都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例－ - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系研究所碩士學位論文. 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例－ The Model of Autonomous Management in Mixed Use of Land of Urban Business Area: The Case Study of Shih-Da Business District. 指導教授：邊泰明博士研究生：趙元瑞撰. 中華民國一○六年一月.

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(3) 謝辭對二十四年前僅高中畢業即出社會打拼的我、輾轉投入地政相關行業並就讀國內享有盛名之校系，實屬奢望。在歷經不動產漲跌更替、強忍父喪悲痛、自己與配偶均分別住院接受治療下，經過幾番努力終於能有最後的結果，其結果正如古人所云「如人、飲水、冷暖自知」。要感謝的人太多，在此實無法一一表達，除了感謝父母親的養育之恩、另一半的鼓勵與認讓、志銘學長的多所鼓勵與協助、恩師的教誨及多所協助實屬居功厥偉，看著逐漸成長的兩位小孩，我想這就是人生經歷的過程中一段艱辛且美好的回憶。. 元瑞，106 年除夕於家中 I.

(4) 中文摘要土地使用分區是否允許夜市相關業別的存在，是否違反土地使用分區規定，一直以來存有疑慮。現行臺灣法律中不論是土地法或都市計畫法，針對土地使用分區已訂定相關的規則與規章，主管機關亦頒布有管制準則及函令以資遵循，諷刺的是，夜市周邊的住戶與該夜市所撐起的商圈，為了個別的利益，爭吵、訴訟甚至於鬥毆的情況屢見不鮮。本研究利用 Ostrom (2014)所建立的自主管理理論，探討商圈內部在集體選擇過程，如何有效選擇管理既有住商混合商圈對環境的負面衝擊，並提出建立住商混合商圈街區管理模式之建議。透過文獻回顧、個案研究、與深度訪談，本研究成果顯示，師大商圈未來管理模式的策略有四個可能性：因地制宜模式的採用、社區居民與商圈商家共存共榮的期待、商圈組織自主管理運作機制的建立、以及公部門與商圈組織之間的協調溝通。本研究在師大商圈土地分區管理機制上，為了同時增加土地使用效率及考慮社區居民的權益，平抑破壞商圈整體利益的個人利益，應可使用具彈性調整機制的土地分區管理，而彈性調整的依據，係可透過政府公部門、商圈內商家組織、社區組織三方面共同研擬，制定相關施行辦法。. 關鍵字：商圈、自主管理、師大商圈、土地分區管理、土地使用. II.

(5) Abstract It is questionable for a long time that whether the permission of the business of night market within land zoning violates the regulations of zoning. Albeit relevant regulations of land zoning have been established and on acted, and enforced ironically, for pursuing individual profits and personal benefits, the residents and the vendors who inhabit in the business area have to face abundant disputes and litigations. The self-governance on common pool resource from Ostrom (2014) would be utilized to discuss the process of collective selection within business area, and to see how the effective management to deal with the negative impacts of mixed-use business area could be selected and eventually to raise a management model to cope with mixed-use business area. By literature review, case study, and interview, the four possible management models for NYNU commercial Area are: the management with local conditions, the collaborations between residents and vendors, the mechanism of self-governance in business organization, and the coordination and communication between the public and business organizations. Furthermore, basing upon the mechanism of the management of land zoning within NTNU Commercial Area, the elastic land zoning should be adopted to increase the effectiveness of land use and the rights and interests of residents. The basis of elastic management of land zoning can be established through the collaboration among the governments, business organization, and resident organization then.. III.

(6) Key Words: Business Area, Self-Governance, NTNU Commercial Area, Land Zoning Management, Land Use. IV.

(7) 目. 次. 謝辭 .......................................................................................................................I 中文摘要 ............................................................................................................. II Abstract............................................................................................................... III 目錄 ..................................................................................................................... V 表次 .................................................................................................................. VII 圖次 .................................................................................................................. VII 第一章緒論 ........................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的 ............................................................................ 1 第二節研究內容 ........................................................................................ 4 第三節研究範圍與對象 ............................................................................ 6 第四節研究方法 ........................................................................................ 7 第五節研究流程 ...................................................................................... 10 第二章文獻回顧 .............................................................................................. 11 第一節土地使用管制與混合使用 .......................................................... 11 第二節制度變遷與自主治理 .................................................................. 24 第三節土地使用衝突管理 ...................................................................... 38 第四節土地使用自主管理 ...................................................................... 41 第三章臺北市現有商圈概況 .......................................................................... 45 第一節臺北市現有商圈的空間分佈 ...................................................... 45 第二節臺北市現有商圈發展特性 .......................................................... 48 第三節臺北市現有商圈發展差異分析 .................................................. 60 第四節臺北市商圈自主管理的案例分析 .............................................. 66 第四章師大商圈的衝突與管理 ...................................................................... 71 第一節師大商圈的發展現況 .................................................................. 71 V.

(8) 第二節師大商圈的衝突緣起.................................................................. 76 第三節師大商圈衝突管理...................................................................... 80 第五章師大商圈自主管理模式的建構.......................................................... 89 第一節師大商圈管理模式再造的策略.................................................. 89 第二節自主管理的結構.......................................................................... 96 第三節小結............................................................................................ 102 第六章研究結論與建議................................................................................ 105 第一節研究結論.................................................................................... 105 第二節對都市商圈管理制度的建議.................................................... 108 參考文獻........................................................................................................... 111 中文文獻................................................................................................... 111 英文文獻...................................................................................................116 附錄...................................................................................................................119 附錄一臺北市師大夜市由蓬勃至紛爭事件記錄表.............................119 附錄二臺北市商圈位置、商圈組織、及商圈現況............................ 124 附錄三寧夏夜市攤販管理計畫............................................................ 128 附錄四寧夏夜市工作規範.................................................................... 130 附錄五寧夏夜市自治組織.................................................................... 131 附錄六永康街受訪者資料.................................................................... 132 附錄七饒河夜市自治會訪談逐字稿.................................................... 133 附錄八永康街自治會訪談逐字稿........................................................ 137 附錄九寧夏夜市自治會訪談逐字稿.................................................... 141. VI.

(9) 表. 次. 表 2-1-1 活動體與活動系統分類 .................................. 20 表 2-2-1 Ostrom 資源自主管理設計原則 ........................... 32 表 2-3-1 土地使用衝突類型劃分 ................................. 39 表 3-1-1 臺北市 59 處商圈分佈 ................................... 47 表 3-3-1 臺北市現有商圈差異分類 ............................... 61 表 3-3-2 臺北市商圈發展成熟度類型 .............................. 63 表 3-3-3 臺北市住商混合商圈類型分析 ............................ 63 表 3-4-1 Ostrom 自主管理與商圈比較分析 ........................ 70 表 4-3-1 臺北市政府各目的事業主管機關專業法令一覽表 ........... 82 表 4-3-2 相關裁罰情形一覽表 .................................... 83 表 4-3-3 師大社區評點標準評計 ................................. 84 表 4-3-4 土地使用管制僵化的影響 ............................... 86 表 5-1-1 商圈自主管理可進行之議題 ............................. 92. VII.

(10) 圖. 次. 圖 1-2-1 研究內容架構 .......................................... 5 圖 1-5-1 研究流程 ............................................. 10 圖 3-1-1 臺北市活躍商圈位置 ................................... 46 圖 4-1-1 師大商圈 ............................................. 74 圖 4-1-2 經臺北市政府列管之師大商圈範圍 ....................... 75 圖 5-1-1 師大商圈管理再造模式 ................................. 95 圖 5-2-1 師大商圈自主管理結構 ................................. 96 圖 5-2-2 自主管理區域劃分 .................................... 101. VIII.

(11) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機商圈，顧名思義，是一家商店潛在顧客所分佈的地理區域，是客戶來源的範圍，例如，當某家商店的主要商圈在方圓一公里內，即它的顧客主要是來自方圓一公里內的區域。臺灣早期都市計畫分區之商業區劃設，商業活動大多沿著街道發展，商圈結構隨沿街店家自然形成。臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第二十六條規定制定臺北市土地使用分區管制自治條例，以臺北市政府為主管機關，並委任臺北市政府都市發展局執行。臺北市土地使用分區管制自治條例將臺北市的土地使用分為住宅區、商業區、工業區、行政區、文教區、倉庫區、風景區、農業區、保護區、行水區、保存區及特定專用區等十二種土地使用分區，其中，每個分區又可再依其土地及建築物之使用，依其性質、用途、以及規模分組，以利其管制及使用(臺北市政府，1983)。儘管土地使用分區有其邏輯性及功能針對性，但是實務上往往因政治因素、政策因素、經濟因素、或是社會氛圍的影響，導致各分區之間的界線或是邊界漸趨模糊，甚至是混合在一起；商業區與住宅區、甚至是與文教區之間的分界已被抹去，而這也是導致商圈與周邊住戶紛爭的導火線。位於臺北市和平東路與師大路區塊的師大商圈，隨著社經環境變遷與消費者需求習性改變、政府行銷活動等，商業型態也發展出不一樣的型態：由傳統散居的雜貨店、商店、市場的夜市型態，演變爲小型百貨公司、超市、便利商店、小型量販店及小型購物中心林立的大商圈，商圈的屬性隨著業者生態的改變而產生經濟行為結構性的調整，形成新舊商圈交錯的現象。 1.

(12) 第一章緒論. 然而，師大商圈周遭的住民，認為原先合法商業區的範圍已違法的過度擴張至鄰近原日治時期發展出的純住宅區範圍，進佔歷史悠久之住宅環境，影響所及，影響鄰近的學區環境，包括有附近的龍安國小(1929 年成立，日治時期專收日人子弟，時名錦尋常小學校)、新民國民小學(1952 年成立幼稚園，現已改名為幼兒園)、古亭國民小學(1952 年成立)、及寶血幼兒園(1964 年成立，原名寶血幼稚園已改名為幼兒園)。商業活動大舉侵入住宅區的現象，被視為損害將近百年的住宅文化。夜市這個華人所獨有且具特色的夜生活文化，不論古今中外亦不論年代是否久遠，已代代相傳許多年，畢竟日常生活中「食、衣、住、行、育、樂」，「吃」可稱得上為日常生活中最基本的消費，故有「民以食為天」及「吃飯皇帝大」的俗諺存在；然而土地使用分區是否允許夜市相關業別的存在，是否違反土地使用分區規定，一直以來存有疑慮。現行臺灣法律中不論是土地法或都市計畫法，針對土地使用分區已訂定相關的規則與規章，主管機關亦頒布有管制準則及函令以資遵循，諷刺的是，夜市周邊的住戶與該夜市所撐起的商圈，為了個別的利益，爭吵、訴訟甚至於全武行的情況屢見不鮮。目前的師大商圈已正名為龍泉商圈，然而住宅區與商業區之間的爭議事件一直懸而未決，也就是說，師大商圈土地混合使用管制尚有論辯；土地混合使用存有爭論，係土地使用分區管制與都市計畫脫節，缺乏居住條件的具體指標，相關法令架構混雜，管制權責不清，採用均質管制策略，缺乏彈性，另外管制目標模糊，執行體系鬆散，違規使用蔓延，導致無法建立分區特色。關於夜市議題的研究有許多面向，陳淇美(2010)、宋郁玲、宋承恩 (2012)、賴柏志(2013)以在地文化想像與都市認同再生為探討議題，論述夜市是臺灣社會共同的記憶與文化代表之一，政府相關法令政策及執行機關取締開罰或輔導轉型與否，實為棒子與蘿蔔的一體兩面；夜市的存在給予 2.

(13) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 人們猶疑、游移、而且矛盾的認同。王炯堯(2012)、陳宥如(2013)、李新 (2013)、王朝藝(2014)、陳晨茲(2015)、葉瀚陽(2016)則以公共政策、公共空間利用、地方治理、以及利害關係人的角度作為討論夜市與社區關係的議題，論述就在地居民感受與保留巷弄文化的情況考量下，不論是民眾的實際需求與在地居民的困擾或相關法令配合修正與當地文化的特殊性的考量保留，對於夜市的管理是否能達到雙贏，將影響整個社會、經濟與國家的整體發展。由此觀之，師大商圈中的住商衝突，在缺乏有效管理機制運作的前提下，社區住家居民利益受到威脅與破壞，商家利益受到損害，同時禁錮了地區性的經濟發展。. 二、研究目的本研究之目的如下：一、討論不同都市商圈的自主管理制度，探討師大商圈該如何選擇有效自主管理制度面對住商混合商圈的環境。二、針對目前師大商圈土地管制所造成的紛爭，探討其問題並尋求解決之道，以作為商圈居民如何選擇自主管理制度的基礎。三、透過成功採取自主管理模式商圈之分析，提出師大商圈自主管理的可能模式，作為師大商圈未來發展的參考。. 3.

(14) 第一章緒論. 第二節研究內容圖 1-2-1 可清楚的顯示本研究之探索過程，各章節描述如下：第一章緒論，首先，透過研究動機與目的，建立商圈繁榮計畫應用和自主治理制度之研究途徑，主要部分會針對制度與治理結構兩者概念的運用和建立商圈整體資源與共用資源之關聯，最後則是建立自主治理制度有關集體選擇層次與個人選擇層次的研究框架。第二章文獻回顧，包含的範圍，係為商圈再生之制度環境與形塑過程，藉由探討過去至今制度以及政策治理架構的發展過程，了解制度變遷的歷史路徑與商圈問題產生之關係，以及商圈治理架構的演變，藉以分析過去土地分區制度之治理架構對商圈整體資源利用所產生的問題，以及在這過程中對商圈自治團體現今意識形態所帶來的影響；在這個部分得以認識到商圈自治團體對商圈整體資源的認知與利用態度，並且作為後續建立自主治理規則過程中所涉及到個人制度選擇層次分析的基礎以及檢視商圈繁榮計畫能否改善現今商圈資源利用的依據。之後，建立商圈自治制度之整體治理架構，並點出由下而上至治理架構乃是商圈繁榮之核心；針對土地使用管制有關商圈繁榮計畫與相關辦法的內容探討，由於商圈繁榮計畫不可能在沒有任何實質誘因的情況下，由商圈自治團體自動發起，因此外在正式規則扮演很重要的角色，本研究在這個部分便對「臺北市土地使用分區管制自治條例」之管理以及商圈繁榮計畫的制度過程與後續監督執行之部分進行探討。第三章為介紹臺北市現有商圈的概論，透過第三章的介紹與分析，了解臺北市商圈的發展與差異性，為接下來的個案研究作基礎。第四章的個案分析，則探討在運用自主治理的研究框架下，以微觀的角度來了解並且 4.

(15) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 探討個案在制定和推動商圈繁榮計畫的過程中，其內部集體選擇是如何運作，以及嘗試探討目前的師大商圈發展現況遭遇到了哪些衝擊與缺失。利用土地使用分區自治條例與個案探討所得到的分析結果，配合集體選擇與個人選擇制度之分析框架，探討個案在商圈繁榮計畫之擬定、執行與監督過程中可能或已經發生之問題，提出檢討與可改進之方法，並利用制度自主治理所必須遵守的原則來檢視個案與土地使用分區自治條例同時提出檢討。第五章研究結果的分析，主要考量過去研究針對土地混合使用之影響因素極少探討，藉由個案分析比較，歸納出影響土地混合使用之主要因素，空間結構法則所得到之空間可及性特性、社經發展、商業發展機能度，法令政策等對土地使用之影響，做為第六章結論建立與建議提出的基礎。. 圖 1-2-1 研究內容架構. 5.

(16) 第一章緒論. 第三節研究範圍與對象本研究之研究範圍係臺北市政府商業局所列表之商圈，而個案研究係以已正名為龍泉商圈的師大商圈為主軸；為避免讀者不黯相關聯性，本文仍以師大商圈敘述。深入探討研究範圍，可分為兩個層次，師大商圈的經營時間範圍與師大商圈的商業活動範圍。關於時間範圍，本研究以師大商圈被媒體廣泛討論起的 2008 年為始，當時韓良露打造康青龍生活街區概念、旅遊節目介紹，媒體大量曝光師大一帶特色美食、龍泉里舉辦「第一屆師大店家正妹暨優質商店票選」，吸引外來遊客，對臺北市的消費趨勢及商圈轉變都帶來相當大的影響；因此本研究以 2008 年至今，近八年期間師大商圈變化作為主要討論範圍。關於活動範圍，本研究參考中華民國行業標準分類與工商普查(2006)對商業與服務業之分類系統，將三級產業分為商業，運輸、通訊及倉儲業，金融、保險、不動產，工商服務業，社會服務及個人服務業；本研究以分析三級產業中的商業活動為主。. 6.

(17) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 第四節研究方法本研究目的如前述，期望對都市商圈管理制度及商圈自主管理制度做詳盡的描述與分析，以探討個案組織內部的決策與管理情況，來了解不同的都市商圈管理制度與不同的商圈自主管理在想法與實作狀況的差異。因此，在研究方法的部分，欲選擇以質性研究中的個案研究法為主軸，搭配深度訪談法及文獻分析作為輔助。本研究以為，透過個案研究與深度訪談，可以更貼近研究對象，對於研究發問的釋疑，也較能透徹；對單一的案例進行完整、深入的探索，也較能獲得連貫性的研究脈絡。 (一)文獻回顧文獻分析是社會科學研究中最為廣泛運用的資料蒐集方法，是進行靜態性與比較性的分析研究的主軸，藉以檢視研究現象所有可能的生成原因及其變化情況。利用既有研究的探討，文獻分析可以幫助新的研究聚焦研究主題，並給予該研究適當的研究設計建議，可以運用的研究策略。本研究之文獻主題包含理論相關與各階段臺灣土地使用管制的文獻兩大類，理論文獻部分包含制度變遷、自主治理與商圈發展特性等相關文獻；各階段臺灣土地使用管制主要是包含商業與商圈發展政策以及社區居民在各個階段對商圈發展的主觀認知與偏好等資料。取得文獻的主要管道是透過期刊、論文、書籍，以及政府出版物等提供之資源；並藉由這些資料的彙整，來建立研究設計框架與了解土地使用管制制度變遷的歷史路徑。 (二)個案研究(case study) Scharmm(1971)認為採取個案研究的主要目的在於利用實際背景下的個案來解釋一組決策爲什麼被採用(Why)、如何去作(How)以及得到了什麼結果(What)；因此，本研究採用個案研究法，係因為該方式為一種藉由透過對個案的深入了解來探究此個案和全體的相同處與相異之處的研究法。. 7.

(18) 第一章緒論. 個案研究法的範圍，包括個案的背景、組織的內容，以及發展過程等皆屬之；個案研究的對象並不一定為單一的個體，也可以是家庭、機構、團體或者是一個社區。除此之外，個案研究法能夠集中於單一研究環境中，所有可能發生的各種變化，以多重資料來源所組成的一系列可供回顧的有效史料，當作探索研究的先行議題，以用來檢視、修正，或擴大理論的解釋；其中在資料收集方面，有許多種方法可採用，包括：問卷調查、訪談、實地觀察、觀察錄影紀錄等等。在個案研究法的功能上，個案研究實務上係聚焦於客觀事實的理解及主觀感受的詮釋，可以幫助研究者在非操弄的環境下了解實際現況，並從觀察中衍生出理論，或是知悉個案本質與其複雜運作的情形。個案研究正因為是在自然的情境下考量個案的複雜性與脈絡，因此能保持個案的完整性和獨特性，在後續的研究上，也可以奠基於對個案的理解來引導調查，導出或連帶進行更多的研究。 (三)深度訪談深度訪談(interview)則是為了對研究的現象與對象有更深入的理解，以對特定的研究標的用口語敘述的形式收集與研究有關的資料；深度訪談係在一個開放的過程中，用開放的態度和彈性的原則與受訪者對談，使受訪者能對研究的議題充分表達出自己的看法與意見(潘淑滿，2010)。本研究深度訪談主要的目的有二：其一，爲了補足有關自主治理制度分析的個人制度選擇層面以及集體選擇層面的資料，必須在深度訪談的過程中來獲取社區居民對計畫的認同感、參與的過程與程度的問題等問題的資料，藉此作為商圈發展計畫的擬定過程中，判斷個人面對共同利益與私人利益選擇的基礎。其二，透過相關商圈的訪談過程來了解師大夜市的發展過程，並且藉由訪談過程中了解商圈社區居民對政府的態度與商業土地使用的偏好，藉此驗證制度的歷史路徑對於社區居民產生的主觀認知與資源利用偏好的改變。. 8.

(19) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 實務上，深度訪談的類型主要可以分為三種，分別為結構式、半結構式、及非結構式訪談：結構式訪談為標準化的訪談方式，過程中會先建立研究者想詢問的問題，並且事先預設回答可能的範疇，使受訪者的回答空間變小，如此收集到的資料比較容易處理和比較分析，但限制性較高的結果便是帶來變化性與突破性較少的發現。非結構式訪談則是採用非標準化、完全開放式的深度訪談，研究者在訪談前並不會先預設訪談的問題，訪談過程中也不會使用任何限制研究面向的預設範疇，這方式雖然可以高度凸顯問題的特殊性，或者較容易發現潛在重大的議題，不過非結構式訪談的資料在處理與分析上較為困難。半結構式訪談乃是介於前述兩種類型之間，研究者會事先設計訪談的大綱，但訪談過程中並不會嚴格限制受訪者回答的範疇，而是會針對訪談的問題與內容進行彈性、適度的調整問題發問的方式。半結構式訪談方式具有許多重要優勢，其中包括對特定議題可以採取較為開放的態度來進行資料蒐集的工作，且在訪談過中經常能夠有意外的收穫；而當受訪者在面對問題時能受到較少的限制且能夠侃侃而談時，其往往會採取更為開放的態度來思考研究問題，使得研究者能深入了解受訪者的個人經驗與體悟，以利訪談資料的比較分析。故本研究擬採取半結構式訪談，在進行訪談前會依據研究的問題與目的來設計訪談的大綱，以作為訪談進行時的指引方針，並根據訪談的具體情況來對訪談順序和訪談內容進行調整，最後再將訪談的內容進行整理、歸納與分析。. 9.

(20) 第一章緒論. 第五節研究流程本研究之流程，如圖 1-5-1 所示。緒. 論第一章. 研究動機與目的. 研究內容與範圍. 研究方法與流程. 文獻回顧與理論. 土地使用. 第二章. 制度變遷. 自主管理. 臺北市商圈概述. 師大商圈的衝突與管理深度訪談. 師大商圈的自主管理模式的建構. 修正回饋. 研究結論與建議圖 1-5-1 研究流程. 10. 第三章. 第四章第五章第六章.

(21) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 第二章文獻回顧本章文獻回顧係可分為四個部份，首先，說明土地使用管制的目的與相關法令，其次論述制度變遷與自主治理，尤其聚焦在土地混合使用的議題，接著談論解決土地使用衝突的管理方式，最後論及土地自主管理的狀況。. 第一節土地使用管制與混合使用爲防止都市人口無限制的膨脹，確保都市有秩序的發展；將計畫範圍內的土地使用，依據使用目的與需要的不同，劃定各種不同的用途分區，各使用分區再視計畫上的需要，依使用強度再細分為若干等級，而給予不同的使用性質與使用強度的規定，並限制有妨礙各分區用途的其他使用，以維護良好的生活環境，此即為土地使用分區管制的意義(于明誠，1998： 38-42)。另一方面，土地使用分區管制可以被定義為財產範圍界定的一種過程，藉由對私有財產使用範圍的界定，讓財產權得以明確的執行 (Lai, 1994)。是故，財產所有者，在土地使用分區管制下，具有合法權利去開發其擁有的土地，並試圖將財產價值極大化；而由於政府擁有比所有權人更高的開發權管轄權限，所以政府訂定的土地使用分區管制，除了會限制私人合法使用土地的權利範圍，弱化了土地的財產權(attenuations of property rights)(Lai, 1994)，所有權人若要獲得更高強度的開發權，則需要透過與政府的協商，循合法的程序申請改變土地使用分區管制，以提高土地使用的財產權範圍。據此，以公部門的角度，土地使用分區管理制度的目的，爲促進土地之利用，使土地利益普及社會全體共用，藉政府機關的力量，將土地有計畫編定為各種使用方式。而土地之利用必須顧及國家經濟政策之發展，及地方之實際需要；土地使用編定之目的在於促進土地之高度有效利用。因 11.

(22) 第二章文獻回顧. 此，實施土地使用分區管制的目的在排除土地使用者之不當使用，以此防止因用途之間衝突而發生負面的外部效果。而都市土地使用分區管制的主要精神在於確保都市內各分區土地使用性質和控制都市發展強度，確保土地使用和地上物的價值，保證都市土地有秩序發展，獲得美觀的市容，保證都市居民之安全和健康。一般認為土地使用分區管制的決議(the determinants of zoning)有四種主要的功能性誘因(Asadoorian, 1999)：一、外部性的分區管制(external zoning)，如減少不相容土地使用所引起的負外部性成本；二、財政的管制 (fiscal zoning)，係為了吸引居住以增加稅收，或是限制遷入以避免社區公共財產的消費使用；三、排他性分區管制(exclusionary zoning)，其用意在於設下障礙去阻止特定的群體或社會階層的使用；四、內生的分區管制 (endogenous zoning)，係依循市場的配置，讓土地發揮最大的價值。儘管土地使用分區管制是讓地方的社區與居民協調解決環境議題的一條途徑，因為一地區的土地開發，可能會對鄰近地區的財產所有者產生外部性，政府透過土地使用分區管制對私人使用及開發權利的限制，可以避免或解決可能產生的外部性爭議。然而，權利的協商過程，可能會受到財產所有權人的排他傾向、偏好的資訊、以及利益團體運用政治過程的能力的因素所影響，產生不效率的問題(Nelson, 1989)。自有土地使用管制一直以來，一直都產生正反兩面的評價，贊成者不外乎係以都市發展及土地資源有限的角度來考量；而反對者則主張土地管制係先天性的不平等對待土地所有權人，故不論正反兩面的文獻及相關理論均已不可計數，故不再加以贅述與探討，本研究係以《臺北市土地使用分區管制自治條例》為主來討論師大商圈(目前已正名為龍泉商圈)的情況，希望藉此從中尋找出問題所在及求取平衡點，以達理論與實際之運用並藉此應證所學。 12.

(23) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 都市計畫法臺北市都市計畫施行自治條例係依據都市計畫法第 85 條訂定，而臺北市土地使用分區管制自治條例則依都市計畫法臺北市都市計畫施行自治條例第 26 條訂定之。而其中臺北市土地使用分區管制自治條例多畫了行水區、保存區與特定專用區。查「臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第二十六條規定制定《臺北市土地使用分區管制自治條例》。」、「《臺北市土地使用分區管制自治條例》的主管機關為臺北市政府，並得委任臺北市政府都市發展局執行。」此分別為臺北市土地使用分區管制自治條例所第一條及第一條之一所定義；準此，《臺北市土地使用分區管制自治條例》共計分為「住宅區」、「商業區」、「工業區」、「行政區」、「文教區」、「倉庫區」、「風景區」、「農業區」、「保護區」、「行水區」、「保存區」及「特定專用區』等十二種土地使用分區(《臺北市土地使用分區管制自治條例》第三條參照)，而上述十二種土地使用分區中又可再依其土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為各個組別，以利其管制及使用(《臺北市土地使用分區管制自治條例》第五條參照)1。而關於土地混合使用的議題，可由其發展背景與意涵，以及其定義與型態討論。一、土地混合使用之發展背景與意涵早期臺灣土地使用並無分區使用規定，許多土地使用類別早已存在，加上分區管制實施後並未嚴謹的將不同使用細緻的劃分，在部分分區內已允許某些程度的混合使用，臺灣土地混合使用之情況，早已普遍存在。因此，土地混合使用爲臺灣與東方海島國家傳統的都市型態，具有不少優點，諸如土地高效率使用，在臺灣的情形與歐洲減少通勤、通學等移動之交通. 1. 臺北市土地使用分區管制自治條例，係自中華民國 72 年 4 月 25 日府法三字第 09339 號令發布，期間共經歷 14 次修正，最近一次係於中華民國 100 年 7 月 22 日府法三字第 10032306900 號令修正公布名稱及部分條文（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）。 13.

(24) 第二章文獻回顧. 旅次，容易產生都市活動，保持都市活力、不易造成中心衰退（陳亮全、王鴻楷，1989）。基於這些優點，歐美國家開始思考土地使用之方式，綜合美國房屋與都市發展部門和 ULI 協會之意見，最後發表有關土地混合使用之意義與方向，若以發展使用目標來說，混合使用的發展是成功且較好的混合社區，因此，歐美過去之嚴格土地使用分區時代已經過了，現今歐美所追求的是如何找出適合都市需求的混合使用模式，才能改善過去土地使用分區之缺點。歐美不相同，但是追求好的都市環境之目標是一樣的(許戎聰，2000：33)。 (一)混合使用發展臺灣過去的土地混合使用情況多為無計畫式的發展，隨著個人偏好、社會經濟影響、市場供需等因素形成土地混合使用(黃書偉，2008)，而歐美國家著重的土地混合使用，是有計畫的實施兩種或三種用途整合爲一體之使用，和我國傳統的土地混合使用型態是不相同的，其中混合使用發展特徵，必須為：有良好的收益產生、著重實質功能的整合、需建立整體發展計畫，以利混合使用收益最大、干擾最小(蔡育新、王大立、劉小蘭，2011)，在 1976 年美國都市土地協會 Urban Land Institute(ULI)提出混合使用發展具有下列幾個特徵(許戎聰，2000：34；鄭凱仁，2001：26)： 1. 包括三種以上重要的收益性生產使用，具有良好計畫且互相支持，例如：零售業、辦公大樓、住宅、旅館（或汽車旅館）、娛樂場所、文化設施、休閒事業等，這些土地使用計畫通常要能互相支援彼此的開發與管理。無論在平面或立體混合發展使用，其在計畫上需能統合不同用途使用，並且對公共意象及市場有敏銳洞察能力。 2. 計劃組合是注重實體及功能的整合，混合使用機能與實體之組成是經由精心設計之步道系統網路連接起來，以發揮其混合使用功能。. 14.

(25) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 3. 通常這類型的開發模式應具備土地使用開發計畫與準則規範等明確訂定相關事項，而這些個別的開發計畫必須由一整合的計畫來規範。在美國華盛頓特區也有很多混合使用（高級住宅公寓、辦公大樓旅館和高級商店、百貨公司等等），卻因缺乏整體的發展計畫，因此造成彼此之間衝突，無法發揮應有的功能。 (二)土地混合使用發展之效益 Grant(2002)的研究中指出，混合使用所帶來的效益是可以被預期，土地混合使用正如一個好的都市型態理論，能夠成為永續發展執行之策略，提倡土地混合使用之目標策略至少可以顯現以下三個層次的效益，第一層次是鼓勵房屋形成混合及權屬混合，提高土地使用的強度，第二層次是能夠藉由相容性使用的混合，增加土地使用的多樣性，第三層級是能夠克服管理上的障礙，避免噪音、交通及環境的衝擊，整合隔離的土地使用，而許戎聰(2000)的研究中有指出，地方政府參與發展計畫的理由，包括增加地方稅收、創造良好都市環境、避免都市枯萎與衰敗、改善大眾運輸的搭乘、整合公共使用，分別說明如下： 1.增加政府稅收的利益土地混合使用發展對地方政府而言，一個很重要的利益是增加稅收，如 Horton Plaza in San Diego 每年有 1 千 200 萬的所得稅收，同時也增加必毗鄰的土地價值。由此可知，土地混合使用除了激勵更多的發展同時也增加了城市的基本稅收。除了稅收與其他商業利益外，土地混合使用比單一目標使用還有更大的利益，如土地價值、收入與資本增加等等，這些長期稅收與大資本的投入能確保都市不衰敗與惡化。 2.創造一個良好都市環境增加政府的稅收是混合使用的一大收穫，不僅如此，混合使用還能創造一個良好的都市環境，當政府公共部門爲公共福利的計畫努力時，其最. 15.

(26) 第二章文獻回顧. 初的目標就是創造好的都市環境，但要達成這個目標，並無真正好的快速方法，而混合使用發展正可以在這一方面給了潛在性答案。有幾個因素可以說明這個趨勢，在城市有較強烈的辦公市場，公共部門則鼓勵混合使用含有零售、旅館、居住、娛樂使用等等，如此一來可必面早上 9 時到下午 5 時上班辦公時間的無生氣，混合使用發展是主要能提供吸引公共空間與使城市有較愉快之購物、工作、訪友的機會(吳雅萱， 2013；蔡育新，2012)。在近郊地區，混合使用計畫能提供一個成長的焦點，特別是在第二階段發展的近郊地區，當使用是密集的發生，而非單一目標的辦公場所、公園綠地、購物中心或是在第二代混合使用發展所產生的商業利益，混合使用就能避免單調的情況發生，這樣的混合使用發展就能有較好的都市環境(王韋，2009)。 6.避免都市衰敗就實際規模、特性和效用來說，混合使用發展是可以圍繞枯萎的鄰裡單元，而使衰敗的地區復活。是否在衰敗地區採用創新且較大的實質環境去抵抗衰敗，或是引進住宅、旅館、娛樂等機能性，這都是可行的。混合使用發展也能刺激鄰近地區的發展，例如 Horton Plaza in San Diego 和在 Tulsa 的威廉中心這兩個地區，都被視為促進發展而從事建設，以避免衰退或衰敗現象產生(Horton Plaza in San Diego 的發展計畫，同時也預期順利到鄰近地區的土地更有價值)。 4.改善大眾運輸的搭乘現在都市成長模式，經常是要解決大眾運輸問題，尤其居住地區和工作中心擴展到大眾運輸無法提供服務時，混合使用發展就能提供大眾運輸的改善，相關的論述有三點：混合使用發展能夠照顧實質的交通旅次需求；在單一或高密度的發展情況下，混合使用發展比分散式的建築物還要集. 16.

(27) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 中；混合使用發展能顧及每天擴充的交通旅次需求，因為在計畫上每一個使用各有不同吸引旅次和產生順序。 5.整合公共使用許多地方政府現今已將公共建築物計畫放在混合使用發展之中，其所含之要素包含市政府、法院、出租辦公空間、公共圖書館、會議中心、運動場、藝術中心等。這些已成為混合使用的焦點，如多倫多、Hartford 和 Lexington、肯特基之會議中心，也都是這些設施上創造出的利益（其中含有旅館、零售業之空間）混合使用若含有藝術、文化等機能設施發展，同樣對公共有利益，雖然藝術只能增加微小利益，但是在計畫執行時也能提供本身或人民有價值之商業服務。 (三) 土地混合使用可能產生之問題雖然土地混合使用可以帶來需多好處，然而卻不是土地使用策略的萬靈丹，無秩序、過度的混合使用容易導致使用上的互相排斥，造成居住環境惡化，影響都市之安全、衛生、便利及舒適性(陳亮全、王鴻楷，1989)。過去研究對於土地混合使用之負面探討，多聚焦於不相容使用所產生的外部性之影響，這也間接說明一個良好的土地混合使用需要有計畫的去推動。國內的土地混合使用問題，鄭凱仁(2001)的研究中提出了以下三點說明： 1.住宅以銷售力的考量導致無計畫的混合使用相較於歐美，國內的住商混合乃是根深蒂固的傳統觀念，但在建設公司一味追求銷售成長而漫無目標的興建住商混合建物，使我們所享受到混合使用之便，卻疏於防治餐飲衛生、安寧與環境破壞。 2.土地單一使用走向所帶來的問題在許多研究中發現，混合使用所帶來的外部性最受人詬病，因此，目前的住宅社區開發便常以如美國郊區生活作願景作規劃及宣傳，以臺灣新竹科技園區爲例，特別標榜「如美國般的社區環境」以為號召，卻未同時注意到美國因為這種土地單一使用走向所造成的都市發展問題。 17.

(28) 第二章文獻回顧. 3.土地允許使用組別限定從土地允許使用組別限定來看，我國使用的組別通常未考慮到不同活動之間的關係，其「累積原則」所造成的問題，使得法規的訂定與良好住宅品質毫無關聯，而所謂累積原則即住宅等級較高者可容許次一級之使用組別項目，完全未考慮到不同住宅所需之環境品質不同所產生的問題。此外，Grant(2002)認為土地混合使用取決於社會與經濟的支配力，將會造成土地使用的隔離，Talen(2005)則認為上述之支配力亦會造成所得收入極端化與種族族群的對立；Angotti and Hanhardt(2001)的研究中認為混合使用在低所得的地區與癌症發生率高、氣喘、聽力缺陷等疾病是有正相關，這些都是在缺乏管理的土地混合使用地區需要特別注意的問題。二、土地混合使用之定義與型態在土地混合使用的定義方面，Urban Land Institute(1987)定義混合使用計畫是一種將三個或更多功能實質結合作為收益及生產使用的整合計畫； Grant(2002)強調使用上且有交互作用的多樣性混合，而經濟學家定義土地混合使用是依據不同卻能產生交互作用的活動之間相互作用與聚焦作用所產生的影響來定義。一般而言，土地混合使用最廣義且簡便的定義為在一個特定地區內相鄰土地有著不同的土地使用種類。在臺灣，土地混合使用普遍存在的現象，依據營建雜誌社所出版之「都市計畫專業用語之解說與彙編」中定義：「土地混合使用」意指一塊土地上有兩種以上之使用方式；而陳亮全與王鴻楷(1989)則認為土地混合使用是建築物內或建築物之間不同使用的混合情形。雖然學者在空間、時間以及活動等方面均對土地混合使用有不同的闡釋，但對混合的多樣化使用之內涵是大同小異的，意及土地混合使用即是在一定的空間與時間範圍內，包含兩種或兩種以上之功能或活動的使用。. 18.

(29) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 據此，土地使用在混合上亦有型態的不同，宋良政(1986)曾針對臺北市住商混合之情況提出同棟平面混合、同棟平面分離混合、同棟立體混合、不同棟分離混合等四種混合模型，而 Hoppenbrouwer and Louw(2005)更清楚的將土地混合使用的形式分為共存混合、水準混合、垂直混合、時間變動混合等四種面向，其中共存混合為同一建物且同一平面空間中，同時存在兩種以上的使用功能；水準混合為特定區域中不同建物存在兩種以上的使用功能；垂直混合是指同棟建築物中不同層的樓地板作不同的使用；時間變動混合則是同一個特定空間中，因時間的不同而有不同的使用類別。三、土地使用空間發展 Chapin and Chapin(1974) 是第一個提出人類活動體系限制條件及偏好程度方法，在此之後，一些學者開始考慮環境如何影響個人活動，在環境因素考慮下，大體有兩種方法，一爲就兩個或兩個以上地區來做比較，另一則是計算人們從事某一活動的距離，然後再看活動相關設施之可行性。土地使用與都市空間結構有關的系統有三：活動系統、開發系統、環境系統(Chapin & Kaiser, 1970)，本研究主要以活動系統來敘述，廣義來看包括各地內部的活動與兩地之間輔助行為的旅次活動。從狹義來看，移動和活動可分開討論，移動和交通運輸相對，活動與土地型態相對，但兩者之間關係密切可合併研究。從表 2-1-1 來看，廣義活動體可分為三大類：個人和住戶、公司、機構。. 19.

(30) 第二章文獻回顧. 表 2-1-1 活動體與活動系統分類活動體. 活動系統. 系統項目. 1. 維持生活的生計 2. 社會活動個人和住 3. 社交活動戶 4. 娛樂和消遣活動 5. 休閒活動 1. 財產生產活動公司 2. 個人、住戶、公司、機構、服務活動 1. 基本公共服務活動機構 2. 特殊團體的福利活動 3. 人力發展活動. 1.工作、購物、睡覺 2.上學、宗教、養育、文化 3.親友鄰居拜訪、約會 4.運動、郊遊、電視、閱讀 5.午睡、坐憩、散步 1.運輸、分配 2.家務、商業、衛生法規以及其他服務系統 1.消防、給供水、員警 2.勞工、商業、專業、政治 3.教育、娛樂、宗教、醫院. 資料來源：王小璘、司徒世瀚(1998) 四、土地混合使用相關研究林禎家、蕭博正(2006)透過實證研究分析土地混合使用對運輸的影響。其以就業與住宅、零售服務與住宅以及零售服務與就業三種土地混合內容作為前提，並假設交通分區內的住宅供給與就業機會之間愈平衡，則區外工作運輸旅次將降低。研究發現，土地混合的種類越多，對運輸旅次發生數有顯著的正向影響，顯示土地使用多樣化，可能因而形成商圈或市集而吸引較多的運輸旅次，除此之外，當土地使用為單純居住或就業活動時，調整土地使用規劃或管制內容使住宅業趨向平衡，則運輸旅次發生數將會明顯地降低。類似的研究發現亦可由謝奔一、蔣惠園(2015)的實徵研究發現，該研究利用函數計算都市中土地混合使用與運輸需求的關係，認為土地混合使用的程度越高，越有助於提高都市運輸的吸納能力，減緩交通路網的壓力，並提升都市商圈的拉力。張晉挺(2015)以特徵價格模型來檢測土地混合使用對住宅價格之影響，研究假設一般民眾在選擇居住地點時會考量到完善的生活機能，但是又不願意讓商業設施太靠近居住環境，深怕商業活動破壞居住環境；因此土地混合使用的開發程度，對住宅價格會產生不同的差異。研究結果發現，土地混合使用程度，以住宅與商業相鄰混合最有顯著差異，混合比例越高， 20.

(31) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 房價越上漲。另一方面，土地混合使用的方式，以娛樂消費和專業服務兩種商業模式對房價有正向顯著關係的影響。張嘉裕(2013)透過拓樸學對土地混合使用對都市空間結構、使用組合、與開發狀況進行分析，歸納出土地混合使用的開發原因，包括了閒置空間再利用型、增強外部經濟效益型、改善交通問題型、公共設施用地不足型、解決停車問題型、以及改善生活品質型。王瀟文(2009)以及孫翔(2003)研究新加坡的白色地段(white site)；新加坡的白色地段是 1995 年由新加坡市區重建局(URA)提出的概念，其目的是為開發商提供更為靈活的建設發展空間。開發商可以根據城市經營開發需要，靈活選擇經政府許可的土地使用性質、土地其它相關混合用途以及各類用途用地所占的比例。開發商在白色地段使用租賃期間，在任何時候都可以按照招標合同要求，根據市場需要不受限制地改變各類用地的使用性質和用地比例。白色用地具有靈活性，但另一方面又具有一定的確定性，主導用途只允許在政府指引的規定用途中選擇，並且完全採納招標檔中所有的規劃要求，同時，白色地段是確定的，成熟的外部環境和良好的地理區位條件是政府確定該地段發展前景的保證，但它也是不確定的，發展什麼、如何發展政府並沒有提出明晰的規定，需要開發商依據市場自主決策。由實際相關研究來看，土地混合使用能夠減少用地分類等級，促使單一用地類型功能混合使用，在有條件的區域保障用地能夠高效複合利用，並且通過混合強度或者相容比例從量上對混合使用進行約束，給城市用地適應市場需求留出一定的彈性空間。五、小結從土地混合使用的各細項討論中可以歸納出，土地混合使用的最大目的，在於實踐公共利益，避免特定土地的開發致使大多數人的利益受到損害，因此，係為一種土地使用規劃與管制的特性。在此所謂的公共利益，側重於公平與效率兩種特質(邊泰明，2011：241)。土地使用的效率，意味 21.

(32) 第二章文獻回顧. 著土地能被最佳使用的機會，必須考量區位元、法律、以及基地實質環境(邊泰明，2011：243)：區位因素隱含了土地的可及性、該區塊周邊其他土地的使用情形、以及無形的政治社會與經濟氛圍；法律要素直指對土地使用功能限縮的規範、土地開發的相關規費、以及伴隨著土地開發所可能產生的機會成本與交易成本；至於基地實質環境則說明土地的客觀條件，諸如基地規模、形狀、品質等。另一方面，土地使用的公平，反映出一種基於社會契約理論(social contract theory)的假設環境，假設所有的理性人，在尋求自身利益、權力、或是地位，並進行社會選擇前，會依循每個人都享有相等權力，且不相衝突的原則(邊泰明，2011：244)。土地因為區位、規模、和權屬的不同，而有著相異的待遇，造成土地在開發過程中備受期待的權利也不進相同，據此，土地使用的公平，係因寄託在理性人得以認同並選擇共同利益的前提下，得以讓土地順利使用，而這係牽涉到財產權配置的概念。土地使用開發一體兩面，一方面造成負面的擁擠效果，另一方面又提供正向的聚集經濟效果。如上述，土地使用意為實踐公共利益，而此公共利益所包覆的效率與公平，則需要土地使用規劃與管制的收束。透過新古典經濟學中邊際效益與邊際成本的分析，土地使用的規劃與管制越是限縮，土地使用的同質性越高，創造的只是地方化的經濟效果，若土地使用的規劃與管制越是彈性，土地使用的異質性越高，產生大規模的經濟效果 (邊泰明，2011：304)。因此，土地使用管制的起始財產權賦予，應著重在土地生產彈性最大化，才能提升土地的生產力與競爭力，而在提升土地使用的效率下，為了持續維繫土地使用的公平的，係可透過政府管制與財產權配置的辦法。其中，政府管制意味著由政府直接規定土地的管制內容，讓外在環境給予土地使用最佳化的支援；財產權配置則牽涉到財產權的保障，包括原有的土地使用者與後來的土地使用者，所以如何設計一個確定 22.

(33) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 性保障財產權配置的環境，是土地使用的重點。現階段師大商圈的土地使用，係為土地混合使用，公共利益的維護，應該是保障原有土地使用者與後來土地使用者在財產權配置上的保障及公平，因此，在繼續提升師大商圈土地使用的效率下，師大商圈所面臨的議題係在於該商圈範疇中所有土地使用者的平等財產權。. 23.

(34) 第二章文獻回顧. 第二節制度變遷與自主治理一、制度變遷制度與社會的關係基本上是雙向的，制度的建立影響著社會的穩定以及人們的互動2，儘管人們受到制度約束而不自知，但是這並不代表在制度規範下，個人的行為不會影響制度的供給，社會制度是具有互動關係並不是制度單方面的約束著社會，人們在這既存在的制度環境中進行選擇的同時，也會造成社會價值以及結構的改變，當舊制度無法符合確實的降低交易成本並且促進資源的有效利用，將會促進人們投入成本進行新制度的供給並影響正式與非正式的舊制度，在這新、舊制度交替的情形下，我們可以得知制度的建立、人們的選擇行為、交易成本與社會環境的變遷是互相影響的。在將整個社會視為個人所組成的組織的情形下，North(1990)認為，個人或組織在追求彼此的目標同時，也會成為制度變遷的媒介，制度的建立與變遷更會關係到經濟成長。就這情形來看，可以說是整個社經結構的變遷影響制度，但是制度也同樣的影響著整個社經結構並影響社會經濟成果的展現。因此，在當前的制度結構提供機會或誘因給組織得以獲取利益時，組織便會為了追求利益便有可能改變其意識形態與知識獲取的方向，在知識累積的過程中，便會促進經濟成長的展現但是所謂的經濟成長並一定就會帶給社會有效率的進步，也有可能是沒有效率，當組織所能獲得的報酬不能因為制度而遞增時，便會產生誘因去淘汰或者是修正目前的制度。因. 2. 丁秀吟(2008:9)指出：「制度是人們互動的架構，它自然是保守的，因為它提供了社會穩定，並從而帶給當事人所得的安穩。」 24.

(35) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 此，制度的演變是有其路徑的，目前的制度可以說是過去的制度逐步地邊際調整所呈現的成果3，每個時期的制度必然會有相依的情形(Ostrom,1990)。商業和商圈與制度的關係也是如此，制度在商圈發展上扮演著賦予分配職權以及界定範圍的角色並且透過不同的治理架構進行制度建立、執行和監督的行為之外，也是商業經濟發展的基礎；在不同時期土管制度無法帶來報酬遞增的效果，自然就造成制度結構下的組織或者可以稱為社區的不滿，進而促進制度變遷的誘因，但是在制度變遷的過程中，制度的建立者對於預期成本與利益的比較將會決定是否要改善，舉例來說，政府目前基於商圈普遍凋零的景象、人民自主意識的抬頭，以及制度環境的改變，迫使政府果斷判定當下的情況藉由改變制度將會比維持原有制度獲得更高的預期利益4(Ostrom,1990)，據此，政府勢必作出回應以及改變過去的治理模式，並且推動商圈自治治理。商圈制度的改變就如同上述制度變遷理論一樣，必然是透過連續的制度轉變、治理結構變遷過程以及社會問題的累積，才會造成政府對商圈問題的治理態度從過去的政府主導和市場主導轉變為主張擴大民眾參與，並且推動由下而上的社區自主治理，而商圈自治治理制度的概念便是希望透過上位層次的改變來影響下位層次的規則演化5；但是商圈自治治理由下而上的制度涉及到了集體選擇層次與個人選擇層次的問題，故不應忽略了在制度下不斷進行邊際調整的過程中，組織(在制度限制下行動的個人或團體). 3. Ostrom(1990)制度（institution）可以界定為工作規則的組合，他通常用來決定誰有資格在某個領域制訂決策。應該允許或限制何種行動，應該使用何種綜合規劃，遵循何種秩序，必須提供或不提供何種信息，以及如何根據個人的行動給予回報。呂宗盈、林建元(2002： 141)每一種制度的形成與設計，大都源自於環境與制度本身有外部的不利益，進而衍生新制度的出現或導致舊制度的修正，以更符合現實環境的實際需要。 4. Ostrom(1990)也認為制度的起源和制度的變遷其實是同一件事。因為實際上並不存在一個完全制度創新的情境，所有新的制度都是由舊的制度慢慢演化而來，這必定存在一連串的要求、禁止和允許的規範，促進舊制度不斷的創新。 5. Ostrom(1990)認為探討制度變遷的同時，必須先體認到制度也可以分為各種層次，下位層次要改變則需要較高層次固定的情況發生。 25.

(36) 第二章文獻回顧. 的意識形態也會不斷的改變，進而影響到人與人之間的行為互動模式以及追求報酬利潤的方式。因此，要有效誘使社區自發性的自主治理，則必須考量到了解過去制度路徑相依目前經濟成長所造成的困境，以及在這制度變遷的過程中對商圈團體主觀認知與資源利用行為的影響，以作為後續制度建立與執行過程中所涉及的集體選擇層次與個人選擇層次的分析基礎。換句話說，如何透過制度的建立與著床，厚實地方經濟發展機能與自主治理之間的連結，係成為區域與地方回應社區自主治理與提升競爭力的重要關鍵。 Amin and Thrift(1995)認為地方層級自我持續發展的基礎與動力，在於制度的建立 (institutional approaches) 與制度的調節形式 (forms of regulation)，因此，其主張地方制度厚實(institutional thickness)能力的創造是重要因素。制度厚實，是一種企圖了解全球和地方制度層級的互動關係，是維持一個地區持續發展的表現，使制度參與的作用者能夠彼此信賴、和諧互動與溝通，進而具備創新與學習的能力，除此之外，制度厚實應重視地方制度的維持、深化或建構正式和非正式的共同知識、經由組織的學習和改變所形構具備彈性的制度、地方具有高創新能力、擴展互信與互惠的能力、以及建構一個共同情感，快速且有效率地推動地方經濟的流動。換言之，制度能力的建構與妥善作用，可以提昇一個地區的競爭力，促使地方形構一個迴圈式的經濟系統，地方社群可建立本身的特性(identity)、體悟 (awareness)、與共同的展望(perspective)，讓所有的利害關係人，透過一種可被信賴的互動網絡，構築維繫彼此關係的權力、利益聯盟，時刻在這個聯盟中保持高度學習與創新的能力。不論是集體選擇或是個人選擇層次的制度厚實，社區自主治理的行動可被視為一種集體性的行動邏輯，因為不管就集體或是個人而言，社區所追求自主治理，係是一種對公共財獲得的期待(郭瑞坤等，2013)。Olson(1971) 26.

(37) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 以人類行為為理性出發，認定公共財的必可分割性是無法排除任何個人，儘管個人沒有實際參與運作，也會因為集體追求的目標而同時享有搭便車 (free rider)的利益，除非在團體中制定特殊的強制措施，以緩和集體行動的困境 (李晏瑩，2010；吳軍湛，2015)。簡單的說，依照 Olson 的邏輯與經驗研究，團體可透過經濟性與社會性的誘因或是強制力，來摒除團體內毫無績效與功能的個體(Olson, 1971)。Salisbury(1969)則以交換理論來論述團體內毫無貢獻個體的處理方式，他認為可以政治組織者或政治企業家的角色，提供個體經濟性或社會性的誘因；以政治企業家為一切交換行動的起始，透過其手段與關係換取某些利益，創造團體中個體想要的財貨、利益、或服務需求。Oberschall (1993)的資源動員論，主張以策略行動方式促使團體中的個體主動參與集體活動，藉由外來的資金、勞力、與設備服務，讓其認為能夠在參與集體活動中獲得支配資源的權利，減少搭便車的機率。綜理來說，社區的自主治理，必須先擺脫社區團體中，少數個體搭便車的狀況，才能夠真正的論及治理。二、自主治理從上述討論中，可以明白社區自主治理追求的是一種公共利益，一種在多元民主社會中，超越各種個別團體特定利益的加總(Mueller, 1988)。公共利益的本質伴隨著不同的領域而有不同的主張，就政治學而言，公共利益是政府以超越私人利益範圍的行動所追求的利益；就經濟學而言，係認為政府所提供的財貨或服務比私人更具效率利益；而就社會學而言，以利益所產生的影響為集體性質，或是依個別性質來認定是否為公共利益。換言之，公共利益幾乎等於社群成員彼此間共同建立的共同利益(common interest)，在某些情況下，為了促進公共財，必須說服社群成員犧牲個人利益，達成和他人共用的利益，而這也是社區能夠自主治理的關鍵。有關治理的概念，在 1990 年代以前，基本上與統治一詞可以彼此相互替代，治理一詞通常被統治者所運用，而且可以視為統治的同義詞，但到 27.

(38) 第二章文獻回顧. 了九十年代後期，治理成為學者以及學術機構研究的焦點（孫本初、鍾京佑，2005；俞可平，2000）；在這期間民眾參與的意識愈來愈高，社會力逐漸嶄露頭角，並且影響治理模式的轉變，使其漸漸發展出與統治 (Government)不同的解釋。我們可以視治理比統治所包含的層面更廣(劉坤億，2003)，不像統治僅能用在政治學領域，治理更能廣泛運用於社會經濟領域(俞可平，2000)，並且主體也不侷限於政府。人民、市場以及正式與非正式的社會組織都可以成為治理的主體，甚至有學者主張沒有政府的介入為新型態的治理方式；統治則是由一個權力集中的公共機關為主體，透過單方面的行為來進行社會、經濟與政治等領域的控管。因此，我們可以說統治是包含在治理的範圍內，兩者並不是互相排斥的，但已經不能像過去一樣將治理等同於統治的概念，統治可視為治理的一個部分甚至是演化至現今治理概念的過程之一。「治理係指行動者所形成具有自主性的自我組織、網絡，治理亦指完成事情的能力不一定使用政府的權利，亦不一定要由政府來發動或運用他的權威，而是看政府是否能夠運用其他的管理方法和技術，對公共事務進行更好的操控和引導」6。另外，Williamson(1996)根據新制度經濟學觀點的定義，認為治理是能夠擁有完善的秩序以及更為有效率的理論和研究。但是 1990 年代後對於治理的概念往往過於強調政府角色的弱化以及社會網絡的互相依賴以及合作，並且將治理視為一新生的概念，但是卻相對地侷限了治理所包含的廣義解釋以及可以運用的領域7。由治理的概念，可以解析出集體選擇的過程安排將直接影響成員之間. 6. 引自孫本初、鍾京佑，2005，從地方政府到地方治理：網絡治理之分析，中國地方自治，第 59 卷，第 4 期，頁 34。 7. Pierre and Peters (2002) 指出：「目前有部分關於治理概念的文獻，傾向將傳統的支配模式視為缺乏作用的政治制度和社會交易型態，而將治理視為新的或蛻變中的交易形式；然而，以這種方式來思考是不洽當的…」 28.

(39) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 操作與規則的產生，進而影響實際執行的層面，因此要探討商圈自治治理計畫之擬定與執行操作規則層面的問題，勢必要針對整體集體選擇制度之層次作多一層次分析。因為在透過集體行為產生操作規則的過程時，整體集體行為受到包括：制度、集體選擇以及操作規則三個層次的影響，每一個層次的制度規則將會影響下一層次的規則，但是其層次並非固定不變，原本為集體選擇規則層次的內容也可能因為隨著範圍的轉變而轉換成憲法規則層次，每一個層次皆有所關聯並且可能保持變動的狀態，然而過去制度規則的分析往往只能針對單一層次的選擇規則，而忽略了分層分析的重要性，造成集體選擇和個人選擇的制度環境分析有所疏漏(Ostrom,1990)。另外，Kasper and Streit(1998)將制度分為內部制度與外部制度，在研究集體選擇的制度環境時應考量此兩者對於集體選擇的制度安排的影響；然而政策擬定者在過去制定政策的過程中也常忽略內部非正式集體選擇在制度環境之中對於規則的形成，只考量到了外部正式制度的影響，因此導致了許多政策沒有考量到行為者的能力、不同地區的特性以及機會主義現象所產生的可能影響因素，進而產生政策失靈的結果。因此要要分析有關社區自主治理制度形成的過程以及後續規則的執行，就必須考量到集體選擇規則與法律選擇規則層面之影響，此兩者的構成基本上包含成員內部集體選擇規則以及外部規則的安排，兩者可以藉由各類型的場所進行協商與交易，進而完成操作規則。 Janssen, and Ostrom (2006) 提出的社會生態模型 (social-ecological systems, SESs)，這個模型以分析資源、資源使用者、公共基礎設施提供者、以及公共基礎設施本身為四大要素，並討論這四者之間的關聯性。研究指出，這四個要素係鑲嵌於社會生態的分析框架下，可以在面對社會經濟變遷的幹擾或變化下，讓資源使用者與公共基礎建設提供者的關聯，符合共用資源制度(common pool resources institutions)(Ostrom, 1990)的原則。換句話說，SESs 模型能夠解釋資源使用者與公共基礎設備提供者連結的一種社 29.

(40) 第二章文獻回顧. 會經濟組織，一種具備高度能動性的狀態，同時，藉由相關制度的建立與生態的動態性連結，形塑一種強健性(robustness)。在社會生態模型中，共用資源制度的原則係為此模型得以運作的重要關鍵，而 Ostorm(1990)所論述的共有資源制度，在其研究中羅列了八個必需的制度設計原則，其中，共有資源必須要有清晰的界定邊界，因為資源本身無法排除被任何人提取的特性，資源的邊界將必須由資源的使用者予以建立，並排除特定使用者以外的人提取該共有資源；待共有資源的邊界被確立後，特定使用者的權益才不致因為外來的使用者而遭受損失的風險，並進而提高對該共有資源的貼現率、增加對共有資源永續使用的誘因，最終讓該共有資源的自主管理規則得以正面效益維繫。其二，必須制定因地制宜的規則，有鑑於執行共有資源自主治理的為當地資源的使用者，所以相關的規則必須與資源使用者的內在價值觀、認知、認同、甚或是生活慣習及文化背景有高度的切合性，並且與外在制度，例如律令、法規、官方化的規範等相契合，才不會因為制度變遷的成本過高而無法實行。其三，集體選擇的安排，所有共用資源的使用者，對於自主治理資源的制度改革與變遷，必須是開放參與討論與協商的空間；因為，在資訊不對等可能性的前提下，制度的改革與變遷並非完整與完美，必須靠全體共用資源的使用者共同參與，同時賦予資源使用者參與修訂自治治理制度與規則的權利，以適應資源情境流動的特性。其四，建立監督機制，係為了避免自主治理組織內部的資源使用者，為了滿足個人私利，破壞自主治理的精神與規則，有搭便車(free rider)的現象產生。換言之，監督機制，是為了解決共有資源使用者內部組織無法排他的局面，以建立一系列監督內部使用者的機轉。其五，分級制裁，在監督機制無法確實的嚇阻資源使用者過度提取資 30.

(41) 都市商圈土地混合使用自治管理模式－以師大商圈為例. 源的狀況下，則必須採用處罰的方式因應，使這些資源過度使用者違反制度與規則的成本代價大於違規的收益，讓違規者意識到違反制度與規則的嚴重性，讓其了解違規行為會招致更多的處罰，同時視違規的動機與情節的輕重予以適度的調整處罰。其六，衝突解決的機制，此機制之建立，源自於共用資源使用者在訂立相關自主治理規則與制度的當下，可能會因為規則不夠周延或是有歧義，或是曖昧不清的地方，導致不必要的紛爭流於資源使用者之間，或是自主治理組織與政府公部門之間；因此，必須建立一個可供溝通的管道與途徑，化解紛爭與衝突，讓自主治理的管理規則更具彈性，更貼近共用資源的資源情境。其七，外部政府公部門對共管組織的最低認可程度，這意味著自主治理組織必須獲得政府相關公部門的認可或賦權(empowerment)，方能取得管理共用資源的正當性；換句話說，一旦自主治理組織並未獲得政府的最低程度認可，可能會得不到政府部門的支持與補助，連帶的，也會影響資源使用者對自主治理組織合法性的存疑，最終使得自主治理組織瓦解。最後是分權制的業務，這表示自主治理的制度與規範必須包含不同的層次，以利處理不同關係者之間的關係，藉由這種多層次規則的運作方式，俾能使自主治理組織的結構更為周延，使自主治理的管理規則更容易被執行。由 Ostorm(1990)的八個制度設計的原則來看，人們為了維護自己作為社群中一個可靠成員，在所有場景中，使用大量的規範來嚴格界定合適的行為，其中許多規範能夠依據時空的轉換而漸次的轉變，使人們能持續地在一個相互緊密依存且極富流動性的環境中生活，而不發生過度的衝突，並且在此場景中，信守承諾、並共同維護一種珍貴的資產。基於此原則 Ostrom(2010, 2014)提出了對八個制度設計的修正(見表 2-2-1)，其中擴大清晰資源邊界的定義，分為使用者的邊界以及資源本身的邊界，其中使用者的邊界與原論述相同，而資源的邊界，意指在社會生態系統中，特殊共有 31.

(42) 第二章文獻回顧. 資源的邊界。因地制宜的規則，則擴及到資源的撥付(appropriation)及預備 (provision)，也就是資源的分配必須在某種比例上與資源的預備分配有關連。監督機制的建立，則分為對使用者的監視，以及對資源的監視兩種，表 2-2-1 Ostrom 資源自主管理設計原則類別. 說明原本僅指共有資源本身的邊界需要明確規定；並涉及. 清晰界定邊界. 進入權及汲取資源的量必須明確規定。後來修正資源邊界為使用者的邊界以及資源本身的邊界。意指資源供給所獲得的利益與維持資源制度的成本，. 因地制宜需達到平衡。集體選擇的安排. 意指受操作規則影響的個人，得參與操作規則的修改。意指積極檢查資源條件和汲取者行為的監督者，對於. 監督汲取者負有責任，就是汲取者本身。意指違反操作規則的汲取者很可能要受到他汲取者、分級制裁相關官員或兩者兼具的分級制裁。意指汲取者和他們的官員能迅速通過成本低廉的地方衝突解決機制性論壇，來解決衝突對組織權最低的認可. 意指汲取者的制度權利不受外部政府權威的影響。意指在一個多層次的分權制企業中，對汲取、供應、. 分權管理監督、強制執行、衝突解決和治理活動加以組織。. 資料來源：Ostrom(2010,2014). Ostrom(1990)將自主治理共有資源的制度分析分為三個層次：操作規則 (operational rules)，意味著影響資源使用者對制度的選擇，也就是個人在集體行動中對於規則制約所做出的權變策略與反應；集體選擇規則(collective choice rules)，意味著資源使用者對共同制定符合資源情境的治理規則的行 32.