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附 註
1 分別為 1988 年 11 月、1991 年 4 月、1993 年 11 月以及 1997 年 6 月所發佈的 ITU-T Recommendations I. 113，標題皆為Vocabulary of terms for broadband aspects of ISDN。
2 撥接上網的方式，首先需向網路服務提供者（ISP）公司申請撥接使用的帳號 與密碼，把電話線接上，再透過連結電腦與電話線路的數據機撥號至ISP公司 的主機，通過身份認證後即可存取網際網路（施威銘研究室，2008）。
3 GSM（Global System for Mobile Communications），全球行動通訊系統，俗稱 2G，為歐洲電信標準協會於1990年底所制定的數位行動網路標準，其原理是
將類比式的語音訊號轉為數位訊號，再藉由電磁波傳送出去（施威銘研究室，
2008）。由於GSM的最大傳輸速率僅9.6 Kbps，低於本研究所探討之寬頻定義 的最低標準，故不加以探討。
4 原文為These targets change with time－as one target is met, universal access is redefined at a higher level，引述自Jeremey James。由James的文中可知，Benjamin 與Dahms所指的普及接取是與普及服務互通的概念。
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第三章 國外寬頻普及服務政策
本章首先回顧歐盟、英國、芬蘭與美國電信普及服務制度的演進過程，繼而 了解歐盟與這三個國家目前的寬頻網路接取情形以及寬頻政策，最後探討其對於 寬頻普及服務的思維與相關推行方式，以做為我國的參考。歐盟的政策指令牽動 著歐洲地區近三十個國家的普及服務發展，影響深遠，故欲了解歐盟國家的普及 服務制度之前，必須先掌握歐盟的政策方針。英國是電信發展程度極高的歐盟會 員國之一，其電信傳播政策也能快速反映出世界的變化趨勢，目前也已經提出在 2012年之前要達到英國每戶家庭至少能夠接取2 Mbps寬頻網路的政策，因此近期 即有豐富的實務經驗可做為我國的借鏡。芬蘭則一向是資訊科技高度發展的國 家，也首度將寬頻接取視為人權，並明文指出寬頻接取為普及服務義務的一部 份，其推行方式深具參考價值。美國一向居於推行電信政策的先驅地位，也被認 為是電信普及服務的起源地，其政策常成為他國政策制定的參考指標；此外，美 國目前也在國家寬頻計畫中針對普及服務制度提出多項改革要點，期望能藉以促 進寬頻網路的普及接取，因此值得探討其政策規劃與執行的程序。
第一節 歐盟
一、普及服務發展歷程
1987年，歐盟執委會頒佈了一部具里程碑意義的共同市場電信服務與設備發
展綠皮書，宣示電信市場的終端設備與服務應該逐步開放。1993年，歐盟通過決 議(Council Resolution 93/C213/01)將於1998年元月1日達成語音電話服務的自由 化。隔年，歐盟繼而頒佈電信基礎建設與有線電視網路自由化綠皮書，建議為配 合歐洲整體電信自由化的落實，應該開放基礎建設的競爭。綠皮書中也期望各會 員國能在普及性(universality)、平等性(equality)以及持續性(continuity)的原則下 提供公共服務，並強調普及服務制度的建立與資金籌措的重要性，將普及服務定 義為讓所有使用者能以可負擔之價格取得具有品質的特定最基本服務(EC, 1994)。
其實，普及服務這個辭彙首度出現在歐盟文件的記載是在1992年的固接專線 指令(ONP Leased lines Directive)。該指令責成歐盟的會員國有義務詳細描述不 同類型的固接專線，並指出會員國內的每個人都應該可以在透明化的情況下以受 到管制的價格使用固接專線。1994年，歐盟議會繼而正式要求歐盟執委會進行普
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及服務定義與資金籌措方式的調查，其中需要探討的普及服務關鍵要素包括必要 的網路、電話服務、服務提供的價格與品質、資訊的提供、查號、公共電話設施、
緊急電話以及殘障人士所使用的特殊設施(van Eijk, 2004)。
歐盟於1995年頒佈的語音電話指令(Voice Telephony Directive)擴展了歐盟 電信服務接取與使用的規則，同時也確立了歐盟內部的普及服務基礎。語音電話 指令中強調語音電話在社會面和經濟面的重要性，因此每個人均有權利在無差別 待遇的情況下取得固接式的電話服務。指令中闡明固網公共電話網路以及語音電 話服務的規則，這兩項服務也成為普及服務的基本項目(EC, 1997)。1996年3月，
歐盟頒佈完全自由化環境中電信普及服務報告書，標題為「資訊社會中的必要元 素」。報告書的主要目的有三項：第一為描述普及服務當時的管制架構以及各會 員國的供給情形；第二則探討普及服務的實務問題並提出解決方式；最後陳述普 及服務於資訊社會中的定位。此外，報告書中也提出普及服務是個不斷演化且動 態的概念，在迎向資訊社會的挑戰上扮演著重要的角色，歐盟所認定的普及服務 範圍包括民眾可在固定地點以公共電話網路取得電話、傳真和數據通訊，並且取 得業者的協助、緊急與查號服務、公共付費電話，電信業者須提供特殊設備給予 殘障或有特殊需求的消費者(EC, 1996)。
於此同時，由於美國於1996年通過電訊傳播法案，將普及服務的範疇擴大至 進階的電信服務(advanced telecommunications services)，因此報告書最後也對此 改革做出回應，指出歐盟對於電信普及服務的管制方式僅限於嚴謹的輔助原則，
因此限制了歐盟可以採取行動去介入各會員國內部市場中的必需要件以及維持 消費者保護的最高標準。因為歐盟認為普及服務只是讓歐洲公民邁向資訊時代的 諸多因素之一，因此暫不考慮擴大普及服務的範圍，而是預計對普及服務的範 圍、程度、品質與可負擔性等面向進行全面的檢視。歐盟規劃在兩年後公佈普及 服務的監督報告，並特別表示在重新檢視普及服務時會考量以下四個議題：
1. 服務程度的技術指標，以及提供服務是否會造成成本上的負擔；
2. 證明有特殊的社會或經濟需求；
3. 服務的價格變化以及相對所造成的可負擔性；
4. 世界其它地區的發展。
為了詳細闡述提供普及服務的成本計算方式，歐盟於1996年11月又發表了一 篇關於普及服務成本計算與資金籌措的公告，提出電信普及服務成本計算和資金 籌措方案的評估標準，並提供方案的執行指導原則給會員國參考。另外，這份公 告還同時強調三個重點：第一，只有在提供歐盟所定義之普及服務義務的相關成 本才能列入計算，而且在這些義務中只有網路成本才可被接受，且任何計算機制 都必須公開給各會員國的國家管制機關(National Regulatory Authority, NRA)確
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認。第二，各會員國可自行依據網路成本的計算評估這些成本是否可代表業者所 認為的不公平負擔，唯有如此，這套機制才能用以分攤市場業者的負擔成本。第 三，歐盟同意可利用兩種機制補貼業者的負擔成本，包括國家設立的獨立普及服 務基金以及在網路互連的接續費中附加費用，但認為沒有必要提撥國家預算進行 直接的輔助(EC, 1998a)。
1998年年初，歐盟已達成單一市場內電信產業自由化的目標，同時也公佈了 第一版的電信普及服務監督報告。由監督報告可知，當時歐盟15個會員國中的大 多數國家認為，即使開放電信市場的競爭，也還不需要建立普及服務基金由其它 新進業者一起負擔既有業者提供普及服務時所造成的虧損，包括比利時、丹麥、
瑞典、荷蘭、芬蘭、盧森堡、英國、德國、奧地利都是由既有業者負擔。但是英 國、西班牙、法國和荷蘭已經開始預估既有業者提供普及服務時網路成本佔其營 業額的比例。歐盟認為在全歐洲電信完全自由化的初步階段，尚不會考慮重新修 正普及服務的規範，但仍會持續檢視普及服務的範疇，並督促各會員國鼓勵業者 以優惠的資費提供網際網路給學校使用(EC, 1998a)。
同一時刻，歐盟也頒佈了語音電話與普及服務指令(Voice Telephony and Universal Service Directive) (1998b)，以修正1995年的語音電話指令。新指令首 度以普及服務這個辭彙來為指令命名，其重點包括：
1. 確保全歐盟都可以取得良好品質的固網公共電話服務，各會員國必須依據國 內情況以可負擔之價格讓所有使用者均可以接取到指令中所涵蓋的電信普及服 務項目；
2. 應該特別考量偏遠地區或高成本地區之使用者和弱勢團體的資費可負擔性，
弱勢團體包括年長者、殘障者或有特殊社會需求的使用者；
3. 各會員國必須指定至少一家業者提供普及服務；
4. 各會員國應該在透明化、無差別待遇的原則下，自行設立基金以分擔普及服 務提供者因提供普及服務所造成的財務虧損；
5. 普及服務除了語音服務之外，尚可包括數據通訊服務，也就是上網服務；
6. 在公用付費電話部份，各會員國皆應確保可以撥打全歐洲共同的單一緊急電 話號碼 112，且各國內的緊急電話也應該可以在無需投幣或插卡的情況下免費使 用。
歐盟繼而在 1999 年 10 月提出邁向電子傳輸基礎建設與相關服務之新架構咨 文(The 1999 Communications Review)，重新評估歐洲在電信自由化後的市場變 化，認為在科技匯流等趨勢逐漸形成之下，應有一套更完整的電信管制架構以促 進歐洲市場內的自由競爭。在新的管制架構上，歐盟規劃提出一項架構指令以及 四項特定指令，普及服務指令即為其中之一，會同時將語音電話指令(Voice Telephony Directive)以及網路互連指令(Interconnection Directive)的內涵一併整
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合(EC, 1999)。2000 年 4 月，歐盟執委會針對 1999 年的咨文公佈了各方諮詢結 論與新架構取向的公告[COM(2000)239]以及五份執行文件，確立了對於電子傳
合(EC, 1999)。2000 年 4 月，歐盟執委會針對 1999 年的咨文公佈了各方諮詢結 論與新架構取向的公告[COM(2000)239]以及五份執行文件，確立了對於電子傳