I
中 華 大 學
碩 士 論 文
公部門創新服務之研究-以新竹市稅務局為例
The Innovative Service of Public Sector
-
A Case
Study of The Local Tax Bureau, Hsinchu City
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名：M09917009彭裔茗
指導教授：葉嘉楠博士
中 華 民 國 102 年 2 月
摘 要
自 80 年代起，世界各國紛紛受到「新公共管理（New Public Management, NPM）」 思維之影響，導入企業型政府的精神，全面進行政府的改造運動，建立顧客導向及 鼓勵創新等作法，以提升行政的效率、服務的品質及整體的效能。行政院研究發展 考核委員會，為了推動及落實政府第一線服務機關為民服務品質之提升，以「全面品 質管理（Total Quality Management, TQM）」概念，創新、整合、數位為服務目標， 實施「政府服務品質獎」作為評量各級政府機關為民服務品質的選拔活動。表彰卓越 的服務機關樹立優質機關服務的典範，以鼓勵各級政府機關提供創新之服務。依據全 國服務品質獎的得獎紀錄中，新竹市稅務局在 89 年、95 年及 99 年，共已累積三次 獲獎記錄。三度獲得這項象徵「第一線機關」最高榮譽獎項，顯示了新竹市稅務局， 在推動服務品質上獲得高度肯定，實為全國第一線機關耀眼的典範榜樣。因此本研究 動機是以公部門創新服務品質為研究案例，探討新竹市稅務局，屢獲三次「政府服務 品質獎」之殊榮成功關鍵因素。藉由深度訪談探討分析新竹市稅務局在組織、服務、 流程、領導、承諾(TQM 五大擎柱) 運作之方式，此研究結果以提供其他機關參考。 本研究發現，新竹市稅務局之所以能有如此優異表現，主要在於領導者充分發揮 人力資源，帶領機關進行內部組織再造，依稅目導向及業務功能建立彈性組織，藉由 取消股長職務之行政層級，將組織扁平化，改置直接承辦人力，來縮短作業審核時間， 提高為民服務績效。將其作業流程及處理機制訂定完善的標準作業程序。創造機關核 心價值，以「將心比心 貼心服務」理念提升機關的行政績效與服務品質。經本研究 結果分析，實證新竹市稅務局落實五大擎柱(組織、服務、流程、領導、承諾) 的指 標，以達到全面品質管理的服務，且新竹市稅務局透過全體員工秉持著永續經營為民 服務的理念，不斷腦力激盪提供創新的優質服務，結合資訊科技的優勢，積極營造讓 民眾更便捷、親切的服務環境，提升服務的品質，正是新竹市稅務局三次獲獎的成功 關鍵。 關鍵字: 新竹市稅務局、政府再造、全面品質管理
ABSTRACT
Since the 1980s, the countries have been the impact of the "New Public Management, NPM", import the spirit of entrepreneurial government, comprehensive government reform movement. Build customer-oriented practice and encourage innovation, to enhance administrative efficiency, service quality and overall performance. Research, Development and Evaluation Commission, Executive Yuan, in order to promote and implement the services enhance the quality of first-line government services organs for the people. "Total Quality Management (Total Quality Management, TQM)" concept, innovation, integration, digital services target. Selection activities as government agencies at all levels of the evaluation of the service quality of the implementation of the Government Service Quality Award. In recognition of excellence in service authorities establish the model quality organs services, to encourage government agencies at all levels to provide innovative services. In The Local Tax Bureau, Hsinchu City in accordance with the National Service Quality Award winning record in 89 years, 95 years and 99 years, the total cumulative three winning records. Three times to obtain the highest honor of this symbol of " the first line of authority ", show The Local Tax Bureau, Hsinchu City, to obtain a high degree of recognition in promoting service quality, in fact, is a model example for the country's first line of authority dazzling. The motivation for this study is based on innovation and quality of service of the public sector as a case study to explore The Local Tax Bureau, Hsinchu City, the award three times, "Government Service Quality Award" winning critical success factors.
By depth interviews explore the analysis of The Local Tax Bureau, Hsinchu City quality convenient service, the flow of information services and innovative value-added services, organization, service, process, leadership, and commitment (The five pillars of TQM) mode of operation, The research results of reference to other organs.
The study found that, The Local Tax Bureau, Hsinchu City has been able to have such excellent performance, mainly due to good leader, give full play to human resources, led the authorities to carry out an internal reorganization, the establishment of the elastic tissue and flattening of the organization, by canceling the chief of the duties of the administrative level, the increase in contractor manpower audit to shorten the operating time to improve the performance of the public Service. Its operating processes and processors to develop standard operating procedures set perfect. Create organs of the core values of " To feel for others, Best service " concept to enhance the authority of administrative performance and service quality. The results of this study, the empirical Local Tax Bureau, Hsinchu City to implement the five engine column (organization,
service, process, leadership, commitment) indicators. Services in order to achieve total quality management, and The Local Tax Bureau, Hsinchu City through all staff uphold the concept of sustainable management to serve the people, constantly brainstorming providing innovative quality service, combined with the advantages of information technology, allow people actively create more convenient, cordial service environment, enhance the quality of service is the key to the success of three award-winning The Local Tax Bureau, Hsinchu City.
Key Words:
The Local Tax Bureau, Hsinchu City, Reengineering Government, Total Quality Management
誌 謝 辭
在就讀研究所的求學生涯裡，首先要感謝一路協助教導我們的行政管理學系所有 師長們，從我們碩一開始，為我們專業科目奠定基礎，使我們今日可以順利完成論文。 尤其最為感謝的是我的指導教授，葉嘉楠博士，非常感謝葉老師在我論文指導上 所花費的時間與精力，不辭辛勞的給予我論文上許多的協助。從老師身上所獲得的不 單單僅有學術上專業的知識教導，老師更給予相當多實務學習經驗，從碩一參與協助 計畫案、系辦的輪值行政工作、所友會的助理工作到碩二為大學部學弟妹們輔導課後 補救教學等，一路以來，非常謝謝我的指導老師，給予學習的機會以及鼓勵，讓我研 究所生涯裡，真的收穫良多，未來也將從老師身上所學習的經驗學以致用發揮在職場 上。 再來感謝的是與我共度研究所求學過程的同學們，謝謝你們一路的相伴，大家相 互扶持，從課堂的討論、論文的提案、論文的發表到最後論文的口試，大家相互鼓勵 共同朝著目標前進，校園生活的點滴，將成為求學過程中美好的回憶。 接著要感謝的是我個案研究新竹市稅務局的所有受訪者以及協助我訪談的每位 先進們，謝謝他們經驗的分享。從訪談過程中，學習到的不只是個案上的研究還有他 們在職場上敬業的態度，這將都是我在未來學習的典範。 最後要感謝我的父母親，謝謝他們對我從小到大一直以來的栽培，總是讓我無後 顧之憂專心於課業上的學習，是我完成學業的最大精神支柱。期許自己在人生的下一 階段，也將持續不斷的努力，不辜負他們的期望。 彭裔茗 謹誌 2012 年 1 月i
目 錄
目錄 ……….. i 表目錄 ………..ii
圖目錄 ……….. iii 第 一 章 緒論……… 1 第一節 研究背景……… 1 第二節 研究動機……….. 1 第三節 研究目的……… 2 第四節 名詞釋義……… 3 第五節 研究流程……… 4 第 二 章 相關理論與文獻探討……….…………. 5 第一節 政府再造理論……… 5 第二節 全面品質管理理論……….. 11 第三節 各國提升公共服務品質之文獻探討……… 19 第四節 國內相關研究……….. 25 第 三 章 新竹市稅務局個案介紹說明……… 34 第一節 新竹市稅務局組織沿革及架構……….. 35 第二節 新竹市稅務局服務理念及網絡……….. 37 第三節 新竹市稅務局之創新服務流程……….. 39 第 四 章 研究設計……… 49 第一節 研究架構……….. 49 第二節 研究方法……… 50 第 五 章 研 究 結果 與分 析 ……… …… …… … …… …… … …… … … 52 第一節 研究結果……….. 52 第二節 結果分析……….. 70 第 六 章 結論與建議...……… 72 第一節 結論……….. 72 第二節 建議……….. 74 參考文獻 ……….. 76 附 錄 訪談逐字稿...………. 79ii
表目錄
表 2-1 政府再造的十項原則……….. 5 表 2-2 各學者對再造工程之定義彙整………..……….. 7 表 2-3 各學者對企業流程再造之定義彙整……… 10 表 2-4 各學者、機構對品質之定義彙整………. 12 表 2-5 各學者、機構對全面品質之定義彙整……… 13 表 2-6 全面品質管理 4 位重要學者之論點……... 14 表 2-7 Bill Creech 全面品質管理的五大指導原則……….. 16 表 2-8 美國公共服務品質的發展趨勢之演變……… 20 表 2-9 南韓公共服務品質的發展趨勢之演變……… 22 表 2-10 國際間公共服務品質之獎項……… 23 表 2-11 流程再造之國內相關文獻……… 26 表 2-12 全面品質管理之國內相關文獻………. 29 表 2-13 政府服務品質獎之國內相關文獻……… 32 表 3-1 新竹稅務局-為民服務榮譽榜………... 35 表 3-2 新竹市稅務局之沿革………. 36 表 3-3 新 竹市 稅務 局 89 年 及 95 年 服務品質績效評比比 較 ………… 39 表 3-4 新竹市稅務局-全國首創 創新加值新措施………. 47 表 4-1 深度訪談對象……….. 50iii
圖目錄
圖 1-1 研究流程………... 4 圖 2-1 漢默和錢辟之流程再造定義示意圖……….. 7 圖 2-2 組 織 再 造的 五 項 關鍵 要 素圖… …… … … …… … … …… … … 9 圖 2-3 TQM 五大擎柱………... 16 圖 2-4 五大擎柱金字塔模型……….. 18 圖 3-1 個案說明發展架構……….. 34 圖 3-2 新竹市稅務局組織架構……….. 37 圖 3-3 新竹 市稅務 局 「三心 、 三好、 三 化」之 服務精神…………. 38 圖 3-4 新竹市稅務局之服務網絡……… 38 圖 3-5 新竹市稅務局全功能服務之演進……….. 41 圖 4-1 研究架構……….. 491
第一章 緒論
第一節 研究背景
顧客滿意度是各國提升公共服務品質的首要關鍵，自80年代起，世界各國紛紛 受到「新公共管理（New Public Management, NPM）」思維之影響，導入企業型政府 的精神，全面進行政府的改造運動，建立顧客導向及鼓勵創新等作法，以提升行政的 效率、服務的品質及整體的效能。在世界幾個先進國家，美國、歐盟、日本、澳大利 亞和南韓等國之政府，皆針對提升顧客滿意度進行公共服務品質的改造策略，其中美 國、歐盟國家及澳大利亞，更為了提增政府機關內部的競爭力，舉辦公共服務品質之 獎項，有效地在政府各機關部門間，迅速的擴張標竿學習之風氣。 綜合各國提升服務品質之改造及推動經驗下，反觀我國，近年來也致力於推行政 府再造及行政生產力之提升，積極轉型為服務型政府，藉由行政機關資源之有效運用， 強化公共服務的品質，以及提升為民服務的能力，以滿足人民的需求 (魏啟林， 2000)。
第二節 研究動機
行政院研究發展考核委員會，為了推動及落實政府第一線服務機關為民服務品質 之提升，以「全面品質管理（Total Quality Management, TQM）」概念，創新、整合、 數位為服務目標。實施「政府服務品質獎」作為評量各級政府機關為民服務品質的選 拔活動。表彰卓越的服務機關、樹立優質機關服務的典範，以鼓勵各級政府機關提供 創新之服務。「政府服務品質獎」的評獎對象包括行政院暨所屬各級機關、直轄市、 縣（市）政府暨所屬各級機關；類別分為第一線服務機關及服務規劃機關。 在民國 99 年，行政院辦理的第三屆，第一線服務機關「政府服務品質獎」考評 中，全國共計有 156 個單位送評，新竹市稅務局從中脫穎而出，列為 21 個第一線服 務機關之獲獎單位。評比指出:新竹市稅務局以全功能全年中午不打烊櫃台、雙螢幕 給合稅務把脈協助、跨機關（戶政、地政、監理、稅務）四合一單一窗口、速易得免 下車專用道等幾項創新服務，有效提供民眾辦理稅務服務，達到新竹市稅務局卓越之 服務效率，因此頒布「政府服務品質獎」殊榮給予新竹市稅務局。2 現今，各行業領域皆落實於「顧客至上」，建立高度的服務效能，國家政府機關 更應有效提升我國整體的政府服務品質，以增加國際競爭力，並讓民眾享受到更優質、 更便利的生活。依據全國服務品質獎的得獎紀錄中，新竹市稅務局在 89 年、95 年及 99 年，共已累積三次獲獎記錄。三度獲得這項象徵「第一線機關」最高榮譽獎項， 顯示了新竹市稅務局，在推動服務品質上獲得高度肯定，實為全國第一線機關耀眼的 典範榜樣。 因此本研究動機，是以公部門新竹市稅務局創新服務品質為研究案例，探討新竹 市稅務局，屢獲三次「政府服務品質獎」之殊榮成功關鍵因素。
第三節 研究目的
本研究是以探討新竹市稅務局如何藉由體現公共服務價值、推動政府雲端服務、 激發創新整合服務及擴散標竿學習效益等策略為研究目的。基於上述研究背景及動機， 本研究之目的列舉如下： 一、探討新竹市稅務局屢獲「政府服務品質獎」成功之原因。 二、分析新竹市稅務局在組織、流程、服務、領導、承諾(TQM 五大擎柱)運作之方 式。 三、研究結果以提供其他機關參考。
3
第四節 名詞釋義
一、流程再造 (Reengineering)
按Hammer與Champy(2001)之原意，「再造」所強調的是「過程」，尤其是為顧客 （服務對象）創造價值的全面性連接過程。這種過程必須是整體而非片段分裂的枝節 流程。「再造」也並不只是對現有結構的調整或是修正，其應是工作過程巨幅的重新 創造及再設計。而「再造」所期盼的績效進步不是微幅的提昇，而是劇烈的績效提昇。 就行政系統而言，績效所指當然即為公共服務提供的品質。(詹中原，2005) 運用在本研究，係指新竹市稅務局，為了提高行政服務效率，強化組織反應速 度，取消股長職務之層級，建立彈性及扁平化的再造。二、TQM全面品質管理 (Total Quality Management)
全面品質管理是一種品質可被管理和品質即是一個流程的觀念。全面品質管理不 單是一套管理技術和工具，還包含組織文化和環境的管理方式，是組織為了改進產品 和服務的品質，而採用完全以顧客為導向的系統。它同時是一種從高層管理到第一線 人員全員參與的管理方式，經由不斷改造工作程序，達到顧客滿足的目的。(美國聯 邦品質協會，1992) 運用在本研究，係指新竹市稅務局，透過專業系統作業程序及全員參與，因應顧 客(服務對象)需求，達至以品質為中心的服務策略流程。
4
第五節 研究流程
圖 1-1 研究流程 資料來源:本研究自行整理 研 究 動 機 相 關 文 獻 蒐 集 確 定 研 究 目 標 進 行 文 獻 探 討 進 行 深 度 訪 談 資 料 彙 整 分 析 結 論 與 建 議 個 案 說 明 研 究 設 計5
第二章 相關理論與文獻探討
各國政府部門為了提升效率及競爭力，紛紛針對政府部門內部進行改造，導入企 業精神，來強化政府部門之服務與創新，因此本研究收集國內外相關理論與文獻進行 探討，包括政府再造之理論及全面品質管理之理論；各國提昇公共服務品質之文獻及 國內相關研究，作為本研究的論述依據。第一節 政府再造理論
由於政府之僵化的「官僚體制」深植於民心，隨著環境之變遷政府之公共管理體 制有了新的改革，世界各國政府競相為了提升績效推動政府再造，因此 1990 年戴奧 斯 本 (D.Osborne) 和賈伯樂 (T.Gaebler) 兩位學者提出所謂「政府再造」 (reinventing government)之口號，提倡將政府體制導入「企業精神」。有鑑於此，於 1997 年學者夏福利茲和羅素(Shafritiz & Russel)更將此一改革類比為 1789 年的法國大革命「自由、 平等、博愛」的口號，而顯示出「流程再造」(reengineering)、「充分授能」(empowerment) 以及「企業精神」(entrepreneurialism)是政府再造的基本訴求與改革重點(江岷欽、林 鍾沂，2000:138-142; Shafritiz & Russell, 1997：286)。
政府再造之精神是指：政府機關行政人員以創新的方法運用有限的政府資源，使 機關發揮最大的生產力；而機關上下的共同目標是為民眾需求的滿足、民眾利益的實 現，如此才能換得政府的正當性與人民支持。戴奧斯本(D.Osborne)和賈伯樂(T.Gaebler) 兩位學者，針對如何進行政府再造工程，創造企業行政府歸納出十項政府再造重要原 則(張潤書，2009: 458-459)如下表 2-1 所示。 表 2-1 政府再造的十項原則 一 政府應多扮演「指導」的角色，毋須事必躬親 二 鼓勵民眾參與，並由民眾來監督政府施政 三 創造公共服務的市場競爭 四 政府機關的運作應以目標和任務為導向 五 以實際的結果為工作的重點 六 顧客導向的服務規劃
6 七 政府的財政管理應該強調如何開源，而非一昧重視如何節流 八 事先的預防重於事後的補救 九 分權化政府運作 十 深信市場的機能優於官僚的機制 資料來源: 本研究整理自張潤書，2009: 458-459
一、流程再造
(一)再造工程之意涵 「再造工程」（reengineering）是「組織再造」(organizational reengineering)、「企 業再造」（reengineering the corporation）、「企業流程再造」（business process reengineering）及「組織流程再造」（organizational process reengineering）之核心，這幾個名詞經常被混合使用，而不管是哪一種用法，皆是由再造工程之理念所演變而 來。而再造工程之概念，是根據漢默（Michael Hammer）和錢辟（James Champy）於 1993 年出版之《改造企業》（Reengineering the Corporation）一書對再造工作所做的
界定，再造工程係指「根本重新思考，徹底更新作業流程，以便在當前衡量績效的關 鍵上，如成本、品質、服務和速度等，獲得巨大的改善。」這個定義包含了四個關鍵 字：（1）根本的（fundamental）—藉由詰問組織最根本的問題所在，迫使組織成員 正視蘊含在其工作背後的基本假定和戰術規則；（2）徹底的（radical）—是指突破 傳統窠臼，重新打造新的工作流程；（3）巨大的（dramatic）—這種徹底更新作業流 程所獲致的成果，並非和緩或漸進的績效改善，而是一種重大且戲劇性的績效改善； 以及（4）流程（process）—是指從一種或多種投入，到能夠締造對顧客有價值的產 出的整個活動過程（Hammer and Champy, 1993），本研究將此定義如下圖 2-1 所示。 而將流程再造應用於組織或企業上，就將此稱為組織流程再造（Business Process Reengineering, BPR）廣泛運用在企業部門，其成效相當亮麗，也因為在企業部門的 成功，組織流程再造亦被政府部門學習引用，希望藉由政府組織流程再造，提升政府 組織的行政績效與服務品質（孫本初，2010）。
7
圖 2-1 漢默和錢辟之流程再造定義示意圖 資料來源:本研究整理自 Hammer and Champy, 1993
再造工程之概念，被廣泛的應用於實務上，因此本研究收集相關學者之再造工程 的定義彙整如下表 2-2 所示。 表2-2 各學者對再造工程之定義彙整 學者 定 義 羅文索 （J.Lowenthal） 再造工程「是以組織核心能力為焦點，針對運作流程與組織 績效，重新思考和重新設計，以獲致組織績效的巨大改善」。 林登 （R. Linden） 將再造工程視為「透過流程、系統、結構與結果的徹底重新 設計，以挑戰過去建構組織時所依據的基本假定」。 班尼斯（W. Bennis） 米熙（M. Mishe） 將再造工程定義為「透過挑戰既有的信條、習慣及活動，創 新地將資本與人力資源等，重新配置在跨功能的作業流程之 中」。 克理果（E. Crego）夏 福林（P. Schiffrin） 從「顧客至上」的角度出發，認為再造工程是「以員工為中 心的組織變革策略、系統和結構，由內而外地重新改造組織， 俾利於創造全面性的顧客價值」。 資料來源:本研究整理自孫本初，2001：385-386 (二)再造工程的核心要素 再 造 工 程 有 五 大 核 心 要 素 ， 分 別 為 流 程 中 心 (Process-focused) 、 顧 客 導 向 (Customer-driven)、目標取向(Goal-oriented)、系統思考(System-thinking)、資訊科技 根本的 Fundamental 徹底的 Radical 巨大的 Dramatic 流程 Process 流程再造
8 (Information-technology)。本研究將五大核心要素分別定義，如下圖 2-2 所示。(張潤 書，1998：522-523) 1.流程中心(Process-focused) 以往組織之設計及改革皆循史密斯(A. Smith)的分工論，依工作性質的不同而劃 分成若干的功能部門，且各部門有其自身的規劃、程序及優先順序。如此一來，使得 原先完整的流程變得支離破碎，事權牽扯不清，並且產生賽蒙(H. Simon)所稱之「建 立王國」(empire building)的心態。組織再造則是以流程為中心，且顧客滿意為導向， 將現行流程予以重整，使其能克竟全功。 2.顧客導向(Customer-driven) 流程再造的目的在於提昇顧客的滿意度，包括內在顧客與外在顧客。首先就內在 顧客而言，其係指組織成員(employee)，管理者必須重視組織成員感受，透過授能 (empowerment)使組織成員能有較大的自主空間以自我管制、自我實現。其次就以外 在顧客而言，其係指服務對象(client)，整個組織須以「顧客滿意」為目標；亦即執行 流程之設計應以顧客為導向。 3.目標取向(Goal-oriented) 流程再造必須是目標取向的。首先，在流程設計方面，應先評估組織本身的資源 與能力，根據所欲達成的目標，設計出一套兼顧效率與效能的新流程。其次，在績效 衡量方面，目標為掌控監督與給薪標準的關鍵因素。 4.系統思考(System-thinking) 再造工程即是以系統整體觀點對現行之流程重新思考、描述、分析以創造新流程。 唯有透過系統思考，才能跳脫功能部門的分隔與侷限，根據實際的需要來重新建構組 織之流程。 5.資訊科技(Information-technology) 資訊科技是支持再造工程力量的來源。透過資訊科技可使組織運作更靈活，部門 間聯繫更具彈性，達到提升政府效率、迅速傳遞訊息的目的。除此之外，資訊科技可 以使得流程運作過程具備 3F 的效果:更快捷的服務(faster)、更扁平的組織(flatter)、 使用者更方便的態度(friendlier)等。(J.Mechling, 1994:190)
9
圖 2-2 組織再造的五項關鍵要素圖 資料來源:本研究整理自張潤書，1998：524
二、充分授能
所謂充分授能，乃指行政組織將內部重要決策權逐級下授，必要時可對外授權社 區 。 其 落 實 的 途 徑 主 要 有 三 項 ( 江 岷 欽 、 劉 坤 億 ， 1999:127-128): 1. 組 織 授 能 (Organizational Empowerment)－行政組織的控制機制，如預算權、人事權及採購權， 由中央機關下授至各級行政組織。2.成員授能(Employee Empowerment)－行政組織將 決策權下授至第一線工作人員，或由具備第一線工作經驗與知識的人員，餐與組織中 的重大決策。3.社區授能(Community Empowerment)－行政組織將部分的控制機制移 轉到地方社區，賦與社區成員及社區組織相當程度的權責，俾利自行解決社區的相關 問題(孫本初，2010 : 109)。三、企業精神
企業精神又稱為「企業家的創新精神」，此一詞彙係由法國經濟學家賽伊(J.B. Say) 首先界定。所謂企業精神，乃是企業家以創新的方法運用資源，使其達到最大的生產 力和效能的動力(江岷欽、劉坤億，1991：64-65；Osborne & Gaebler, 1992；劉毓玲譯， 1993) 。 事 實 上 ， 經 濟 學 者 中 首 先 強 調 並 具 體 論 述 企 業 精 神 的 應 屬 熊 彼 得 (J.A. Schumpeter)。根據其見解，企業精神是指企業家應具備創新的精神與能力，將原來的 生產要素加以重新組合，在不必增加各項生產要素數量的前提下創造新的產業機能， 以因應市場的需求和挑戰(江岷欽、劉坤億，1991：64-65)。假如組織中欠缺企業精神 的存在，將會驅使組織走向衰退的開始。因此，企業界紛紛以「重尋企業精神」作為 顧客導向 資訊科技 流程中心 目標取向 系統思考10 企業組織變革的主軸思想。在公共組織中亦會面臨稅收短少、自然資源匱乏、公共需 求增加與外在環境改變的窘境，此時政府所擁有企業之企業精神的品質與深度，就決 定了其競爭力的高低。因此，管理學大師杜拉克(P.Drucker)表示: 「只要組織中存有 鼓勵企業精神的機制，任何人都可以成為企業家；反之，若組織中盡是誘發官僚行為 的 制 度 ， 任 何 企 業 家 也 會 成 為 僵 化 的 官 僚 」 ( 孫 本 初 ， 2005:33-34 ； 孫 本 初 ， 2010:109-110)。 企業家精神的公部門組織有五項特性：面臨變動不居的環境；擁有更高的自主性； 更著重於產出的型塑（output focused）；在決策過程當中運用更少的整合設計 （integrating devises）與統合措施（public consolidation）；以及透過參與性、分權化 的決策過程，以提供支持創新的次級聯盟（innovation-supporting sub-coalitions）(魯炳 炎，2009)。
四、企業流程再造
企業流程再造(Business Process Reengineering, BPR)是針對企業運作模式進行重 新思考，以企業流程為核心，影響的範圍涵蓋了組織、功能、文化與觀念各方面 (Stoddard, Jarvenpaa & Littlejohn, 1996)。企業流程再造之目標，Altinkemer等人
(1998)將之分為1.連續性的全面品質改善2.裁撤非核心之活動與事業3.激烈的 流程變革4.員工授權5.集中心力於追求顧客滿意6.創造性的資訊科技利用7.策 略性地重新思考事業8.沒有具體目標，等再造完成後再形成新策略與新目標9. 成本降低10.獲利成長。本研究將各學者對企業流程再造之定義彙整如下表2-3所 示。 表2-3 各學者對企業流程再造之定義彙整 學者 定 義 Davenport Short (1990) 對組織內或組織間的工作流程與程序間的分析與設計。(張德民等 人，2000) Spencer (1992) 以顧客為基礎，透過程序以致力在提升生產力及品質的方法，根 據邏輯設計的服務程序可以用效率、效能及適應性來加以評估。 (江瑞清等人，2004)
11 Hammer Champy (1993) 根本的(fundamental)重新思考，徹底的(radical)翻新作業流程，以 期在企業營運績效衡量(例如：成本、品質、服務與速度)上獲巨幅 (dramatic)的改善。(張德民等人，2000) Davis (1993) 以顧客為中心，由上而下的管理方式，希望跨部門的處理程序對 績效能產生重大的改善，其重點在於重新思考企業的經營與營 運。他認為企業流程再造需從顧客的觀點出發。(張德民等人， 2000) Klein (1994) 對組織的策略、具有附加價值的企業流程－相關的系統、政策和 組織結構－做快速的、大幅度的重新設計，以促使組織的工作流 程和生產力達到最適水準。他強調企業流程再造是流程導向，所 涵蓋的範圍遍及整個企業。(張德民等人，2000) 李漢雄 (2001) 企業流程再造的本質包括以下幾點： 1.以跨功能的流程重新設計，消除功能別組織中的協調成本。 2.合併組織中的流程。 3.將顧客置於優先考慮，重新設計程序。 4.充分授權第一線人員作決策。 5.減少控制與檢查；在每一步驟建立回饋機制，以縮減檢查所 需的時間。 6.盡量第一次就將事情做對。 7.將近代管理思潮、科技技術一併做整合。 8.盡可能做到組織內、組織間價值鏈的整合。 (江瑞清等人，2004) 資料來源:本研究自行整理
第二節 全面品質管理理論
本章節收集全面品質管理(Total Quality Management，簡稱 TQM)之國內外相關文 獻及理論，本研究首先先探討品質之定義、全面品質之定義及全面品質管理之理念， 進一步瞭解 Bill Creech 全面品質管理五大擎柱之意涵。
一、品質的定義
「品質」是全面品質管理的核心概念，指的是在顧客之需求下，能提供滿足顧客 需求之產品或服務，又可將品質定義為「滿足顧客的需求」；我國國家標準(CNS 2529) 則將其定義為「為決定產品或服務是否符合使用目的，而成為評價對象之固有性質與 性能之全部」。對行政機關來說，品質係指「機關所提供之服務，而為最終使用者所 認知的價值」，換言之，行政機關的品質要求，是為了滿足民眾對政府的需要，民眾 對政府的合理期望(張潤書，2009)。本研究又將各學者及機構對品質之定義彙整如下12 表2-4所示。 表2-4 各學者、機構對品質之定義彙整 學者、機構 定 義 戴明 (Deming) 品質即是「用最經濟的手段，製造出在市場上最有用產品」，強調 品質是顧客導向，任何產品或服務的品質僅能由顧客決定。 朱朗 (Juran) 品質是「顧客之適用性」，在使用期間愈能滿足消費者需求的產品， 其適用性愈高，反之則否。 寇斯比 (Crosby) 品質是「符合顧客之需求」，就是符合要求的標準，強調第一次就把 工作做好，使顧客獲得滿意。 費根邦 (Feigenbaum) 品質是「提供完全滿足消費者需求的產品」。 奧瑪周 (V.Omachonu) 羅斯 (J.Ross) 兩位學者即將品質定義為「品質始於顧客，終於顧客」。(張潤書， 2009) 石川馨 品質就是工作品質、服務品質、資訊品質、過程品質、部門品質、 人員品質，也就是「會讓顧客滿意且願意去購買之產品」。 杉本辰夫 認為品質是一種「能令消費者或使用者滿足，並且樂意購買的特質」。 美國聯邦政府 定義之品質，乃是以民眾於第一次及每一次接受政府之服務時，該 政府均要滿足民眾之期待與需求。(孫本初，1995) 日本工業標準 （JIS28101） 品質是所有能決定商品或服務是否能滿足使用者目的之績效 的特性之全體。（楊錦洲，2001） 經濟部 中央標準局 品質為產品或服務的總合性特徵與特性，此種總合性的特徵與特性 使得產品或服務，具有滿足顧客明訂和潛在需求之能力。 資料來源:本研究自行整理
二、全面品質的定義
全面品質管理(Total Quality Management，簡稱TQM)係指：「應用量化方法與人 力資源，以改進組織所提供的財貨與服務、組織中的所有過程、乃至於滿足顧客目前 與未來需求。」(丘昌泰，2000:240-246)柯漢(S.Cohen)與布蘭德(R.Brand)，認為TQM 是一種簡單且富革命性之方法，兩位學者將TQM分別定義為(張潤書，2009): 1.全面(Total)：意指每一作業部門均應努力追求產品品質。 2.品質(Quality)：是指迎合或超越顧客的期望。 3.管理(Management)：意指發展和持續組織之能力去穩定地改善品質。 由於全面品質之定義，諸多學者對此皆有不同之看法，本研究茲舉幾個代表性的
13 定義彙整如下表2-5所示。 表2-5 各學者、機構對全面品質之定義彙整 學者、機構 定 義 李氏等人 (Lee al.,1992:44) 全面品質管理是一種組織的管理策略，以各種品管的技術 來提高產品或服務的品質水準。(張潤書，2009) 熊柏格 (Schonberger,1992:17) 全面品質管理在使所有的員工，針對顧客的需要，不斷致 力於工作的改善。(張潤書，2009) 陳金貴認為(1994) 全面品質管理係經由組織內全體人員的參與，以科學的方 法不斷地改進組織的產品、服務與作業過程，以迎合顧客 現在及未來需求的一種理念和方法。(張潤書，2009) Bounds L. Yorks M. Adams G. Ranney 認為全面品質管理是在策略性品質管理時期中，所發展出 來的一種管理途徑，它的「全面」表示一種所有員工經由 組織中的每種功能和每一階層所追求品質的理念。「品質」 則是在組織的每一情境中，建議最傑出的部份。「管理」 則是有關透過品質管理的過程追求品質的結果 (Bounds et al.1994:61)。
Coopers & Lybrand
認為全面品質管理是一套的原則、工具和程序，它們為經 營組織的實際事務提供導引，因此全面品質管理可定義為 包含組織中的每一位人員在控制和持續改進如何將工作 做好，以便迎合顧客對品質的期待(Carr & Littman, 1991:3)。
美國聯邦品質協會 (Federal Quality Institute)
認為全面品質管理並非單純的一套特別的管理技術和工 具，它是包含組織文化和環境的管理方式，因為全面品質 管理是許多組織為能改進它們的產品和服務的品質，採用 完全以顧客為導向的系統，它也是一種包括從高層管理到 第一線的所有階層的管理方式，經由所有員工不斷的改進 組織的工作程序，而達到顧客的滿足(Federal Quality Institute, 1992:1)。 資料來源:本研究自行整理
三、全面品質管理的理念
現今全面品質管理模式之演變，其涵蓋之哲學理念是經由 Martin(1993)由 4 位重 要的品管學者(戴明、寇斯比、朱朗、費根)作品中，以內容分析法歸納出六項共同要 素：(丘昌泰，1999:247; Martin, 1993:25) 1.品質:品質是組織的目標。 2.顧客:顧客決定品質。14 3.顧客滿意:顧客的滿意度驅動組織的發展。 4.變異:必須了解與減少過程中的變異。 5.變遷:變遷是繼續的，可以透過團隊合作來完成。 6.最高管理承諾:最高管理階層對於實施全面品質管理的承諾，促進品質文化、員工授 權與長期的觀點。 本研究將 4 位重要學者的全面品質論點，如下表 2-6 所示。(丘昌泰，1999: 248-251 ; 江岷欽、林鍾沂，1999 : 426-430) 表 2-6 全面品質管理 4 位重要學者之論點 學者/出處 全面品質管理之論點 1.戴明(Deming) 在《擺脫危機》 (Out of Crisis，1986) 一書中，提出「品質 管理的十四點概念」 1.塑造「不斷改善產品」（或服務）的意圖。 2.面對新經濟時代的挑戰，採取新的管理哲學。 3.停用「事後檢查」的方法來追求品質；將品質融入產品， 即可免除大量的檢查工作。 4.停止鼓勵企業採行固定(產品)價格，代以降低整體成本。 組織應與供應者合作建立穩固而長期的夥伴關係。 5.不斷改善生產與服務的系統。 6.建立在職訓練的制度。 7.重建領導觀念，監督的目標，在於協助組織成員、設備、 以及機具等，產生更好的工作績效。 8.擺脫恐懼。 9.打破部門之間的溝通障礙。 10.對成員的溝通，不必用標語、順詞，或數字標準，例如 零缺點、新生產力目標，這些冠冕堂皇的訓勉，係屬制度上 的難題，絕非成員能力所及。 11.以實際領導替代工作配額、工作標準、目標管理或數字 目標。 12.減少成員獲得專業技能獎勵的障礙；凡是使得成員無法 以工作為傲的因素，例如按時計酬、年度評比、績效考核、 以及目標管理等，均應排除。 13.建立活潑的教育方案與自我進修方案。 14.動員全體成員，努力達成組織的轉型。 2.寇斯比(Ｃrosby） 在《品質是免費的》 1.使組織成員明白：「品質，是管理階層全力以赴的標竿」。 2.各部門的高層代表組成「品質改善小組」。 3.衡量組織作業程序，以確認現有（或潛在）的品質問題。 4.評估「品質的成本」，並視其為一種管理工具。 5.喚起組織中的品質意識，以及對所有成員的關切。 6.採取行動改正「前述程序中所發現的問題」。 7.在改善過程中，建立「進度監測」制度。 8.訓練監督人員，使能積極主動完成品質改進方案的分內工
15 （Quality is Free， 1980）一書，提出「品 質提昇的十四項步 驟」 作。 9.設定「零缺點日」，務使全員感受變遷，並重申管理階層 執著的重點。 10.鼓勵個人與團體，分別設定改進目標。 11.鼓勵組織成員和管理者溝通，討論「品質改進的障礙」。 12.表揚參與者，並予以獎勵。 13.成立「品質委員會」，以利經常溝通。 14.反覆施行上述步驟，藉以強調「品質改進方案」絕不中 止。 3.朱朗（Juran） 1.界定顧客。 2.確認顧客的需求。 3.將顧客需求轉化為適合組織溝通的語言。 4.開發「回應顧客需求」的產品。 5.力求產品完美，使其不僅符合顧客的需求，亦符合自我的 要求。 6.構思一套製造上述產品的程序。 7.力求此一程序的完美。 8.確認製造上述預期產品的程序，可以運行無礙。 將上述程序轉為實際作業。 4.費根（Fiegnbum） 在《全面品質管制》 （Total Quality Control，1951）一書， 提出「全面品質管理 成功的十項準則」 1.品質的範圍，涵蓋整個組織整體的運作過程。 2.品質的內涵，係由顧客界定。 3.品質與成本，是密不可分的整體觀念。 4.品質需要個人與團隊共獻熱忱。 5.品質是一種管理方式。 6.品質與創新，相互依存，密不可分。 7.品質係指倫理。 8.品質需要不斷改進。 9.品質最具成本效益，是提高生產力最經濟的方式。 10.品質必須由整體組織結合顧客與資源供應者，方能體現 其價值。 資料來源:本研究整理自丘昌泰，1999:248-251;江岷欽、林鍾沂，1999:426-430
四、Bill Creech 全面品質管理策略
要使全面品質管理的原則溶入組織的每一個層面，必須有一個全盤的，人性化的 管理制度。為了說明全面品質管理必須有一個廣大的基礎，以所謂「五大擎柱」來加 以闡述。而全面品質管理要成功，這五大擎柱缺一不可。在管理的領域裡，以及從與 大大小小政府與私人的組織共事所獲得的經驗中，將「五大擎柱」闡述為(Bill Creech, 1995):產品是組織目的與成就的焦點。流程中忽略了品質，產品本身就沒有品質可言。 流程的品質必須視組織是否健全而定。組織的健全，端賴正確的領導。這些要素全部 要有堅強的，發自基層的承諾做為支柱。每一個支柱均相輔相成。如果其中任一支柱16 變得脆弱，其餘的支柱也會跟著垮下，如下圖 2-3 所示。 圖 2-3 TQM 五大擎柱 資料來源: Bill Creech, 1995:6 Bill Creech 認為要實施成功的全面品質管理，就要將 TQM 的體制與原則建立在 五大指導原則上，如下表 2-7 所示。堅定的建立起組織的性格與文化，建立一個整合 各層級的分層負責互動體制。組織乃是最重要的基本要素，以團隊做為組織建構的基 本單位，讓員工以產品做為關注與活動的焦點。領導的重點在於產出，對每個成員的 表現加以記錄、評鑑並立即回饋，建立重視品質的組織氣候，孕育自豪與專業意識， 為每個層級的員工提供專注而詳實的訓練，建立上下一致的共同目標，經由主權共享 建立敬業的承諾。最重要的是，將組織的全面品質管理運用在五大基本要素上。 表 2-7 Bill Creech 全面品質管理的五大指導原則 1 將 TQM 體制與原則建立在五大基本要素上。產品－流程－組織－領導－敬業 承諾。產品是組織目的與成就的焦點。沒有流程的品質，產品的品質便無從達 成。沒有正確的組織，流程的品質便從建立。缺乏適當的領導正確的組織也毫 無意義。上述的各項基本要素，均需以發自基層的敬業承諾加以支持。 2 堅定地建立起組織的性格與文化。發展最重要的組織法則，以人性為依據。確 使所有組織成員都深刻瞭解這些法則，並確實遵循。經由堅持一貫的努力，為 組織注入源源的活力。強調道德規範，誠信，以及謙虛的處事原則。組織法則 由上而下延展，其效力由基層往上發展。 3 建立一個整合各層級的分層負責互動體制。以新的現實為組織的依據，集權體 制已經全面破產。將分層負責體制建立於團隊－產出－產品模式上。以「我們」 及「我們的」共享心態取代「我」與「我的」偏狹思考。讓成員建立起對團隊 與事業之報酬的信任。讓成員對高品質與高產生力建立堅定的承諾。 4 組織乃是最重要的基本要素。創造全面的共享意識，實施徹底的分權，刪除不 必要的組織層級，拆除所有的隔牆。重新制定規則，文書作業合理化，縮短周 週期時程。以獎勵維繫組織凝聚力， 屏氣高壓的手段。 5 以小團隊做為組織建構的基本單位。以團隊為組織原則，使人人參與，運作機 產品 流程 組織 領導 承諾
17 敏，主權共享。團隊的規模須在可管理的範圍內，各個團隊皆應擁有自己的特 質。各個團隊要能有自己的產品。找出這個產品，給予尊嚴，並讓團隊以它為 傲。讓各個團隊都能保有對其產品的權威。 6 讓員工以產品作為關注與活動的焦點，不要迷失於個人的工作。個人的工作以 自我為中心。要建立以團隊為中心的產品思想。以顧客－不論內在或外在的顧 客－定義每一個產品。找出每個產品的次級要素，找出所有相關的流程。經由 評鑑，分析與獎勵來改善流程。以產品作為追求品質的焦點與施力點。 7 領導的重點在於產出，而不是投入要素。杜絕對於投入要素的偏狹管理，鼓勵 產出成果的共享。與參與的團隊一起訂定產品目標。目標必須獲得共識，有實 質意義，且能夠達成－而且必須是組織成員樂於追求的。以適當的獎勵激發成 員自主、自發、創新的精神。在每一種活動中創造持續改善的欲望。 8 對每個成員的表現加以記錄，評鑑，並立即回饋。在不同的品質/流程檢核點 針對品質與流程實施評鑑。以量化的標竿判定改善的成果－找出改善的需求。 廣泛使用數據，事實與調查，強化客觀性。以比較來賦予數據實質的意義。以 計分板及目標的設定落實分層負責，給員工真正的自主權。 9 建立重視品質的組織氣候，孕育自豪與專業意識。全體動員，任何時間做任何 事情都以追求最高品質為原則。自豪乃成就的動力，創造它，維持它。讓每個 組織成員皆已持續創新與改善為己任。依據員工的意願與熱忱推動改善。品質 造就品質。要為組織成員提供方法，工具與動機。 10 為每個層級的員工提供專注而詳實的訓練。在職訓練很重要，但只是訓練的一 部份。要建立正確的品質思想與技術，正式的訓練絕不可少。訓練的原則，方 法與目標都要明確規劃。每個階層的每個成員都應訓練－包括高級主管在內。 各層級的領導者都應擔任指導老師。領導者培育領導者。 11 溝通乃組織必須重視的優先議題。對於重要的問題要深入探究，加強溝通，擴 大接觸的層級。文字與數字並重，務求獲得完全的認知。以開放的向上溝通取 代過去的禁忌。提供必要的方法與適當的獎勵，確保溝通的落實。傾聽與關懷 是促進溝通的催化劑。 12 建立上下一致的共同目的。共同的目的必須以產品與客戶為焦點。讓全體員工 都熱烈投入，參與共同目標的達成。隨時隨處與員工保持高度的融和。讓大家 了解，全體的承諾與貢獻決定每一個的成就。 13 經由主權共享建立敬業的承諾。肯定每一個員工其工作的尊嚴與價值。對個人 與團體廣泛實施獎勵。讓參與成為事實，提供機會誘因。讓主權共享成真，讓 大家能感受到，並付諸應用。讓每個人都能分享成功的果實。 14 最重要的是，將組織的全面品質管理建立在五大基本要素之上。 資料來源: 本研究整理自 Bill Creech,1995: 461-464
18
任克之(2012)提出TQM模式，過去曾有美國Bill Creech將軍於1995年所著「TQM 的五大支柱」(The Five Pillars of TQM) 中，其倡導組織、領導、產品、過程、與承諾， 並將組織視為管理核心，但此思維卻因其過世後，並無更多論述補強其以組織為核心 之理由，故暫將此稱為TQM之五大基石(Cornerstone or Foundation of TQM)，並以領 導為核心再加以立體化，讓基石與骨幹彼此連結，最後形成了金字塔模型，如下圖2-4 所示。而各基石採用之理由如下：
1.企業領導(Leadership) 如一位有遠見之先知， 具冒險家之精神與洞燭先機之能力， 能跨越紅海，毫無畏懼; 船長能與船員的協同合作(Teamwork and Collaboration)，隨 時以創造增值的漁貨為目的。
2.企業組織(Organization)需有彈性，一僵化的組織，無法建立使命、遠景與策略目標。
3.企業經營獲利的原則， 需要有產品(Product) 創新的實體或可以轉換成金錢(Dollar
Sign)的可行創意點子。
4.商業模式要經營成功，在於過程管理的有效性與效率(Process Effectiveness and
Efficiency)，所有增值的活動，在於有效的過程運作。 5.一個有良知的企業，有如君子，一諾千金(Commitment)，故對員工、股東、社會與 環境責任，需以品格為底，時刻堅持對內部員工與外部顧客的承諾。 圖 2-4 五大擎柱金字塔模型 資料來源:任克之，2012:19-25
19 楊文城(2002) 將 Bill Creech 的五大擎柱產品、組織、領導、承諾、流程再加以 整理闡述如下: 1.產品：產品是組織目的與成就的焦點。流程中忽略了品質，產品本身就沒有品質可 言。流程的品質必須視組織是否健全而定。組織的健全，端賴正確的領導。這些要素 全部要有堅強的，發自基層的承諾做為支柱。每一個支柱均相輔相成。如果其中任一 支柱變得脆弱，其餘的支柱也會跟著垮下。 2.組織：企業所選擇的組織模式影響其他要素與活動甚鉅。整個管理體系要能有效的 運作，必須以組織作為骨架。基於這個理由，組織實可謂整個體系之健康與活力的決 定因素。經驗顯示，有些組織適合集中管理，而有些則只能分層負責。中央集權主義 僵硬的體制與嚴格的管理，對人性產生相當的壓抑。而這種制度對人性因子的軍事化 待遇，不但造成員工的疏離，還會扼殺成員的動機。如此一來，這種集中管理的制度 與結構所產出的績效當然就很低落。可悲的是，組織的成員絕對有潛力達成所需要的 結果，然而那股潛力卻不被釋放出來。相反的，分層負責的制度能增進領導才能，並 激發創造力，關鍵在於組識是否尊重人性。因此，企業所選擇的組織型態決定企業的 成敗。 3.領導：為了能在持續的改善過程中提供適當的領導，管理者必須營造互信互重的組 織氣候，真正的品質改善必須由全體員工以團隊運作合力參與，找出各種造成效率不 彰的原因。這樣的合力參與應該在日常作業中加以落實貫徹，使品質改善與員工工作 方法相結合。而這一切都要從管理者本身積極參與做起。 4.承諾：目的至上，以實踐共同目的為訴求的領導，是一種前瞻的，最切合需求，絕 不流於儀式，不因循敷衍，時時主動思考，處處尊重人性的領導風格。欲確立組織成 員的敬業承諾，最有效的方法莫過於給予他們達成個人目標的機會，並在同時使大家 選擇共同參與的族群也能實踐整體的目的。 5.流程：在 TQM 中，基礎的構建單位必屬流程無疑。所有其他的體系因子均繞著流 程周圍演進。這就是何以 TQM 改善被稱做「流程改善」的原因。
第三節 各國提升公共服務品質之文獻探討
現今，我國政府之公共服務，已從「品質管理」進階演進為「品質創造」之服務 理念。因此本節經由相關文獻之收集及回顧，主要探討各國提升公共服務品質策略之 經驗，作為本國公共服務品質之借鏡，進而提升我國公共服務品質之策略，並有效將20 政府之服務達到「創新、整合及數位化」之精神。以下為本研究整理自（廖麗娟、呂 雅雯，2010）提出國外提升公共服務品質之探討。
一、各國提升公共服務品質之策略
1.日本 日本是「全面品質管理」的發源地，近年來，日本將全面品質管理的概念有效地 將顧客滿意融入服務和品質管理中，在公部門上提出「品質改造方案」（Reform of Quality），主要目標即為提高服務使用者的滿意度。該方案為日本2009年經濟與財政 改革基本政策項下所啟動的改革計畫，希望透過引進「企業流程再造」（Business Process Re-engineering, BPR）的作法，達到行政革新及簡政便民目標。 中央政府各部會為縮短民眾接受服務的等待時間、簡化政府行政流程、提高政府 服務的便利性，提出導入「企業流程再造」的重點項目，例如櫃台服務、補助申請、 批准流程、執照申請與發照等，並應依據社會大眾的需求，訂定達成目標，作為流程 改善的指標，希望藉由效仿企業界的流程設計，具體簡化行政流程，以打造出平易近 人、溫暖人心的政府（simple and warm government）。2.美國 美國政府部門藉由發展品質管理系統與流程、設立評比的標準和準則、維持持續 的品質提升及提高民眾滿意度等方式，以實踐提升政府品質。觀察美國過去20多年來， 推動公共服務品質改善的發展趨勢，主要三大主軸為，在品管圈（Quality Circles）、 全面品質管理（TQM）及民眾滿意度（Citizen Satisfaction） 等概念，而三大概念在 美國公共服務品質的發展趨勢演變，如下表2-8所示。 表2-8 美國公共服務品質的發展趨勢之演變 1.品管圈 （Quality Circle） 品管圈的觀念最早源自於美國1950年Deming 戴明教授的統 計方法課程，以及1954年Juran朱蘭教授的質量管理課程中提 出。而最早實務應用於日本私人企業上，主要中心概念是利 用全體員工的集思廣益，直接參與，以增進組織的生產力與 產品品質，品管圈大多由6至12人從事相關工作的員工所組 成，並由第一線主管主持會議，以由下往上的模式提出問題 並加以解決。然而，品管圈在美國政府部門的推動並非順利， 主要原因分為內部及外部因素，內部因素是因為具有較高期 待性的員工，一開始雖然願意主動積極參與品管圈，但當他 們發現改變無法如預期時，往往受到打擊和挫折，熱衷的程 度也就逐漸消退，而外部因素是一般民眾並不看好品管圈理
21 念，因為民眾認為政府是一個低效率且官僚的組織。 2.全面品質管理 （TQM） 全面品質管理觀念源自於品管圈之概念，並都是由私人企業 發展出來的品質提升機制，而全面品質管理概念在公共部門 之應用，首先，公職人員必須確認機關人力物力是否足夠維 持日常運作，再來，員工必須不斷地分析如何改善執行的過 程及減少作業差異（如建立標準化作業流程），而領導者也 是成功的要素之一，機關必須由有經驗的領導者來回應員工 所提出的建議。但相較於品管圈概念，全面品質管理更加注 重顧客或民眾的需求，且兩者最大的不同，在於品管圈只注 重機關內部的自我檢視，而全面品質管理則顯著的提高顧客 滿意度的重要性。雖然，美國全面品質管理之概念於90年代 後期在慢慢開始退流行，且調查資料顯示許多全面品質管理 的訓練常因為經費不足而終止。但回顧全面品質管理對美國 公共服務的效益，就是提高顧客滿意度的重視。 3.民眾滿意度 （Citizen Satisfaction） 民眾是公共服務的直接使用者，因此，民眾滿意度也就為公 共服務的核心的要素。民眾對服務品質的評量也就象徵著服 務品質的實質結果。民眾滿意度結合了全面品質管理之顧客 滿意度概念，再加上簡單的評量方式，目前已成為大部分政 府檢視服務品質是否提升的主要方法。政府存在的本質就是 要服務民眾，以民眾滿意度來衡量服務品質，可評斷成功的 政策或服務的改善，更可使民眾對整個政府的印象改觀，民 眾的回饋立即而顯見。 資料來源:本研究整理自廖 麗 娟 、 呂 雅 雯 ， 2010:12-23 3.南韓 由於韓國在1997年發生經濟危機，因此韓國政府開始推動政府改造，在加上受到 來自社會的壓力和國際貨幣基金會（International Monetary Fund, IMF）的要求，因而 進行改造，其採用「新公共管理」之策略，目的是希望提高政府部門的競爭力、消除 外界認為政府效率低落的刻板印象引進企業化思維，以建立具有競爭力的政府，並將 國民視為政府服務的顧客，推動讓顧客滿意的施政作為。南韓政府主要是透過「公共 服務憲章（Public Service Charters）」與「顧客滿意度（Customers Satisfaction）」兩 項策略，來推動公部門服務品質管理之改革，本研究將南韓公共服務品質的發展趨勢 之演變，如下表2-9所示。
22 表2-9 南韓公共服務品質的發展趨勢之演變 1.公共服務憲章 南韓的全面品質管理概念是於1990年代後期在地方政府開始 實施，此時公共服務憲章正在南韓風行，公共服務憲章運用 許多品質管理技術，包括服務標準、諮詢機制、資訊提供、 抱怨與糾舉機制、獎金及獎勵等。南韓的公共服務憲章係於 1998年金大中就任總統時所提出，此憲章具有以下意義：第 一，經由服務遞送的改進，提升公共服務的品質；第二，經 由服務標準的建立與落實，帶動公共服務整體水準的提升； 第三，透過民眾參與的過程，落實「顧客第一」的真意。南 韓政府部門推行公共服務憲章的10年間已產生不少正面影 響，其中最重要的就是建立一個人民至上的服務文化。 2.顧客滿意度
南韓於2001年頒布「政府事務評價基本法（Basic Law on the Evaluation of Governmental Affairs）」，此法目的在於提高民 眾對政府事務的信任，並藉由建立評價標準來提升政策執行 效率。政府事務評價基本法包括自我評價與特定評價兩部 分，自我評價意指機關對本身表現的評量，包括重大政策、 財務表現、組織管理、人事管理及資訊化程度等；特定評價 則是由總理辦公室對各政府機關在各方面進行評量，項目包 括創新管理、政策行銷、法務管理、管理改造、資訊自由、 反貪腐、危機管理及顧客滿意度等。其評量的標準有兩大項： 第一是民眾對服務過程的評價，評量項目包括服務取得之便 利性、速度、正確性、公平性及整體滿意度等； 第二則是對 政策本身之滿意度，各重大政策之合理性、成效、穩定度、 透明度、回應及整體滿意度皆為評量的對象。 資料來源:本研究整理自廖 麗 娟 、 呂 雅 雯 ， 2010:12-23
二、國際間公共服務品質獎項之介紹
國際間之各國政府，為了要提升政府單位之國際競爭力，紛紛在政府單位上設立 公共服務品質之獎項，以評比並表彰各政府機關在服務上的績效及創新，而此獎項評 比的項目大多包政府機構中領導人之能力、流程改善之過程、人力資源發展、策略計 畫、顧客導向和績效之結果評估等。政府推動公共服務品質獎項，可以提供政府各級 單位的評估標準，有助於提升公部門之效能、以高標準服務精神來達成民眾之滿意度， 且藉由鼓勵優質政府機關來樹立服務的標竿典範。本研究整理自（廖麗娟、呂雅雯， 2010），將國際間目前重要評估之公共服務品質獎項，如下表2-10所示。23 表2-10 國際間公共服務品質之獎項 國家 美國 歐洲 歐洲 澳大利亞 獎項 馬康巴立治 國家品質獎 歐洲品質獎 歐洲公部門 品質獎 澳大利亞地方政府 國家品質獎 評比 項目 顧客滿意度、 實質的成果、 及提升組織的 效能與能力等 組織執行面: 領 導力、員工、政 策及策略、夥伴 關係與資源、流 程。 執行成果面: 員 工成果、顧客成 果、社會成果及 主要績效成果。 其評核架構和指 標與歐洲品質獎 大致相同。 創新性或最佳實務 （Innovation and/or Best Practice）、規劃 過程（Process and Planning）、效益性 （Benefits）、擴散 性（Transferability） 功能 提供政府各單 位自我檢視， 以及持續提升 服務品質的動 力，也重新改 變了機關的思 維和服務方 式。 希望推動跨部門 的標竿管理，透 過相互學習來提 升品質。 希望設立一個超 越個別國家品質 獎的歐盟獎項。 澳大利亞聯邦政府 認為地方政府與民 眾生活關係甚為密 切，聯邦政府非常鼓 勵地方政府積極創 新，以提供民眾更好 的生活品質。 資料來源:本研究整理自廖 麗 娟 、 呂 雅 雯 ， 2010:12-23
1.美國「馬康巴立治國家品質獎」（Malcolm Baldrige National Quality Award, MBNQA） 美國「馬康巴立治國家品質獎」於1987 年設立，是為美國聯邦及州政府中的最 高榮譽獎項。馬康巴立治國家品質獎評比項目包括有顧客滿意度、實質的成果、及提 升組織的效能與能力等，此獎項最大的功能在於提供政府各單位自我檢視，以及持續 提升服務品質的動力，也重新改變了機關的思維和服務方式。根據統計資料馬康巴立 治國家品質獎，自1998 到2008 年止，這11年間，共有1,308 個單位參獎，卻只有76 個單位得到此獎項，其標準評比相當嚴苛。
2.歐洲「歐洲品質獎」（European Quality Award, EQA）
「歐洲品質獎」，於1992 年由「歐洲品質管理基金會（European Foundation for Quality Management, EFQM）」所成立之獎項，此獎項主要目的是希望推動跨部門的
標竿管理，透過相互學習來提升品質。歐洲品質獎就如同歐洲版的馬康巴立治國家品 質獎，參獎的對象包含民間企業與政府部門均可參加此評比。其他各國政府機構，以
24 歐洲品質獎與馬康巴立治國家品質獎之評比標準為基礎，更進一步設立公部門專屬的 服務品質之獎項。 歐洲品質獎是以歐洲品質管理基金會所建立之「卓越模型（EFQM Excellence Model）」作為評核之架構，此卓越模型的基本架構又可以劃分為兩大部分:「促動者 （enablers）」與「成果（results）」進行評比標準。整個模型涵蓋9 大項指標，促動 者的部分包含了領導力、員工、政策及策略、夥伴關係與資源、流程等5 項組織執行 面基礎；成果的部分則有員工成果、顧客成果、社會成果及主要績效成果等4 項組織 執行成果面基礎。
3.歐洲「歐洲公部門品質獎」（European Public Sector Awards, EPSA）
「歐洲公部門品質獎」是於2007 年由「歐洲公共管理研究所（European Institute of Public Administration, EIPA）」主辦、15 個歐洲國家及歐盟委員會（EU Commission）
協辦所創設而成，其評核架構和指標與歐洲品質獎的「卓越模型」大致相同，目的是 希望設立一個超越個別國家品質獎的歐盟獎項。根據資料統計，首屆2007 年的歐洲 公部門品質獎有25個國家， 共計330個公部門單位參加此獎項，參獎單位包含跨國層 級、國家層級、區域及地方政府等不同層級，最後只有6 個單位得獎； 第二屆歐洲 公部門品質獎則於2009年辦理完成，總計有28 個國家，共計300 個單位參獎，最後 僅有4個單位得獎，此獎項具有高度的競爭性。
4.澳大利亞「澳大利亞地方政府國家品質獎」（Australian National Awards for Local
Government）
「澳大利亞地方政府國家品質獎」是於1986年由澳大利亞聯邦政府「建設、交通、 區域發展及地方政府部（Department of Infrastructure, Transport, Regional Development and Local Government）」所設立，由於澳大利亞聯邦政府相當重視地方政府之服務
創新，以提供民眾更好的生活品質， 因此每年開放給聯邦政府各部會來贊助不同類 別的獎項，例如2010年涵蓋了建設發展獎（Infrastructure Development Award）、自然 資源管 理獎（ Innovation in Natural Resource ManagementAward ） 、原民 社區獎 （Strengthening Indigenous Communities Award）、偏鄉健康照護獎（Rural and Remote Health Award）、都市計畫更新獎（Urban Planning Reforms Award）等12項類別。
「澳大利亞地方政府國家品質獎」的評比標準包含了，「創新性或最佳實務 （Innovation and/or Best Practice）」、「規劃過程（Process and Planning）」、「效
25 益性（Benefits）」及「擴散性（Transferability）」等4大項。在由全澳大利亞共計500 多個地方政府自由參獎，在2010年第24 屆澳大利亞地方政府國家品質獎，總計共有 216個參獎地方單位，最後卻僅有2個地方政府脫穎而出獲獎，競爭也相當激烈。澳大 利亞各地方政府的由於規模大小不近相同，為了考量平比公平性，評審時僅與相同規 模的參獎者相比，以鼓勵小型地方政府也能夠積極參與此獎項，希望提供給各城鎮所 有民眾良好的生活品質及創新之服務。
第四節 國內相關研究
本研究就「流程再造」及「全面品質管理」兩大理論，及「國內政府服務品質獎」 來進行國內相關研究之文獻回顧，並以此為本研究之分析基礎。一、流程再造理論之文獻
柯愷音（2000），於「資訊科技與政府再造對組織績效之關聯性研究」之研究中， 提及政府組織成員對於資訊科技、政府再造兩者相輔相成之關係，以及資訊科 技運用、政府再造推行對於組織績效提昇皆持正面肯定的態度，也期望能藉此 真正提昇組織績效；但實際實行滿意狀況相較於其認知重要性，仍有差距，尤 其在於政府再造工程推行方面。此研究推斷可能由於部分地方單位並未能充分 明瞭政府再造相關計畫及行動方案，亦缺乏參與動機，導致政府再造活動無法 落實，使得推行工作停滯不前，故推動情況及結果差強人意。大部分民眾對於 政府服務品質之認知重要性方面偏高，此即顯示縣市民眾政府服務品質是持高 度期望，而政府近年來雖積極持續改善服務品質，但就研究結果發現，民眾對 於政府服務仍不滿意，相對於民眾的要求水準，尚有待加強。整體而言，政府 再造工程之推行成功與否，特別是適時引用資訊科技之協助，影響其組織績效 甚鉅，而此效果反應於政府之服務品質，換言之，即民眾之滿意度。 黃淑玲（2002），於「流程再造在嘉義縣政府集中支付作業之應用」之研究中， 提及企業流程再造可幫助組織改善現存的工作缺失，達到提昇工作效率及顧客滿意度， 已無庸置疑。由於企業再造是近幾年興起之風潮，而政府為改善民眾對政府施政之滿 意度，亦積極推動再造工程，期能建立小而能且富彈性的高效率政府。此研究建議， 為使流程再造能順利執行，有關考核制度之建立、資訊科技的配合、員工的訓練、法 令的修訂、適度的授權及組織架構之重整等，仍需有關單位相互配合，才能讓流程再26 造推行成效更為顯著。 林岳嶙（2003），於「以流程再造的觀點評估政府採購電子化之效率－以高雄市 政府為例」之研究中，提及以流程再造的觀點來評估我國政府推動採購作業電子化後 所帶來的效率，由於目前高雄市政府因正處於電子採購實施初期階段，許多採購作業 程序處於新舊交替之時點，如領、投標作業是人工與電子領投標方式雙軌併行，而後 續電子開標決標及簽約等程序，也尚未進行到電子化作業，是以整體訪談對於政府採 購電子化之意見，部分階段仍屬於抽象揣測之答覆，但屬於正面的看法居多，認為全 面電子化採購作業是未來的趨勢，且由次級資料分析發現就成本面與時間面而言，藉 由政府電子採購系統網路化與電子化資訊科技的輔助，已有部分的成效，未來只要能 克服技術與法令的問題，相信會為政府、廠商與社會大眾帶來更大的效益。 本研究將以上各學者與流程再造之相關文獻彙整如下表2-11所示。可以瞭解，自 90年代起流程再造之理論起源美國開始，國際上不管是公部門亦或是私部門將此理論 廣泛被應用於內部之流程改造，尤其現今網路資訊傳遞技術已大幅增進，變得更為快 速且效率，而企業及政府相對的也面臨著必須更迅速地整合資源及流程之變革，加上 企業及政府為了因應現今重視「服務滿意」時代的來臨，流程改造將是提升競爭優勢 的重要策略。 表 2-11 流程再造之國內相關文獻 作者年代 題目 研究方法 研究結論 柯愷音 （2000） 「資訊科技與政府再造對 組織績效之關聯性研究」 文獻探討法 問卷調查法 政府組織成員對於資訊 科技、政府再造兩者相輔 相成之關係，以及資訊科 技運用、政府再造推行對 於組織績效提昇皆持正 面肯定的態度，也期望能 藉 此 真 正 提 昇 組 織 績 效；但實際實行滿意狀況 相較於其認知重要性，仍 有差距，尤其在於政府再 造工程推行方面。
27 黃淑玲 （2002） 「流程再造在嘉義縣政府 集中支付作業之應用」 文獻探討法 問卷調查法 個案訪談法 為了使流程再造能順利 執行，有關考核制度之建 立、資訊科技的配合、員 工的訓練、法令的修訂、 適度的授權及組織架構 之重整等，仍需有關單位 相互配合，才能讓流程再 造推行成效更為顯著。 林岳嶙 （2003） 「以流程再造的觀點評估 政府採購電子化之效率－ 以高雄市政府為例」 次集資料分析 深度訪談法 流程再造的觀點來評估 我國政府推動採購作業 電 子 化 後 所 帶 來 的 效 率，發現我國政府未來只 要能克服技術與法令的 問題，相信會為政府、廠 商與社會大眾帶來更大 的效益。 資料來源:本研究自行整理
