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第五章 我國實施寬頻普及服務政策之評估與探討
本章主要目的在於檢視我國數據通信接取服務與寬頻政策之間的關係，以評 估我國未來實施寬頻普及服務政策的可能性。第一節首先概述我國目前寬頻網路 在國內與國際上的發展，並同時了解數位落差的情況。第二節至第六節繼而彙整 我國歷年來各階段的寬頻政策，包含每階段的寬頻普及率提升與應用政策、縮減 數位落差的相關計畫，以及寬頻基礎建設的相關配套政策。最後於第七節探求數 據普及服務在寬頻政策各階段規劃中的定位與角色，並評估我國未來推動寬頻普 及服務的可行性。
第一節 寬頻網路發展
一、網路接取情形
NCC 依據國際上常用的寬頻網路定義，將寬頻認定為可以支援速率 256 Kbps 以上的網路頻寬。根據 NCC 的統計，截至 2010 年 12 月底為止，我國目前 的寬頻上網帳號數共計 2179 萬 7121，其中 531 萬 1599 為固網寬頻上網帳號數，
包括 ADSL、FTTx、有線電視數據機、固接專線、以及公眾無線區域網路的用 戶(表 5-1)。由近五年的趨勢可以看出，我國寬頻上網呈現成長的趨勢，在 2008 年 12 月時曾突破 500 萬大關，2009 年 12 月時又下滑至 499 萬，但到了 2010 年
表 5-1. 我國歷年固網寬頻上網帳號數
年／月 固網寬頻 合計
ADSL FTTx Cable Modem
Leased Line
PWLAN
2006 年 12 月 4,002,365 419,912 29,575 53,948 4,505,800 2007 年 12 月 4,212,227 502,629 26,375 48,956 4,790,187 2008 年 12 月 4,285,207 648,910 34,003 56,254 5,024,374 2009 年 12 月 2,581,593 1,532,164 810,034 19,874 54,050 4,997,715 2010 年 12 月 2,360,485 1,957,840 927,637 19,064 46,573 5,311,599 資料來源：本研究整理自 http://www.ncc.gov.tw/default.htm
註：2008 年年底以前的統計，ADSL 欄項中數量包含所有 xDSL 的上網用戶數。
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12 月底為止，已經有超過 530 萬的固網寬頻上網帳號數(國家通訊傳播委員會，
2010h)。
NCC 的統計資料顯示，由於過去的統計包含所有 xDSL 的寬頻上網帳號數，
因此從 2006 年至 2008 年年底都有超過 400 萬的數量。自 2009 年起，NCC 只統 計 ADSL 的寬頻上網帳號數，因此在 2009 年和 2010 年分別約為 258 萬以及 239 萬。在 2009 年年底至 2010 年年底的一年期間，ADSL 的寬頻上網帳號數減少了 22 萬，但依然是固網寬頻上網帳號數中主要的寬頻網路接取方式，在 2010 年 12 月底時佔了整體固網寬頻上網帳號數的 44%。
光纖網路 FTTx 的寬頻上網帳號數則從 2008 年開始統計，至當年年底約為 153 萬，至 2010 年 12 月底時增加了約 42 萬，成長最為快速，已有 195 萬的帳 號數，佔了整體固網寬頻上網帳號數的 36%以上。利用有線電視數據機上網的寬 頻上網帳號數則從 2006 年年底的 41 萬上升至 2010 年年底的 92 萬戶，顯示已有 越來越多的台灣人開始接受有線電視業者所提供的網路服務。截至 2010 年 12 月底，利用有線電視數據機連結寬頻網路的帳號數佔了整體固網寬頻上網帳號數 的 17%，較 2006 年年底的 9%，呈現微幅成長的趨勢。
採用固接專線方式的寬頻上網帳號數則自 2006 年年底將近 3 萬的數量下滑 至 2010 年年底的 1 萬 9064。固接專線的寬頻上網帳號數一直都在整體固網寬頻 上網帳號數中佔最小的比例，截至 2010 年 12 月底為止，佔整體固網寬頻上網帳 號數的 3%。此外，NCC 也將公眾無線區域網路的寬頻上網帳號數一併計算，從 2006 年年底的 5 萬 3948 下滑至 2010 年年底的 4 萬 6573，佔了整體固網寬頻上 網帳號數的 8%。由於寬頻上網帳號數可能無法如實反映出實際上網的用戶數，
因此寬頻上網帳號數的統計一般而言會比實際的寬頻用戶數還多。
相較於 NCC 的統計資料，資策會 FIND 每季公佈的「我國網際網路用戶數 調查」，則是針對網路用戶進行調查。資策會 FIND 對於寬頻的認定是以接取速 率為依據，在調查中所包含的可接取寬頻網路技術有 xDSL、有線電視纜線數 據機、固接專線以及光纖(FTTx)1。截至 2010 年 9 月底為止，台灣利用有線固 網方式接取寬頻網路的整體用戶數已經達到了 499.5 萬，較 2009 年同一時期增 加了約 10 萬的用戶(資策會 FIND，2010a)。
在所有的有線固網寬頻用戶中，以 xDSL 技術接取寬頻網路的用戶數 佔最大比例，共有 226 萬戶，佔整體用戶數的 45%。但 xDSL 的用戶數從 2009 年 9 月底至 2010 年 9 月底已出現了大幅的下滑，2009 年時仍有 264 萬戶，佔了整體有線固網寬頻用戶數的 54%，但一年後已經減少了 38 萬戶 (9%)，至 2010 年 9 月底只剩下 226 萬戶 (資策會 FIND，2009a, 2010a)。
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相較於 xDSL 寬頻用戶數的大幅下滑，以光纖技術接取寬頻網路之用戶 數的成長速度最快，一年之內已從 152 萬戶上升至 192 萬戶，佔了整體有線固網 寬頻用戶數的 38.4%。利用有線電視纜線數據機寬頻上網的用戶數則呈現穩 定增加的趨勢，2010 年 9 月底時的用戶數為 81 萬，佔整體有線固網寬頻 用戶數的 16%，較前一年同一時期增加了 8 萬戶。由調查可知，在台灣的 有線固網寬頻市場中，xDSL 的用戶數已逐漸下滑，許多用戶已轉為透過有 線電視纜線數據機或光纖網路接取寬頻網路(資策會 FIND，2009a, 2010a)。
在行動上網部份，資策會 FIND 則根據 NCC 公告的統計資料進行說明。台 灣在 2010 年第二季的行動通信用戶數為 2717 萬戶，手機門號數佔人口比例的 117.4%。其中 3G 用戶數較第一季成長 4.4%，增加 72 萬戶，共計 1731 萬 戶，佔全台灣手機門號數的 63.7%。至 2010 年第二季為止，開通行動上網 功能的總用戶數為 1866 萬戶，較第一季成長 0.6%，佔行動通信用戶數的 68.7%(圖 5-1)。其中利用 3G 技術行動上網的用戶數佔大多數，截至 2010 年第二季為止的用戶數為 1535 萬戶，較第一季成長 3.7%，佔整體行動上 網用戶數的 82.3%，顯示具有 3G 功能的手機已成為台灣民眾行動上網的普 遍裝置(資策會 FIND，2010b)。
圖 5-1. 我國行動上網用戶數一覽表。資料來源：資策會 FIND(2010b)。
註：本圖由資策會依據 NCC 公告之資料所繪製。
此外，依據行政院數位匯流發展方案的分析，台灣2010年第一季的有線寬頻 用戶數已經超過500萬戶，普及率為64%。在寬頻接取速率方面，以2~10 Mbps 為主流（76.9%），接取速率為10 Mbps以上的寬頻用戶僅有0.2%，用戶平均的 接取速率則為5 Mbps（圖5-2）（行政院，2010）。此外，根據國際分析機構Gartner
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在2008年公佈的報告，截至2007年為止，台灣的家戶寬頻連網率為59%，排名世 界第六，位於南韓（95%）、香港（76%）、荷蘭（74%）、瑞士（69%）與加 拿大（65%）等五個寬頻普及率超過六成的國家之後。台灣在2007年時已被Gartner 列為寬頻的成熟市場，預估到了2012年時的家戶寬頻連網率會達到74%，與英國 並列世界第九名(資策會FIND，2008)。
圖 5-2. 我國 2010 年第一季寬頻用戶的速率接取比例 資料來源：行政院數位匯流發展方案(2010)
另外，我國近年來以光纖技術接取寬頻網路的用戶數也有大幅的成長。國際 組織 FTTH Council 自 2007 年起每半年會統計一次光纖上網普及率超過 1%的經 濟體，在 2009 年 6 月所公佈的全球 FTTH/FTTB 光纖上網普及率超過 1%的經濟 體已經上升為 21 個。在這些經濟體中，名列前茅的依然是亞洲地區的國家，台 灣以大約 19%的普及率位居第四（圖 5-3），前三名的國家則分別是南韓（46%）、
圖 5-3. 2009 年 6 月全球光纖上網普及率排名
資料來源：資策會 FIND 依據 FTTH Council 統計資料繪製
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香港（33%）和日本（30%），瑞典（11%）與挪威（10%）等北歐國家則居於 台灣之後。此外，台灣在 2009 年 6 月的光纖用戶普及率增加速度大約有 7%，相 較於前三名的南韓、香港與日本，成長幅度超過 50%，是成長幅度最高的國家(資 策會 FIND，2009b)。
由我國內部及國際組織的調查可知，我國除了原本就已經相當發達的 ADSL 技術之外，目前也已經有越來越多民眾透過有線電視系統業者進行寬頻網路的連 結，光纖網路的寬頻用戶數也在世界上名列前茅。因此，我國已經被歸納為世界 上一個寬頻網路的成熟市場，目前有線寬頻的普及率已達 64%，其中近八成的使 用者都可以接取至少 2 Mbps 以上的頻寬網路，未來兩年預計整體寬頻的家戶接 取率可達 74%。由於我國的寬頻市場已經進入了成熟階段，政府應該採取行動評 估將寬頻網路接取納入普及服務的可行性（World Bank, 2010），讓寬頻接取普 及化以保障不經濟地區與偏遠地區的民眾都能如同我國其它大多數地區的民眾 一樣可以享有寬頻網路帶來的便利。
二、數位落差
針對我國數位落差的情形，行政院研考會自2002年起委託外部研究機構或學 術單位進行大規模的專案型研究，至2010年已經連續執行八年的調查。該專案主 要以問卷調查方式訪問一般民眾，分析數位落差現況以做為政府推動縮減數位落 差政策的依據。2010年11月所公佈的「99年個人家戶數位落差調查報告」（研考 會，2010）按照內政部公佈之2010年7月各縣市12 歲以上人口的性別、年齡結構 進行加權，最後共計完成縣市隨機樣本1萬6008份，藉以推論我國12 歲以上全體 民眾的意見。調查報告內容與本研究最相關的部份為偏遠鄉鎮以及低收入戶的數 位落差情形，其中和電信普及服務有最直接關連的是家戶資訊環境的數位落差情 況，包括資訊設備（家戶電腦有無）以及網路環境（家戶連網狀況與家戶電腦連 網方式）兩個面向。
在偏遠地區部份，調查報告歷年來都將台灣鄉鎮區分為偏遠程度高鄉鎮、偏 遠程度低鄉鎮及非偏遠鄉鎮三大類。偏遠鄉鎮的定義來源出自行政院研考會2002 年的「偏遠地區設置公共資訊服務站策略規劃」報告書，共計有83個偏遠程度較 低的鄉鎮以及81個偏遠程度較高的鄉鎮。其定義方式主要是以地理偏遠為考量，
再依據人口數、土地面積、人口密度、交通便利性、以及山地鄉與平地鄉之區隔 等資料為指標，進行交叉比對及分析，再以各部會（經濟部、農委會、健保局及 教育部）皆定義為偏遠或離島交通不便地區、或有一個以上部會列為偏遠且人口 密度小於台灣人口密度平均值512人之鄉鎮者列為偏遠地區，並依偏遠程度再區