治理理論

治理（Governance）一詞原意為控制、統治及支配，最早源自於拉 丁 文 與 古 希 臘 語 。 聯 合 國 全 球 治 理 委 員 會 （ Commission on Global Governance）於 1995 年發表一篇名為「我們全球的夥伴」報告，該報告 對治理做出以下的定義：

『治理是各種公共的和私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方 式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以調和並採取聯合行動的持續 過程。這既包括有權迫使人民服從的正式機構和規章制度，也包括由各 種人民同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。就全球層級而言，

治理向來被視為是政府間的關係，而今則需被認知為治理同時也與非政 府組織、各種公民運動、跨國企業及全球資本市場相關連』（李志宏，

2006）。

所謂治理係建置在地方政府的治理結盟，包括民選的地方政府官員 以及被協調整合的資源，應用其治理能力、治理手段，為經濟上動員一 切 可 用 資 源 ， 以 及 在 政 治 上 採 行 可 行 的 對 應 調 處 形 式

（Painter,1997:140-143 與吳文彥，2002：2-13）。老子曰：「治大國 如烹小鮮」，一語道破治理的要訣。地方政府的權利自主必須展現在對 外的累積政權調節關係，包括法律、制度規範的建立、吸引外來投資（包 括中央政府補助與國際資本捐助），又需依賴中央政府調節全球資本流 通的匯率與關稅協定。其次，地方政府的施政能力必須展現在地方空間 的規劃、生產和消費資源之分配，其範疇包括土地使用分區管制政策與 計畫之制訂、地方再開發計畫的執行、地方財政平衡、勞動力再製、社 會福利服務與設施的供應（Castells,1983 ; Low,1994; Painter,1995;

Saunders,1993;與吳文彥，2002：2-9）。

一般來說，治理理論的概念有幾個重點：（一）治理的正當性基礎 建構在調節理論的累積政權與社會調節機制上；（二）治理所涉及的行 動者之責任監督與行動者自發自主管理網絡的治理不均衡現象，將地方 政府的重要性重新彰顯出來；（三）治理將行動者之間的權利依賴關係，

轉換為資源交換和遊戲規則的制訂調節關係，此一政府與市場的調節概 念，指出調節論述的政治分工機制作為治理工具之重要性；（四）治理

的成敗關鍵在於地方政府的首長和具備決策權的政務官，是否具備宏觀 的願景與不偏頗的治理概念和能力來實現，建制或維持治理的調節運作 規範（吳文彥，2002：2-12-13）。

台灣地區的都市治理存在著資本主義累積通路的危機（例如，容積 率搶建、住宅的供給過量、資本利益的衝擊與強勢的權力運作，干預規 劃審議過程，抵制具備社會公義目的的調節，像是商業利益團體反對開 發許可的限制與都市計畫變更的回饋制度等），中央政府代替地方政府 決定重大建設投資的土地使用計畫，但是因而產生的社會成本則由地方 負擔，這些治理的危機或將造成地方政府治理的不均衡現象，並引致中 央與地方權限爭議（吳文彥，2002 2-17）。

治理是指「它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作 用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動」（J.

Kooiman ＆ M.VanVliet,1993,p64）。這些行為者至少主要包括了各種 非政府組織（NGO）、社區內的各種民間社團或自治組織、社區內的各種 利益集團和相關政府部門。因此，施政的本質在於，它所偏重的治理機 制並不依靠政府的權威或制裁。Gerry Stoker（1995）對施政的五個論 點進行了探討。它們是：

(一) 治理意指政府的統治作為。隨著現代化的腳步，政府各機關專業 分工、各司其職，卻容易造成各機關職權片斷化，必須相互合作，

才能達到有效治理。

(二) 由於資本主義的發展，使得社會快速進步與私部門能力的提昇，

政府部門容易大量引進私人部門辦理都市建設，形成公私部門的 伙伴關係，問題在於治理監督的課題。

(三) 政府在引進私人部門的同時，應保持各種環境之下的治理能力，

並由第三部門執行治理的監督。

(四) 治理指關係網絡的自主管理。它是由地方社區在重視環境品質前 提下，透過社區自主互動所成立的關係網絡，用來對抗開發者與 政府，形成三角平衡關係。

(五) 治理認為，政府能力和責任本來就是要把施政的工作做好、事情 作對，同時可以運用所有的治理模式來相互牽制。

治理是一種新的政治分工模式，它透過權力依賴的形式結合其他組

織聯盟或行動者達成其目的，從而在政府與市場，公部門與私部門之間 形成伙伴關係與權力依賴、資源交換的合作互動基礎。這種體制的運作 需要中央政府在主要計畫制訂遊戲規則與制度規範，以及彌補治理網絡 對於跨區域議題的無力感；另外在細部計畫則需要將地方政府重新定位 成公共利益福祉的守門員角色，建立資本利益的創造與社會公義的權衡。