歐盟安全暨防衛政策之研究
－－以 2003 年剛果軍事任務為例
何泰宇
（臺灣大學國家發展研究所博士候選人）摘
要
當全世界注目於美國對伊拉克的軍事行動，歐盟(European Union, EU)於 2003 年 5 月 30 日在聯合國安理會正式授權下，展開剛果依圖利 省地區的軍事任務。此次的任務雖然時間只到 2003 年 9 月 1 日為止， 卻是歐盟首次獨立自主行動的軍事任務，有著特別的意義。 剛果依圖利省地區具有豐富天然資源及礦產，由於剛果金夏沙政 府無力管理，使眾多部落相互對立所形成的武裝團體，加上烏干達等 國外軍事部隊暗中支持不同軍事集團，形成剛果內部混亂及衝突。 此次名為阿提米斯(Artemis)的和平任務，由法國作為主導國家， 並和歐盟成員國順利解除因外國勢力撤出依圖利地區所導致的人道危 機，不僅作為歐盟發展歐盟安全暨防衛政策(European Security andDefense Policy, ESDP)的主要參考指標之一，包括快速反應部隊及歐 洲防衛總署(European Defense Agency)，說明歐盟有獨立於北約的自 主軍事行動能力，同時亦作為歐盟和聯合國合作的重要範例。本文主 要說明歐盟安全暨防衛政策的發展及運作機制，對剛果軍事任務的架 構、過程和成功的因素，以及對和平任務的檢討，最後說明影響及未 來發展。 關鍵詞：歐盟、歐盟安全暨防禦政策、阿提米斯和平任務、剛果、巴 尼亞
壹、前言
2003年 5 月 30 日當全世界注目於美國對伊拉克的軍事行動，歐盟
(European Union, EU)
在安理會正式授權下展開剛果民主共和國（Demo-cratic Republic of Congo, DRC，以下簡稱剛果）的軍事任務，此次 的任務雖然時間只到 9 月 1 日為止，卻有著特別的意義。
自科索伏(Kosovo)事件以來，歐盟會員國決心加強安全暨防禦政 策(European Security and Defense Policy, ESDP)的發展，經過 1999 年的科隆高峰會(Cologne European Council)、赫爾辛基高峰會(Helsinki
European Council)，直到 2000 年尼斯高峰會(Nice European Council) 中同意《尼斯條約》(Treaty of Nice)，歐盟安全暨防衛政策正式納入 歐盟條約機制之中。 隨著歐盟安全暨防禦政策的發展，意味歐盟正加強軍事能力協助 自主行動和危機處理能力，以及有意願擔負全球性穩定及和平的責 任，因而關於政策中的議題像是歐盟的軍事能力1或是美國和歐盟之間 的關係，受到特別的關注與討論，至於政策實際成效如何，仍有待檢 驗。就此而言，2003 年歐盟對剛果的軍事任務可以說是歐盟安全暨防 衛政策一個重要嘗試。 本文主要是從歐盟對剛果軍事行動的意義及影響，說明歐盟安全 暨防衛政策的發展，敘述的順序為先指出歐盟發展安全暨防衛政策的 背景及運作機制，接著說明剛果事件及歐盟的政策，歐盟軍事行動的 過程，最後說明軍事行動的影響、成效。
Alistair J. K. Shepherd, “Top-down or Bottom-up: Is Security and Defence Policy in the EU a Question of Political Will or Military Capability?” European Security, Vol. 9, No. 2, Summer 2000, pp. 13-20; Giovanna Bono, ESDP: Theoretical Issues, the Nice Summit, and Hot
Issues: ESDP and Democracy (Brussels: ESDP and Democracy Project,
貳、歐盟安全暨防衛政策發展背景及其運作機制
歐盟安全暨防衛政策主要目的是讓歐盟具備軍事及非軍事的危機 處理和衝突預防(Conflict Prevention)的能力，依據聯合國憲章的精神 及內容，歐盟安全暨防禦政策的精神在於協助維持國際和平及安全，2 在本政策中最受矚目是關於歐盟軍事能力的改革，3但軍事能力的改革 並不表示歐盟成員國同意成立歐盟軍隊(European Army)，其軍事能力 改革的重點在於整個歐盟國家間安全和防衛政策的合作，以及歐盟與 北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO，以 下簡稱北約）的相互協調的機制。 對歐盟來說，以條約形式發展歐盟安全暨防衛政策的內容並非一 蹴可幾，但在數年之間完成過去數十年才能達成的工作，卻為歐盟安 全暨防禦政策帶來更大的歷史意義。 綜觀過去歐洲國家進行有關安全和防衛政策的合作過程，可以回 溯到 1954 年為因應德國問題和蘇聯的威脅，曾提出的歐洲防衛共同體(European Defense Community, EDC)構想，這項構想因為國際情勢
的改變和法國的反對而遭到擱置。4稍後發展出歐洲政治合作(European
Political Cooperation, EPC)外交政策合作機制，但由於當時歐洲處於 兩極體系，各國對於大西洋聯盟和眾多歐洲安全組織機制的立場不
同，因而延宕歐盟安全和防衛政策的合作。5
請見歐盟官方網站對歐盟安全暨防衛政策的說明，EU, “European Security and Defence Policy,” Europa Glossary, <http://www.europa.eu.int/scadplus/ glossary/european_security_defence_policy_en.htm>。
Anne Deighton, “The European Security and Defence Policy,” Journal
of Common Market Studies, Vol. 40, No. 4, 2002, p. 719.
Trevor Taylor, European Defence Cooperation (London: Routledge & K. Paul, 1984), pp. 15-16.
歐盟安全暨防衛政策的發展，直到 1999 年才有重大的突破，和過 去歐洲防衛共同體所不同特點是： 第一，歐盟安全暨防衛政策目的不在於建立歐洲軍隊，而是著重 在成員國安全和國防政策的合作。 第二，歐盟並非籌建全面性的安全和防衛政策，而是規畫一種穩 定的機制，以因應任何可能危及歐洲區域穩定及和平的情況發生。 第三，歐盟安全暨防衛政策係由歐盟的共同決策機制和運作架 構，界定共同的目標交由成員國共同執行的一種彈性機制。6 歐盟安全暨防衛政策的實質內容，是由加強歐盟軍事能力和發展 歐盟自主軍事行動決策機制兩方面著手，這兩方面都和加強危機處理 能力與衝突預防有關，另歐盟安全暨防衛政策亦同時涉及歐盟和西歐 聯盟(Western European Union, WEU)、北約間機制的安排，以及對
於未來成為歐盟成員國和北約中非歐盟成員國的關係。7 可見歐盟安全暨防衛政策對整個歐洲有重要的影響性，並有助於 健全歐盟整體能力。以下先指出政策發展的背景，再說明其運作機制 及相關問題。
一、歐盟安全暨防衛政策發展的背景
冷戰結束後，歐盟成員國積極從事歐洲安全架構的安排，並企圖 在歐洲及全球事務上扮演積極主動的角色。關於歐洲防衛的事務則延 續冷戰時代的精神，以北約機制為主導，當時西歐聯盟的功能仍未能 受到重視。關於歐洲安全的事務則是因為英、法兩國對於歐盟及大西Fulvio Attina & Sarah Repucci, “ESDP and the European Regional Security Partnership,” in Martin Holland, ed., Common Foreign and
Security Policy: the First Ten Years (London: Continuum, 2004), p. 59.
Laeken European Council, Declaration on the Operational Capability
of the Common European Security and Defence Policy, December 14-15,
洋間關係何者優先而產生歧見，這些歧異的立場在 1991 年後逐漸的具 體化，並見於 1993 年 11 月正式生效的《歐洲聯盟條約》（Treaty on
European Union，又稱為 Maastricht Treaty，以下簡稱《馬約》）第
五篇(TitleⅤ)共同外交及安全政策(Common Foreign and Security
Policy, CFSP)第 J.4 條，逐步形成共同防衛作為目標，同時強調有關 防衛事務的決定和執行，由西歐聯盟條約機制承接這項工作，不過在 條約中也清楚表明尊重會員國對於北約的義務。8 西歐聯盟成員國回應《馬約》的簽署，於 1992 年 6 月發表共同宣 言，宣言中賦予西歐聯盟新的任務內容，包括人道及救援、維護和 平，以及危機處理等事務，這些內容被通稱為彼得斯堡和平任務(Pet-ersberg Tasks)，此舉讓西歐聯盟改變傳統防衛機制的性質，而成為歐 盟規畫安全和防衛事務政策的重要機制。 之後北約投入和平任務（例如波士尼亞事件），但此時西歐聯盟 則因從事組織改造的工作及和歐盟之間定位的問題，尚無法有效發揮 處理軍事危機的功能。1997 年 10 月正式簽署，並於 1999 年 5 月 1 日 正式施行的《阿姆斯特丹條約》(Amsterdam Treaty)的第 17 條條文內 容，9已正式將彼得斯堡和平任務納為成為正式條款，從而確立歐盟安 全暨防衛政策任務的性質。 儘管有著條約規範，然而從《馬約》施行到《阿姆斯特丹條約》 以來，歐盟對於安全及防衛政策的實質內容及推動成就仍有限。其原 因在於，冷戰結束後，歐盟以外地區的維和行動對於歐盟來說缺少重 要的安全利益，加上安全的合作著重在主權國家是否有意願參與，若 缺乏共同一體性和利益，很難形成制度上的合作；在《馬約》中不難
EU, Treaty on European Union, TitleⅤ, J.4；陳勁，《歐盟外交政策與 對外關係》（臺北：五南出版社，2002 年），頁 188。
關於《馬約》和《阿姆斯特丹條約》的編號變化，請見沈玄池，〈歐洲聯盟 共同外交暨安全政策與運作方式改革之研究〉，《美歐季刊》，第 14 卷第 3期，2000 年秋季號，頁 263-302。
發現關於共同外交政策的合作都不得不考慮國家的特定立場。10另一方 面，缺乏有效的軍事能力及先進的軍事科技，都會降低歐盟的影響力 及對危機的處理能力。在科索伏事件後，美國更加關注全球的戰略平 衡，11此舉迫使歐盟成員國了解到：首先，為消弭俄羅斯的疑慮，需要 有獨立於北約處理軍事危機的能力；其次，歐盟加強自主決策及和國 際組織間的合作機制，而不是透過例如接觸小組等特殊協商機制，延 宕危機處理的時機；最後，共同外交政策具備實質效力必須要有軍事 武力作為後盾，12而英、法聯合宣言正是反映出上述的發展。 英、法聯合宣言 1998年 12 月英、法發表《歐洲防衛聯合宣言》〔Joint Declaration on European Defence，又稱為聖馬洛(St.Malo)宣言〕，可說是英、 法各自對於大西洋聯盟和歐盟立場的折衷表現，宣言中強調歐盟在北 約成員國未能全體參與行動的條件下，應該發展具備軍事武力作為後 盾的自主行動的能力(Capacity for Autonomous Action)，以便回應 國際危機，宣言並同時言明，歐盟的自主行動並不會損及成員國國防 政策及對北約的義務，該宣言成為推動發展歐盟安全暨防禦政策的重 要力量。
為回應英、法聯合宣言及即將施行的《阿姆斯特丹條約》，由當 時作為輪值主席的德國在 1999 年 2 月 24 日提出一份檢討報告書，將
Jean-Yves Haine, “ESDP: An Overview,” EU Institute for Security
Studies, <http://www.iss-eu.org/>.
這裡所指的是美國所關心的伊拉克和北韓的問題，請見 Wesley K. Clark 著，余忠勇、吳福生、楊永生譯，《進行現代戰爭》(Waging Modern War:
Bosnia, Kosovo, and the Future of Combat)（臺北：國防部史政編譯室， 2002年），結論部分。
Alpo M. Rusi, “Europe’s Changing Security Role,” in Heinz Gartner, Adrian Hyde-Price & Erich Reiter, eds., Europe’s New Security Challenges (London: Lynne Rienner Publishers, 2001), pp. 113-123.
英、法共識形成的歐盟防衛一體性轉換為歐盟安全暨防衛政策，其中 並說明以歐盟目前的發展及科索伏戰爭的危機在即，有關防禦的問題 並不急迫，而是應該著重於加強以《阿姆斯特丹條約》為核心，有關 危機處理的能力和架構，交由歐洲高峰會加以討論。 從上述可以看出歐盟未來政策的規畫重心，包括有： 歐盟組織及架構的調整； 歐盟軍事行動的能力； 和西歐聯盟及北約間的關係； 和非歐盟國家之間的未來發展，都必須作出調整。 這些政策規畫內容，以科隆高峰會的報告為基礎，在經過赫爾辛 基高峰會、斐拉高峰會(Feira European Council)的努力後，最後在
2000年尼斯高峰會完成並獲得認可，其中改革的內容都以加強歐盟軍
事能力及歐盟自主決策機制為主。 科隆高峰會
1999年 6 月舉行的科隆歐洲高峰會，會中各國同意通過《強化關
於歐洲共同安全和防衛政策報告》(Presidency Report on Strengthening
of the Common European Policy on Security and Defence)，並以
此為基礎交由下一屆輪值主席芬蘭繼續研究並提出報告。13 科隆高峰會報告中對於共同防衛政策的規畫，同意將危機處理與 衝突預防，和彼得斯堡和平任務，相互連結成為歐盟正式的政策，而 且這份報告中更具意義地考慮將西歐聯盟的定位確定；如此一來，歐 盟安全暨防衛政策成為共同外交及安全政策的一部分。 至於軍事能力的部分，除維持原先成員國的國防政策，在聯合行 動方面亦具體提出，歐盟軍事行動應該如何執行及和其他國家的合作
Cologne European Council, Declaration of the European Council on
Strengthening the Common European Policy on Security and Defence,
關係，以及如何動用北約的軍事資源作為規畫重心（請見表 1）。14 此時的重心針對歐盟、西歐聯盟及北約之間組織的調整，對於快 速反應部隊的建立，尚未能達成共識。 表 1 科隆高峰會加強共同安全暨防衛政策報告 項目 原則 條件／能力 實施 決策 由歐盟決定和執行和平任務 戰情分析 (Situation Analysis) 情報分析 戰略規畫能力 歐盟決策制度規畫 定期由國防部長出席的會 議 在布魯塞爾設立常駐機構 由各國軍事代表成立的軍 事委員會協助常設機構 由軍事參謀成立戰情分析 中心 執行 陳兵能力(Deployability) 持續原則(Sustainability) 任務協調 (Interoperationability) 靈活反應(Flexibility) 機動性(Mobility) 歐盟執行任務需要借用北 約資源 歐盟執行任務不需借用北 約資源 需要借用北約資源的原則 1996柏林和 1999 華盛頓 北約高峰會決定原則 參與或合作的模式 參與國立於平等地位 不能影響歐盟的政策與獨 立決策 北約中非歐盟成員國在西 歐聯盟架構內相互諮商 北約和歐盟發展相互諮商 及合作的透明機制 考慮西歐聯盟的夥伴國家 參與
資料來源：筆者整理自 EU, Presidency Report on Strengthening of the Common European Policy on
Security and Defence, Cologne, June 3-4, 1999。
赫爾辛基高峰會
1999年 12 月赫爾辛基高峰會中，延續科隆高峰會的工作，終於在
2000年尼斯高峰會歐盟安全暨防衛政策的政策規畫獲得認可，其中包
括對於彼得斯堡和平任務、危機處理和衝突預防的規畫工作（請見圖
1）。
此外，成員國領袖達成共識，以英、法 1999 年 11 月 5 日的《聯 合防衛宣言》為基礎，並以主題目標(Headline Goal)為名，在 2003 年 成立一支獨立自主，足以在 60 天內可以自足整備和後勤作業，為數約
為 5-6 萬人的快速反應部隊，15另在歐盟部長理事會(Council of
Min-isters)內成立專責的軍事機構，如政治及安全委員會(Political and
Se-curity Committee, PSC)，同時在尼斯高峰會中，亦納入《尼斯條約》 的條款，包括機構法制化及發展快速反應部隊，代表歐盟將吸納及取 代西歐聯盟的功能，也表示歐盟和北約及非歐盟國家，也將朝向一個 新的發展。
Helsinki European Council, Presidency Progress Report to the Helsinki
European Council on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence, December 10-11, 1999；陳勁，《歐盟外交政策與 對外關係》，頁 218-221。
圖 1 赫爾辛基高峰會歐盟安全暨防衛政策規畫簡圖
資料來源：筆者整理自 Helsinki European Council, Presidency Conclusion: PartⅡ. Common European
2001年 11 月 19 日歐盟成員國同時投入人力及裝備，並由各國軍 事人員及專家組成，開始名為「歐洲能力行動計畫」(European
Capa-bility Action Plan, ECAP)，對歐盟軍事能力、架構和程序，展開評
估及檢討工作，16並於 2003 年 3 月向歐盟部長理事會提出總結報告， 同年五月開始第二階段的工作。 歐盟安全暨防衛政策是以達成彼得斯堡任務作為目標，事實上令 人關注則是著重在歐盟軍事能力的發展，以下說明歐盟安全暨防衛政 策運作機制。
二、歐盟安全暨防衛政策運作機制
依據 2003 年 2 月 1 日正式施行的《尼斯條約》共同外交及安全政 策內容，歐盟對剛果的軍事任務的運作屬於安全暨防禦政策的架構，17 內容如下： 目標 以彼得斯堡和平任務為主，包含軍事及非軍事之危機處理與衝突 預防的機制，來看歐盟安全暨防衛政策，涵括範圍從小型且時間短暫 的危機處理，到長期駐紮的維和部隊，可說是目標非常廣泛。 歐盟安全暨防衛政策架構 為顧及歐盟自主決策及單一組織架構的精神，歐盟仍以部長理事 會作為決策中心，同時制度方面作出調整及改革： 部長理事會 依照條約規定，理事會為歐盟安全暨防衛政策的政治決策中心。EU, General Affairs Council, 2386th Council Meeting, Conference on
EU Capability Improvement, Statement on Improving EU Military Capabilities, November 19, 2001.
EU, “TitleⅤ Provisions on Common Foreign and Security Policy,”
部長理事會內設立專責軍事機構，相關組織包括：
政治及安全委員會，由成員國大使官員組成，每兩周定期聚 會，討論有關正在發生的危機，並向歐洲高峰會提出有關政治方面的 意見。
「歐盟軍事委員會」(European Union Military Committee,
EUMC)，由各國派駐布魯塞爾的國防最高長官組成。
「歐盟軍事參謀」(European Union Military Staff, EUMS)由
各國軍事人員及專家組成，共有 70 名人員。18
「歐盟衛星中心」(European Union Satellite Center, SATCEN) 提供和分析衛星影像資料給歐盟軍事委員會。
「歐盟安全研究中心」(European Union Institute for Security
Studies, EUISS)作為主要政策及相關議題的研究中心。19 運作機制（請見圖 2） 歐盟安全暨防衛政策的核心是發展歐盟軍事能力，其運作機制可 以分為承平時期及回應危機時期階段： 承平時期 理事會的決策，是由「常駐代表委員會」(Committee of Permanent Representatives, Coreper)及執委會依職權行使政策準備工作，由高級
EU, Council Decision of 22 January 2001 Setting up the Political and
Security Committee, (2001/78/7CFSP), OJ L 27/1-3, January 30, 2001;
EU, Council Decision of 22 January 2001 Setting up the Military Committee
of European Union, (2001/79/CFSP), OJ L 27/4-6, January 30, 2001; EU, Council Decision of 22 January 2001 Setting up the Military Staff of European Union, (2001/80/CFSP), OJ L 27, January 30, 2001.
2001年 7 月理事會決議自西歐聯盟轉移至歐盟架構內，EU, Council Joint
Action of 20 July 2001 on the Establishment of a European Satellite Center and European Union Institute for Security Studies, (2001/555/ CFSP), OJ L 200/5-9, July 25, 2001。
代表身兼理事會秘書長(High Representative/Secretary-General, HR/ SG)協助理事會工作。20 政治及安全委員會依理事會的指示，負責軍事能力發展的政治指 導方向、與高級代表保持聯繫、監控國際情勢，並指揮軍事委員會相 關工作。 軍事委員會則向政治及安全委員會提出建議，對軍事行動提供相 關評估工作。 回應危機時期 高級代表依照理事會的決定執行相關外交工作。 政治及安全委員會則檢視各種政策選項、制定軍事行動的政治和 戰略方向並評估基本要素如行動概念(Operation Concept)。 軍事委員會向政治及安全委員會提供軍事戰略的方案，並監控軍 事任務的執行，軍事參謀則是提供相關資料及相關工作。 編制國家 依照歐盟在 2002 年 7 月 24 日的決定，在歐盟內領導行動的國家 稱為「編制國家」(Framework Nation)，負責提出戰略計畫提交參與 國家組成的委員會(Committee of Contributor)決定策略方向，提供設 立軍事行動指揮總部，派出任務指揮官及協調各國軍事人員及部隊的 行動。21
Nice European Council, Presidency Conclusions, PartⅣ Common
European Security and Defence Policy, AnnexⅢ, December 8-10, 2000； 張惠玲，〈歐盟「共同外交暨安全政策」之運作理論與發展〉，《問題與研 究》，第 39 卷第 11 期，2000 年 11 月，頁 49-69。
“Lessons Learned from a Recent MN Operation: Lead/Framework Nation Perspective,” United States Department of Defense, <http://www. defenselink.mil/nii/org/c3is/ccbm/FR-Lessons_Learned.ppt>.
圖 2 尼斯高峰會規畫加強歐盟安全暨防衛政策簡圖
資料來源：筆者改製自 Antonio Missiroli, ed., Coherence European Security Policy:
三、歐盟安全暨防衛政策相關議題
歐盟雖然就自主決策組織架構及加強軍事能力等核心議題作出調 整與改革，但是並不代表歐盟達成目標，從上面的說明，可以發現有 些議題仍可以進一步研究。 組織架構 由於歐盟發展自主行動的能力，因此，下列有關組織架構和運行 的問題，需要進一步斟酌： 決策效率視成員國的政治立場而定 歐盟安全暨防衛政策的運作，乃是基於成員國彼此的合作，如果 以歐盟為名執行軍事任務，成員國在決策過程中，就必須要考慮，危 機事件帶來的風險，國內對於危機的反應，以及由歐盟執行是否有助 於歐盟安全暨防衛政策後續發展等三個因素仔細考量，22這些都牽涉到 歐盟回應危機的決策效率的問題。 歐盟安全暨防衛政策和北約、安理會的關係 歐盟成員國決定是否以歐盟名義執行軍事任務時，除上述的考量 外，成員國還可能考慮不願破壞和北約之間的關係，而拒絕以歐盟為 核心執行任務；此外，歐盟安全暨防衛政策強調依據聯合國憲章的精 神及內容，協助維持國際和平及安全，因此得到安理會的授權及如何 建立合作關係，也是政策的重心之一。23 歐盟安全暨防衛政策和快速反應部隊 歐盟執行軍事任務，有賴於事先的規畫，但是歐盟規畫由成員國 之間甄選編制國家負責指揮多國聯合部隊，顯示歐盟的組織內部尚未 完全具備統一指揮及戰略規畫的能力，需要依賴成員國擔任這項工Hans-Christian Hagman, EU Crisis Management and Defence: the Search
for Capabilities (London: IISS, 2002), p. 50.
Martin Ortega, Military Intervention and the EU (Paris: WEU ISS, 2001), pp. 112-116.
作，而歐盟中有多少國家能夠擔任戰略規畫，以及擔任編制國家的工 作，對於快速反應部隊未來行動，有著重要的影響。 組織成員間的聯繫是否會影響任務的執行 歐盟執行彼得斯堡任務，需要歐盟內部的成員的相互協調或合 作，24例如包括高級代表和政治及安全委員會就政治和戰略議題相互聯 繫，或是歐盟執委會進行人道救援任務和負責執行軍事任務的成員國 軍事指揮官的相互合作，以及執委會的相關工作，這些都需要發展相 關機制，使得歐盟在執行任務過程更加具有效力。 軍事、非軍事危機處理未建立有效的合作關係 歐盟安全暨防衛政策的核心是發展軍事能力，能夠處理軍事危 機，但在另一方面，自從斐拉高峰會後確立非軍事危機的處理機制， 同時希望能將兩種機制加以結合，可以看到的是，歐盟分別獨立發展 兩項機制的能力，但是缺乏共同合作的機制，若能將兩種機制結合， 將有助於加強危機處理、衝突預防的功能。 軍事能力 軍事能力是當歐盟決定執行軍事行動時，有關執行任務面臨的問 題。 軍事資源仍依賴成員國視情況提供資源 儘管理事會於 2003 年 5 月 19 日會議結論，宣稱歐盟有能力執行 全方位任務的能力，但在歐盟 2003 年 3 月完成第一階段，有關投入的 資源及評估缺失的工作報告中指出，對於達成主題目標所需的人力和 資源仍短少三分之一，25也就是說，短期內歐盟對任務的執行仍可能依 據各個任務的性質、狀況及需要，提供相關資源，目前對於是否具備 同註 23。
Burkard Schmitt, “European Capabilities Action Plan (ECAP),” European
Union Institute for Security Studies, January 2005, <http://www.iss-eu.
執行全方位的彼得斯堡任務的能力，仍然是令人懷疑的。26 歐洲能力行動計畫需要各國合作 歐盟於 2005 年 5 月開始第二階段的檢討軍事能力缺失的工作，分 別由不同的成員國負責檢討所需要改進的項目，這項工作卻也帶來一 些問題：首先，檢討工作及改進缺失所需的經費，仍是靠成員國挹注 需要的費用；其次，成員國可以自由加入工作團隊，成員國就有可能 只會專注和本國戰略相關的項目，而忽視其他需要改進的缺失；最 後，行動計畫專注於目前的缺失，對於改進缺失的實質成效，也會有 所疑慮。27 實際執行任務的缺失 歐盟如果執行人道救援的軍事任務，就歐盟的軍事能力而言，有 關戰略運輸加速陳兵的機制，戰場情報蒐集的機制，指揮管制的功 能，大規模作戰部隊的後勤補給及只有少數國家例如英、法具有戰略 規畫和擔任編制國家的能力，28都是歐盟發展軍事能力所必須克服的問 題。 長期的資源投入 對於上述的缺失及問題，即使成員國投入相關人力和資源，改進 相關的缺失，也需要成員國持續長期的投入，並非短時間內就能達成 目標，即便達成目標，歐盟安全暨防衛政策是否能達成和北約相同的 軍事能力，都是需要進一步的檢討和研究。 軍事人力的問題 為達成彼得斯堡任務的目標，其中包括回應聯合國關於人道主義 干涉的要求，歐盟預計成立約六萬人的快速反應部隊，然而按照推算
Sven Biscop, “Able and Willing? Assessing the EU’s Capacity for Military Action,” European Foreign Affairs Review, Vol. 9, No. 9, 2004, p. 515.
同註 25，頁 3。 同註 22，頁 66-69。
要能夠讓 6 萬名部隊持續一年的任務，至少要有 18-24 萬人的投入，以 因應半年輪調一次的部隊駐防，且未駐守的部隊不得參與其他任務。29 也就是說，聚合龐大的軍事部隊，需要更多相關後勤支援才足以應 付，歐盟能否達成目標，也是不無疑問的。 以上說明歐盟安全暨防衛政策的發展背景、運作機制和相關問 題，自 1999 年成員國決定發展快速反應部隊，在經過軍事能力的相 關評估工作，其中雖仍有許多需要改進的地方，但歐盟仍於 2003 年 宣布有能力執行《尼斯條約》中設定的目標和任務，至於實際成效如 何，歐盟對剛果的軍事任務提供歐盟成員國考慮未來的發展方向的一 個範例。
參、剛果依圖利省衝突的背景
隨著歐盟安全暨防禦政策的發展，代表歐盟加強軍事能力協助自 主行動和危機處理能力，以及有意願擔負全球性穩定及和平的責任， 但實際成效如何，仍有待檢驗，就此而言 2003 年歐盟對剛果的軍事任 務可以說是歐盟安全暨防衛政策一個重要嘗試，原因在於：首先，這 是歐盟主動執行且首次執行境外(Out-of-area)維持和平的軍事任務；其 次，歐盟首次獨立於北約軍事機制外的自主人道救援的軍事行動；此 外，歐盟不侷限於政治對話、經濟和貿易合作及發展協助(Development Aid)等歐盟傳統外交手段，而能以實質軍事行動維護區域性的安全及穩 定。 剛果東北部依圖利(Ituri)省，首府為巴尼亞(Bunia)，東臨烏干達 (Uganda)、蒲隆地(Burundi)及盧安達(Rwanda)，擁有全球最大的金礦 含量及鑽石、木材及其他天然資源，共分為五個區及數個種族共居， 最主要的部落是郎杜族(Lendu)及赫馬族(Hema)。赫馬族由於較早接受 同註 22，頁 66。基督教文化，以及來自剛果政府的後援，在政治及經濟地位較郎杜族 較為占優勢，30雙方種族之間長久以來為爭奪土地與資源發生爭執，甚 至引發武力衝突。 長期以來，烏干達及盧安達介入依圖利種族間的衝突，加上位於 金夏沙(Kinshasa)的剛果政府，三方曾分別派遣軍隊企圖掌控該省，形 成所謂的代理戰爭(Proxy War)，由於三方勢力的消長，使得依圖利成 為剛果境內最為動盪不安的地區，以下筆者將追溯衝突的原因及過 程。
一、衝突的原因
非洲大湖地區(the Great Lake)向來有非洲火藥庫之稱，這個地區 的國家如烏干達、蒲隆地、盧安達及剛果，並未接受來自冷戰結束後 新一波的民主改革浪潮，建立多元民主的社會及政治制度，反而陷入 長期的內戰，對大湖地區和平及經濟帶來負面的影響，甚至造成種族 滅絕的事件，其中盧安達種族互殘事件所造成的影響更是深遠。31 造成這些衝突的根源，除冷戰結束後，這些國家失去外在的政 治、經濟援助外，也是因為前殖民政府未依照種族及部落特性作為政 治和社會的安排，使其失去對於國家的認同，另一方面，這些國家的 經濟模式遵循前殖民母國的架構，缺乏有效的轉型和安排；政治制度 上則是獨裁政權和官僚的腐敗貪污，其中最為嚴重地是，以勝者為王
(Winner Takes All)的政治權力邏輯思考，形成中央政府無力控制局 面，而當地眾多軍事及武裝團體相互對立衝突，甚至結合外國勢力， 爭奪土地與資源，加上大量難民的流亡，種種因素造成這個地區長期
International Crisis Group, “Congo Crisis: Military Intervention in Ituri,”
ICG African Report, No. 64, June 13, 2003, p. 1.
張台麟，〈一九九四年盧安達種族互殘的緣由與影響〉，《問題與研究》， 第 39 卷第 9 期，2000 年 9 月，頁 35-45。
的衝突及內戰。32
位居這個地區之一的剛果，自 1997 年卡比拉(Larent-Desire Kabila) 在烏干達及盧安達的協助下推翻莫布杜(Mobutu Sese Seko)獨裁政權 後，卡比拉位於金夏沙政府卻無法整合境內的眾多種族，亦無力壓制 境內的軍事武裝團體，成為名實相符的國家，33接著在 1998 年卡比拉 政府又因剛果東部邊境問題和烏干達及盧安達交惡，烏干達及盧安達 轉而支持剛果境內武裝團體和金夏沙政府對抗，剛果內外都處於動盪 不安的狀態。 1999年 12 月聯合國安理會授權成立聯合國剛果特使團(United
Na-tions Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, MONUC)，34邀集剛果政府與境內政治及軍事團體共同協商和 平條約，經過三年的協商，在 2002 年達成最後的結果。 盧安達在國際社會壓力下，在 2002 年 7 月 30 日同意在三個月內 將軍隊撤出剛果，同年金夏沙和烏干達政府在 9 月 7 日簽定《勞達協 定》(Luanda Agreement)，雙方同意烏干達軍隊在 2002 年底到 2003 年初分批撤出依圖利省。 緊接著 2002 年 12 月 17 日剛果境內武裝團體代表在普勒托利亞
Fernanda Faria, Crisis Management in Sub-Saharan Africa: The Role
of the European Union (Paris: Institute for Security Studies, 2004), pp.
9-10.
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Re-solution 1279, (1999) of United Nations, November 29, 1999, United Nations MONUC, <http://www.monuc.org/Documents.aspx?
lang=en&Cat-egoryID=-1>; UN, Security Council Resolution 1291, (2000) of United
Nations, February 24, 2000, United Nations MONUC, <http://www.
(Pretoria)達成臨時憲法共識，並在 2003 年 4 月 2 日在南非太陽城(Sun
City)正式簽署同意兩年內設立過渡政府重建剛果的和平，聯合國剛果 特使團則是籌設依圖利和平委員會(Ituri Pacification Commission,
IPC)，協助依圖利省的重建。
二、衝突的過程
自 1999 年起郎杜族及赫馬族為爭奪土地與資源發生爭執，鄰國烏 干達採取分而治之(Divide-and-rule)的態度，分別和境內武裝團體結盟
或是提供軍事後援，企圖主導兩族之間的戰爭。35
屬於赫馬族的剛果愛國聯盟（Union of Congolese Patriots，法 文縮寫為 UPC）原先得到烏干達的支持，但在勞達協定之後轉向與盧 安達在剛果境內所扶持的武裝團體結盟，36而郎杜族則是和其他武裝團 體結盟並得到金夏沙政府的支持。兩族不僅爭奪該地區豐富礦產的控 制權，同時也在各自的軍事占領地區，向對方族民實施殘酷報復，造 成依圖利省境內約六十萬人民流離失所。37 當烏干達軍隊在 2003 年 5 月 6 日撤出，以赫馬族為主的剛果愛國 聯盟重新占領巴尼亞，與取得控制權的郎杜族發生衝突，並互相攻擊 對方的族民，爆發衝突引發全面混亂的情勢，38甚至位於巴尼亞聯合國 剛果特使團也成為攻擊目標，不僅聯合國剛果特使團無法提供依圖利
Human Watch Report, “Democratic Republic of Congo,” Human Rights
Watch, Vol. 15, No. 11 (A), July 2003, <http://hrw.org/reports/2003/
ituri0703/#P101_2132>.
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UN, Second Special Report of the Secretary-General on the United
Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo,
S/2003/566, May 27, 2003, p. 3. 同註 33，頁 8。
和平委員會安全的保障，對於居住在依圖利和巴尼亞的人民，更難免 於遭受大規模種族屠殺行動。
三、聯合國的計畫
由於衝突的擴大，除非國際部隊進駐並採取有效的軍事行動恢復 巴尼亞平靜，雙方仍有可能隨時爆發衝突。當時駐守在巴尼亞的聯合 國維和部隊礙於命令，以及由剛果金夏沙政府所派出的警察部隊，也 因為裝備短缺及訓練不足而無法執行任務。在聯合國決定加強維和部 隊的數量及能力之前，必需要有緊急援救部隊先穩定當地情況，讓聯 合國有時間足以籌畫後續的剛果維和及重建行動。 2003年 5 月 10 日聯合國秘書長安南(Kofi Annan)發表聲明指出， 聯合國駐剛果特使團設在巴尼亞地區的總部，同時收容尋求避難的平 民，曾遭受武裝團體攻擊的威脅，儘管當地駐守有 700 名聯合國烏拉 圭(Uruguayan)維和部隊，但目的在保護人員和設施的安全，只能在聯 合國人員遭受威脅時方能採取行動。相較於依圖利省境內 2 萬 5 千名的 武裝團體部隊懸殊差距，聯合國維和部隊無法制止軍事衝突及可能發 生種族屠殺事件。 秘書長安南依照聯合國剛果特使團的報告及計畫，39為解決目前的 情況，維持巴尼亞的穩定和安全，需要得到安理會同意增派一支人數 至少約三千八百人的部隊駐守在依圖利省，而在這之前須有其他維和 部隊執行任務，呼籲各國能夠投入這項工作。肆、歐盟對剛果軍事行動的計畫及運作架構
圍繞在非洲大湖區的鄰近國家不斷爆發衝突，引起歐盟對這個地 區的關注，英、法兩國曾於 1995 年提出「對非洲預防外交及維和行 動」(Preventive Diplomacy and Peacekeeping in Africa)建議案，其中考慮包含運用西歐聯盟的特殊手段加強非洲地區的衝突預防機 制，但由於牽涉到共同外交及安全政策中有關防衛意涵的爭議，歐盟 成員國也擔心破壞大西洋聯盟的關係，而未能有所行動。 2 0 0 3年 2 月 4 日英、法在圖格(Le Touquet)發表聯合聲明，歐 盟應在有關非洲維和及衝突預防等議題，扮演積極主動角色，但是 由於其他成員國擔心歐盟安全暨防衛政策尚未準備執行類似任務而 擱置提案；4 0直到 2003 年 5 月 19 日理事會發表聲明，說明歐盟有 能力執行 有關軍事危 機任務的能 力，至於執 行與否須由成 員國決 定。41 法國總統席哈克和聯合國秘書長會晤後，於 5 月 14 日首先表示願 意執行這項任務，但是基於 1994 年盧安達的經驗及派駐在象牙海岸的 法軍的因素，如果法國要執行這項任務，必須有幾項前提：首先，要 求依照《聯合國憲章》第七章的命令，安理會明確同意授權使用武 力；其次，周邊國家包括剛果民主共和國、烏干達及盧安達支持這項 行動；最後，設立特定的時間及範圍(Scope)，目的在於恢復巴尼亞地 區的安全，而且時間不能超過三個月。42
Catrona Mace, “Operation Artemis: Mission Improbable?” European
Security Review, No. 18, July 2003, p. 2; Franco-British Summit, Declaration on Strengthening European Cooperation in Security and Defence, Le Touquet, Frbruary 4, 2003, para. 1.
EU, General Affairs and External Relation Council, European Security
and Defence Policy, Conclusion, Brussels, May 19-20, 2003, para. 17.
Francois Grignon, “The Artemis Operation in the Democratic Republic of Congo: Lessons for the Future of EU Peace-keeping in Africa,” paper presented at the IEEI International Conference, The Challenges of EU-Africa Relations: An Agenda of Priorities (Lisbon: Instituto de Estudos Estratecigos e Internacionais, Portugues, October 23-24, 2003), p. 2.
除法國外，歐盟及聯合國的許多會員國也都有意願參與這項行 動，美國方面也因伊拉克的軍事行動，不反對歐盟脫離北約，執行小 規模的軍事行動，並考慮願意提供後勤及財政協助行動。 法國首先在 2003 年 5 月 19 日派遣 9 名軍事人員作為先遣小組評 估當地情勢，選擇行動指揮的地點作為部署兵力的參考，並於 5 月 28 日法國政府正式宣布這項任務名為「曼巴蛇行動」(Operation Mam-ba)。 同一時間法國外交部官員建議將法國軍事行動，擴大為以歐盟為 名義的任務，並委由歐盟共同外交及安全政策高級代表索拉納(Javier Solana)向歐盟成員國轉達法國的立場。 歐盟外長及國防部長聯合會議在評估任務可行性及風險後，由索 拉納表示，歐盟快速反應部隊(Rapid Reaction Force, RRF)雖然在執 行任務方面仍有許多缺點，但是仍足以配合聯合國執行人道救援任
務，以及檢驗歐盟安全暨防衛政策的成效。43經過兩個星期的外交協商
並分別得到烏干達和盧安達政府書信的同意，聯合國安理會 2003 年 5 月 30 日通過第 1484 號決議文，授權法國在巴尼亞成立緊急部隊(Interim
Emergency Multinational Force, IEMF)，6 月 5 日歐盟理事會通過聯
合行動(Joint Action)的決議，44任務代號改稱為阿提米斯行動(Operation
Artemis)。45
一、架構和目標
依據《聯合國憲章》第七章(UN Charts, chapterⅦ)安理會同意法
同註 42。
EU, Council Joint Action of 5 June 2003 on the European Union
Military Operation in the Democratic Republic of Congo, (2003/423/ CFSP), OJ L143/50-52, June 11, 2003.
阿提米斯(Artemis)，為神話中月亮女神，樂意協助受苦人類脫離困境，意 味歐盟同意這項軍事任務，包含有人道主義的精神。
國要求，為保護民眾在必要時得以動用武力，以及和在巴尼亞的聯合 國剛果特使團合作。目標是穩定巴尼亞地區的安全狀況、改善人道情 況、保護機場及流亡的人民，如果情況許可，保護平民及聯合國人員 的安全，46任務期間到 2003 年 9 月 1 日為止。
二、政治及策略方向
依據理事會的決議，由高級代表協助理事會決定行動目標及任務 終止時間，政治及安全委員會則負責規畫歐盟軍事任務的政治及策略 方向，包括有權修改行動計畫及交戰原則，歐盟軍事委員會和任務指 揮官相互聯繫，監控任務的情況，歐盟軍事參謀監控任務實際情況， 隨時向政治及安全委員會報告。 外交行動則是高級代表和聯合國、剛果政府、周邊國家及參與行 動的國家執行外交工作，行動任務指揮官則視情況和當地政府、聯合 國任代表人員接觸（請見圖 3）。三、指揮機制
由法國作為編制國家，並由法國提供設立指揮總部相關工作。 歐盟將指揮總部設在巴黎，戰區指揮總部設在烏干達的恩德彼 (Entebbe)國際機場，以法國為主力的多國地面部隊共約二千名部隊， 其中 1,100 名駐守在巴尼亞，其餘則駐守在烏干達坎帕拉(Kampala)及 恩德彼國際機場，負責後勤支援及在巴尼亞的前進指揮所（請見表 2）。 由法國提供的幻象 2000(Mirage 2000D)戰鬥及轟炸機群負責監看 剛果巴尼亞的地面情勢、其他國家所共同合作的空中運輸機群和由烏 克蘭租借的運輸工具，負責協助人員及後備物資的運輸。47UN, Security Council Resolution 1484 (2003) of United Nations, May 30, 2003.
圖 3 歐盟授權軍事行動任務簡圖
資料來源：筆者整理自 EU, Council Joint Action of 5 June 2003 on the European Union Military
Operation in the Democratic Republic of Congo, (2003/423/CFSP), OJ L143/50-52, June 11, 2003。
表 2 歐盟剛果軍事行動的組織及任務分配簡表 參與國家（17 國） 部隊組成 （總數約二千人）兵力分配 指揮總部 歐盟成員國 法 國 、 奧 地 利 、 比 利 時、德國、希臘、愛爾 蘭、義大利、荷蘭、葡 萄牙、西班牙、瑞典、 英國 未來歐盟成員國 塞浦路斯、匈牙利 非歐盟國家 巴西、加拿大、南非 地面部隊： 法國、瑞典 工程部隊： 英國 戰鬥機群： 幻象 2000 醫療： 比利時、德國 運輸機及其他裝備： 南非、德國、比利時、 巴西、加拿大、希臘、 英國 巴尼亞（1,100 人） 法國（占 85%） 瑞典（70 員） 英國（100 名工程人 員） 坎帕拉及恩德彼 （850 人負責後勤） 周邊國家 （1,000 名法國預備部 隊視情況隨時支援） 巴黎(Operation Head-quarter, OHQ)
指揮官奈非將軍(Oper-ation Commander Gen-eral Neveux)
坎帕拉(Force
Headquar-ter, FHQ)
指 揮 官 索 尼 爾 將 軍
(Force Commander Gen-eral Thonier)
資料來源：筆者整理自 Fernanda Faria, Crisis Management in Sub-Saharan Africa: The Role of the
European Union (Paris: Institute for Security Studies, 2004), pp. 42-43。
編列軍費共 700 萬歐元，係由成員國及歐盟其他財政機制共同 負擔，依據條約規定，參與的非歐盟成員國家則是不用負擔軍事費 用。
伍、歐盟對剛果軍事任務的執行
相較於決策的迅速，在執行任務方面的效率也不遑多讓，主要原 因是法國以保密的行動率領多國部隊進入巴尼亞，並未通知聯合國剛 果特使團，當然此舉也為聯合國駐在巴尼亞的維和部隊造成潛在的危 險。 雖然任務內容侷限於巴尼亞地區，但應現實需要法國方面主動將 任務執行範圍擴及到城外地區，同時宣布在巴尼亞市 10 公里範圍內禁 止攜帶武器(Weapon-invisible Zone)的解除武裝措施，不僅恢復當地Philippe Wodka-Gallien, “The Tricolor Aloft-French Air Force Operations in 2003,” The Journal of Electronic Defense, March 2004, p. 57.
的安全，亦讓歐盟多國部隊達成任務，然而巴尼亞市外在多國部隊進 入後仍然是種族衝突不斷。
一、任務的開展
法國首先在 2003 年 6 月 4 日派出先遣部隊駐防在烏干達恩德彼機 場，2003 年 6 月 6 日首批歐盟先遣多國部隊進駐防守機場並掌控運輸 工具，目的在於機場通往城市的主要道路保持暢通。後續法國軍隊主 力於六月底進駐巴尼亞地區，幻象 2000 負責空中偵查情勢，以防止烏 干達或是盧安達將武器運送給雙方，其餘部隊則是駐守在烏干達指揮 總部，以便提供後勤方面的支援。 當地武裝團體都想占有巴尼亞市，其中以剛果愛國聯盟較占優 勢，除武裝團體的威脅外，由於剛果長年的戰爭，在武裝團體中出現 為數眾多未達成年卻攜帶武器的兒童士兵，這些缺乏紀律的兒童士 兵，不僅會造成歐盟多國維和部隊的安全問題，如果處理不當將會引 發人道問題與國際批評的壓力。 針對上述情勢，歐盟對於依圖利的軍事衝突，採取幾項措施： 嚴守中立的立場 歐盟表明不會支持任何一方，但如果違反聯合國命令或是危害平 民安全，多國部隊將會依據安理會的授權使用武力。6 月 17 日法國部 隊以威脅部隊人員安全為由，擊斃兩名剛果武裝分子，宣示多國部隊 若遭受威脅，將不吝於動用武力。 解除巴尼亞境內軍事團體的武裝 歐盟多國部隊於 6 月 21 日要求交戰團體在 72 小時內解除武裝，不 過直到 6 月 25 日當地武裝團體才解除武裝並離開當地。48經過法國要UN, “DRC of Congo: Emergency Force Continues, Deployment in Bunia,” Global Security, June 25, 2003, <http://www.globalsecurity.org/ military/library/news/2003/06/mil-030625-unnews01.htm>.
求武裝團體繳械行動，6 月 28 日數以千計難民開始返回巴尼亞市。 歐盟多國部隊的主要目的在保護聯合國特使團人員及庇護的難 民，為此法國部隊曾在離開駐守基地外 5 公里地方，協助受到武裝團體 攻擊的平民，到多國維和部隊結束任務，行動範圍已經從巴尼亞向外 擴展 40 公里遠，但遺憾的是仍然無法阻止其他地區的軍事衝突。49
二、任務的結束
法國領導的多國部隊任務儘管獲得成效，但有鑑於安理會賦予的 任務命令只到 9 月 1 日，國際社會擔心一旦歐盟多國部隊撤出巴尼亞地 區，在剛果金夏沙設立臨時政府並無絕對的能力維持依圖利的和平， 如果聯合國沒有通過增派維和部隊的決議，在該地區的安全情況可能 會恢復舊樣，歐盟極有可能需要延長任務。但由於歐盟早已表達不願 延長任務的時間的立場，因此當務之急是使安理會同意加強聯合國駐 剛果使團的軍事能力。 為避免軍事衝突和人道災難再度發生，在 2003 年 7 月 28 日聯合 國安理會通過第 1493 號決議，50將聯合國剛果特使團的軍事人員增加 到 10,800 人，並通過秘書長要求在依圖利省增加到一個旅約三千八百 人的兵力，以維持整個依圖利省的穩定，9 月 7 日歐盟多國部隊離開依 圖利，將任務交由聯合國駐剛果特使團及後續聯合國維和部隊。 雖然交出軍事任務的責任，鑑於剛果的政治及經濟情勢仍有待改 善，在 2003 年 9 月歐盟和剛果政府簽定合作計畫，分 5 年提供 2 億 500萬元協助有關長期穩定的事務、國家重建及改善政治和社會的條 件。 同註 36，頁 3。UN, Security Council Resolution 1493 (2003) of United Nations, July 28, 2003, para.3.
三、任務的結果
儘管盧安達總統批評該項任務未能完全恢復依圖利地區的安全與 和平，不過歐盟多國部隊本就以短期救援及作為聯合國未來和平任務 的先驅執行者，就此而言，首次的多國部隊任務可以說是成功，這些 原因包括有： 達成安理會的目標 安理會第 1484 號決議要求目標是，穩定巴尼亞地區的安全狀況、 改善人道情況、保護機場及流亡的人民，如果情況許可，保護平民及 聯合國人員的安全，歐盟多國部隊和剛果特使團合作，在完成這些目 標時並未發生重大的軍事衝突或者是造成重大傷亡。 改善巴尼亞安全情況 在六月底前執行解除武裝任務，使巴尼亞附近的武裝團體對平民 的威脅明顯減少、避免剛果兒童士兵所可能帶來的問題，以及阻止武 裝團體對平民的攻擊行動，難民返回的人數大幅增加，在多國部隊進 駐時只有 4 萬人，到五月底時已經達到 20 萬人，51國際人道救援組織 也返回巴尼亞順利展開工作。 經濟活動恢復 在八月底當地城市及經濟已恢復正常秩序，情況有利人道救援組 織的活動，當地臨時政府及議會都能開始運作，剛果政府也已經開始 和武裝團體開始協商。 為聯合國決定加強任務能力的決定爭取時間 聯合國秘書長在 2003 年 2 月 27 日的報告中指出，鑑於駐守在巴 尼亞的聯合國部隊，曾因礙於命令而無法完全執行維持安全及依圖利Fernanda Faria, “Crisis Management in Sub-Saharan Africa: The Role of the European Union,” p. 43，筆者訪問歐盟部長理事會秘書處人員所 作的結論。
地區的穩定任務。經過評估後聯合國有意加強維和部隊任務的能力， 而在安理會達成決議之前剛果安全的空缺，需要派遣暫時維和部隊， 為聯合國的計畫爭取時間。 促成和談、臨時政府運作 歐盟執行軍事任務期間，剛果再度成為國際社會關注的焦點，聯 合國同意加強賦予剛果特使團權力，協助剛果政府和武裝團體協商， 在 2003 年 6 月 30 日剛果政府和當地主要反對陣營的武裝團體完成《軍 事及安全協定》(Arm and Security Agreement)，協定中當地武裝團
體同意解除武裝及分擔臨時政府的重要職位，有助未來剛果的和平。52 編制國家概念運作良好 任務期間擔任巴黎指揮總部指揮官奈非將軍指出，由於編制國家 良好的運作，證明歐盟能夠有軍事能力迅速處理危機，53此外，奈非指 出由於歐盟多國部隊的進駐，完成上述的工作，說明歐盟軍事任務的 結果是令人滿意的。 歐盟軍事人員在任務結束後，更是誇耀未來歐盟將更能自主行 動，而不必動用北約的資源，不管是否過於樂觀，歐盟多國部隊擔任 的任務，不僅解決了迫切的人道危機，也協助聯合國的和平計畫及任 務，更說明歐盟有能力在執行維持和平及人道救援任務。
陸、歐盟對剛果軍事任務的成效檢討
儘管阿提米斯行動是歐盟時間短暫、規模不大的軍事任務，但是Dino Mahtani, “New Government to Take Power in Congo, Bunia, Congo,” Global Security, July 1, 2003, <http://www.globalsecurity.org/ military/library/news/2003/07/mil-030701-voa04.htm>.
報導中直接引述奈非將軍的說法。Ahto Lobjakas, “EU: Successful Congo Mission May Herald Greater Military Self-Reliance,” Global Security, September 18, 2003, <http://www.globalsecurity.org/military/library/ news/2003/09/mil-030918-rferl-162242.htm>。
具有重要的意義，這些意義可以歸納如下： 第一，這是歐盟首度的軍事危機處理任務，尤其發生在剛果地 區，更代表歐盟超出傳統政治對話、經濟貿易的援助及援助發展的政 策，54成為歐盟對非洲政策的可能選項之一。 第二，不論是美國或北約是否無心於執行剛果人道主義干涉任務， 歐盟首次未動用北約的軍事及後勤資源，執行獨立自主的軍事任務。 第三，不論是在聯合國安理會或在歐盟部長理事會的決議，或是 歐盟在執行過程，皆能迅速達成共識而且行動。 第四，在歐盟內部職務或任務的分配，都能彼此相互協調，55眾多 參與的國家並未造成軍事行動的遲滯，成為歐盟處理軍事危機的一個 範本。 儘管有著上述重大的意義，但是歐盟對剛果的軍事任務，仍然有 以下幾點值得深思的地方。
一、成員國的政治意願是決策的重心
歐盟自科索伏事件後，便著重在歐盟安全暨防禦政策發展，其中 最主要的是獨立自主的軍事能力和組織架構，由於事涉敏感仍以達成 共識決為原則，56這種聚合成員國政治意願的決策方式，極有可能因為 個別的成員國考量其安全利益及戰略立場，否決歐盟共同安全政策的 從 2000 年 6 月 23 日以來，包括政治對話、經濟援助等策略，成為歐盟對非 洲的主要政策依據，請見 EU-ACP Partnership, Cotonou Agreement,European Investment Bank, June 23, 2000, <http://www.eib.eu.int/
Attachments/country/cotonou_en.pdf>。
請見法國外交部記者會說明，“Statements Made by the Ministry of Foreign Affairs Spokesperson,” Embassy of France in U.S., September 16, 2003, <http://www.ambafrance-us.org/news/briefing/us160903.asp>。
EU, “TitleⅤ Provisions on A Common Foreign and Security Policy,”
行動。 歐盟在剛果的任務，成員國並未因重要戰略利益發生立場衝突的 情況，不可否認的是在歐盟或安理會迅速達到共識，說明成員國具備 政治意願，更能使決策過程或是任務執行更為迅速。 由於歐盟具有軍事上的優勢，且屬於短時間而特定範圍人道救援 的行動，以及成員國並無戰略利益的衝突，加上美國和歐洲對於伊拉 克事件的立場相左，種種因素促成歐盟軍事行動，未來一旦這些因素 不具足時，歐盟能否進行人道救援的軍事行動，仍是有疑問的。
二、歐盟危機處理的能力
歐盟的軍事任務雖然達到聯合國及歐盟本身預期的目標，但是從 歐盟執行任務過程來看，產生兩個問題： 首先，從過去的歷史來說，歐盟（尤其是英、法）和中非地區有 較深的關係，經過時間的演變，既非其重要戰略利益所在，亦非國際 強權關注的利益重心，如此看來法國的主動介入的確占有重要的意 義，如果類似危機是在於強權戰略及利益衝突的地區，能否迅速獲得 歐盟成員國及聯合國安理會的授權，以人道主義配合軍事行動解決區 域危機，仍是有疑問的。 其次，從歐盟決心加強軍事能力，設立快速反應部隊，作為歐盟 安全暨防衛政策中維持和平和人道救援任務的重要政策工具，然而歐 盟堅持在剛果的軍事任務不超過三個月，而且只侷限於巴尼亞市周邊 地區，和歐盟所設定的目標仍然有相當的差距，不禁令人懷疑歐盟是 否只能執行小規模的維和軍事行動，這可以解釋原因為： 第一，歐盟雖然具有較先進的科技，但是向烏克蘭租借運輸機顯 示長程運輸仍然有不足的地方，加上當地軍事團體眾多仍然是安全的 威脅，以歐盟的軍力能否應付，仍是令人擔心。 第二，如果歐盟決定延長任務，當地安全穩定的責任將完全交由 以法國為主力的歐盟部隊，一旦需要加派軍力不僅會造成法國政府的負擔，其他成員國也未必同意冒著風險派遣作戰部隊前往支援。 第三，則是避免重複 1994 年法國在盧安達被認為支持種族屠殺的 政府的經驗，當地武裝團體認為歐盟以軍事任務支持剛果金夏沙政 府，所可能引起的衝突。
三、歐盟安全暨防衛政策的組織架構
2003年 9 月 16 日法國外交部記者會中指出，歐盟安全暨防衛政策 的機構都能恰如其分的工作，使任務順利結束。 然而另一方面，經由歐盟軍事任務，國際社會終於回應剛果特使 團的不斷呼籲，決心加強聯合國駐剛果任務的軍事能力。歐盟執委會 的人道救援任務所提供訊息的經驗，加上在 2004 年 12 月 9 日歐盟派 遣警察任務協助剛果有關預防衝突及和平重建工作，57以及歐盟高級代 表指出，將危機處理非軍事處理的機制和政策工具，和軍事危機處理 機制相互整合的重要性。58 以上皆顯示出對於衝突的預防遠較處理危機更為重要，也能降低 人力及資源的成本，並同時減低歐盟人員在執行危機任務所可能面臨 的風險。 這些都牽涉到歐盟的法律體制及執委會的工作，意謂如果歐盟要 發展共同安全和防禦政策，執行全面性的人道救援、危機處理等維持 和平的任務，就需要將有關外交及安全政策和歐盟安全暨防衛政策緊EU, Council Joint Action of 9 December 2004 on the European Union
Police Mission in Kinshasa (DRC) regarding Integrated Police Unit (EUPOL ‘Kinshasa’), (2004/847/CFSP), OJ L 367/30-34, December 14,
2004.
Javier Solana, “Annual Conference of the EU Institute of Strategic Studies of the European,” Council of European Union, June 30, 2003, p. 7, <http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/discours/76423. pdf>.
密結合，當然這些都需要成員國具有政治的意願為前提。 至於這些機構成員及相關機制整合成為一體，是否能讓歐盟更足 以勝任全球性的角色，以及更為有效執行全方位的任務，則需要再作 進一步的評估。
四、編制國家的概念
歐盟成員國將編制國家的概念納為歐盟執行軍事任務的機制，原 因在於目前歐盟成員國仍以北約作為集體防衛的重要基礎，除了考量 目前成員國對於歐盟軍事委員會是否有能力擔任此類工作外，為尊重 成員國對北約集體防衛機制的義務，避免因另設歐盟聯合指揮總部而 造成北約盟國的分裂，編制國家的概念成為最佳選擇。 由於編制國家概念的順利運作，不僅是法國，甚至是英國、德國 及希臘都表示有意願擔任類似法國的工作，表示這些國家都具備有相 當的能力。然而一旦有能力擔任編制國家任務的國家，對於危機事件 具有各自的戰略利益，在各成員國的平等地位下，政治決策上如何決 定由誰擔任編制國家？執行任務過程對於戰略計畫制定如何達成共 識？都將是值得考慮的問題。五、軍事能力的問題
從剛果任務來看，歐盟固然派遣千名部隊成功阻止人道災難的危 機，事實上，要真正停止危機，遠超過這個數目，從事後安理會增派 維和部隊才能真正解決人道危機，就可以說明這一點。後續增派駐守 的部隊還必須負責維安工作及降低衝突再度發生的可能性。 此外，從巴尼亞的經驗得知，首先需要有完整的戰略運輸計畫， 以便在最短時間內將部隊送達戰略地點，而歐盟向烏克蘭租借運輸機 群，就表示在這方面仍是有所不足的。59其次，法國所派出的部隊有空 從歐盟安全研究中心所發布的歐盟防衛白皮書草案，就仔細說明歐盟在這方中戰機巡弋，提供安全支援、監控地面情況及情報的傳達，但對於歐 盟許多國家而言，是否亦能執行相關工作是有疑問的。 關於指揮管制的問題，由於是以歐盟名義執行任務，這就關係到 指揮管制、裝備、架構及程序，還包括在國家之間適用一樣的標準、 聯合執行共同的任務，以及在陸空方面的合作。60由於歐盟成員國之間 的軍事及國防科技的差異，一旦參與國和編制國家具有相同的政治及 軍事影響力，但是立場或是利益完全不同，對於行動的協調和一致性 就會產生影響，對於情報的分享也會產生歧見。 最後則是有關聯合指揮中心的問題，當歐盟自主領導軍事行動， 其中之一的選項是使用北約的軍事指揮總部，一旦涉及北約，則可能 會受到來自土耳其或是美國因戰略或是政治考量，而拒絕歐盟使用北 約的軍事指揮總部，這種情況下就必須完全由擔任編制國家主導戰術 作為，如果只有少數成員國可以擔任編制國家的工作，一旦同時發生 危機，歐盟將會分身乏術，那對於任務的選擇也將以和歐盟或是成員 國的利益有重大影響者為優先。
六、軍事任務的費用問題
歐盟安全暨防衛政策是屬於政府間協商及合作機制，由於共同外 交及安全政策第 28 條中規定有關軍事和防禦任務的支出，不能使用歐 體的預算，而 2002 年 6 月 17 日理事會決定(Decision)相關費用由成員 國負責，而其他無法歸於個別國家的共同支出，才由理事會依照個別面的不足的地方，詳細內容請見 Independent Task Force, European Defence:
A Proposal for a White Paper (Paris: Institute for Security Studies,
2004), Part 4: EU Deficiencies。
歐盟軍事參謀首長德國舒威爾斯將軍(General Rainer Schuwirth)對於歐盟 剛果軍事任務表達同樣看法，請見 Ahto Lobjakas, “EU: Successful Congo Mission May Herald Greater Military Self-Reliance”。
案例，決定以共同成本(Common Cost)名義撥款。61而共同成本的經 費也是依照成員國國民所得比例分配獲得所需資金。 因此，法國不但負擔本國部隊和裝備的費用，還包括有關共同支 出部分，包括例如運輸及軍事任務總部的運作，從這些事實來看，如 果歐盟想要延長維和的軍事任務，對於編制的國家的財政將會造成負 擔，除非對軍費分擔問題得到解決，當歐盟成員國在面臨財政困難 時，除非有重大的利益或是重要戰略的價值，否則很難期望編制國 家，有意願接受任務或是延長任務的時間。以阿提米斯行動為例，當 法國在投入剛果任務的同時，在象牙海岸(Cote D’lvoire)同時有數千 名駐守當地的維和部隊，財政負擔也是法國不願延長任務重要因素之 一。 此外，歐盟未來如果想要執行軍事任務，對於任務可能因為其他 因素，而要延長任務執行的期間等相關問題，也必須事前規畫。 從上面的分析可以知道，大湖地區並非北約或是國際強權的重要 戰略區域，歐盟方能獨立運作，而對於重要戰略地區，歐盟是否能呈 現同樣快速而有效的行動？此外在整體戰略運輸、作戰計畫及聯合指 揮等有關軍事能力方面，以及歐盟安全暨防衛政策的運作上，仍有許 多地方需要改進，但可以確定的是，除非歐盟在高度危險地區執行任 務，只要是有關和平維持的任務，相信成員國政府領袖都會支持。
柒、歐盟剛果軍事任務對歐盟安全暨防衛政策的影響
阿提米斯行動是歐盟首度跨越歐洲地理界限，投入非洲的危機處EU, General Affairs Council, 2437th Council Meeting, ESDP-Financing
Operations Having Military Implications, 9717/02 (Presse 178) Luxemburg,
June 17, 2002; David Scannell, “Financing ESDP Military Operation,”
European Foreign Affairs Review, Vol. 9, Issue 4, December 2004, pp.
理任務，也為歐盟安全暨防衛政策的發展帶來一些重要的影響：
一、提供英、法合作的機會
歐盟執行剛果軍事任務之前，美國和歐盟部分國家，例如德、法 對伊拉克軍事行動立場歧異，而英國則是採取支持美國行動的態度， 隨後又因為德、法、比利時和盧森堡四國於 2003 年 4 月 29 日決定為 加強歐盟軍事能力，倡議設立歐洲安全暨防衛聯盟(European Securityand Defence Union, ESDU)的概念，62雖然未獲其他國家完全接受， 但是此舉有可能造成歐盟內部和北約間的關係，以及大西洋聯盟可能 分裂的問題，如此一來不僅美國可能會失去重要戰略夥伴，也會因 英、法之間立場的迥異，喪失推動歐盟安全暨防衛政策的主要核心力 量之一，因而歐盟對剛果軍事任務，提供英法合作的機會，俾利於歐 盟安全暨防衛政策的發展。
二、發展戰鬥群(Battle Group)快速反應部隊
雖然歐盟的和平任務不一定需要通過安理會，但是軍事任務牽涉 到國家主權等敏感問題，聯合國的認可仍然是非常重要，加上聯合國 的維和任務因為性質多樣且特殊，需要在最短的時間內到達，歐盟需 要有專業的軍事分工的部隊以執行不同的任務。 這些條件加上前面說明在執行任務時可能面臨整體戰略運輸，以 及配合海空聯合行動等問題，使用小型部隊的方式較能符合未來可能 的工作，因此，歐盟成員國同意在 2005 年開始規畫部署約一千五百人 的戰鬥群，並能在決策後 10 天內就能行動的不同專業且分工的快速反 應部隊，作為完成《2010 年計畫》(Headline Goal 2010)前的重要軍EU, “Meeting between France, Germany, Belgium and Luxembourg on ESDP,” Ministrstvo Za Zunanje Zadeve Republike Slovenije, April 29, 2003, <http://www.gov.si/mzz/eng/news_room/news/03050102.html>.
事能力。 明顯看出歐盟成員國於執行剛果軍事任務的經驗中，加強快速反 應的能力，迅速處理危機及作為後續長期駐守的維和部隊先遣部隊等 優勢，可作為歐盟安全暨防衛政策的重要工具。
三、建立歐洲防衛總署
聯合指揮在軍事任務中甚為重要，由於歐盟包含著不同成員國， 各國間的國防建制以及科技的差異下，需要來自日常的訓練和演習， 甚至在實際執行任務的經驗中累積合作的默契，除此之外，目前只有 少數國家能以軍事任務成立軍事指揮總部。在剛果和平任務經驗中， 不難發現軍事總部對於歐盟發展聯合執行和平任務上，具有重要的意 義。因此，在 2003 年 11 月歐盟理事會決定在 2004 年設立有關發展、 防禦能力、研究、軍備合作的歐洲防衛總署(European DefenceAg-ency)，加強歐盟有關危機處理，以及相互間合作的能力，不過這並不 代表將安全和防禦任務交由歐盟執行，而是由成員國中選定一個常駐 的聯合指揮中心。
四、歐盟和聯合國合作的主要參考指標之一
由於阿提米斯行動的成功，歐盟成員國於任務結束後，歐盟和聯 合國發表聯合宣言，接續宣言的精神，2004 年 6 月 17 日歐盟高峰會發 布有關執行工作計畫，63關於歐盟參與聯合國任務的合作方式分為個別參與模式(Stand-by Model)及銜接模式(Bridge Model)：
第一，個別參與模式係指由個別國家同意接受並參與聯合國的任 務，由於任務的性質具有急迫性且任務的風險較大，以何種方式加入
EU, EU-UN Cooperation in Military Crisis Management Operations
Elements of Implementation of the EU-UN Joint Action, adopted by
聯合國的任務，都需要經由發展快速反應部隊加以考慮。 第二，銜接模式則是如同歐盟對剛果軍事任務一般，由歐盟擔任 先遣部隊，配合後續的長駐聯合國維和部隊，其運作方式可以由參與 聯合國任務的國家，以歐盟為名的行動，或是待歐盟任務結束後，其 他參與國家仍以歐盟的旗號繼續執行任務。
五、歐盟軍事能力
儘管編制國家運作順利，從歐盟軍事任務的成效檢討來看，歐盟 在加強軍事能力仍然面三個問題： 人員雖然歐盟公布可用的軍事資源(Helsinki Force Catalogue, HFC) 及承諾投入的資源，但並不代表已經準備就緒，這些都需要成員國在 國防政策方面配合調整，轉化成為歐盟可用的軍事部隊。64 除了軍隊轉型外，為達成彼得斯堡任務的目標，同時擔負對維持 全球穩定的責任，在戰略思考方面亦需要改變傳統以地區防禦為主的 戰略規畫，以新的戰略概念成為因應未來歐盟執行多樣任務所需要的 戰略指導方針。65 裝備及能力 不論是事前的人員編制和訓練、人員、物資的運輸、聯合作戰及 執行任務的能力、情報的取得與分析，甚至是指揮管制中心的成立， 都說明歐盟在軍事能力，仍有需要改進的地方，尤其是《歐洲安全戰
略》(European Security Strategy)66公布之後，歐盟將應付多樣的安
同註 26，頁 512。
Independent Task Force, European Defence: A Proposal for a White
Paper, p. 55.
2003年 6 月由高級代表規畫提出，並在同年 12 月得到歐洲高峰會的認可， 請見 EU, European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World,
全威脅，如何提升上述的能力，將是重要的工作。67 軍費 不論在人員或裝備戰備能力的改善上，費用支出都是來自於成員 國的國防預算，一旦成員國經濟情況不佳，就會影響國防及軍事研究 費用的支出，成員國對於歐盟安全暨防衛政策的承諾，就勢必受到影 響，因此，成員國的國防預算對於歐盟軍事能力的發展，具有重要的 意義。 阿提米斯行動的成功經驗，戰鬥群及歐洲防禦總署等計畫，編制 國家的概念仍是歐盟軍事任務的主要運作概念。 經過剛果實際軍事任務的檢測，同時檢討軍事能力的缺失、考量 面對歐盟未來成員國有著不同的安全挑戰，成員國傾向朝小型、具備 彈性運作，以及快速反應的歐盟安全暨防衛政策。
捌、結論
作為區域國際組織的歐盟，經由成員國合作推動發展並基於平等 精神政府間合作的歐盟安全暨防衛政策，希望經由組織改革及加強軍 事能力，讓不具有國際法人資格的歐盟形成共同政策，擴展對外影響 力甚至是擔任全球性安全及穩定的角色。68雖然歐盟及成員國有著久遠 的目標，但以歐盟對剛果軍事任務為例，歐盟基於人道主義進行有限 度的軍事干涉行動，指出歐盟安全暨防衛政策及相關軍事行動的執adopted by European Council, Brussels, December 12, 2003。
從 2004 年 5 月公布有關能力改善的內容(Capability Improvement Chart)， 經過評估後有 62 項待改進的工作項目，只有 7 項獲得完全改善，請見 Bur-kard Schmitt, “European Capabilities Action Plan,” EU Institute for
Security Studies, January 2005, <http://www.iss-eu.org/esdp/06-bsecap.pdf>。 有關作為國際組織的歐盟從制度或是行為者定位的爭論，請見 Hazel Smith,
European Union Foreign Policy: What It Is and What It Does (London:
