第二章 文獻回顧
第二節 制度變遷與自主治理
一、制度變遷
制度與社會的關係基本上是雙向的，制度的建立影響著社會的穩定以 及人們的互動2，儘管人們受到制度約束而不自知，但是這並不代表在制度 規範下，個人的行為不會影響制度的供給，社會制度是具有互動關係並不 是制度單方面的約束著社會，人們在這既存在的制度環境中進行選擇的同 時，也會造成社會價值以及結構的改變，當舊制度無法符合確實的降低交 易成本並且促進資源的有效利用，將會促進人們投入成本進行新制度的供 給並影響正式與非正式的舊制度，在這新、舊制度交替的情形下，我們可 以得知制度的建立、人們的選擇行為、交易成本與社會環境的變遷是互相 影響的。
在將整個社會視為個人所組成的組織的情形下，North(1990)認為，個 人或組織在追求彼此的目標同時，也會成為制度變遷的媒介，制度的建立 與變遷更會關係到經濟成長。就這情形來看，可以說是整個社經結構的變 遷影響制度，但是制度也同樣的影響著整個社經結構並影響社會經濟成果 的展現。因此，在當前的制度結構提供機會或誘因給組織得以獲取利益時，
組織便會為了追求利益便有可能改變其意識形態與知識獲取的方向，在知 識累積的過程中，便會促進經濟成長的展現但是所謂的經濟成長並一定就 會帶給社會有效率的進步，也有可能是沒有效率，當組織所能獲得的報酬 不能因為制度而遞增時，便會產生誘因去淘汰或者是修正目前的制度。因
2 丁秀吟(2008:9)指出：「制度是人們互動的架構，它自然是保守的，因為它提供了社會穩 定，並從而帶給當事人所得的安穩。」
此，制度的演變是有其路徑的，目前的制度可以說是過去的制度逐步地邊 際調整所呈現的成果3，每個時期的制度必然會有相依的情形(Ostrom,1990)。
商業和商圈與制度的關係也是如此，制度在商圈發展上扮演著賦予分 配職權以及界定範圍的角色並且透過不同的治理架構進行制度建立、執行 和監督的行為之外，也是商業經濟發展的基礎；在不同時期土管制度無法 帶來報酬遞增的效果，自然就造成制度結構下的組織或者可以稱為社區的 不滿，進而促進制度變遷的誘因，但是在制度變遷的過程中，制度的建立 者對於預期成本與利益的比較將會決定是否要改善，舉例來說，政府目前 基於商圈普遍凋零的景象、人民自主意識的抬頭，以及制度環境的改變，
迫使政府果斷判定當下的情況藉由改變制度將會比維持原有制度獲得更高 的預期利益4(Ostrom,1990)，據此，政府勢必作出回應以及改變過去的治理 模式，並且推動商圈自治治理。
商圈制度的改變就如同上述制度變遷理論一樣，必然是透過連續的制 度轉變、治理結構變遷過程以及社會問題的累積，才會造成政府對商圈問 題的治理態度從過去的政府主導和市場主導轉變為主張擴大民眾參與，並 且推動由下而上的社區自主治理，而商圈自治治理制度的概念便是希望透 過上位層次的改變來影響下位層次的規則演化5；但是商圈自治治理由下而 上的制度涉及到了集體選擇層次與個人選擇層次的問題，故不應忽略了在 制度下不斷進行邊際調整的過程中，組織(在制度限制下行動的個人或團體)
3 Ostrom(1990)制度（institution）可以界定為工作規則的組合，他通常用來決定誰有資格 在某個領域制訂決策。應該允許或限制何種行動，應該使用何種綜合規劃，遵循何種秩序，
必須提供或不提供何種信息，以及如何根據個人的行動給予回報。呂宗盈、林建元(2002：
141)每一種制度的形成與設計，大都源自於環境與制度本身有外部的不利益，進而衍生新 制度的出現或導致舊制度的修正，以更符合現實環境的實際需要。
4 Ostrom(1990)也認為制度的起源和制度的變遷其實是同一件事。因為實際上並不存在一 個完全制度創新的情境，所有新的制度都是由舊的制度慢慢演化而來，這必定存在一連串 的要求、禁止和允許的規範，促進舊制度不斷的創新。
5 Ostrom(1990)認為探討制度變遷的同時，必須先體認到制度也可以分為各種層次，下位 層次要改變則需要較高層次固定的情況發生。
的意識形態也會不斷的改變，進而影響到人與人之間的行為互動模式以及 追求報酬利潤的方式。因此，要有效誘使社區自發性的自主治理，則必須 考量到了解過去制度路徑相依目前經濟成長所造成的困境，以及在這制度 變遷的過程中對商圈團體主觀認知與資源利用行為的影響，以作為後續制 度建立與執行過程中所涉及的集體選擇層次與個人選擇層次的分析基礎。
換句話說，如何透過制度的建立與著床，厚實地方經濟發展機能與自主治 理之間的連結，係成為區域與地方回應社區自主治理與提升競爭力的重要 關鍵。
Amin and Thrift(1995)認為地方層級自我持續發展的基礎與動力，在於 制 度 的 建 立 (institutional approaches) 與 制 度 的 調 節 形 式 (forms of regulation)，因此，其主張地方制度厚實(institutional thickness)能力的創造 是重要因素。制度厚實，是一種企圖了解全球和地方制度層級的互動關係，
是維持一個地區持續發展的表現，使制度參與的作用者能夠彼此信賴、和 諧互動與溝通，進而具備創新與學習的能力，除此之外，制度厚實應重視 地方制度的維持、深化或建構正式和非正式的共同知識、經由組織的學習 和改變所形構具備彈性的制度、地方具有高創新能力、擴展互信與互惠的 能力、以及建構一個共同情感，快速且有效率地推動地方經濟的流動。換 言之，制度能力的建構與妥善作用，可以提昇一個地區的競爭力，促使地 方形構一個迴圈式的經濟系統，地方社群可建立本身的特性(identity)、體悟 (awareness)、與共同的展望(perspective)，讓所有的利害關係人，透過一種 可被信賴的互動網絡，構築維繫彼此關係的權力、利益聯盟，時刻在這個 聯盟中保持高度學習與創新的能力。
不論是集體選擇或是個人選擇層次的制度厚實，社區自主治理的行動 可被視為一種集體性的行動邏輯，因為不管就集體或是個人而言，社區所 追求自主治理，係是一種對公共財獲得的期待(郭瑞坤等，2013)。Olson(1971)
以人類行為為理性出發，認定公共財的必可分割性是無法排除任何個人，
儘管個人沒有實際參與運作，也會因為集體追求的目標而同時享有搭便車 (free rider)的利益，除非在團體中制定特殊的強制措施，以緩和集體行動的 困境 (李晏瑩，2010；吳軍湛，2015)。簡單的說，依照 Olson 的邏輯與經 驗研究，團體可透過經濟性與社會性的誘因或是強制力，來摒除團體內毫 無績效與功能的個體(Olson, 1971)。Salisbury(1969)則以交換理論來論述團 體內毫無貢獻個體的處理方式，他認為可以政治組織者或政治企業家的角 色，提供個體經濟性或社會性的誘因；以政治企業家為一切交換行動的起 始，透過其手段與關係換取某些利益，創造團體中個體想要的財貨、利益、
或服務需求。Oberschall (1993)的資源動員論，主張以策略行動方式促使團 體中的個體主動參與集體活動，藉由外來的資金、勞力、與設備服務，讓 其認為能夠在參與集體活動中獲得支配資源的權利，減少搭便車的機率。
綜理來說，社區的自主治理，必須先擺脫社區團體中，少數個體搭便車的 狀況，才能夠真正的論及治理。
二、自主治理
從上述討論中，可以明白社區自主治理追求的是一種公共利益，一種 在多元民主社會中，超越各種個別團體特定利益的加總(Mueller, 1988)。公 共利益的本質伴隨著不同的領域而有不同的主張，就政治學而言，公共利 益是政府以超越私人利益範圍的行動所追求的利益；就經濟學而言，係認 為政府所提供的財貨或服務比私人更具效率利益；而就社會學而言，以利 益所產生的影響為集體性質，或是依個別性質來認定是否為公共利益。換 言之，公共利益幾乎等於社群成員彼此間共同建立的共同利益(common interest)，在某些情況下，為了促進公共財，必須說服社群成員犧牲個人利 益，達成和他人共用的利益，而這也是社區能夠自主治理的關鍵。
有關治理的概念，在 1990 年代以前，基本上與統治一詞可以彼此相互 替代，治理一詞通常被統治者所運用，而且可以視為統治的同義詞，但到
了九十年代後期，治理成為學者以及學術機構研究的焦點（孫本初、鍾京 佑，2005；俞可平，2000）；在這期間民眾參與的意識愈來愈高，社會力逐 漸 嶄 露 頭 角 ， 並 且 影 響 治 理 模 式 的 轉 變 ， 使 其 漸 漸 發 展 出 與 統 治 (Government)不同的解釋。我們可以視治理比統治所包含的層面更廣(劉坤 億，2003)，不像統治僅能用在政治學領域，治理更能廣泛運用於社會經濟 領域(俞可平，2000)，並且主體也不侷限於政府。人民、市場以及正式與非 正式的社會組織都可以成為治理的主體，甚至有學者主張沒有政府的介入 為新型態的治理方式；統治則是由一個權力集中的公共機關為主體，透過 單方面的行為來進行社會、經濟與政治等領域的控管。因此，我們可以說 統治是包含在治理的範圍內，兩者並不是互相排斥的，但已經不能像過去 一樣將治理等同於統治的概念，統治可視為治理的一個部分甚至是演化至
了九十年代後期，治理成為學者以及學術機構研究的焦點（孫本初、鍾京 佑，2005；俞可平，2000）；在這期間民眾參與的意識愈來愈高，社會力逐 漸 嶄 露 頭 角 ， 並 且 影 響 治 理 模 式 的 轉 變 ， 使 其 漸 漸 發 展 出 與 統 治 (Government)不同的解釋。我們可以視治理比統治所包含的層面更廣(劉坤 億，2003)，不像統治僅能用在政治學領域，治理更能廣泛運用於社會經濟 領域(俞可平，2000)，並且主體也不侷限於政府。人民、市場以及正式與非 正式的社會組織都可以成為治理的主體，甚至有學者主張沒有政府的介入 為新型態的治理方式；統治則是由一個權力集中的公共機關為主體，透過 單方面的行為來進行社會、經濟與政治等領域的控管。因此，我們可以說 統治是包含在治理的範圍內，兩者並不是互相排斥的，但已經不能像過去 一樣將治理等同於統治的概念，統治可視為治理的一個部分甚至是演化至