學校教師會轉型之政策分析：學校治理的觀點
林 斌 臺南大學教育系助理教授一、 前言
教師會係我國「教師法」第八章 明定之教師組織，與其他教師團體相 較，其主要特色在於以下兩點： (一) 代表性：由於地方教師會須有行 政區內半數以上學校教師會加入始得 設立；全國教師會（以下簡稱全教會） 須有半數以上之地方教師會加入始得 成立（教師法第 26 條第 3 項）。因此， 教師會相較於其他教師團體而言，更 具有代表多數教師（特別是中小學教 師）之正當性。 (二) 功能性：教師會除有專業成長取 向功能外，更擁有其他教師團體所無 之集體協商取向之法定任務，包含與 各級行政機關協議教師聘約及聘約準 則、派出代表參加與教師有關法定組 織等（教師法第 27 條）。 因 此 ， 各 級 教 師 會 會 員 快 速 成 長，自 1995 年教師法施行至 2011 年 止，全教會所屬會員已達約 9 萬人（全 教會，2011），業已成為國內專任教師 加入人數最多之教師組織。 惟教師會組織雖兼具產業工會及 專門職業人員公會之特徵，但因行政 機關並無進行協商之義務，且未如同 醫師或律師等專門職業人員公會之規 範，採取強制入會及未入會不得執業 之設計，亦未被賦予對會員違反專業 倫理之懲戒權；以致教師會變成「兩 頭落空」，既難以行使集體勞動權爭取 會員工作條件改善，又無法強制教師 入會，導致會員與非會員權益難以區 隔，產生「搭便車」（free rider）效應， 亦即教師不加入教師會、不須繳納會 費、毋須遵守大會決議，一樣可以享 有教師會爭取之各項權益，使得教師 會 組 織 發 展 逐 漸 陷 入 瓶 頸 （ 林 斌 ， 2003）。 因此，基於推動我國公共部門勞 資關係之良性發展，學者陸續主張廢 除禁止公共部門（包含公立學校）成 員行使勞動三權的法令，以解決薪資 報酬、工作環境及管理方式之問題（李 震山，2003：176-177；黃程貫，2000： 210；周志宏，1997：141）。全教會更 於民國九十一年教師節，號召近十萬 教師走上街頭抗議，使得我國教師爭 取勞動三權（團結權、協商權、爭議 權）成為社會關注焦點，相關法律之 修 正 也 成 為 政 府 部 門 積 極 處 理 之 標 的。直至民國九十九年六月，包含開 放教師組織工會條文在內之工會法修 正案，經立法院修正通過，並於民國 一百年五月一日施行，我國教師得以 重新行使勞動三權，教育部門之勞資 關係也正式進入嶄新階段。繼而地方 及全國層級教師工會紛紛成立，並積 極進行團體協約之協商。而學校教師 會也因此面臨轉型或退場之壓力，由 於學校教師會為數眾多，且長年參與 校務運作，其組織變革自有可能影響校務發展，故本文擬自學校治理觀點 進行分析探討，以期提供可行之政策 修正原則。
二、 學校治理與學校教師會
(一) 學校治理的意涵 現代公共部門面對複雜、動態的政 策環境時，經常不再是唯一的主導控 制 者 ， 而 是 捨 棄 單 獨 統 治 的 強 勢 模 式，形成公共部門與民間社會共同治 理的合作模式（Kooiman, 1993）。而治 理(governance)途徑相對於傳統統治途 徑而言，更傾向分享決策權力及提供 發展共同利益的程序。換言之，「治理」 指涉不同於官僚與市場機制之網絡化 治理結構，所有網絡成員之間，透過 制度性規則相互影響合作。事實上， 公共治理即為政府部門透過特定系統 與方法行使權力的過程；此系統為一 包含行政機關、非營利組織、私人企 業、法令、經費及行政程序等之多層 次網絡結構（Starling, 2011）。而作為 公共治理一環之「教育治理」，亦應從 政府單一管理取向轉型為權力下放的 互動取向，針對組織內外各種因素協 調統整，才能產生最大治理效果，提 供最佳的教育服務（吳清山、林天佑， 2009）。 是以，學校治理既為公共教育部門 治理的重要基礎，亦應重視各類學校 決策參與者網絡之管理，並透過合法 機制統整學校內外資源，以提供優質 教育服務。而學校教師會無疑是現有 學校治理網絡之一部份，因其不僅可 具備社團法人資格，且有自主預算及 決策機制，成員雖然限於校內教師， 但其組織運作卻不受限於學校管轄範 疇；除辦理會員專業成長活動外，學 校教師會亦擁有派出代表參與學校合 議制決策單位之權利（參見公立高級 中等以下學校教師成績考核辦法第 9 條及高級中等以下學校教師評審委員 會設置辦法第 3 條之規定）；部份地方 政府更規定，校務會議應有學校教師 會派出之當然代表（參見臺南市國民 中小學校務會議實施要點第 4 點、屏 東縣中等以下學校校務會議設置要點 第 5 點）。所以，從提昇學校治理品質 之觀點來看，自不能忽視與學校教師 會之互動合作。 (二) 影響學校教師會發展之因素 雖然有部份團體及政府官員主張 透過修正教師法，將學校教師會轉型 為專業組織，或可淡化學校教師會之 共同治理角色，減少組織內部衝突。 但是，以英、美等先進國家發展經驗 為例，影響公共部門成員加入工會的 內在環境因素，係以經濟或心理上的 不滿足為主要因素。前者反映出對薪 資、福利及其他工作條件之不滿意。 以全美第二大教師工會「美國教師聯盟」（American Federation of Teachers,
AFT）為例，其在 1960 至 1970 年代會 員人數快速成長，正是由於其採取集 體協商、罷工等策略為會員爭取較佳 的薪資及工作條件。後者則係指在經 濟性因素之外，決策參與、主管領導 作風等心理因素，也是影響公共部門 成員加入工會之重要因素（Kearney, 2009）。換言之，如果我國學校教師會 之功能限縮至專業發展範疇，不再具
有集體協商及政策參與之角色，恐將 嚴重影響教師加入之意願，加上現行 制 度 為 自 由 入 會 ， 亦 無 政 府 經 費 補 助，長此以往，大多數學校教師會之 會員人數，勢必不易維持並可能淪為 聯誼性質之組織，無法有效發揮其功 能。
三、 日本經驗之借鏡
由於我國與日本在國情文化及中 小 學 教 育 制 度 等 層 面 ， 均 有 相 近 之 處，因此，日本教師組織（特別是學 校層級）之運作經驗，應可提供我國 參考借鏡。以下即就日本公立中小學 教師組織之相關制度分別說明之。 (一) 職員團體：依據日本地方公務員 法第 58 條第 1 項之規定，勞動組合法 （工會法）、勞動關係調整法（相當 於勞資爭議處理法）、最低工資法及 依此三法所定之命令，不適用「非現 業職員」（中央政府及地方公共團體 所 屬 之 公 務 員 ， 含 公 立 中 小 學 教 師）。因此，日本公立中小學教師無 法依勞動法規定組織或加入工會，但 是公立中小學教職員得依地方公務員 法第 52 條第 3 項之規定，組織或加入 「職員團體」（以勤務條件之維持改 善為目的所組織之團體）（地方公務 員法第 52 條第 1 項）。此外，以地方 公共團體所屬之公立中小學而言，校 長、教務主任、主事等職員係被排除 在職員團體之外（可另組其他團體）， 因此，從會員結構來看，職員團體是 以 非 行 政 主 管 職 務 之 教 師 為 會 員 主 體，並且尊重其籌組、加入或退出之 自由意志。 (二) 集體協商權：地方公共團體之非 現業公務員所組成之職員團體，只要 依 法 完 成 登 錄 ， 即 可 針 對 職 員 之 俸 給、勤務時間或其他勤務條件，以及 與職員福利、衛生與社交活動之適法 性相關事項，要求行政當局進行集體 協商。而所謂行政當局係指得與職員 團體進行協商的地方公共團體當局； 同時，地方公共團體當局收到職員提 出的合法協商申請時，必須對此做出 回應（地方公務員法第 55 條第 1 項）。 不過，職員團體和地方公共團體 當局雖然能夠進行集體協商，但是， 此種權利並不包含締結團體協約（地 方公務員法第 55 條第 2 項），因此， 即使雙方在協商內容上達成合意，亦 無法簽署團體協約，此種基於「勤務 條件法定主義」的限制，主要理由係 認為公務員的勤務條件應依中央政府 或地方公共團體制定之法令規範，而 非以團體協約定之。惟有學者主張將 集體協商共識轉化為文書亦屬於集體 協商權的範疇，將此一締結權利予以 剝 奪 ， 有 超 越 合 理 限 制 及 違 憲 之 虞 （西谷敏，2006）。 (三) 集體協商運作：職員團體之會員 若為各地方公共團體區域內之學校教 師，則其集體協商之對象（雇主）， 應 為 該 地 方 公 共 團 體 之 教 育 委 員 會 （行政當局）。而集體協商進行之程 序主要如下（三輪定宣，2002）： 1 協商代表：職員團體與地方公共團 體應預先決定雙方代表人數，並依此 人數分別由職員團體指定幹部與地方 公共團體指定人員進行集體協商。不 過，職員團體必要時，得以書面委託 幹部以外之人擔任特定事項協商代表 （地方公務員法第 55 條第 6 項）。 同時，只要是雙方同意的正式協 商，也可以在上班時間內進行。 2 協商議程：職員團體與地方公共團體應預先決定議題、會議時間、場地 及其他必要事項後，再進行正式集體 協商（地方公務員法第 55 條第 5 項）。 如果，參與協商人員或議程與原決定 不符，地方公共團體得中止協商，若 出現妨礙公務員勤務或地方公共團體 事 務 之 正 常 運 作 時 ， 亦 得 中 止 協 商 （地方公務員法第 55 條第 7 項）。 一般來說，學校校長得擔任集體 協商之「行政當局」，並對職員團體 學校分會的合法協商要求，應儘快予 以回應。不過，在慣例上，學校校長 與學校分會之間的協商，並非依地方 公務員法之程序進行的正式協商，而 是作為學校自治過程一部份的「職場 實務協商」。所以，分會對工作條件 和學校營運之建議，多數係由校長與 職員代表對話討論，而非以法令來拘 束校長。因此，校長以行政當局身分 正式回應協商之狀況並不常見，從法 律效果而言，分會層級之協商實質上 比較接近溝通、陳情或諮商，而非法 制化之集體協商（糟谷正彥，2002）。 (四) 協商議題：在學校層級的協商議 題則與校長的法定權限相關，而日本 公立中小學校長的管理權限，主要係 依據地方公共團體訂定之「學校管理 營運規則」（学校の管理運営に関す る規則），包括學校內部組織調整、 職員工作時間分配、年假認可及工作 環境之整頓等，均為可與職員分會協 商交涉議題，同時，學校校長亦可指 定「教頭」（相當於副校長或教務主 任）作為與職員團體分會協商的代表。 值得注意的是：一旦校長與學校 分會代表達成協議，通常都會切實遵 守履行，若有違反協議情事，可能成 為教職員提起行政救濟或司法訴訟之 依據。
四、 學校教師會轉型之政策原則
事實上，先進國家具有集體協商功能 之教師組織，均將會員專業成長列為 其重要發展目標，而非自限於爭取會 員權益。以美國教師聯盟（AFT）為 例，其全國總部設置之行政部門，即 包含教育議題及研究部門，時常舉辦 大型研討會，並發表相關教育改革議 題之研究報告，並不定期辦理教師專 業研習。而日本最大教師職員團體-日 本教職員組合（日教組），雖然自我 定位為教育人員工會，但其長期推動 全國教研活動，並針對特定教育議題 進行專案研究，不僅對日本教師專業 成長具有重要貢獻，也奠定日教組在 教育問題上之專業地位，使其能夠在 教育政策審議或諮詢過程，提出具體 方案與官方政策相互競爭。 因此，我國學校教師會進行轉型 之政策設計時，若以考量組織永續發 展，吸引教師加入並促進學校良性治 理發展，則應兼顧專業成長及集體協 商兩種取向之功能。特別是我國工會 法目前仍禁止教師組織學校層級之工 會（企業工會）（工會法第六條第一 項），此一禁制已遭到國際教育組織 （Education International）及我國全國教 師工會總聯合會（以下簡稱全教總） 之質疑（全教總，2013），亦凸顯學校 教師會的既有參與協商角色，應仍有 適度保留之必要。所以，綜合分析而 言，我國學校教師會之組織功能，可 考量以下列任務為主： (一) 協商參與：以學校決策參與機制 （ 例 如 校 務 會 議 及 合 議 制 委 員 會 代 表）及行政管理事項（例如職務分配、 教學設備改善）為主。但此一功能運 作以校長與學校教師會建立誠信協商 為 主 ， 不 以 簽 署 書 面 協 議 為 必 要 形 式。(二) 專業成長：配合政府部門或其他 教師組織，單獨或共同辦理教師專業 發展活動，累積教學資源，提昇教師 專業形象。 (三) 會員教育：加強會員對自身權利 及義務的認知宣導，建立以知識學習 為基礎之溝通模式。
五、 結語
我國學校教師會之運作，自教師 法施行迄今已逾十七年，早已成為眾 多中小學治理網絡之一部份，值此因 應政策轉型之際，對其功能角色定位 之設計，應摒除以發展專業或爭取權 益之二分模式區別「教師會」與「教 師工會」之思維，因為，兼容集體協 商取向與專業成長取向之功能，才能 健全教師組織之發展，也是先進國家 主流教師組織運作之常態。 特別是我國工會法目前仍禁止學 校層級工會籌組，正可評估運用學校 教師會之轉型，結合專業成長及集體 協商取向功能之可行性，提供學校教 育 人 員 多 元 化 意 見 及 資 源 統 整 之 途 徑，以提昇學校治理之品質。 參考文獻 全教總（2013）。國家人權報告國 際審查會議：全教總要求解除對教師 工會之不當管制。全教總會訊，5， 2。 全國教師會（2011）。九十九年度 常年會費一覽表。台北：全國教師會 秘書處。 吳清山、林天祐（2009）。教育治 理。教育研究月刊，180，128-129。 李震山（2003）。行政法導論（修 訂五版）。台北：三民書局。 林 斌（2003）。教師會發展模式 之探討－工會主義與專業主義。教育 資料與研究，51，61-67。 周志宏（1997）。教育法與教育改 革。台北：稻香出版社。 黃程貫（2000）。勞動法（修訂再 版）。台北：國立空中大學。 三輪定宣（2002）。職員団体の性 格。載於菱村幸彥主編，最新教員服 務の法律知識（頁192-198）。東京： 教育開發研究所。 西谷敏（2006）。労働組合法（第 二版）。東京：有斐閣。 糟谷正彥（2002）。管理運營事項、 分會交涉、不当労働行為の禁止。載 於菱村幸彥主編，最新教員服務の法 律知識（頁199-209）。東京：教育開 發研究所。 Kearney, R. C.(2009).Labor relations in the public sector. (4th ed.). New York: CRC Press.
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