實證分析與檢討

在資本主義之下都市計畫被用來為生產、資本累積而服務，並以政 策性調節（分區變更、管制調整）來舒緩、解決和整合資本累積過程中 的衝突與矛盾。都市計畫為因應市場追求利潤的需要，也必須進行地理 空間上的環境調節（土地使用分區的調整）來維持社會機能的正常運作

，不管是從主要計畫的政策發展定位或細部計畫的規劃內容，都在努力 建構一個順應社會調節功能、促進資本主義彈性累積的有利環境，並透 過 5 年一次的通盤檢討來適時調節資本累積的矛盾、衝突與舒緩社會調 節功能的窒礙，在這些複雜的運作過程裡，本研究發現都可以調節理論

、都市政權理論與調節政權來詮釋這些現象。對於主要計畫與細部計畫 劃分邏輯的意涵可以整理如以下的發現：

一、 中央與地方政府的邏輯思維

現行的都市計畫內容從本研究與訪談結果都證實了的確有劃分 為清楚的主要計畫與細部計畫之必要。然而目前這種體制上下位從 屬關係的主細計畫，隨著核定職權與掌握資源分派權限的不同，實 際上牽動著中央與地方的分權機制，也就是本研究所提出主要計畫 與細部計畫劃分的意涵，必須先建立在中央與地方政府權限劃分的 邏輯基礎上。

中央政府負責國土規劃政策的制訂與都市發展的定位、發展總量 的管制、國家整體經濟發展面向、區域或都市基盤設施建設與跨行 政區域的整合，凡涉及這些事項與執行這些計畫的建設內容與規劃 管制，就應該納入主要計畫所討論與決定的範疇。地方政府則是在 中央政府都市發展政策指導之下，配合地方實際發展需求與施政計 畫、施政方針的理念，辦理地區生活環境品質營造，進行細部計畫 擬定、基地規劃設計、土地細分與管制，並得以在不違背主要計畫 原則下，適時依都市發展進程與實際發展需求，彈性調整都市規劃 內容。

這些訴求也得到很多的專家學者的共鳴，他們提出中央應該賦予 地方政府更大的權限，中央政府應該要作的是國土計畫法制化以及 協調、甚至於規定這些都市土地資源分配的問題，主要計畫只要作

為綱領式的總量管制與發展政策、著眼於大環境的限制條件與環境 敏感地區、規定需要特殊限制開發行為的方向即可，中央政府應該 要轉型作為都市計畫的核備機關，對於地方有能力自行規劃、發展

、執行的計畫內容，應該授權由地方政府納入細部計畫自行決定。

這些論述都具體回應了調節政權裡面所稱中央政府應負責建置 與提供完善的生產投資環境，以利資本經濟遂行其資本累積創造經 濟發展這些屬於主要計畫的層次。主要計畫著重在觀察區域或都市 發展脈絡演變，制訂與調節都市發展策略，強調空間區域的均衡發 展，以制度結構的權威來主導都市發展方向，對地方資源具有支配 與調整的影響力，並透過空間調節機制的作用，不斷涉入在都市集 體消費與基盤設施提供，塑造空間環境、影響都市空間發展條件，

以制度形式具體展現它的調節力量，這種空間調節機制，如資源分 派的區位與強勢的空間塑造計畫，在在顯示，主要計畫成為國家累 積策略與強勢霸權計畫下的產物，它是一種具有行動力、政治權力

、經濟積累與資源分派能力、以及社會價值與規範的調節力量；另 一方面，國家也利用上述權力與地方治理結盟，鞏固其政權基礎，

建構都市發展環境。而地方政府應扮演起地方消費分配的角色，提 供社會福利設施與維持社會正義，滿足市民食衣住行育樂的生活需 求這些屬於細部計畫的層次。都市發展策略必須透過地方行動者的 實踐，才能展現其成果，於是由地方能動者擬定、核定與執行的細 部計畫被定位於都市計畫執行之依據，也給予了地方政府應用都市 計畫的介入，來滿足其政治經濟取向與調節不同需求發展議題的空 間。

二、 公部門與私部門的邏輯思維

至於全球化之後，為因應都市發展議題與資本累積環境的危機轉 變傾向，政府部門向以平常慣習的調節機制進行都市調節（徵收、

公共投資基礎建設），隨著調節機制的僵化，面對新增的都市議題 與資本累積危機時，由於地方政府財政能力不足，逐漸產生調節失 靈的危機，必須以權變性的創新發展策略（市地重劃、區段徵收等 創造差別地租的整體開發方式）來進行調節機制的微調，引進市場 力量，調節基礎建設供應。也就是本研究所提出主要計畫與細部計

畫劃分的意涵，必須建立在公部門與私部門的勞力分工邏輯基礎上

。

這些論點也得到很多的專家學者的支持，他們也具體回應未來都 市規劃是可以嘗試引進市場機制與開發許可，朝向更彈性規劃，以 改善目前台灣各都市地區都市風貌與城鄉景觀單調、毫無地方特色 的問題，這些必須藉由彈性規劃的理念才能獲得解決。主要計畫由 於具備對於都市發展的指導，因此在空間的指認上，應該要明確指 明哪些是可發展區？哪些是需要開發許可，才能建築使用的？讓私 部門可以明確瞭解計畫內容與哪些是可申請開發地區。過去由政府 部門主導的那種藍圖性規劃的模式，在全球化的今天，可以轉變角 色由私部門依市場機制決定。主要計畫則成為提供綱要性發展方向

，但是要訂定一個開發許可機制，以浮動分區的概念，提供民間一 個開發應用上的彈性，由開發商提出開發計畫，政府則依據審議原 則予以審查核定，這樣是有機會建立一種公私部門結合的機制，也 比較能適時讓企業在全球化轉型下，掌握發展的契機。

這些說法也實際回應了調節理論所稱政府部門為合理安排生產 與消費環境以利資本累積與市場追求利潤，維持社會機能之正常運 作，必須透過都市計畫妥善規劃土地使用類別與制訂遊戲規則，以 避免不相容土地使用干擾彼此功能與破壞投資—消費—利潤之間的 良性循環，同時需要進行適當的土地使用分區劃分，用以規劃或調 節都市經濟發展過程中所引起的矛盾與衝突，期望透過規劃治理的 政治手段，來謀求衝突的各方能有和諧一致的接合。這種政府治理 與市場經濟之間的彈性調節於是存在，並且在資本主義的彈性累積 與社會調節之間互相角力而達到張力的平衡，也是投入與產出的平 衡以及公部門與私部門勞力分工的平衡。

三、 資本利益與社會公義的邏輯思維

都市計劃不僅是公告藍圖式計畫而已，都市計劃本身必須往下游 和土地開發、建築管理、開發商與社區住戶地主等利害關係人整合

，提供發展誘因，舒緩社會壓力，提供開發協助，結合公眾運輸取 向的規劃，強調複合使用，讓置入性開發（infill development）

成為引導市中心區繁榮的策略規劃，同時亦致力於調節社會公平，

扶助弱勢族群。在各方具備共識遠景共構之下，才進入都市計畫程 序或都市更新計畫核定程序。也就是本研究所提出主要計畫與細部 計畫劃分的意涵，必須建立在資本利益與社會公義的邏輯基礎上。

主要計畫是一種創造土地使用價值的過程，重點在於塑造資本利 益累積的有利環境，並適時進行社會調節及排除不利因素。細部計 畫則必須把以往政商權力依賴的關係轉換為資源交換的調節關係，

以取得開發資源必先維護環境資源的理念，透過遊戲規則的制訂，

建立社區生活圈的共識，並調節社會弱勢需求、維護社會公義。

許多專家學者也認為未來朝向引導民間參與、引進市場機制做彈 性規劃是可行的方向，但是政府應該要有照顧社會弱勢的政策，畢 竟市場機制與社會公平往往是不能兼顧的，這部分需要政府部門做 好把關的角色，並且讓這些資本利益與社會公平得以在細部計畫落 實。主要計畫的內容應加強環境品質控制與景觀計畫的研擬，以此 做為指引都市朝向永續的發展，而全球化對於產業的衝擊層面相當 大，人口與產業的移動將會因為全球化的影響而更加快速，對於這 種趨勢主要計畫應該要增加產業戰略思維與進行產業規劃。細部計 畫則需要因應少子化與人口不再增加的趨勢，改變以往重視成長與 發展的觀點，應該更加強地方特色的描繪、都市設計準則、開發許 可地區指認與都市更新的工作意涵。

第四節 小結

內政部現在的主要計畫與細部計畫劃分原則有 2 種。一種是原先所 核定主要計畫裡面的所有內容，另一種是透過變更主要計畫所劃設的使 用分區或公共設施，這些通通屬於主要計畫的範疇，凡涉及這些計畫內 容的變動與調整，不論性質為何，一律屬於主要計畫層次，需要提報內 政部審議核定，這嚴重違反比例原則（C2，12/23/08，9）。高雄縣鳳山 市透過通盤檢討，以簡便行政的理念，依服務規模與層級，劃分出主要 計畫與細部計畫的內容。這些行政慣例上的劃分，基本上是屬於長年都

內政部現在的主要計畫與細部計畫劃分原則有 2 種。一種是原先所 核定主要計畫裡面的所有內容，另一種是透過變更主要計畫所劃設的使 用分區或公共設施，這些通通屬於主要計畫的範疇，凡涉及這些計畫內 容的變動與調整，不論性質為何，一律屬於主要計畫層次，需要提報內 政部審議核定，這嚴重違反比例原則（C2，12/23/08，9）。高雄縣鳳山 市透過通盤檢討，以簡便行政的理念，依服務規模與層級，劃分出主要 計畫與細部計畫的內容。這些行政慣例上的劃分，基本上是屬於長年都