主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵

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(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文. 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵 The intentions of demarcated logic by Master plan and Subdivision plan. 研究生：曹秋河撰指導教授：吳文彥．黃世孟. 中華民國九十八年一月.

(2) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 謝. 謝誌. 誌. 論文研究是淬煉一個人思考邏輯的過程，在這些階段裡也許有困惑、有瓶頸、有辛苦、但是也有獲得研究果實的甜蜜，在這裡感謝許多人的協助，讓我得以在安逸的環境下，順利完成人生的重要里程。首先最需要感謝的是恩師吳文彥老師與黃世孟老師，在研究所這兩年多的期間，對於論文撰寫過程中，不斷地啟發與指導我對於研究命題的思維角度與擺脫現實認知的束縛，才能以研究的角度正確認識本研究劃分的意涵而讓我獲得豐碩的成果。而兩位老師更常常犧牲自己休息的時間，利用假日與晚上來授課以及討論進度，以補充我們研究能力的不足，解決我們研究上的盲點，尤其吳老師在我理論基礎建構的時候，可以好幾個月不厭其煩，一而再、再而三的為我費心講解理論的基礎與提供本研究思考邏輯與論述意涵指導，更是令我感佩萬分。紙短情長，這小小版面實不足以表達我心中萬分之一感謝。研究所修業期間，幸蒙劉老師安平、王老師瑞民及其他授課老師在相關專業課程的授業與指導，使學生受益良多。而同期間在工作職場上，感謝楊縣長秋興、工務處陳處長存聰、建設處黃處長益雄、土木科張科長又仁、都市計畫科徐科長千雲，土木科與都計科同事以及其他長官對我的鼓勵與支持。還有立城工程顧問公司廖董事長堅志對我基礎都計實務規劃的養成訓練，在此一併致上最深的謝意。在兩年多的研究所生涯，更要感謝老婆秀鎔，不僅支持我、陪我一路走來，更幾乎一力承擔兩個小傢伙的照顧責任，提供我最好最舒適的家庭環境，因為有妳，豐富了我的生活，也讓我得以無後顧之憂的完成研究所的學業。最後，感謝我的家人於研究所期間的支持，謹此，亦對曾協助過而未及列舉者獻上最誠摯的祝福。 2009 年 1 月於高雄大學都建所.

(3) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵指導教授：吳文彥博士（助理教授）國立高雄大學都市發展與建築研究所指導教授：黃世孟博士（教授）國立高雄大學都市發展與建築研究所學生：曹秋河國立高雄大學都市發展與建築研究所摘要都市計畫是一種國家介入土地使用的工具，也是各方政治、經濟勢力的調和與資源分配價值觀的規劃取向。1964 年都市計畫體制明確區分為主要計畫與細部計畫 2 級制，但是現今大多數都市計畫區的內容與性質都還是主要計畫與細部計畫合併擬定的型態。本研究嘗試著分析中央與地方政府運作內涵，輔助搭配理論文獻的回顧與都市計畫實例的研析，並探討國外歐美先進國家都市計畫體制的運作與近期的發展趨勢，來觀察現行台灣都市計畫所謂主要計畫與細部計畫區分的意義，最後透過專家學者深度訪談來與本研究成果作一實證。主要計畫與細部計畫邏輯劃分的意涵，必須先依據法制面，建立在中央與地方政府權限劃分基礎上；再從開發面，依據全球化彈性規劃與市場機制的趨勢，透過政府治理與市場經濟之間的彈性調節，維持投入與產出的平衡以及公部門與私部門勞力分工的平衡；並從實務面，在資本主義的彈性累積與社會調節之間達到張力的平衡，也是一種資本利益與社會公義的平衡；最後則是從永續面，重視國土規劃利用與地區環境永續，在環境容受力之下，建立生產的效率與公平的社會等四方面來討論。. 關鍵字：主要計畫、細部計畫、劃分、意涵.

(4) The intentions of demarcated logic by Master plan and Subdivision plan Advisor: Dr. Wu, Wen-Yen Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung Advisor: Dr. Huang, Shyh-Meng Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung Student : Chao, Chiu-Ho Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT The urban planning is one kind of national involvement land use tools, also is all quarters politics, the economical influence well balance and the resource distribution values of plan orientation. Urban planning system is clear about the discrimination plans 2 levels of systems for the master plan and the subdivision plan since 1964, but it merge draws up state which majority urban planning area the content and the nature all master plan and the subdivision plan nowadays. This research is attempting the analysis central committee and the local authority operation connotation, assists matches review the theory literature nd the urban planning example grinds analyzes, then will discuss the overseas European and American advanced countries urban planning system the operation and the short-term trend of development, will observe the present Taiwan urban planning so-called master plan and the subdivision plan discrimination significance, finally will penetrate the experts depth interview to come with this research results to make a real diagnosis. The intentions of demarcated logic by master plan and subdivision plan, must rest on the legal system surface first, establishes divides in the foundation in the central committee and the local authority jurisdiction; Again from the development surface, the basis globalization elasticity plan and the market mechanism tendency, between the penetration government and the market economy elastic adjustment, the maintenance investment with delivers balanced as well as the government and the private department labor force division of balance; Between the practice surface, adjusts in the capitalism elastic accumulation and the society regulation the tensity of balance, also is one kind of capital benefit and the social justice balance; Finally is from sustainable development surface, takes the national territory usable plan and the local environment endures under the capacity in the environment, establishes the production the efficiency and the fair society and so on four aspects discusses. Keywords: Master plan, Subdivision plan, Demarcated, Intention.

(5) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 目. 目. 錄. 錄. 第一章緒論 -------------------------------------- 1-1 第一節研究動機與目的緒論 ----------------------- 1-3 第二節研究內容與限制 --------------------------- 1-8 第三節研究流程 --------------------------------- 1-11 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變 --------------- 2-1 第一節歐美日各國都市計畫法制之演變 ------------- 2-1 第二節日治時期台灣都市計畫法制之發展歷程 ------- 2-10 第三節我國都市計畫法制之發展歷程 --------------- 2-13 第四節全球化趨勢演變 --------------------------- 2-18 第五節全球化趨勢下歐美都市規劃的演變 ----------- 2-20 第六節小結 ------------------------------------- 2-24 第三章理論與文獻回顧 ---------------------------- 3-1 第一節調節理論 --------------------------------- 3-1 第二節 State & Market 理論 ---------------------- 3-21 第三節治理理論 --------------------------------- 3-23 第四節相關國內外期刊、論文 --------------------- 3-26 第五節小結 ------------------------------------- 3-28 第四章研究方法與研究設計 ------------------------ 4-1 第一節研究方法 --------------------------------- 4-1 第二節研究設計 --------------------------------- 4-3 第五章主要計畫與細部計畫實施概況分析 ------------- 5-1 第一節主要計畫與細部計畫之法源基礎與內容 ------- 5-1 第二節主要計畫與細部計畫實施之概況分析 --------- 5-3 第三節主要計畫與細部計畫劃分邏輯 --------------- 5-26 第四節小結 ------------------------------------- 5-38 第六章實證 -------------------------------------- 6-1 第一節研究成果 --------------------------------- 6-1 第二節訪談結果分析 ----------------------------- 6-12 第三節實證分析與檢討 --------------------------- 6-26 第四節小結 ------------------------------------- 6-30 第七章結論與建議 -------------------------------- 7-1 參考文獻附錄專家學者深度訪談問卷與紀錄 I.

(6) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 目. 目. 1-1 1-2 3-1 3-2 3-3 3-4 3-5 3-6 5-1 5-2 5-3 5-4 5-5 5-6 5-7 5-8 5-9 5-10 5-11. 錄. 錄. 本研究內容示意圖 -------------------------- 1-8 本研究流程示意圖 -------------------------- 1-11 調節理論結構示意圖 ------------------------ 3-4 南科都市計畫內容示意圖 -------------------- 3-6 鳳山市 4 公尺人行步道變更內容示意圖 --------- 3-9 高雄縣市衛武營公園示意圖 ------------------ 3-13 調節政權結構圖 ---------------------------- 3-16 調節與空間治理體系圖 ---------------------- 3-29 主要計畫與細部計畫精神與核定機關 ----------- 5-1 主要計畫與細部計畫法定類型 ---------------- 5-2 政府部門分工作業圖 ------------------------ 5-9 主要計畫總體發展構想示意圖 ---------------- 5-10 主要計畫規劃設計理念示意圖 ---------------- 5-12 主要計畫示意圖 ---------------------------- 5-13 細部計畫規劃構想示意圖 -------------------- 5-15 細部計畫規劃內容示意圖 -------------------- 5-16 都市計畫執行方式 -------------------------- 5-17 主要計畫與細部計畫劃分邏輯示意圖 ---------- 5-26 國立高雄第一科技大學暨鄰近地區細部計畫案規劃內容示意圖 --------------------------- 5-30 圖 5-12 衛武營公園規劃內容示意圖 ----------------- 5-31 圖 5-13 鳳山市劃分主要計畫與細部計畫內容示意圖 ---- 5-35 圖 5-14 永續發展規劃示意圖 ----------------------- 5-37 圖 6-1 公部門與私部門的勞力分工示意圖 ------------- 6-8. I I.

(7) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 表. 目. 目. 錄. 錄. 表 2-1. 歐美各國都市計畫類別與發展趨勢 ------------- 2-8. 表 2-2. 我國「都市計畫法」之創設及發展 ------------- 2-17. 表 5-1. 台灣省各縣市都市計畫主細劃分情形統計表 ----- 5-5. 表 5-2. 精省前台灣省都市計畫擬定與審議流程一覽表 --- 5-7. 表 5-3. 細部計畫規劃目標與執行策略 ---------------- 5-14. 表 5-4. 法定條件上的主要計畫與細部計畫分類 --------- 5-27. 表 5-5. 主要計畫與細部計畫趨勢面劃分邏輯 ----------- 5-36. 表 5-6. 主要計畫與細部計畫永續面劃分邏輯 ----------- 5-37. 表 5-7. 主要計畫與細部計畫的劃分意涵 --------------- 5-40. 表 6-1. 主要計畫與細部計畫劃分案例分析 ------------- 6-3. 表 6-2. 主要計畫與細部計畫意涵 -------------------- 6-5. 表 6-3. 中央與地方勞力分工下的主要計畫與細部計畫意涵 -------------------------------------- 6-7. 表 6-4. 公部門與私部門勞力分工下的主要計畫與細部計畫意涵 ---------------------------------- 6-9. 表 6-5. 訪談專家學者資料一覽表 -------------------- 6-13. 表 6-6. 主要計畫與細部計畫的劃分類型 --------------- 6-31. 表 6-7. 主要計畫與細部計畫在不同構面下劃分的意涵 --- 6-34. I I I.

(8) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 第一章. 緒論. 都市計畫的發展可說是一場人類對於空間環境的追求、反省與檢討。早期著眼於生活環境的改善，近期則加入了對自然環境的省思。十七世紀「巴黎大恐慌」導因於城市人口的急速擴張造成都市生活環境的條件惡化、流行病蔓延，使生活其中的人惶惶不安，直到對飲用水質、廢污水系統和家屋進行重整，才邁開都市文明的大步。18 世紀末，工業革命之後，在英國工業發展初期，工人群居於工廠周邊，因衛生環境窳陋、公共衛生落後、疾病滋生，遂產生透過國家權力介入，以進行都市計畫擬定並安排工業區、住宅區、商業區及公共設施，從基礎公共建設到社會服務設施，例如：道路、公園、學校、醫院、機關用地、社會福利與社教機構用地等。都市計畫被視為是一種規劃都市發展所使用的藍圖工具，但是由於都市的特質與跟實體的建築物不同，各個都市本身的可塑性與彈性可以隨著時間演替一直改變，也可以變大、縮小、變形或變質，更可以藉由各時期內部因子的組成特性差異，而顯現出不同的外在表徵，這使得都市本身常隨著社會環境、人文內涵及政策環境的改變而一直處於不斷變動與調整的動態模式。因此，對於都市的計畫就成為一種顯學、一種需要專門技術與知識研究的科學。有人說都市計畫是預期都市如何改變並嘗試著加以因應的一個事先準備工作，也是預先規劃，它是透過現代理性的思維去期望一個都市的成長與改變可以朝向有秩序的、可預期的與可管理的良性方向來發展，最終目的在使都市社會上大多數人都能臻於最大的幸福。一般而言，都市規劃者係透過土地使用分區的機制來建構與平衡一個都市內各種生命體的基本生活環境與生態紋理，同時以公共服務設施來作為都市內各種生物生活養分的補給，並豐富都市生活的休閒趣味與實用性。都市計畫係為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街作有計畫之均衡發展，而在一定地區內針對有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。這使得都市計畫的內容在城市發展、居民生活環境與都市實質功能面向上都扮演著相當重要的角色。然而這些攸關民眾實質權益與城市發 1 1.

(9) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 展之都市計畫核定權力，早期是掌握在台灣省政府及內政部手上，以一種近乎中央集權式的治理型態掌控著台灣都市 50 幾年的發展，直到 1999 年「地方制度法」發布實施與 2000 年精省政策之後，地方自治意識抬頭才使得這種現象有著重大的改變。身為都市計畫的母法「都市計畫法」也在 2002 年配合修正為細部計畫除部分特殊情形由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣市政府核定實施。爰此，我國都市計畫體制已然進入到回應憲法尊重地方自治權力與主要計畫、細部計畫分開核定的時代。早期台灣為配合經濟發展而大量擬定都市計畫，當時的時空環境並不是很重視都市計畫體系的完整，形成現今大多數都市計畫區的內容都還是主要計畫與細部計畫合併擬定的性質，也就是這幾十年來，我們都是以主要計畫具有細部計畫內容的型態主導著都市的發展。這些所謂主要計畫與細部計畫合併擬定的計畫區，在地方制度法和都市計畫法已將部分核定權下放給地方政府的大環境氛圍下，對於主要計畫與細部計畫劃分的意涵、應不應該劃分與如何劃分成主要計畫與細部計畫明確分立的都市計畫內容，目前卻沒有可資遵循的規範與準則。全球化時代的來臨是台灣不能抗拒的趨勢，全球化講求地方自主、城市競爭，國家功能將逐漸弱化與退居第二線成為輔助的角色。從歐洲規劃體制概要（Compendium of European Planning System）的觀察可以發現，當前都市計劃體制受到全球化的影響，不僅在規劃流程有著縮減的現象，同時，因應全球化的衝擊，地方自主性的壓力也相對在計劃體制的分工產生重大的影響（張信文，2007）。反觀我們台灣地區主其事的中央政府（內政部）並沒有察覺到這個現象，反而還在堅持形式上的主要計畫與細部計畫劃分與分開審議機制、還在爭論程序上的主要計畫與細部計畫問題，只是著重片面上、字義上的主要計畫與細部計畫分開審議機制，卻沒有一套整體性、前瞻性、宏觀性能夠帶領自己及各地方政府釐清主要計畫與細部計畫實質內容與精神的實質方針。這種無視乎全球的發展趨勢與主細計畫背後的邏輯意涵的態度，長此以往，不僅無法順利落實原先鼓勵地方自治的精神，更可能對都市建設與地區發展產生窒礙，而無法適時因應全球化城市策略規劃的需求。而這些所謂主要計畫與細部計畫的體制在歐美先進國家的實施經驗與發展趨勢又是如何，是否有足以借鏡之處等等，成為本研究關心的議題。 2 1.

(10) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機工業革命以後城市的發展產生了很大的轉變，中世紀以來傳統自給自足的莊園型態隨著工業化所帶來資本主義的思潮、生產機具的大量創造發明與應用、工廠隨之如雨後春筍般林立，而呈現逐漸轉型。而大量機械化生產工具的應用，誕生了工業化都市；緊接著大部分地區剩餘的人力、資本與產業開始往這些新都市地區聚集而形成都市化現象，並且各種人才聚集之下，慢慢發展出專業分工與科技化現象，遂大幅改變了我們的生活形態，而隨著資本主義持續擴張與發展，強調自由經濟的結果，追求自由民主與維護社會公平正義成為普世的原則。近來全球化的浪潮更是席捲全世界，成為任何一個開放性現代化國家不能輕忽的課題。工業革命後城市呈現資本主義的經濟發展模式，但是在這一個都市空間領域裡面，隨著經濟發展所帶來資本利益分配的問題，導致了不同階級間的團體或個人產生不同程度的利益衝突與矛盾，這些利益爭奪與分配不均的問題形成社會的極不穩定潛在因素。依據歐洲國家的發展經驗，這時需要國家適時視實際經濟情況調控整體經濟的有效需求以舒緩社會壓力，解決社會矛盾；另一方面為維繫城市的競爭力和吸引力，吸引外來資本投資，都市政府必須進行基礎建設和公共設施的投資，以提升社會福利、調節社會壓力，於是透過都市計畫的實踐展現都市發展願景、提振經濟發展，藉以鞏固其統治的正當性，進行地理空間上的環境調節。都市計畫是一種國家介入土地使用的工具，也是各方政治、經濟勢力的調和與資源分配價值觀的規劃取向。都市計畫與生活的目標係建立在國家現代化過程中提供追求經濟發展的支持，如工業區生產環境的建置、交通基礎建設與公共設施的供應、提供生產勞力再製所需的住宅區、商業區與福利民生設施供應。要達到此一良善的生活目標必須依賴完善的計畫以資實現，而依據都市計畫法的規定，都市計畫分為主要計畫與細部計畫兩種，對於主要計畫與細部計畫之分際，從法制面來講始於 1964 年我國都市計畫法的第 1 次修法，依據立法院公報的資料指出，當時對於「細部計畫（Subdivation 3 1.

(11) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. plan） 1」一詞，有委員主張應翻譯為詳細計畫或局部計畫，而主要計畫(Precif 2 plan)與細部計畫也有委員主張應翻譯為總綱計畫與細目計畫，可見當時對於主要計畫與細部計畫的定義，就有相當程度的討論空間，不管如何本次修法規定都市計畫應擬定主要計畫，並將住宅、商業、工業等土地使用分區之配置、交通系統、排水系統與公共設施的詳細規劃內容規定應另行擬定細部計畫。依據相關規定的意旨，主要計畫係規定各類土地使用分區配置及公共設施用地之規劃，以作為擬定細部計畫之準則，而細部計畫則為測量定樁、地籍圖套繪及執行建築管理之具體依據。因此為配合市政建設之推展，必須有周詳而完善的都市計畫內容，且所有的市鎮計畫都必須先行擬定主要計畫，作為擬定細部計畫之準則，再次第擬定細部計畫以作為實施都市計畫之依據；至於特定區計畫及鄉街計畫則較具彈性，可視實際需要先擬定主要計畫或者是與細部計畫合併擬定。我國的都市計畫發展過程，在 1970 年代為配合土地改革、平均地權與經濟建設發展計畫的需要而出現大量的擬定都市計畫潮，依據賴建良（1999）的研究指出單是在 1969 年到 1975 年間全台灣就發布實施了 49 個都市計畫區。這些新擬定的都市計畫區不僅當時未能完全符合 1964 年（民國 53 年）都市計畫第 1 次修法所明訂都市計畫分為主要計畫與細部計畫 2 個層級的規定與精神，以明確地區分和制訂主要計畫與細部計畫內容，又經過歷次的通盤檢討也都未能確實配合法令調整計畫內容，適當地劃分出主要計畫與細部計畫內涵，僅僅在日後調節變更實務上配合分期分區發展概念，將局部性、地區性的新市區或優先發展區，以透過都市計畫說明書規定另行擬定細部計畫的方式，來使之具有主要計畫與細部計畫的精神與內涵架構。其實許多地區因為財政能力不足與公共設施取得開闢問題，使得地方政府根本達不到都市計畫所規定分期分區開發與指導細部計畫開發的功能，也沒有能力以都市治理者的角色去訂定全市 n o i t a v i d b u S. 1. n o i s i v i d b u S. 參見立法院公報（ 1965）。第 33 會期第 19 期， P.133。惟「」應為誤繕，應修正為「」細分、局部的意思，才符合細部計畫的精神。 2 參見立法院公報（ 1965）。第 33 會期第 19 期， P.133。惟「」應為誤繕，應修正為「」綱要、大概的意思，才符合主要計畫的精神。 f i c e r P. s i c e r P. 4 1.

(12) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 性主要計畫並擬定具體可行的細部計畫內容。在目前的都市計畫體制下，雖然明顯的區分為主要計畫與細部計畫兩種性質，但是這兩種上下位從屬關係的計畫，隨著核定權責不同與資源分派權限，實際上牽動著中央與地方的分權機制。綜觀台灣都市計畫的體系，討論主要計畫與細部計畫的議題會牽涉到中央與地方權限尺度的問題。目前中央與地方是以中央政府（內政部）負責審議核定主要計畫，地方政府（各縣市政府）負責審議核定細部計畫的二級二審制，來作為勞力分工的模式。在目前全球化、地方化與地方自治的時代，為了因應全球化的競爭必須進行更多的中央分權與更高的地方授權以提高競爭彈性，而提昇競爭力又必須中央政府更多政治力的介入來整合地方的力量。顯然中央核定的主要計畫與地方核定的細部計畫，在權限的劃分與分工上是有討論的空間與相互支援的精神。另一方面，政府不是萬能，適時引進市場機制，協助都市發展、活化都市動能，也是全球化的城市競爭策略之一。在這種氛圍下，主要計畫與細部計畫的意涵牽動著公私部門的角色互動與夥伴關係的建構，而隨著自由經濟市場的運作經驗，政府也應該更重視資本利益與社會公義的維持，照顧社會弱勢。而現今都市計畫發展的重點在於如何利用現有的計畫階層體系，來強化中央與地方縱向的分工和各主管機關橫向的聯繫，才能有效提高城市的競爭力。因此，討論主要計畫與細部計畫劃分的意涵，我們必須審視中央與地方權責分工的運作模式、公私部門的夥伴關係以及資本利益與社會公義的均衡。. 二、研究目的目前我們的主要計畫係由中央政府（內政部）核定，細部計畫則部分由地方政府核定；但是地方制度法規定都市計畫之擬定、審議與執行為縣市政府自治事項，這使得原本主細不分的體制雖然是幾十年來台灣都市計畫的慣習，但是隨著憲法保障地方自治的精神與地方制度法的陸續實施，中央是不是已經干預了地方的自治權，是值得提出來討論的。而國外都市計畫業已走向開發許可制，並沒有剛性的主要計畫、細部計畫的架構（吳文彥，2002）。在現行的都市計畫制度中，其實國內對於何者為主要計畫、何者為細部計畫的 5 1.

(13) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 定義並不是很清楚（何東波，2002）。在這樣的環境體制氛圍下，台灣未來的都市計畫走向與都市政策的形成都和中央與地方在角色互動、資源分配、權力運作與社會價值觀共識的凝聚觀點上有著密不可分的關係。 Sellgren(1991)指出地方政府在經濟發展過程中扮演重要的角色，負有應積極主動營造地方特色任務，藉以凝聚地方意識與建設的共識，同時也應該真切體現到地方發展的需求、潛力和機會，進而在經濟發展的角色中有主動出擊的機會；周志龍（1998）指出國家對都市（地方）發展還是最具影響力的角色，特別是都市基盤設施的一種策略性介入（Lojkine,1976）。因此，在我們目前主要計畫與細部計畫核定權分屬中央與地方的法制體系下，主要計畫與細部計畫之間需要以哪些思考邏輯與分工模式，透過中央與地方政府、公部門與私部門、甚至是資本利益與社會公義的意識建構與討論，才能促進都市健全發展，是本研究想要先釐清的課題也是研究目的之一。全球化趨勢下，自由化競爭與跨國活動使得國家與市場分工逐漸失去平衡、大型 BOT 開發案（如捷運與高鐵）獨攬社會公共財，形成社會資源分配不公、新自由主義也逐漸修正純市場機制路線而開始強調策略規劃、歐盟更從都市計畫到實現都呈現出時程壓縮與重視開發計畫的現象，這些都是我們不得不重視的趨勢。但是中央主管機關似乎在主細劃分的議題上，還未曾討論到這個層面。因此，本研究嘗試著分析中央與地方政府運作內涵，輔助搭配理論文獻的回顧與都市計畫實例的研析，並探討國外歐美先進國家都市計畫體制的運作與近期的發展趨勢，來觀察現行台灣都市計畫所謂主要計畫與細部計畫區分的意義。期望藉由分析主要計畫與細部計畫，在過去以及現在所具備的功能與實質內涵，分析當前都市計畫劃分成主要計畫與細部計畫是否合理、實務上及學理上是否有必要劃分、哪些類型的都市計畫需要劃分，哪些不用、當前的劃分思維有何不足的地方、未來主要計畫與細部計畫應如何引導民間參與開發許可，建立公私部門伙伴關係、未來主要計畫與細部計畫要如何發展與充實，並進一步提出未來在全球化與永續思維邏輯下，對 6 1.

(14) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 於主要計畫與細部計畫的意涵在中央與地方不同政府體制下、在公部門與私部門不同操作機制上以及在資本利益與社會公義不同的價值觀取向下，應有的認知與覺醒，是為本研究之目的所在。. 7 1.

(15) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 第二節研究內容與限制一、研究內容本研究先提出對目前主要計畫與細部計畫體制與執行課題的基本認識，再參酌國內外都市計畫體制演變情形與全球化趨勢發展，經由理論與文獻回顧瞭解影響都市規劃與運作的因素，配合目前的主要與細部計畫實施情形分析，整理出初步的研析結果，最後再與專家學者問卷訪談的結論作相互驗證與提出結論建議，並嘗試以理論基礎解釋本研究得到的結論。本研究主要內容，分成以下五個部分（詳如圖 1-1 所示）。. 動機與目的. 國內外都計體制演變與全球化趨勢. 理論與文獻回顧. 我國體制發展日本、德國、美國、英國趨勢全球化趨勢. 調節理論都市政權分工模式. 主細計畫實施情形實施概況主細計規劃主細計劃分邏輯. 實證與訪談圖 1-1. 本研究內容示意圖. (一 ) 理論與文獻回顧藉由調節理論、都市政權理論與調節政權概念對都市發展現象的辯證，以瞭解我們都市計畫體制裡面各種社會、經濟與人文因子的互動與運作模式，究竟如何影響與牽動著都市的發展，又該如何用理論的基礎來加以解釋這些現象，並透過都市計畫案例的輔證，以建立本研究的理論基礎。. (二 ) 國內外都市計畫體制演變與全球化趨勢分析國內與國外歐美先進國家對於都市計畫體制的規定與近期發展取向並配合全球化的趨勢下都市規劃的新作為作深入探討，期 8 1.

(16) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 建立都市計畫體制的發展軌跡與認清台灣都市計畫的課題，藉以瞭解在當前的都市計畫體制思維下，對於主要計畫與細部計畫應有的認知。. (三 ) 主要計畫與細部計畫實施情形收集與分析目前都市計畫對於主要計畫與細部計畫之相關規定與實施情形，並以原日據時期已有都市計畫且主要計畫具有細部計畫性質的鳳山市都市計畫 3為案例討論。以此瞭解一般都市計畫對於主要計畫與細部計畫劃分邏輯的慣性思考模式。. (四 ) 問卷設計與訪談本研究運用深度訪談的方式，希望瞭解專家學者、產業界、政府部門對於主要計畫與細部計畫劃分的必要性與合理性等等問題面向的專業意見，以收集思廣益之效。期望藉此尋求專家學者們對於本研究主要計畫與細部計畫劃分之意涵的意見回應並與文獻回顧所得到的基礎作互相驗證。. (五 ) 結論與建議藉由實證分析得到的結果，進一步與專家學者訪談結論作相互驗證，期填補主要計畫與細部計畫在劃分邏輯上普遍欠缺的意識，並希望可以提出在兼顧全球化趨勢與永續性思維下，對於主要計畫與細部計畫劃分邏輯的意涵所在。. 二、研究限制當前有關永續發展應用於都市規劃層面上的課題，不論在主要計畫與細部計畫的層次內涵上，由於目前產、官、學各界仍在討論，沒有一致的定見。因此本研究在主要計畫與細部計畫劃分的意涵上，關於永續性的討論，僅能就概念上通則性地參酌相關資料，無法進一步深入剖析，是為本研究之限制所在。. 3. 鳳山市行政轄區原分屬 1 個市鎮計畫與 2 個特定區計畫，其計畫內容皆為依都市計畫法第 16 條主要計畫與細部計畫合併擬定之計畫，該地區於 2004 年辦理通盤檢討時配合都市計畫法第 23 條修正，而劃分出法定主要計畫與細部計畫之內容。 9 1.

(17) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第一章緒論. 第三節研究流程本研究先進行動機與目的闡述，透過理論文獻回顧與國內外都市規劃體制檢討，釐清從實務面上過去到現在都市計畫裡面的主要計畫與細部計畫的實質內容與表徵，再透過理論構面與趨勢面的分析，進一步提出未來主要計畫與細部計畫意涵的初步研究成果，接著進行產業界、政府部門與專家學者的深度面對面訪談，以釐清主要計畫細部計畫在不同思維與應用角度上的建議，並與研究成果作相互檢討與驗證，最後提出結論與建議。緒論. 研究動機與目的研究範圍與內容文獻回顧與分析. 相關博碩士論文. 都市規劃理論與國外計畫體制之論述. ¾ 都市計畫歷次修法之討論重點 ¾ 國內主細計畫之現況及操作模式. 國內相關都市計畫體制與制定程序之研究論文. ¾ 國外都市計畫體制 ¾ 調節理論與都市政權 ¾ 分工模式 ¾ 全球化與永續影響. 主要計畫與細部計畫案例. 理論文獻回顧與國內外規劃體制. 都市規劃實務. ¾國外主細計畫之規劃趨勢 ¾國內執行概況分析以往主要計畫與細部計畫實質內容專家學者訪談. 專家訪談分析 ¾背景說明 ¾劃分的意義與內涵. 實證與檢討. 都市主要與細部計畫之邏輯意涵實證與檢討結論與建議. 圖 1-2. 本研究流程示意圖. 結論. 回饋與修正. 0 1 1.

(18) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 都市計畫體制與全球化趨勢演變. 都市規劃體制的產生涉及到一個國家的價值取向、政治經濟體制、文化歷史、人文傳統、社會經濟結構等，而有著大陸法系、海洋法系與中華法系之稱。因此，各國的都市計畫規劃體制都有所差異也有所共同點。. 第一節歐美日各國都市計畫法制之演變台灣的都市計劃，同時具備著法式、德式、英式與美式計劃的體制特徵，除本身中華法系的特質外，亦混合了大陸法系與海洋法系的法律、行政制度與審議規範，遂具備著海陸法系二者的融合，除有著剛性的成文法風格構成藍圖式計畫的背景之外，亦可以隨著發展需要引用個案的不成文法案例精神，將開發許可和都市設計的概念結合到都市計劃的施行。對於台灣的都市計劃體制與計畫體系架構影響最為深遠的都市計劃家族為美國，英國，日本、德國和法國(張信文，2007)。以下將針對這幾個國家的都市計畫規劃體制與其演變進行分析與探討。. 一、美國：美國由於採取地方均權制，原則上各州政府享有充分的立法及執行權，因而形成美國的土地使用計畫體系是以各州為主體，彼此差異性大而無全國性明確、單一的都市計畫體系架構。依據其法令組織與計畫性質，可將其計畫體系分為兩大類，一為「區域計畫」類，另一為地方的「主要計畫」類。以區域計畫而言，美國有由各種不同政府組織階層所擬訂的區域計畫，如州際間區域計畫、州政府區域計畫、都會區計畫等，其彼此間並無從屬關係，執行亦各自獨立，因此其性質乃以實質性及解決問題為主，例如：防洪計畫、流域資源開發計畫等。主要計畫（comprehensive plan）則為地方政府依其本身政策方向，設計都市實質發展之藍圖計畫，以概括性的指示未來 20～30 年的發展構想。地方規劃主管機關必須擬定主要計畫，以規劃、協調及規範全市公私部門發展之基本依據。美國的計畫體制各州均有不同，惟基本上均以市之主要計畫為. 2-1.

(19) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 主。其目的係「提供全市長遠發展規劃之參考，以達成行政組織與計畫的協調」，因此美國的主要計畫係為全市性綜合發展的目標、政策與方案訂定理想的藍圖，其本身並非執行工具，仍須借助許多實施方案（如特定計畫 specific plan、土地使用分區管制辦法 zoning code）或方案以資推動（林秋綿，1998）。美國的土地使用計畫體系，並無都市土地與非都市土地之分，此與我國現行體制顯有不同。雖然並無明確的土地使用計畫體系架構，但是由於以各城市為計畫主體的主要計畫內容相當完備，不僅說明了全市長期性的發展構想及目標，提出土地使用、公共設施、交通運輸…等七個部門的長期發展計畫，其下尚有社區計畫（Community Plan，相當於我國的細部計畫）及地區計畫作整體的地區安排，以為實際規劃施行之依據，積極引導公、私部門合理的規劃開發。此外更由於主要計畫具有法令依據，因此可作為實際施行的準則，而發揮其應有的效果（黃馨緩，1992）。美國強調自由經濟的思想，都市計畫的特徵為民間主導型的都市計畫，並以公共設施引導土地開發，也就是公共設施走在都市開發的前頭。在市街化之前先鋪設都市基盤設施，特別是道路及公園系統的設施，不只引導都市的發展更能事先保留自然環境，與我們目前都市計畫法第 17 條分期分區發展計畫的精神雷同。雖然不像法國與德國有相對固定和直接性的國家計畫，但聯邦政府轄下的各委員會和相關單位都有各自部門的詳細規劃，並透過法案的形式來產生約束性的作用。遠在 1847 年荷蘭人殖民新阿姆斯特丹（現今紐約曼哈頓）時，留下了現代化的市政管理制度(包括都市計劃體制)，後續荷蘭以新阿姆斯特丹和英國交換在蓋亞納的屬地，英國進駐紐約之後，將新阿姆斯特丹改稱紐約，並延續荷蘭現代化的市政管理制度（湯錦台， 2001：244）1。於是，英國式的都市計劃和法國式都市計劃家族的荷蘭都市計劃體制在紐約融合一起 2。在執行上，有著綜合計劃（主要. 1. 引自湯錦台（2001）。前進福爾摩沙—十七世紀大航海年代台灣。154-244，貓頭鷹出版社。. 2. 承前述分析，荷蘭屬於法國式的計劃體系家族。 2-2.

(20) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 計畫）和細部計畫的計畫體系，將都市設計結合到主要計劃當中，並在 1926 年發展出分區管制（zoning regulation）制度，以及為促進都市再開發而劃設特定區（special district）的英式開發許可風格 3（張信文，2007）。. 二、英國：過去 30 年來，英國都市政策的特徵之一，就是不斷地對地方階層經濟快速再結構過程所造成的政治不滿與社會不安，尋求適當的反應（翁樹陽，1998）。依城鄉計畫法，英國的都市計畫為二級制，任何地區的發展計畫，應有一主要的綱要計畫（structural plan）與地方計畫(local plan)，綱要計畫係指導地方計畫，地方計畫係落實綱要計畫政策，上下層位計畫之功能鮮明有序（周良惠， 1988，）。在英國他們的主要計畫只有示意圖而沒有比例尺，這樣比較會有彈性適應現在市場的機制（辛晚教，2002）。 z. 結構計畫(structural plan）：由縣市級單位負責擬定，針對計畫範圍內的發展策略及整體規劃目標述要（周志龍，1998）。屬於綱要性的基礎建設計畫和功能性分區計畫，此類計畫具有具體構想或計畫藍圖。. z. 地方計畫(local plan)：區級單位（district）負責研訂地方計畫及有關開發控制事項。為計畫區內每一部分土地使用作適當之區劃，以為開發管理之基礎（周志龍，1998）。 1943 年英國實施開發許可制，將都市計畫分為結構性計畫（屬於綱要性的基礎建設計畫和功能性分區計畫）與開發許可計畫。凡公私部門提出都市建設計畫，均需依照開發許可程序申請開發許可。英國以開發許可作為其都市計畫內涵，其中包括都市更新，都市設計，景觀計畫以及開發計畫。此一都市計畫類型實施於曾經為英國殖民地國家。依據英國的環境交通區域部 4（DETR）的說帖可以瞭解有關開發許可（規劃許可）的定義與目的。. 3. 參見 Special District；Article 80 ，Zoning Ordinance of Boston.. 4. 1997 年英國工黨政府上台後，將環境部與交通部合併而成環境交通區域部（Department of the Environment Transport and the Regions,簡稱 DETR）。 2-3.

(21) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 『在英國，這個規劃系統常常需要去確認所建造出來的設施或是建築物，是否在適當的區位。除了幫助平衡地區發展與瞭解民眾基本需求外並保護或改善我們周遭的環境。這種平衡是有必要的，因為如此才能確定發展與成長在環境方面能夠永續，如此一來不僅滿足了現在的基本需求，也不會去影響到未來追求基本需求的生產能力。』開發許可制在空間點上的考量能夠有彈性的平衡土地使用配置；在時間點上的考量滿足了現在的基本需求，也不會去影響到未來追求基本需求的生產能力，希望達到永續發展的目標。這個規劃系統包括縱向與橫向的連結，除需要考慮整個相關上部層面的計畫體系相連結之外，亦需考慮到是否能有效管理開發使用而達到計畫要求（陳威志，2001）。. 三、日本：日本是一個明顯推行政府主導產業政策的國家。其土地使用計畫體系和美國一樣，並無都市土地與非都市土地之分，此與我國目前的作法有顯著的差異。就國土而言，日本有全國計畫及全國綜合開發計畫；就區域而言有都會區整備計畫、都道府縣（綜合開發）計畫、地方綜合開發計畫、特定地域綜合開發計畫；就地方而言，則有都市計畫及地區計畫等，彼此上下指導、前後反饋，形成一個完整系統。體系中各類計畫的施行均有其法令為其依據，因此有法可循，利於計畫的推展與施行（黃馨緩，1992）。其區域計畫實質推動上可分為以下幾種。. (一) 都、道、府、縣綜合開發計畫：相當於我國的縣市綜合開發計畫，有關計畫之擬定、籌措財源等方面因為有相對應的行政單位，故計畫之執行能收事半功倍之效，為日本執行上最有效之計畫。. (二) 區域地方綜合開發計畫：跨越兩個都、道、府、縣以上行政單位為規劃範圍之計畫，即屬於區域地方綜合開發計畫，依其不同性質與開發目的劃分. 2-4.

(22) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 為：過密區（人口稠密地區如首都圈、近畿圈、中部圈）、整備區域（人口稀疏地區如新產業地區建設計畫、新產業都市建設計畫）與開發區域（待開發地區）等三種。. (三) 特定地區開發計畫：最早於 1951 年即由中央政府選定 21 個特定資源或其他特定目的開發地區，從事有計畫之開發，為最早付諸實施的計畫。上述計畫必須制訂主要計畫（master plan）以及事業計畫（相當於細部計畫）以為執行。主要計畫由開發整備本部擬定，其擬定與審議程序與我國類似，事業計畫則由地方政府依主要計畫之指導原則於年度開始時，依事業之先後緩急，加上預算與政令之配合予以擬訂，較我國之細部計畫更為積極且具有執行之意義（都市計畫學會，1983）。日本的地區計畫是以一個地區或街區為計畫單元之地區計畫，是依據當地特色，來決定土地使用及公共設施的配置，為一整體性計畫，其性質相當於地區之細部計畫，用來指導地方整體公共設施、土地使用…等各方面的安排與發展。由於日本的計畫種類很多，因此有各類（級）審查會與審議會，以擔負溝通、協調的重要角色，使各計畫間得以垂直、平行相互銜接配合（黃馨緩，1992）。. 四、德國：德國以空間規劃為其主體，其都市計畫體系如日本，由全國綜合開發計畫、各邦綜合開發計畫、區域計畫、都市計畫（包括市鎮計畫、鄉街計畫、地方性公共建設計畫等）等組成，其中全國綜合開發計畫、各邦綜合開發計畫與區域計畫均屬於指導性計畫，都市計畫與跨越市、鄉、鎮的專項計畫則屬於執行計畫。聯邦政府會制訂主要規劃目標與全國性的規劃標準，並根據發展現狀，來調整全國性的佈局規劃，以求其平衡發展。各邦和地方政府則負責規劃與上級政府相協調的地區性各項專案規劃和土地使用規劃。德國的都市計畫，包括了都市設計、開發許可和都市再開發（國內稱為都市更新），甚至社區營造的內容。都市計畫分為主要計畫 2-5.

(23) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 和細部計畫二個層次。它是屬於地方自治分權的國家，都市計畫權力係以城市為基本單位。 (一) 主要計畫：為綱要性的願景描述和都市經營管理運作機制的規範。. (二) 細部計畫：又稱為建築計畫，其中內容包括：土地細分計畫，建築技術規則，分區管制條例。. 基本上德國的都市計畫體系係由地方政府根據區域計畫之指導，據以擬定或修正其內容，而都市計畫可分為綱要計畫與細部計畫，經呈核准後，據以實施都市建設及土地分區使用管制。至於非都市地區土地及建築之使用，則根據「非都市土地使用分區圖」及所編定之各類使用地與管制規則實施管制（陳明燦，1997）。至於一般土地及建築使用依照細部計畫管理管制。但是也有一些例外：如公有土地釋出或私人提出大型開發案，則彈性採取開發許可。現在德國都市計畫的特徵已經轉變為計畫許可程序的一種行政審查程序，在不抵觸既有計畫基礎建設供應和開發商承諾開發基礎建設和提供開發相關服務的財務承諾原則下，透過環境品質協議或規劃協議為基礎，得核予開發許可（張信文，2007）。. 五、法國：法國從改造大巴黎開始，就是一直採取都市計畫中央集權的模式，將都市設計放樣（in-scale）到整個都市計畫地區，原則上係要求依照都市設計構圖進行都市開發的管控與執行，至於例外情形需經過嚴格的許可程序修正。在法國來講，都市設計就是他們的都市計畫內涵，也是一種開發許可的精神，此一類型為環地中海國家普遍的都市計畫類型。在所有西方國家中法國是“計畫性”最強烈的，他們主要的基礎建設開發都由中央政府決定，其境內 20 個區域（除了里耳區）都可以擬定發展計畫，但這些區域很少能提出計畫。縣（department）的行政層級則沒有土地使用計畫權力。依據法國的「不動產法」其計畫體系為： (一) 策略計畫：是一種主要計畫綱要（schemas directeus），涉及基本目標與主要基礎建設。. 2-6.

(24) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. (二) 土地使用管制條例（POS）：為市鎮的權責，給市鎮帶來決定開發申請（准駁）的權力，購買關鍵的開發基地權利，POS 為嚴格的分區計畫。. 近期在法國所呈現的是，現代規劃的「分區」概念被遺棄，取而代之的是以多方合作和公共參與的「溝通型」規劃，這是一種屬於土地使用分區之城市規劃綜合性政策架構，將相互聯繫的公共權力組合成『模組』，一起移交給地方集體做基地放樣（in-scale）之細部計畫規劃過程（張信文，2007）。法國政府在制訂規劃後，都對規劃實施情況進行評估與追蹤確認，最後出具評估報告。. 六、小結：綜觀歐美都市計畫的演變趨勢為：（1）都市計畫結合都市設計和開發許可機制，以充分確保計畫執行可行；（2）主要計畫願景，落實到都市設計，並規範私人土地開發和公共建築建築類型，最後才落實到細部計畫（土地細分、建築規則、土地使用分區管制條例），形成主要計畫—都市設計—細部計畫的規劃邏輯，詳見表 2-1。在決定都市規劃體制的制度方面，美國和英國顯現出強調自由經濟主義的思想，政府的作用更專注在建構和維護私有資本進行競爭的公共環境上。至於法國、德國與日本模式的特點是政府在推行社會市場經濟的戰略上，除強調市場機制有效發揮其基礎性作用的同時，更透過採取較多關注性的經濟干預政策來彌補市場力量的不足。. 2-7.

(25) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 表 2-1. 歐美各國都市計畫類別與發展趨勢地區. 主要計畫名稱. 細部計畫名稱. 發展趨勢與特色. 日本主要計畫. 事業計畫、地區計畫法令完備、預算配合、積極執行. 德國綱要計畫. 細部計畫、建築計畫行政審查、計畫許可. 美國主要計畫. 社區計畫、實施方案民間主導型、公設引導開發. 英國結構計畫. 地方計畫. 開發許可、彈性分區. 法國策略計畫. 土地使用管制條例. 溝通型規劃、都市設計、開發許可. 我們的都市計畫發展是從歐洲經由日本引入都市計畫，再由美國紐約引入分區管制體制到台北市以至全國實施（張信文，2007）。在都市計畫的主要計畫與細部計畫之計畫銜接與執行配合層面上，日本與美國兩國均是以各城市為計畫主體的主要計畫（日本為都市計畫），對全市各部門的主要發展構想作長期性的規劃安排，並以地區計畫作整體性的細部配置，為公、私部門的土地使用提供明確的指導架構。（黃馨緩，1992）。美國的都市計畫體制是主要計畫為發展規劃之參考與基準，實際執行工具則需仰賴更細緻的社區計畫（community plan）、地區計畫（area plan）、土地使用分區管制與建設方案，這與我國主要計畫作為擬定細部計畫之準則，細部計畫作為執行之依據的規劃體制相同。這些區分顯示主要計畫以能符合區域發展策略，謀求上級補助之建設方案為主（林秋綿，1998）。日本的都市計畫則在各項推動工作上，除由中央及地方各主管單位負責執行外，尚可組織公、民營及民間投資從事開發建設工作，減輕政府財力及人力等方面負擔。隨著全球化經濟的發展，國家角色弱化與解除土地使用管制已形成目前重要的區域與都市政策主流。各國的都市計畫體制對於都市發展計畫之表現方式雖各有不同，但一般皆區分為主要計畫及細部計畫兩個階段，主要計畫又稱為一般計畫，而細部計畫則略有不同，包括詳細計畫或稱之為施行計畫等名稱（黃廷熙，2005）。在運作上係先由中央政府訂定主要計畫，建立指導性政策與發展綱要，再由地方政府或地方政府特許開發業者共同協力擬定細部執行開發計. 2-8.

(26) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 畫，這些代表著中央和地方的勞力分工以及公私協力的伙伴關係應用、法令鬆綁成為主流，並成為後福特主義以來，為追求城市競爭力與招攬經濟投資，所形成的都市政策新趨勢。在當前全球化的趨勢下，都市計劃的介入已經由公私部門的協力關係所取代，在都市開發部門的細部計劃已經不能再如同過去扮演著資源壟斷分配的角色，該更積極的和社區以及開發商互動（張信文，2007）。我們都市計畫的傳統作法從計畫規劃到實現過程，係由政府部門擬定計畫內容，交由開發商自行開發，在業者普遍追求最大利益取向下，當然不會額外花成本去關心與解決因開發所造成的環境問題，而把後續環境維護成本、環境困境丟給後面使用者與消費者去承擔。但是在歐洲，他們已經開始重視地區環境品質協議，透過國際競圖，瞭解地區景觀、願景意象與後續成長型態、建物類型外貌之後，並和地區民眾形成共識，再去訂定土地使用分區管制、都市設計準則與進行土地細分、開發建築與管理作業（吳文彥，2008）。因此，現在歐美國家都市規劃的趨勢在於如何因應全球化市場機制，建立公私伙伴關係，透過社區合作與願景共構，提昇城市競爭力並照顧社會弱勢，解除社會壓力。. 2-9.

(27) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 第二節日治時期台灣都市計畫法制之發展歷程台灣地區的開發，於清領時期逐漸步入正軌，當時係屬於「人治社會」，相關法制之制訂不多，都市計畫法制亦是如此。在日本殖民統治台灣之後，遂一方面建構台灣之法制體系，另一方面引進歐美之都市計畫制度，因此台灣總督府依據「統治基本法」之授權，配合統治上之需要以及為改善台灣傳統都市環境衛生與道路交通，逐漸創設「律令第 30 號」、「台灣下水規則」、「台灣家屋建築規則」、「台灣土地收用規則」等法規。而「法制創設期」殖民政府進行之「市區改正」，以至於都市現代化建設，均端賴上述法規之施行。隨法規施行實務經驗之累積，殖民政府逐步修正法規內涵，使法規設計愈見嚴密，至 1936 年「台灣都市計畫令」法制體系施行，並取代上述「法制創設期」相關法制後，台灣之都市計畫法制始告確立並邁入全新紀元。此一計畫令將都市計畫、建築管理、土地區劃整理三大法系融為一體，具集中立法之特質，相關子法則依其授權，由總督府及各州、廳訂定（蔡之豪，2000）。台灣都市計畫的實施最早可追溯到 1895 年以後日治時期所引進之都市計畫體制，其中台中、台北都市計畫公布迄今更有百年以上歷史，在當時日本統治前期是以「台灣下水規則」、「台灣家屋建築規則」與「街路取締規則」等相關規定，運用對營建的管理來主導和管控都市的空間結構發展，同時注重公共衛生與街道整備的議題。台灣的都市計劃係由日本總督府民政長官後藤新平於 1896 年聘僱英國衛生工程顧問技師巴爾登(W. K. Burton)和其學生濱野彌四郎來台調查各地衛生狀況後，並於同年 12 月至 1897 年 3 月 17 日間考察了上海、香港、新加坡等城市近代化的規劃情形，隨著日本在殖民地（台灣與滿州）建設發展的實驗，後來引入德國體制的都市計劃到台灣（吳文彥，2008）。遂於 1936 年（昭和十一年）發布「台灣都市計畫令」，融合都市計畫、土地重劃與建築管理，使得本省之都市計畫得以按部就班實行。在 1936 年「都市計畫計畫令」發布前的日治時期（1895～1936）台灣地區因為還沒有都市計畫的實施工具，因此建築行為的控制、道路系統的設置與空地和通道之確保，是依「台灣下水規則」、「台灣家屋建築規則」、「街路取締規則」來作為執行依據。1936 年 8 月「都市計畫令」公布後，同年 10 月又立即公布該「都市計畫令施行細則」。計畫令 2-10.

(28) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 主要由「都市計畫的實施」、「分區使用管制和建築物制限」、「土地區劃整理」三個項目所構成，共 3 章 78 條。而該「令施行細則」共 3 章 286 條是為計畫令之實施辦法。以下簡述計畫令之概要內容：「都市計畫的實施」的主要內容有計畫的目的、意義和計畫認可、執行、調查等事項，並且強調各官廳都市計畫事業的執行和對於中央與地方之都市計畫的認可，由「台灣都市計畫委員會規則」之都市計畫委員會進行審議。此外，為配合計畫事業之實施，亦另外頒佈「都市計畫事業實施計畫認可申請相關要件」（1939 年 6 月 29 日中內土字第 1222 號內務部長依命通牒）、「都市計畫事業受益者負擔規則細則準則規定要件」、「都市計畫事業受益者負擔相關要件」等規範，其目的在提升計畫事業營運之資金財源和運用。「分區使用管制和建築物制限」的內容中首度將都市計畫區域類別化，如住宅區、商業區、風景或風化區等，加強執行地方性和都市計畫區域內建築配置、使用管理與營建補償等事項。「土地區劃整理」主要是讓地主提供土地，積極發展公共設施的營建和整體開發之完整、公平性，也就是現在所謂的市地重劃（陳湘琴， 2005）。在日本統治時期，台灣都市發展經驗為殖民政府體制，都市發展完全受制於日籍規劃官僚與決策者，以農業為主體的生產發展形式，如稻田、蔗田、糖廠、樟腦林業。都市化程度低，惟都市地區已有市地重劃（黃世孟，1987）。日治時期台灣之都市計畫法制，均係總督依據當時社會環境所制訂。當時日本本國與都市計畫直接相關之法律（如「都市計畫法」），均未移植施行於台灣，原因是都市計畫其實關係著實質環境之「環境改造」，具有「因地制宜」之特性，由於臺、日兩地社會環境相異，直接移植日本本國之法律，有窒礙難行之處，故當時仍由台灣總督制訂相關律令，以減少法規施行之難度。以「建築管理」法制為例，「台灣家屋建築規則」係為改善台灣傳統家屋不利於防火、防震、防颱、防鼠之缺點，以抵抗風災、水浸及傳染病之侵襲；而「亭仔腳」規制，係源於台灣傳統店鋪式街屋而立法，反觀日本之「都市計畫法」，卻未見亭仔腳法規之訂定。因此殖民統治下，台灣雖為日本之一部分，但當. 2-11.

(29) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 時總督所制訂之都市計畫法制，係為適應台灣社會環境，考量文化背景，配合統治需要之法制設計，具有「因時、因地」施行之彈性原則（蔡之豪，2000）。而且均於法規內明訂關於「台灣總督」或「地方長官（行政長官）」之「特別行政裁量權」。亦即總督或地方長官對於法規施行之時間、區域（空間範圍），均有彈性決定權，對於地方之特殊情形，於法規之適用上有困難者，亦授權得以排除有關條文適用之特權。在 1900 年日本規劃台北市都市計畫時，將德國都市計畫體系引入台灣。1936 年台灣總督府公告「台灣都市計畫令」作為實施都市計畫的依據。全台灣地區實施一致性的建築技術規則。依據德國都市計畫規定，在沒有完成雨污水下水道建設之前，不得指示建築線。惟台灣總督府當時以財政原因及殖民統治者的傲慢，並未承襲此一制度。僅大力推行市地重劃，開闢道路、公園、停車場、電力等基礎設施，甚至只要能確定建築線，即可以發照建築。由於德國式都市計畫體系，分為主要計劃和細部計劃二個層次，其中細部計劃屬於指導施政計畫執行的工程計劃書，行政命令和建築技術規則。而台灣都市計畫體制屬於德國系統，因此也區分主要計畫和細部計畫二個層級，但是德式都市計畫和日據時代的都市計畫是都市計畫、建築管理、土地重劃三合一的制度設計，目前在台灣的施行則缺乏整合，現屬分立狀態，形成多頭馬車和都市景觀凌亂的原因（吳文彥，2006）。. 2-12.

(30) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 第三節我國都市計畫法制之發展歷程台灣地區由於獨特的歷史背景演變，其都市計畫法制如前一章分析始於日治時代，其後台灣光復政制驟變，國民政府帶來了大陸版的都市計畫法，此後遂進入新舊法暫准適用的過渡期，稍後隨著聯合國與美國的援助，又引介了美國的都市計畫內容，在完成 1964 年都市計畫第 1 次修法之後，也底定了我國「本土化」之都市計畫法制，詳見表 2-2 所示。台灣地區從馬關條約之後接受日本統治，是以 1939 年國民政府公布之「都市計畫法」未曾有機會實現於這個土地之上。復以當時日本為治理之需，由日本總督府民政長官後藤新平於 1896 年聘僱英國衛生工程顧問技師巴爾登(W. K. Burton)和其學生濱野彌四郎來台調查各地衛生狀況後，並考察了上海、香港、新加坡等城市近代化的規劃情形，隨著日本在殖民地建設發展的實驗，後來引入德國體制的都市計劃到台灣。遂於 1936 年發布「台灣都市計畫令」。1945 年光復之後，由於國府之都市計畫法僅為原則性指導，並不足以規範各項具體行為，因此採用國民政府之都市計畫法及日治時代公布之都市計畫令，兩者並用之權宜措施，並發布「實施都市計畫注意事項」，以為補充事項。直到 1964 年都市計畫法針對台灣過去本身實施的經驗與問題加以調整，納入法令之規定並加入許多新的規劃概念，是為我國都市計畫之第 1 次本土化修正。其後 1973 年為解決公共設施取得問題、明列主要計畫與細部計畫內容、設立土地使用分區管制制度並排除區域計畫及相關法規，遂辦理都市計畫法第 2 次修正。1976 年「都市計畫法台灣省施行細則」及「都市計畫法台北市施行細則」陸續發布後，本省之都市計畫法制化與本土化正式確立。以下從幾個影響台灣社會發展的重要時間點，分期說明我國都市計畫法制之發展歷程。. 一、日據時期（1894～1945）我國都市計畫體制之建立最早要從 1939 年公布之都市計畫法談起。民國 28 年時值對日抗戰期間，當時政府為應後方城鎮建設之需要，先由內政部擬具「都市計畫法原則」經國防最高委員會常務會議通過，並由立法院參照舊土地法之市地章及擷取歐美都市計畫之. 2-13.

(31) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 精髓，通過立法於 6 月 8 日公布「都市計畫法」，這是我國第一次都市計畫之立法，也正式宣告我國正式進入都市計畫法治時期，全文 32 條不區分主要計畫及細部計畫，統由地方政府擬定都市計畫由內政部核定（賴建良，1999）。. 二、光復至十大建設期間（1945～1972） 1950 年代是我國都市規劃制訂蓬勃發展的年代，根據賴建良（1999：122-129）的研究指出，50 年代當時因為推行都市土地改革、實施平均地權，制訂「台灣省都市土地改革辦法」與「實施都市平均地權條例」，該條例第 3 條：都市土地指依都市計畫實施範圍內之全部土地。第 4 條：本條例施行前都市計畫業經實施尚未公布者，得準用本條例，但應限期依法公布之。由於必須符合平均地權條例之規定，也因此為配合土地改革間接加速許多當時鄉鎮縣轄市之都市計畫案之擬定。其次從 1953 年開始，我國進行 4 年 1 期，為期 6 期之經濟建設計畫，早期雖然著重道路建設、自來水工程及下水道工程建設等都市基盤設施的公共建設，但是在第 3 期經濟計畫（1961 年）中，因為都市人口增加過快，建設速度來不及適應人口及工商業之發展需要，當時政府體認到單從都市的觀點已不足以符合都市發展之需，必須進一步積極實施區域計畫政策，同時推行新社區建設計畫。到了第 5 期經濟計畫（1969 年）期間，擬定區域計畫已有台中、台南高雄、新竹苗栗、嘉義雲林、台北基隆等 5 個，制訂個別都市計畫 30 處，擴大或新訂都市計畫 24 處，並修訂現有都市計畫，實施區域計畫及都市之管制督導，並由台灣省建設廳於 1967 年 7 月召開全省建設工作檢討會，決議成立規劃總隊，於 5 年內完成 200 餘處市鄉鎮公所之都市計畫。本期計畫新訂都市計畫面積共 340 平方公里，修訂及擴大都市計畫包括細部計畫共計面積 260 平方公里。本階段對於本省都市計畫案之建立，具有決定性之影響（賴建良， 1999）。本時期台灣社會以農業支撐工業發展，由輕工業的發展帶動重工業發展，透過土地改革奠定經濟發展與社會安定基礎。地方政府的都市策略為造橋、鋪路，爭取上級補助（史明，1980）。光復後由於都市發展快速，原法令經過 20 多年之後，都市計畫 2-14.

(32) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 與營建學術思想已有重大轉變，加上台灣的主要都市在日治時期所公布之都市計畫（1900～1911 年間）已有將近 50～60 年之久，顯已不能適應現代的都市規劃思想與理論並切合當前之實際發展需要，因此於 1964 年進行都市計畫法第 1 次修正，除了首揭「民眾參與」制度，規定公開展覽方式之外；就體制面來看，將都市計畫體制正式明確劃分為主要計畫及細部計畫 2 級制，以明確的都市計畫層級落實計畫指導與執行之分工，作為引領都市健全發展的機制。主要計畫規定各類土地使用分區配置及公共設施用地之規劃，作為擬定細部計畫之準則；而細部計畫則為測量定樁、地籍圖套繪及執行建築管理之具體依據。. 三、經濟成長至解嚴時期（1972～1988） 1973 年都市計畫法進行第 2 次修正，其中關於都市計畫法制體系修正要點為更詳細規定細部計畫之內容及制定順序，使細部計畫之內容更趨完備，作為實施都市計畫之主要依據，依此我國的都市計畫體制上主要計畫成為指導性計畫，細部計畫則為指導都市計畫實質性建設之基準。該次修法並加強分期分區建設制度，規定第 1 期主要計畫公布後，最多 2 年完成細部計畫之規劃，並於細部計畫發布後最多 5 年完成公共設施。1976 年台灣省及台北市分別公布都市計畫法施行細則，1984 年高雄市都市計畫法施行細則發布實施，台灣省都市計畫法制也宣告確立。在這個時期地方成長聯盟隨著整體經濟起飛而逐漸展現他們的實力，如地方的工業促進會、建築師公會及投資工會等。當時公寓住宅社區大量出現，公共建設為推動經濟成長的力量，地方政府爭相辦理市地重劃、開發工業區、市場、商場、爭取文化中心（張必蕪，1994）。. 四、後解嚴時期至民主時期（1988 迄今） 1998 年為了解決中央與地方行政區的過度重疊而通過了將省虛級化（精省）的方案，將省政府改為中央政府的派出機關，移除省政府原有的地方自治功能，並在 1999 年通過《地方制度法》以加強縣（市）政府的地位與功能，從此都市計畫之擬定、審議及執行為. 2-15.

(33) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 縣市自治事項。但是都市計畫仍然規定所有計畫案必須報請內政部核定後，才能發布實施據以執行，形成地方制度法與都市計畫法競 5. 合的問題。這個問題一直到 2002 年才修法規定「細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣市政府核定實施」，雖然初步開放部分的細部計畫可以由縣市政府發布實施，但是長久以來隱含的中央與地方對於都市計畫核定權限的問題與中央對於憲法所賦予地方自治權限的干預，仍然有相當多的爭論，如黃世孟（1992）指出，都市計畫意涵為國家事業，但都市計畫是由國 6. 家行政機構來決定，或由地方州廳來決定何者為宜，始終有所爭論。. 2 2. 9 1. 5. 按「地方制度法」第條規定：都市計畫之擬定、變更與審議，係屬縣市政府之自治事項。第條規定自治事項涉及中央及地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬定實施綱要，報行政院核定。 6. 參見黃世孟，1992，台灣都市計劃講習錄（頁 20），胡氏圖書。歐美民主國家原則上由後者（地方）來決定，台灣都市計畫令採用前者之理由，第一是遵照內地實施都市計畫法之先例，第二是授與本島各州廳有關都市建設之權限非常有限，及構成都市所需要之主要設施……，均屬於國家之權限內，同時都市計畫具有相當於建築警察之任務，所以要建立綜合的計畫，必須由國家之行政機構台灣總督府來決定。. 2-16.

(34) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 表 2-2. 我國「都市計畫法」之創設及發展年度. 法令名稱. 1945 1946 1954 1956 1964 1973 1976 2002. 對都市發展的影響. 日治時期針對台灣地區發布我國都市計畫邁入法制都市計畫法我國首次公布都市計畫法時期維護安寧秩序，確保民眾台灣省法令適用原則法制過渡期之權宜措施權益組織委員會審議都市計畫建立都市計畫委員會審都市計畫委員會組織章程議機制與法定地位案件推動平均地權，間接促成都實施都市平均地權條例造成都市計畫之擬定朝市計畫之加速擬定與實施因應當時問題，彌補原法令實施都市計畫注意事項都市有關法令之過渡期不足針對人口移居、公共安全與確立主要計畫與細部計都市計畫法第 1 次修正衛生環境問題的因應與解畫層級關係決引進民眾參與與公共設施區域計畫剔除於都市計都市計畫法第 2 次修正畫，單獨立法保留地徵收問題都市計畫法台灣省施行細確立本土化的都市計畫建立完整都市計畫體系法制則部分細部計畫得由縣市都市計畫法修正落實地方自治政府核定，以符合地方自治. 1936 台灣都市計畫令 1939. 目的台灣實施都市計畫之依據. 2-17.

(35) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 第四節全球化趨勢演變 Held（1999: 16）將全球化定義為：「一個過程（或多項過程），其造成社會關係與交易在空間組織上的轉變，可以依據其廣度、強度、速度與衝擊程度來作評斷，而產生由跨越洲際或跨區域的活動、相互作用與權力運作等所形成的流動（flows）及網絡（networks）」。它可以有下列含義：一種普遍化的運動，此一運動橫跨國家、民族或區域的界線。它特別指向某種生活形式、意識觀念的普及性或同質化。它也可能指向一種跨疆界的組合或分工形式。從歐洲中世紀末期開展出資本主義後，就開始進行「投資→生產→ 消費→獲利→再生產…」的循環模式。因此，資本家必須為更便宜的原料、人工而找尋出路，並且更大的銷售市場也是資本家擴大利潤所需。造成以下現象： 1. 尋找安定的投資環境 2. 尋求低成本的原料 3. 尋找低薪資的勞力 4. 尋找足夠的消費市場 5. 政府保障其商業利益. 所以，資本家將企業的生產設備、技術和銷售跨出國家界線是必然結果，才能保障企業得到最佳的經營條件，同時才能維持企業利潤的成長。但連帶也使世界其他地區或國家必須與該趨勢配合，這是為何歐美發展殖民帝國的主要成因。因此可以瞭解全球化趨勢是在資本主義發展中出現的特徵與經驗總結。其內涵如下： 1. 資本主義普遍化 2. 出現跨國企業和跨國金融集團 3. 國家集團出現 4. 第一、二世界求民主，第三世界求安定. 2-18.

(36) 主要計畫與細部計畫劃分邏輯之意涵. 第二章都市計畫體制與全球化趨勢演變. 5. 國與國之間或地區之間產生分工型態 6. 各地的生活出現類似的行為、意識型態 7. 各地的文化依賴商業或國家保護而生存 8. 國家法律、主權必須與國際條約配合 9. 時間與空間急遽縮短. 全球化的普遍趨勢為，消除流通障礙，不管是物流，金融，資訊流通甚至技術與非技術勞動力的流動加劇，國家影響力消褪，地方分權政府組織扁平化，法律鬆綁，企業主義觀點，帶動了公私合夥關係（ partnership）的發展，連帶的計劃體制流程也因此壓縮扁平化或整併，並朝向公私協力關係，私人部門和第三部門在都市開發扮演更形重要的角色（張信文，2007）。因此，全球化勞力分工的模式與強調彈性專業化與全球來源之生產機制，瓦解了國家過去獨佔式調節模式。須以彈性空間競爭調節機制，才能繼續支撐社會經濟的永續發展成長聯盟。在全球化的經濟體裡面，各國政府之間彼此競相吸引遊動資金投入，並努力成為全球經濟的權力核心。Meyer 等人提出全球化的現象毫無疑問地對政府的功能與角色產生了新的問題，但是它也強化了某些單一民族的國家得以嚴謹的態度去因應這些原代表他們獨特社會文化層面卻因全球化過程所帶來的危機。全球化被廣泛接受的看法是，國家經濟管制已經弱化且國際市場已經成為主導。在全球化的衝擊下我們必須因應市場快速輪動的特性，精簡行政層級、減少國家計畫干預、授與地方政府以更彈性、快速的制度設計來及時滿足或回應全球化之發展需求。. 2-19.