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第四章 我國數據普及服務政策
本章旨在探討我國數據通信接取服務的政策推展過程，NCC在我國過去四年 的「村村有寬頻」與「部落(鄰)有寬頻」政策中已經要求普及服務提供者必須提 供2 Mbps以上的寬頻網路服務，但乃是以專案的方式針對特定地區進行網路的建 置，有別於第三章中歐盟、英國、芬蘭和美國所探討與推動的全國性寬頻普及接 取服務。因此，本研究統一將國外推行全國性寬頻接取服務的做法稱為「寬頻普 及服務」，而儘管我國的普及服務提供者也在特定地區提供「寬頻」的服務，但 為了區分我國與前述國家的差異，本研究統一使用電信普及服務管理辦法中所稱 的「數據通信接取服務」(本研究常簡稱為「數據普及服務」) 來稱呼我國目前 專案式的網路服務提供方式。
在本章第一節中會先回顧普及服務從過去交通部電信總局時代至目前的發 展歷程，繼而於第二節詳細闡述電信普及服務的制度內涵，包括普及服務範圍、
提供者、經費分攤機制等。第三節探討數據普及服務的政策推行過程，尤其鎖定 與本研究密切相關的不經濟地區數據普及服務。第四節則彙整本政府官員、業者 和學者的意見，歸納出我國目前推行數據普及服務政策的困難與挑戰。
第一節 普及服務發展歷程
一、電信自由化：規劃普及服務制度
面對1990年代全球電信自由化的大趨勢，當時台灣為求能儘早加入WTO，
也和歐、美各國一樣積極推展電信事業的各種自由化與民營化政策。在此之前，
我國政府已於1987年宣布用戶可自備電話機，跨出了電信去管制化的第一步(劉 兆隆，2008)。1996年2月5日，台灣正式公告電信三法，即電信法、交通部電信 總局組織條例以及中華電信股份有限公司條例，並且陸續開始施行一連串的去管 制政策。
在公告電信三法的同年7月1日，交通部電信總局改制為新制的交通部電信總 局與國營中華電信股份有限公司兩個組織。新制的電信總局成為國家電信政策制 定與電信市場監理的主管機關，與經營電信事業的國營中華電信股份有限公司分 離，為我國電信產業開啟了自由化的大門(交通部電信總局，1997)。此後，台灣 開始放寬對於電信網路的利用，並逐步開放第一類電信業務與加值網路業務的民
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營化經營，最後在2001年7月開放所有的電信業務，為台灣的電信市場揭開了全 面自由化的嶄新局面(高凱聲，2004)。
事實上，當時的電信三法已融入了 WTO 電信協定的精神，面對電信自由化 後所須處理的公平接續、交叉補貼、普及服務等議題，皆明文列出管制規範。在 此次頒佈的電信法中，也首見我國對於普及服務的明確規範，其中第 20 條規定：
「為增進國民基本通信權益，交通部得指定第一類電信事業提供電話或數據通 信，或者電話與數據通信之普及服務。」當時的普及服務係指全國人民不論居於 何處，均可享有相同品質、相同價格且可負擔的基本電信服務，該階段所規劃的 普及服務範圍僅限於利用公眾交換電話網路提供的基本語音服務，其項目為公用 電話、社會公益電話以及不經濟地區的基本電話服務(交通部電信總局，1997)。
在 1996 年電信法公告之前，我國電信事業係由改制前的電信總局獨佔經 營，期間市內電話服務亦由電信總局刻意壓低價格、不計成本負責提供，並由其 它業務項目交叉補貼虧損。基於當時市內電話接取服務的經營有明顯的虧損，但 行動通信、長途電話和國際電話業務則有高額的利潤，因此便透過提高行動通 信、長途電話和國際電話的價格，來補貼市內電話接取服務的損失(交通部電信 總局，2002a)。然而，藉由交叉補貼方式進行補貼，會促使新進的固網業者在市 內電話接取服務價格低於成本的情況下，缺乏進入服務市場的動機，最終導致該 項業務的競爭力下降，因此政府在開放電信業務的同時，也不忘著手塑造合理的 競爭環境。
二、預備開放固網時期：中華電信獨自提供普及服務
1997 年交通部電信總局公告的電信白皮書特別指出，電信自由化工作除了 循序開放電信市場外，也必須同時擬定相關的管理規則與有效的競爭措施，規範 各競爭業者之間的規則，讓市場機制得以充分發揮。為了塑造公平、合理而健全 的競爭環境，資費合理化成為電信自由化最重要的工作之一。因此，交通部所擬 定的執行方向包括制定適當的資費管制制度、採行電信會計分離措施、設立普及 服務制度，期望能逐步消除電信業務之間不當的交叉補貼並健全電信事業的費率 結構，以營造公平合理的電信經營環境 (交通部電信總局，1997)。
於此同時，除了交通部認為交叉補貼為不當之業務執行方式之外，隨著行動 通信、長途電話以及國際電話等業務相繼開放，市內電話業務也即將無法獲得這 些業務交叉補貼的輔助，勢必需要調高價格。因此，在市場開放競爭後，交通部
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制度的政策目標，以照顧弱勢及不經濟地區民眾的福祉。為了因應交叉補貼機制 的終止，交通部電信總局也規劃設立電信普及服務基金，以補助電信事業提供基 本電信服務普及化建設的費用，當時已成立「普及服務制度研討小組」，由產、
官、學及消費者代表組成，共同研擬電信事業普及服務機制，將「電信事業普及 服務基金管理辦法草案」提報交通部法規委員會審議，並預計於 2001 年開放固 定通信網路業務的同時一併實施普及服務制度。
交通部也決定，在固定通信網路業務開放之前，由國營中華電信股份有限公 司擔任普及服務提供者，並自行吸收普及服務的淨成本。待固定通信網路業務開 放後，交通部得視需要指定一家或多家電信業者擔任普及服務的提供者。普及服 務分攤業者所繳納的普及服務基金，則專門補償提供普及服務所產生的淨成本，
不得移作他用，並由交通部電信總局所設立的普及服務基金管理委員會來管理普 及服務基金(交通部電信總局，1997)。
此外，為了避免市內電話業務的競爭力不足，交通部電信總局也趕在開放固 網市場之前取消交叉補貼的運作方式。1999 年 11 月 3 日，交通部公佈電信法部 份修正條文，此次修正案加入了許多電信市場競爭機制的相關規定，與電信普及 服務相關的規定包括：第一類電信事業應依其所經營的業務項目，建立分別計算 盈虧的會計分離制度，禁止妨礙公平競爭的交叉補貼；第一類電信事業負有網路 互連義務，即有一方要求與他方網路互連時，除法令另有規定者外，他方不得拒 絕；另外也增列電信普及服務管理辦法的法源規定(嚴嵩源，2000；林石根，
2004)。
在增列電信普及服務管理辦法法源方面，修訂後的電信法第 20 條明定交通 部為保障國民的基本通信權益，可依不同地區及不同服務項目指定第一類電信事 業提供電信普及服務；電信普及服務是指全體國民可按照合理價格而公平享有一 定品質的必要電信服務；為了達到普及服務目的，應成立電信事業普及服務基 金，而電信普及服務所產生的虧損及必要之管理費用，可由交通部公告指定的電 信事業依規定分攤並繳交至電信事業普及服務基金當中；電信普及服務範圍、普 及服務地區之核定、提供者之指定及虧損之計算與分攤方式等事項之管理辦法，
皆由交通部訂定；另外，電信事業普及服務基金，不屬於預算法所稱之基金。
台灣普及服務的法制化始於 1996 年頒佈的電信法，並於 1999 年的電信法修 訂條文中增列電信普及服務管理辦法之法源規定，闡明由交通部負責規劃與辦理 電信普及服務業務。在經過長期的討論與聽證，並取得業者與管制機關等多方共 識之後，交通部於 2001 年依據電信法第 20 條第 4 項公告電信普及服務管理辦 法，共計五章 28 條，明定於 2002 年 7 月施行。另外也公告普及服務基金管理委 員會設置要點，以普及服務基金取代中華電信公司自行吸收淨成本的方式，來彌
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補業者在提供普及服務時所產生的虧損，邁向我國電信普及服務發展上的重要里 程碑。
三、固網開放時期：新進固網業者加入
交通部在2002年所公佈的電信自由化政策白皮書中再度探討各類電信業務 開放之後所產生的競爭議題，包括網路互連、交叉補貼、普及服務、資費管制、
不對稱管制。白皮書中闡明，電信普及服務管理辦法所規範的普及服務範圍會依 照國外先例，以提供語音通信普及服務為主。依據電信普及服務管理辦法，語音 通信普及服務是指利用公眾電信網路提供之通信服務，包括不經濟公用電話服 務、不經濟地區電話服務及海岸電臺船舶遇險及安全通信服務，交通部可以依據 不同地區指定第一類電信事業業者提供這些服務。
此外，也規定數據通信接取服務，經營者以優惠資費提供經政府立案的學校 及公立圖書館連接網際網路所需的市內數據通信接取服務。交通部在2002年公佈 的電信自由化政策白皮書中解釋，數據通信接取服務可以做為達成資訊社會的手 段，並縮減世界各國日漸浮現的數位落差問題。但是，普及服務在解決數位落差
此外，也規定數據通信接取服務，經營者以優惠資費提供經政府立案的學校 及公立圖書館連接網際網路所需的市內數據通信接取服務。交通部在2002年公佈 的電信自由化政策白皮書中解釋，數據通信接取服務可以做為達成資訊社會的手 段，並縮減世界各國日漸浮現的數位落差問題。但是，普及服務在解決數位落差