）有線電視普及率；（2）平均國民擁有的手機數、傳真機數、收音機數、電視機數；（3）平均每家戶所擁有的電話線數目；（4）電話費率，電話線錯誤率。. Ch. engchi. i n U. v. 4. 社會基礎建設－衡量民主開放程度與人民教育素質概況，具體衡量項目包括：（1）人民自由權；（2）報紙的普及率；（3）出版自由度；（4）中等學校程度的人口比例、大專程度的人口比例。由資訊社會指標可知，資訊社會與網際網路的關係密不可分，網路的崛起讓資訊的傳遞穿越時空的限制，讓資訊暢所無阻的流通成為了可能。然而，正因為資訊有了網路做為載具，因此在網路世界中的資訊量呈現了爆炸性的成長，龐大且多元的資訊早已使得窄頻網路無法滿足現代人對於資訊取得的需求，取而代之的是寬頻網路的應用。歐盟執委會委員 Viviane Reding 就曾指出：「高速網路是資訊社會的通行證，是經濟成長的必要條件」（EC, 2008b）。與 Viviane Reding 想法呼應的其實就是資訊經濟（Information Economy）或知識經濟（Knowledge Economy 或 Knowledge-based Economy）的概念。依據 13 .

(25) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 澳洲政府的定義，資訊經濟是資通訊科技所帶來的經濟與社會活動轉變。在資訊經濟中，資訊、知識和教育是商業與社會活動中的主要內容，然而資訊經濟並非一種新的經濟型態，而是在資訊經濟中，以資通訊為主之創新的快速發展與散布正在改變社會中的所有產業部門與社會面向。簡言之，資訊經濟所依據的就是知識、資訊與服務，而非有形商品和服務的交換。此外，依據 OECD 於 1996 年的定義，知識經濟是指以擁有、創造、獲取、傳播及應用「知識」為重心的經濟型態，主要以人力資本、知識累積及使用做為主要的生產要素。例如，運用新的技術、員工創新、企業家的毅力與冒險精神，做為經濟發展的原動力。我國行政院經濟建設委員會則認為知識經濟是超越資本、有形資產和勞動力等傳統的生產要素，與農業經濟、工業經濟並列的新經濟型態（行政院經濟建設委員會網頁 http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=000127 5&ex=+&ic=）。. 政治大無論是資訊經濟或知識經濟，都有賴寬頻網路做為資訊傳遞的重要媒介，世立界經濟組織於 2010 年公佈的調查報告就顯示，全球的寬頻網路使用者已經在 ‧. ‧ 國. 學. 2009 年超過了十億。2009 年 9 月，有超過 4 億 6500 萬的有線寬頻網路使用者，較 2004 年 12 月時成長了三倍。無線寬頻網路的使用者更以驚人的速率成長，在 2009 年 9 月時已超過了 5 億 7500 萬，幾乎是 2004 年 12 月底的 20 倍。預估到了 2013 年，如果將目前的窄頻網路都進行升級，則全球有線與無線寬頻網路的使用者會超過三十億。由此可見，對於寬頻網路的需求在未來只會呈現不斷增加的趨勢，世界各國有鑒於寬頻網路在資訊社會中的需求性以及寬頻網路為國家帶來的重大影響，於是紛紛開始提出高速寬頻網路的建置與接取計畫，展開一場國際的寬頻競賽。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 日本提出 u-Japan 推動計畫，預定在 2015 年提供日本 100%的家戶接取 100 Mbps 以上的超高速寬頻網路；南韓提出的國家資訊化發展願景則是在 2013 年提供韓國 85%的家戶接取 50~100 Mbps 的有線寬頻網路，最高的傳輸速率可達 1 Gbps，同時也要提供 30 萬用戶接取平均 10 Mbps 的無線寬頻網路；英國政府則頒佈數位英國最終報告，提出要在 2017 年讓全英國 90%以上的家戶可以接取到次世代網路（Next Generation Network, NGN）；美國也公告了國家寬頻計畫，預計在 2020 年提供全美國一億戶，亦即將近九成的家戶，可以接取下行速率至少 100 Mbps、上行速率至少 50 Mbps 的寬頻網路；中國則提出三網融合計畫，預計在 2011 年時提供 8000 萬以上的家戶可以接取光纖寬頻網路，都會地區平均接取速率達 8 Mbps，農村地區則達 2 Mbps（蘇蘅，2010）。歐盟提出「數位議程」計畫（ Digital Agenda for Europe, 簡稱 Digital Agenda），預計在 2020 年之前讓全歐盟可以接取到速率超過 30 Mbps 的寬頻網 14 .

(26) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . 路，其中至少要有 50%的家庭可以接取 100 Mbps 以上的網路（EC, 2010h, 2010i）。德國提出國家寬頻策略，預計在 2014 年之前要讓 75%的家戶接取 50 Mbps 的寬頻網路（Information Policy, 2010a）；芬蘭也提出要在 2015 年之前讓 99%以上的芬蘭民眾可以接取 100 Mbps 的寬頻網路（Finland Government, 2008）；新加坡則預計在 2012 年之前讓全國每個家庭都可以接取 1 Gbps 的固網寬頻（Information Policy, 2010b）；我國也提出「數位匯流發展方案」，規劃在 2015 年時達成全國 80%的家戶可以接取 100Mbps 有線寬頻網路的目標。然而，當寬頻網路為資訊社會建構出更多美好理想的同時，各國卻早在網路出現不久之後就察覺到一種新的階級對立－數位落差(Digital Divide)。美國國家電信資訊局(National Telecommunications and Information Administration, NTIA) 自 1995 年開始進行一系列數位落差的探討，目的在於調查美國家庭的電話與電腦擁有率、網際網路的近用普及程度，以及資訊服務使用狀況的差異，期望將數位落差調查的結果當做制定網路政策的基礎，以達到平等近用的目的。因此， NTIA 於 1995 年至 2000 年之間先後共公佈了四份名為 Falling Through the Net 的調查報告。依據 NTIA 的定義，數位落差指的是「資訊擁有者(haves)和資訊未擁有者(have-nots)之間的差異」(NTIA, 2000)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. OECD則將數位落差定義為「存在於個人、家戶、企業與地理區在不同社會經濟層次上對於資通訊以及網路接取機會的落差」。數位落差會反映出國家之間以及國家內部不同層面上的各種差異，OECD各國內能夠利用網路接取服務的個人與企業能力也存在著明顯的變化。探討數位落差時，接取基本的電信基礎設施是最重要的考量(OECD, 2001)。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 亞太經濟合作會議（Asia Pacific Economic Cooperation, APEC）將數位落差定義為「一種廣泛跨越不同群體間的資訊設備接近使用差距。上述資訊設備包括電話、個人電腦和網際網路，沒有這些設備，人們就沒有能力與機會取得資訊。而不同的群體可能來自不同的經濟地位(富有和貧窮)、社會階級(白人和黑人)、性別、年齡(年輕和年老)、地區(城市和鄉村)或國家(富國和窮國)」（APEC， 2002）。. engchi. 根據澳洲亞太經濟合作會議研究中心的說明，APEC 除了關注數位落差的發展之外，還進而提出在寬頻網路大量取代窄頻網路之後所造成的寬頻落差 (Broadband Divide)現象，將寬頻落差定義為「在家中可以使用豐富、互動影音服務的人以及在家中只能使用低頻寬、文字服務的人之間的落差」。APEC 認為寬頻落差將會在進階電信服務的可取得性逐漸成為商業、產業、購物與交易、遠距教學、電子醫療以及電子遠距辦公等面向的基本條件之後，變得越來越重要 (Australian APEC Study Centre, 2001)。 15 .

(27) 資訊社會中寬頻普及服務政策之探討 . Norris（2001）認為數位落差的概念可分為三個方向，包括全球性落差、社會性落差以及民主性落差。全球性落差意指已開發國家與開發中國家在網際網路取用上的差別；社會性落差強調一個社會中資訊富者與資訊貧者之間的差異；民主性落差則是使用與未使用數位資源（尤其指網際網路）以參與公共事務者之間的隔閡。Servon（2002）也認為數位落差在廣義上具有三個面向，即電腦和網路的取用（assess）、資訊科技的解讀能力（IT literacy）以及資訊的內容（content）。顏淑芬（1998）的研究指出，數位落差在資訊社會中最關鍵的問題就是資訊設備的有無，亦即擁有電腦的人與沒有電腦的人之間所產生的差異。梁恆正（2001）把數位落差定位在網路近用（Internet Access）上的差距，認為數位落差的概念來自於網際網路的興起與應用。曾淑芬與吳齊殷(2001)認為數位落差的形成背景在於資訊科技的發展與使用可能因為性別、種族、階級或居住地理區域等因素而產生差異，使得人們在接近、使用資訊的機會上也產生差異。. 政治大 Hargitti（2002）則認為太多人將數位落差的定義限於接取網路者與未接取立網路者之間的差異，這樣的定義將數位落差限縮在只考量某人是否使用網路科技. ‧ 國. 學. 的二分法。為了改善這種定義的缺點，Hargitti 將資訊應用的深度與廣度當成數位落差的衡量指標，例如線上搜尋資訊的能力等。. ‧. 李京珍（2004）認為在資訊時代中，擁有電腦、網路等數位化科技者，正快速拉大與未擁有者在使用資訊科技的機會、使用資訊科技的內容與適切處理資訊素養上的距離，造成知識財富的差距，形成新的社會不公平現象，即是所謂的數位落差。翟本瑞(2003)指出，數位落差並不會因為基礎建設發展齊備就會自然消失，仍然有許多因素會造成人們在資訊使用上的差距。凡是能夠造成人與社會差異的因素，都有可能造成資訊使用上的差異，包括性別、所得、工作、城鄉差距、年齡、族裔、文化差異、語言使用與國家規模等。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 隨著網路的普及，對於數位落差的定義也開始從設備的有無轉移到網路的接取上，項靖（2003）對於數位落差的定義包括：（1）取用或近用（access to）數位化資訊科技與工具（包括電腦與網際網路）之機會的差別；（2）應用數位化資訊科技與工具的技巧、知識與能力上的差別，或稱資訊素養；（3）取用適合的數位化資訊與服務之機會的差別。這三種差別可存在於不同的人與人之間、人群與人群之間、團體與團體之間、甚或國家與國家之間，且其成因可能會因為群體間的種族、性別、年齡、教育程度、家庭背景、居住地區、經濟水準、社會地位、可得之數位化資訊內容、以及對於數位化資訊與資訊科技之重要性的認知而有所不同。李孟壕與曾淑芬(2005)歸納國內外學者對於數位落差的探討，認為數位落差 16 .