第六節 數位匯流發展方案
第七節 寬頻普及服務政策之評估
A.寬頻速率達2Mbit/sec B.持續檢討並完善電信普及
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民眾會使用網路，其最基本的條件還是在於這些偏鄉地區的居民要能夠接取到網 路。然而，這兩項目標的推行卻沒有與普及服務連結，且到目前為止這兩項推動 目標也沒有達成。
以阿里山這幾個地方為例，有很多民眾家裡沒有電腦，所以其實 u-Taiwan 的討論有跨越兩個政府，馬政府上來以後討論智慧台灣，那大家的心思 就會放在智慧台灣，所以u-Taiwan就會有點曇花一現。其實這都是事務 官討論的，沒有政黨的問題，就照著想做的去做，當然不會想到政黨輪 替就不做，所以做到一半，科顧組那邊就要做智慧台灣，所有的管制考 核和經費都丟到那邊，大家就有點忘掉u-Taiwan了。(蕭家安，本研究訪談)
到了「數位匯流發展方案」，政府也沒有將偏遠地區的寬頻網路建置政策和 普及服務機制進行銜接。就整部「數位匯流發展方案」中的寬頻政策而言，可發 現我國政府並沒有體認到全國較低速率寬頻普及接取的重要性。歐盟、美國、英 國和芬蘭在推動高速寬頻網路接取政策的同時，都考量到數位落差的重大影響性 且已經開始制定政策著手處理寬頻數位落差的問題。例如，芬蘭立法保障全體國 民在 2010 年 7 月可以接取 1 Mbps 的寬頻網路，英國則提出在 2012 年讓全英國 所有家庭能夠接取 2 Mbps 寬頻網路的政策，歐盟決議要在 2013 年之前達成全歐 盟接取基本寬頻網路的目標，美國則是規劃在十年之內讓每個美國人都可以接取 下行速率至少 4 Mbps 的寬頻網路。反之，我國政府針對有線寬頻網路部份，提 出要在 2013 年和 2015 年分別達成 80%的 30 Mbps 與 100 Mbps 有線寬頻網路涵 蓋率的目標，卻沒有提出較低速率、較基本寬頻網路普及接取的政策規劃，明顯 忽視了數位落差可能會加速惡化的嚴重性。
就國外的經驗而言，歐盟、美國、芬蘭和英國都是同時提出短程的基本寬頻 普及接取以及長程的促進高速寬頻接取的兩階段目標，其用意除了縮減數位落差 的情況之外，也希望將短期目標進行的網路建置成果或政策推行模式做為長期目 標的基礎。相形之下，我國政府規劃要在四年內達成 80%家戶可接取 100 Mbps 有線寬頻網路的目標，實為一項沒有確認基本寬頻網路接取率就直接躍進的政 策，其可行性堪憂。「數位匯流發展方案」中也顯示我國在 2010 年第一季的寬 頻網路接取情形，其中接取速率 10 Mbps 以上的用戶數僅佔了整體有線固網寬頻 用戶數的 0.2%，因此當大部份使用者所接取的基本寬頻網路（76.9%的有線寬頻 使用者接取至少 2 Mbps 以上的寬頻網路）都尚未普及的前提下，政府要鼓勵民 眾接取 100 Mbps 的寬頻網路實在有非常高的難度，尤其要鼓勵那些目前連 2 Mbps 寬頻網路都無法或不想接取的民眾直接接取 100 Mbps 的寬頻網路更是難 上加難。
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在「數位匯流發展方案」中，較類似寬頻普及接取概念的部份出現在促進無 線寬頻網路的接取目標上，預計在 2012 年之前讓都會區 7.2Mbps 無線寬頻網路 的涵蓋率達到 98%；鄉村區 3.6Mbps 無線寬頻網路的涵蓋率達到 95%；偏遠區 384Kbps 無線寬頻網路的涵蓋率達到 95%。然而，以我國目前的網路接取情形而 言，民眾使用有線寬頻網路的比例仍然高於無線寬頻網路，因此沒有制定基本有 線寬頻網路的接取目標，卻只制定無線寬頻網路的接取目標，與民眾實際上的需 求相左，且在政策的執行上也無法直接與「村村有寬頻」和「部落(鄰)有寬頻」
政策進行續接。同時，行政院在 2010 年 12 月公告「數位匯流發展方案」，而這 三項促進無線寬頻網路接取目標的達成時間卻設定在 2012 年年底，執行時程大 約只有兩年，因此可否在短時間之內如期達成目標也令人質疑。此外，如果要在 鄉村地區和偏遠地區推展無線寬頻網路的高覆蓋率，在沒有投資的誘因之下，也 沒有運用電信普及服務機制對相關業者進行要求，則要達成目標的機率就變得相 當渺茫。
另一方面，「數位匯流發展方案」中有關電信普及服務的唯一規劃是在「平 衡數位落差與推動普及服務」項目中達到部落有寬頻的目標，讓部落地區可以接 取2 Mbps的寬頻網路。依據NCC的規劃，NCC原先就已設定於2010年年底完成 部落有寬頻的目標，且已經如期達成，因此「數位匯流發展方案」等於沒有再為 普及服務制定任何新的目標。再者，另一項目標是在2010年至2013年之間持續檢 討電信普及服務管理辦法，這項目標也沒有任何說明，包括修訂的可能方向都沒 有提出。因此，整體而言，「數位匯流發展方案」除了沒有將寬頻政策與普及服 務機制進行連結之外，對於普及服務政策本身的規劃也相當空泛，沒有具體的執 行目標。
二、推行寬頻普及服務政策之評估
從我國「數位台灣計畫」到「數位匯流發展方案」的寬頻政策發展可察覺，
數據普及服務的定位最早是執行「村村有寬頻」計畫的機制，用以改善我國數位 落差的情形。然而，目前普及服務機制已經和寬頻政策完全脫節。由國外的經驗 可知，推行全國基本寬頻的普及政策目前逐漸成為世界所趨，因為寬頻網路已經 是人類在資訊社會中不可或缺的重要媒介。我國過去在世界各國剛開始發展寬頻 網路時還曾經名列前茅，依據eMarketer公司於2002年6月的評估，我國當時的家 戶寬頻普及率以18.2%位居全球第四名，僅次於南韓、香港和加拿大(劉幼琍、陳 清河，2002)，然而我國近年來的寬頻接取率已經逐漸落後，因此我國更應該參 考國外推動全國寬頻普及接取的思維與做法。
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依據國外的經驗，歐盟、英國、芬蘭和美國在汲汲於高速寬頻網路競賽的同 時，也同時正視數位落差的問題，因此相繼推動全國的寬頻普及政策。因為若僅 單方面追求提升高速寬頻網路的接取率，卻忽視仍有部份民眾連基本速率的寬頻 網路都無法連結，如此反而更加擴大了一國之內的數位落差。因此，我國應該儘 早評估全國寬頻普及政策的實施可行性，且應同時重新思考、運用甚至修改電信 普及服務機制以促進全國寬頻普及政策的推展。
我國若要推行寬頻普及服務政策，除了需要評估目前數據普及服務所面臨的 問題之外，也需要同時檢視我國整體的寬頻政策規劃方向以及普及服務在促進全 國寬頻接取政策上的功能與限制。目前數據普及服務所面臨的問題與挑戰已經在 本研究第四章的第四節中予以陳述，包括缺乏寬頻未達地區的統計資料、台灣山 地地形崎嶇造成建設困難、網路建置的產權與資源問題、反競爭議題、普及服務 基金申請條件嚴格、對於低收入戶及設備與網路教育的相關補助、以及多頭馬車 等七個問題。如果要以我國整體的寬頻政策檢視寬頻普及服務政策推行的可行 性，則會面臨更多、更廣泛的問題。
(一)建設投資與保障偏遠地區之間的拉扯
由於我國多山地地形，且山地通常崎嶇而蜿蜒，因此進行有線網路的舖設成 本相當高，且颱風、豪雨、土石流等自然災害常容易損毀有線網路的建置，因此 山區的網路建設與維運成本比起平地地區的成本更為龐大。另一方面，政府和業 者都會考量網路建置之後所得到的效益是否和建設投資成正比，以評估網路建設 的可行性。這是推行數據普及服務政策時所面臨的問題，也是目前我國政府在擬 定國家寬頻政策時沒有規劃基本有線寬頻網路普及計畫的主要原因。
如果到部落去看，會發現有些還在搭木板房子，實際上維持溫飽都很不 容易…有線部份，如果拉線加上挖馬路，一公里五百萬台幣，業者不可 能為了沒有幾戶人家，就花那麼多錢去埋線。全台灣有多少家戶是這樣 ? 所以政策也不可能這樣做。…現在普及服務基金是各業者從利潤中撥 錢進來，那如果把設備建置之後都嫌置在那邊，都沒有人用，變成蚊子 台，這樣沒有意義。(蔡怡昌，本研究訪談)
村村有寬頻和部落有寬頻，它的最後一哩是用微波的技術，因為很多地 區是山區，像是阿里山或南投，那種地方如果叫電信公司舖設光纜是不 敷成本。(呂海涵，本研究訪談)
因此，針對我國目前到底還有多少家戶無法接取到寬頻網路，不但NCC無法 確切掌握，交通部或是我國最大的電信業者中華電信公司也都沒有實際的統計資
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料，僅能針對提出寬頻需求的家戶進行回應。
現在台灣用ADSL、有線(電纜數據機)加上所有能夠提供上網的有線與 無線管道，除了住在很特別、很特別地方的民眾，幾乎馬上就可以申裝
。所以後來為什麼沒有制定下限那部份，就是因為那一塊幾乎已經快要 完成了。照我們跟中華電信溝通的結果，當地提出來有需求就會馬上去 做，只剩下有人真的沒有接取網路但是又不提，不過中華電信也沒辦法 提出確切的數字。(蕭家安，本研究訪談)
(目前無法接取寬頻網路的家戶)那部份大概沒有辦法統計，因為目前最 大的民營業者中華電信公司在台灣大概有99% 家戶的電話線路，所以有 電話線要提供上網的服務，也不是不可能，只是速率的高低，很遠很遠 的地區要撥接還是有可能，只是在於有沒有需求，所以中華電信也不會
(目前無法接取寬頻網路的家戶)那部份大概沒有辦法統計，因為目前最 大的民營業者中華電信公司在台灣大概有99% 家戶的電話線路，所以有 電話線要提供上網的服務，也不是不可能，只是速率的高低，很遠很遠 的地區要撥接還是有可能，只是在於有沒有需求，所以中華電信也不會