土地使用自主管理

一、土地使用自主管理

由第二節關於自主治理地論述，可知土地使用自主管理係由利害關係 人以其環境特性、生活品質為導向，掌握該區域土地使用計畫體系調整的 核心概念與價值取向；對於土地使用的考量，不再僅僅只是經濟發展考量，

而是兼顧原有環境生態基盤能力的維持，以土地使用的性質與品質為訴求，

積極落實地方自治與自主性的土地管理，使土地使用的需求真實地回歸於 現實需要。陳明燦(1998)主張土地使用的規劃制度，是由一連串之動態過程 所組合而成，其目的在於促成人類願景(vision)的實現，據此，土地使用規 劃實基於系統(system)的概念上，是一種具生態系統(ecosystem)意識的整體 性規劃策略；這正與 Ostrom 的自主治理作回應，自主治理主導社會生態系 統，係立基於全體對該土地使用共同核心價值的權衡與落實，付諸於自主 管理的過程中。

然而，在談到土地使用自主前，一定要先釐清土地使用的威脅與衝突，

因為唯有弭平土地使用的衝突與威脅，才能完整的長有土地使用的自主管 理權與能力。

二、土地使用威脅與衝突

江明修、劉梅君(1995)在面對權力的規劃一書中，描述調節土地使用衝 突共計有六種策略，這六種策略係以土地規劃者的視角，來探討所有土地 使用利害關係人的正當利益，是一種動態式協商與妥協的必經過程，尤其 將焦點置於非正式的協商與相關規定的協定。

文中談到的策略一，規劃者即為規定的執行者(regulator)，這意味著土 地使用衝突是一種必須面對複雜議題的持續性結果，規劃者必須同時扮演 多種角色，且不僅要考慮土地使用管理技術性的要求，更要考量社會性議

題，例如社區民眾合法權益的保護、政治趨向、其他機構的觀感等，藉此 做出專業性的判斷，提出土地使用自主管理的建議書。

策略二談到調解與協商的功能，強調先期調解與協商的重要性(the importance of pre-mediation and negotiation)，土地使用規劃者在了解社區民 眾意向後，會因此改變原先擬定的土地使用建議，以尋求個利害關係人都 能接受的妥協方案。除此之外，土地使用規劃者除了要有專業判斷外，還 必須地方土地有關之法令、專業標準、以及公眾利益所在有所了解，這一 系列的理解，不僅展現在公眾利益的考量上，也多反映出土地使用自主管 理在司法議題以及政治利益的考量上，明顯反映出趨勢性的議題。

因此，策略二係談及土地使用威脅設為變成衝突時，即以調解的方式 處理，而這進行式會鑲嵌在當時的政治氛圍、倫理、以及策略性的議題上。

意即，土地使用規劃者必須了解公眾社群對土地使用的需求是什麼，規劃 者應該要提供多少資訊，就此反應社區利益。

策略三說明的是規劃者本身的定位，對於土地使用管理上，規劃者本 身就是一種資源，他可以提供土地使用管理的專業資訊，對於土地使用的 政治議題，也有極為敏感的反應。而策略四與策略三相輔相成，主要關注 在規劃者的外交手腕；其有助於土地開發業者與社區居民進行協商。換言 之，穿梭外交可使土地使用規劃者以專業有效的方式去處理每一個所關心 的事項。事實上，土地開發規劃者的透過外交手腕，正反映出其行動係具 備政治色彩，且不可避免的會與土地使用衝突產生碰撞，並進而發揮影響 力；這意味著土地開發管理的規劃者，其行動是引導視聽於特定的議題，

並進而影響未來議題的可能發展、合理化某種觀點並具體化其論調。

因此，土地開發規劃者在進行土地使用衝突的協調時，或許不是完美 的第三方中立者，但卻能協助土地使用者與社區居民面對面討論以獲取平 衡協定的達成，就雙方的歧見與衝突進行調解。

策略五涉及的是土地開發規劃者的調解技術，一種積極且與利益相聯 結的溝通技巧(active and interested mediation)；這種類型的溝通技巧，以取 得各利害關係人的信任為最重要的任務，建立平衡權利的信賴感，獲得利 害關係人在思想與情感上的支持。換言之，土地開發規劃者必須折衝所有 的利害關係，事先對可能衝突的斡旋作平抑性的準備，直接切入當事人所 關切的議題。事實上，土地開發規劃者同時扮演規劃與協助調節的身份，

在土地使用的衝突中，找出所有利害關係人都認同起願意服從的遊戲規則，

使土地使用的管理免於因為具衝突的規劃議題而流於意識形態的紛爭。

最後，承策略五的概念，土地開發規劃者是以協商或是顧問的方式，

涉入土地使用的調解；土地開發規劃者相當清楚自己在土地使用中的專業 性與政治性角色，因此本身了解成為完全中立的調解者是不可能的。因此，

在面對土地使用的衝突時，敏捷清晰的外交手腕技巧係不可或缺的。

三、小結

由上述可知，土地使用的自主管理，與土地使用衝突的解決過程有密 切的關係。在土地使用利害關係人權利相互依賴的情況下，協商調解能讓 對立的關係轉為自發性的合作關係，讓土地使用之相關利害關係人得以自 願性的控制土地使用的過程並達成共同的開發協定。在這樣的過程下，得 以讓土地開發商、社區居民、以及政府單位三方在一個動態的平衡關係，

所有的土地使用利害關係人不會有任一方居於強勢主導的地位，讓土地使 用自主管理存有高度的彈性空間。

據此，土地使用自主管理在實務上具有三種面向(orientations)：工具性、

社會性、以及複合性。所謂的工具性面向，意味著土地使用自主管理難逃 功能性準則的宿命，土地使用自主管理係以任務專門化的依據，讓土地使 用傾向以專業技術來進行評估。社會性面向強調土地使用自主管理的合作 效力，以及自主管理成員之間的關係。單純的工具性與社會性面向並無法 完整的詮釋土地使用自主管理現象，因此，一種以工具性生產單位以及社

會 政 治 性 複 製 單 位 混 和 的 複 合 性 (instrumentally productive and socio-politically reproductive)便浮現出來。簡單的說，土地使用自主管理的 有所利害關係人，都是實際具溝通性的行動體，他們不僅要有工具性的生 產成果，也必須要有複製政治與社會關係的能力，也就是加強、改變、或 是削弱政治與社會關係對土地使用自主管理影響力的能力。

一旦土地使用自主管理能在土地使用規劃者、社區居民、與政府單位 之間建立起可靠的關係時，一個具備信任與合作機制的非正式網絡因此能 夠建構完成。這個非正式網絡的配置，係可以依循共同利益、或是彰顯有 效意圖的政治性論點；土地使用自主管理因此能在一套共通的社會與政治 關係知識、承諾、信任感、以及對設定議題的方式及對該議題的態度，構 築一系列具工具性、社會性、複合性的方案，並以此持續土地使用自主管 理的功能與過程。