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第二節 現行普及服務制度
一、定義與範圍
在2002年電信普及服務管理辦法正式實施之前，我國的語音電話普及服務皆 由國營中華電信公司獨自提供，且自行吸收提供服務的淨成本。2001年，交通部 電信總局正式頒佈電信普及服務管理辦法，當時已經包含了語音與數據的普及服 務。2006年，NCC成立以後又兩度大幅修訂電信普及服務管理辦法，刪除海岸電 臺船舶遇險及安全通信服務，並將不經濟地區的數據通信接取服務納入成為普及 服務的義務，確立了目前普及服務的實施範圍(圖4-1)。
依據現行的電信普及服務管理辦法，普及服務是指「全體國民得按合理價格 公平享有一定品質之必要電信服務」。普及服務可區分為語音通信接取服務以及 數據通信接取服務兩類：前者係指利用公眾電信網路，使發信端與受信端兩者互 通的電話服務，包含不經濟公用電話服務以及不經濟地區電話服務；後者是指利 用有線或無線寬頻通信網路接取網際網路的服務，包含不經濟地區數據通信接取 服務以及以優惠資費提供中小學校、公立圖書館數據通信接取服務。
圖 4-1. 我國普及服務範圍演變趨勢。資料來源：本研究自行整理。
1997 年 交通部電信總局政策白皮書 公用電話、社會公益電話、不經濟地區的基本電話服務
2001 年 交通部電信總局公告電信普及服務管理辦法 不經濟公用電話服務、不經濟地區電話服務、海岸電臺船舶遇險及安全 通信服務、中小學校暨公立圖書館數據通信接取服務
2006年10月 國家通訊傳播委員會修訂電信普及服務管理辦法
不經濟公用電話服務、不經濟地區電話服務、中小學校暨公立圖書館數 據通信接取服務
2006年12月 國家通訊傳播委員會修訂電信普及服務管理辦法 不經濟公用電話服務、不經濟地區電話服務、不經濟地區數據通信接取 服務、以優惠資費提供中小學校、公立圖書館數據通信接取服務
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在電信普及服務管理辦法中，不經濟公用電話服務是在一般商業條件或無任 何補助的情況下，普及服務提供者為提供單一公用電話服務所投入可避免成本2 大於棄置營收3，且經主管機關核准的公用電話。不經濟地區電話服務則是普及 服務提供者於偏遠地區為提供電話服務所投入可避免成本大於棄置營收，且經主 管機關核准之第一類電信事業網路單一交換機房服務區域的服務。為了更明確解 釋偏遠地區的意涵，電信普及服務管理辦法規定人口密度低於全國平均人口密度 五分之一的鄉(鎮、市)，或距離直轄市、縣(市)政府所在地7.5公里以上的離島 地區，即可被歸類為偏遠地區。
依據NCC於2010年12月22日頒佈的2010年全國各縣市偏遠地區的統計，符合 定義的偏遠地區共有81個(見附錄一)。NCC的計算依據是內政部戶政司的統計資 料，截至2009年12月底台灣人口密度為每平方公里639人，因此在換算之後 (639×1/5＝127.8)，人口密度低於每平方公里128人的鄉(鎮、市)就列為偏遠地 區，包括全台灣15個縣市中的64個鄉鎮。偏遠地區則共計17個鄉鎮，包括澎湖縣 6區、金門縣4區、連江縣4區，以及高雄市旗津區、屏東縣琉球鄉以及台東縣綠 島鄉等台灣著名的觀光景點都符合離島的定義(國家通訊傳播委員會，2010d；內 政部戶政司全球資訊網，2010)。
語音通信接取服務從電信自由化之前、歷經普及服務制度的籌劃到實行，乃 至於到目前為止，皆由中華電信公司獨自提供。至2010年年底為止，中華電信公 司在台灣本島偏遠地區以及離島的澎湖、金門及馬祖等17個縣市中的81個偏遠鄉 鎮中，預計有199個不經濟電話服務交換局及89個不經濟數據通信接取服務交換 局。這些偏遠與離島地區由於受到自然、人文與經濟環境等因素影響，在普及服 務實施後，不經濟電話普及率平均為71.84%(國家通訊傳播委員會，2010e)。
在數據通信接取服務方面，以優惠資費提供中小學校、公立圖書館數據通信 接取服務在2001年電信普及服務管理辦法首度頒佈時就被列在規範之內，不經濟 地區的數據通信接取服務則是NCC於2006年12月修訂電信普及服務管理辦法時 所增列的項目。依據電信普及服務管理辦法第2條第3項，數據通信接取服務是指
「利用有線或無線寬頻通信網路接取網際網路之服務」。同法第14條第2項定義，
中小學校是指由政府機關核准設立的國中與國小學校；公立圖書館則包含國家圖 書館、省市立圖書館、縣市立圖書館及鄉鎮市立圖書館。第15條則明定這些機構 可以自行選擇合法的經營者來提供數據通信接取服務。第16條繼而規定此項優惠 補助項目以市內數據電路的月租費為限。
不經濟地區的數據通信接取服務是近年來NCC努力執行的重點政策，從2007 年起開始推行「村村有寬頻」政策以及2008年至2010年的「部落(鄰)有寬頻」政 策，都屬於不經濟地區網路建設的範疇。為了達到這些目標，NCC從2007年至2009
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年連續三年修訂電信普及服務管理辦法，以利於立即指定該年度寬頻網路建置的 範圍與提供者。2007年設定的46個村、2008年設定的50個部落(鄰)以及2009年與 2010年陸續設定的55個與11個部落(鄰)全數都已於2010年年底建置完成。在這些 目標達成後， NCC在四年內推行的「村村有寬頻」與「部落(鄰)有寬頻」政策 總計可造福162個建設點，使這些地區的居民可以接取至少2 Mbps的寬頻網路。
目前，NCC已規劃2011年要回歸常態性的年度運作，也就是在服務實施年度的前 兩年年底前行文給各縣市政府、鄉公所、原住民委員會和教育部調查有無寬頻需 求的地區，再於前一年3月1日之前公告普及服務的實施範圍與提供者。
二、提供者
2001年，電信普及服務管理辦法頒佈之後，新制普及服務制度正式上路，新 進固網業者亦可擔任普及服務的提供者。在語音通信接取服務方面，依據電信普 及服務管理辦法第6條第2項規定：「既有經營者以外之市內網路業務經營者亦得 依前項規定程序，申請擔任不經濟地區電話服務之普及服務提供者。」在數據服 務方面，同法第13條也規定：「既有經營者及其它第一類電信事業就不經濟地區 數據通信接取服務之實施計畫提報方式、提報期限、提報內容、實施年度、實施 計畫期間及普及服務淨成本計算方式等程序準用第六條至第九條規定。」
然而，同法第6條第5項也規定：「主管機關核准前項實施計畫時，應比較各 實施計畫所載普及服務淨成本、要求補助之金額、服務之普及率及服務品質指標 改善預測等，並考量申請者本身之營運能力，選擇最佳之實施計畫；必要時，得 要求申請者修正其提出之實施計畫。」由此可見，我國電信普及服務是由主關機 關直接指定既有經營者(中華電信公司)擔任，但如果其它第一類電信事業業者有 意願提供服務時，也可以提出實施計畫，以讓主管機關審查後再公告指定，因此 在提供者的決定上採用先審查後指定的方式；但如果沒有其它業者提出申請，則 直接由既有業者擔任提供者。然而，在實際訪問業者之後可知，有時候業者並非 完全主動提出申請，而是由NCC和各相關業者討論之後，再由NCC鼓勵最適合 之業者來提供服務。
以整個網路來看，一般都會想到普及服務最適合的應該是中華電信，因 為至少在偏遠地區已經有提供電話服務，把電話服務提升到寬頻服務應 該不是什麼大問題。當時的委員非常鼓勵民營固網業者也支持一下認幾 個點，所以我們會認了阿里山這三個點，也是在這種因素下形成的。
(台灣大哥大公司受訪者，本研究訪談)
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從普及服務管理辦法實施至目前為止，語音通信接取服務皆由中華電信公司 提供。在不經濟地區數據通信接取服務申請的優先順序上，沒有建置過的業者基 本上可以優先擔任；若沒有其它業者提出申請時，則由NCC指定中華電信公司執 行（謝進男，本研究訪談）。歷年來的數據通信接取服務，大多數由中華電信公 司提供，部份地區也可見固網業者參與其中（表4-2）。較特殊的現象是NCC在 2008年指定中投有線電視公司擔任不經濟地區的數據通信接取服務提供者，此乃 目前為止世界上較少見的彈性做法。在中小學校和公立圖書館方面則沒有指定提 供者，而是讓這些機構自行選擇提供者，提供者再提出補助申請。
表4-2. 我國歷年電信普及服務提供者與提供地區
年度 語音通信接取服務 數據通信接取服務
2002年 中華電信公司－全國 中小學與公立圖書館－中華電信公司、台灣固網公司、東 森寬頻電信公司、新世紀資通公司
2003年 中華電信公司－全國 中小學與公立圖書館－中華電信公司、台灣固網公司、
東森寬頻電信公司、新世紀資通公司
2004年 中華電信公司－全國 中小學與公立圖書館－中華電信公司、台灣固網公司、
亞太固網寬頻公司（原東森寬頻電信公司）
2005年 中華電信公司－全國 中小學與公立圖書館－中華電信公司、台灣固網公司、
亞太固網寬頻公司
2006年 中華電信公司－全國 中小學與公立圖書館－中華電信公司、台灣固網公司、
亞太電信公司（原亞太固網寬頻公司）
2007年 中華電信公司－全國 中小學與公立圖書館－中華電信公司、亞太電信公司、
台灣固網公司
不經濟地區－村村有寬頻
不經濟地區－村村有寬頻