土地使用管制與混合使用

第一節 土地使用管制與混合使用

爲防止都市人口無限制的膨脹，確保都市有秩序的發展；將計畫範圍 內的土地使用，依據使用目的與需要的不同，劃定各種不同的用途分區，

各使用分區再視計畫上的需要，依使用強度再細分為若干等級，而給予不 同的使用性質與使用強度的規定，並限制有妨礙各分區用途的其他使用，

以維護良好的生活環境，此即為土地使用分區管制的意義(于明誠，1998：

38-42)。另一方面，土地使用分區管制可以被定義為財產範圍界定的一種過 程，藉由對私有財產使用範圍的界定，讓財產權得以明確的執行 (Lai, 1994)。是故，財產所有者，在土地使用分區管制下，具有合法權利去開發 其擁有的土地，並試圖將財產價值極大化；而由於政府擁有比所有權人更 高的開發權管轄權限，所以政府訂定的土地使用分區管制，除了會限制私 人合法使用土地的權利範圍，弱化了土地的財產權(attenuations of property rights)(Lai, 1994)，所有權人若要獲得更高強度的開發權，則需要透過與政 府的協商，循合法的程序申請改變土地使用分區管制，以提高土地使用的 財產權範圍。

據此，以公部門的角度，土地使用分區管理制度的目的，爲促進土地 之利用，使土地利益普及社會全體共用，藉政府機關的力量，將土地有計 畫編定為各種使用方式。而土地之利用必須顧及國家經濟政策之發展，及 地方之實際需要；土地使用編定之目的在於促進土地之高度有效利用。因

此，實施土地使用分區管制的目的在排除土地使用者之不當使用，以此防 止因用途之間衝突而發生負面的外部效果。而都市土地使用分區管制的主 要精神在於確保都市內各分區土地使用性質和控制都市發展強度，確保土 地使用和地上物的價值，保證都市土地有秩序發展，獲得美觀的市容，保 證都市居民之安全和健康。

一般認為土地使用分區管制的決議(the determinants of zoning)有四種 主要的功能性誘因(Asadoorian, 1999)：一、外部性的分區管制(external zoning)，如減少不相容土地使用所引起的負外部性成本；二、財政的管制 (fiscal zoning)，係為了吸引居住以增加稅收，或是限制遷入以避免社區公 共財產的消費使用；三、排他性分區管制(exclusionary zoning)，其用意在於 設下障礙去阻止特定的群體或社會階層的使用；四、內生的分區管制 (endogenous zoning)，係依循市場的配置，讓土地發揮最大的價值。

儘管土地使用分區管制是讓地方的社區與居民協調解決環境議題的一 條途徑，因為一地區的土地開發，可能會對鄰近地區的財產所有者產生外 部性，政府透過土地使用分區管制對私人使用及開發權利的限制，可以避 免或解決可能產生的外部性爭議。然而，權利的協商過程，可能會受到財 產所有權人的排他傾向、偏好的資訊、以及利益團體運用政治過程的能力 的因素所影響，產生不效率的問題(Nelson, 1989)。

自有土地使用管制一直以來，一直都產生正反兩面的評價，贊成者不 外乎係以都市發展及土地資源有限的角度來考量；而反對者則主張土地管 制係先天性的不平等對待土地所有權人，故不論正反兩面的文獻及相關理 論均已不可計數，故不再加以贅述與探討，本研究係以《臺北市土地使用 分區管制自治條例》為主來討論師大商圈(目前已正名為龍泉商圈)的情況，

希望藉此從中尋找出問題所在及求取平衡點，以達理論與實際之運用並藉 此應證所學。

都市計畫法臺北市都市計畫施行自治條例係依據都市計畫法第 85 條訂 定，而臺北市土地使用分區管制自治條例則依都市計畫法臺北市都市計畫 施行自治條例第 26 條訂定之。而其中臺北市土地使用分區管制自治條例多 畫了行水區、保存區與特定專用區。查「臺北市為落實都市計畫土地使用 分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第二十六條規定制定《臺北市 土地使用分區管制自治條例》。」、「《臺北市土地使用分區管制自治條例》

的主管機關為臺北市政府，並得委任臺北市政府都市發展局執行。」此分 別為臺北市土地使用分區管制自治條例所第一條及第一條之一所定義；準 此，《臺北市土地使用分區管制自治條例》共計分為「住宅區」、「商業區」、

「工業區」、「行政區」、「文教區」、「倉庫區」、「風景區」、「農業區」、「保 護區」、「行水區」、「保存區」及「特定專用區』等十二種土地使用分區(《臺 北市土地使用分區管制自治條例》第三條參照)，而上述十二種土地使用分 區中又可再依其土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為各個 組別，以利其管制及使用(《臺北市土地使用分區管制自治條例》第五條參 照)¹。

而關於土地混合使用的議題，可由其發展背景與意涵，以及其定義與 型態討論。

一、 土地混合使用之發展背景與意涵

早期臺灣土地使用並無分區使用規定，許多土地使用類別早已存在，

加上分區管制實施後並未嚴謹的將不同使用細緻的劃分，在部分分區內已 允許某些程度的混合使用，臺灣土地混合使用之情況，早已普遍存在。因 此，土地混合使用爲臺灣與東方海島國家傳統的都市型態，具有不少優點，

諸如土地高效率使用，在臺灣的情形與歐洲減少通勤、通學等移動之交通

1 臺北市土地使用分區管制自治條例，係自中華民國 72 年 4 月 25 日府法三字第 09339 號 令發 布，期間共經歷 14 次修正，最近一次係於中華民國 100 年 7 月 22 日府法三字第 10032306900 號令修正公布名稱及部分條文（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）。

旅次，容易產生都市活動，保持都市活力、不易造成中心衰退（陳亮全、

王鴻楷，1989）。基於這些優點，歐美國家開始思考土地使用之方式，綜合 美國房屋與都市發展部門和 ULI 協會之意見，最後發表有關土地混合使用 之意義與方向，若以發展使用目標來說，混合使用的發展是成功且較好的 混合社區，因此，歐美過去之嚴格土地使用分區時代已經過了，現今歐美 所追求的是如何找出適合都市需求的混合使用模式，才能改善過去土地使 用分區之缺點。歐美不相同，但是追求好的都市環境之目標是一樣的(許戎 聰，2000：33)。

(一)混合使用發展

臺灣過去的土地混合使用情況多為無計畫式的發展，隨著個人偏好、

社會經濟影響、市場供需等因素形成土地混合使用(黃書偉，2008)，而歐美 國家著重的土地混合使用，是有計畫的實施兩種或三種用途整合爲一體之 使用，和我國傳統的土地混合使用型態是不相同的，其中混合使用發展特 徵，必須為：有良好的收益產生、著重實質功能的整合、需建立整體發展 計畫，以利混合使用收益最大、干擾最小(蔡育新、王大立、劉小蘭，2011)，

在 1976 年美國都市土地協會 Urban Land Institute(ULI)提出混合使用發展具 有下列幾個特徵(許戎聰，2000：34；鄭凱仁，2001：26)：

1. 包括三種以上重要的收益性生產使用，具有良好計畫且互相支持，

例如：零售業、辦公大樓、住宅、旅館（或汽車旅館）、娛樂場所、

文化設施、休閒事業等，這些土地使用計畫通常要能互相支援彼此 的開發與管理。無論在平面或立體混合發展使用，其在計畫上需能 統合不同用途使用，並且對公共意象及市場有敏銳洞察能力。

2. 計劃組合是注重實體及功能的整合，混合使用機能與實體之組成是 經由精心設計之步道系統網路連接起來，以發揮其混合使用功能。

3. 通常這類型的開發模式應具備土地使用開發計畫與準則規範等明 確訂定相關事項，而這些個別的開發計畫必須由一整合的計畫來規 範。在美國華盛頓特區也有很多混合使用（高級住宅公寓、辦公大 樓旅館和高級商店、百貨公司等等），卻因缺乏整體的發展計畫，

因此造成彼此之間衝突，無法發揮應有的功能。

(二)土地混合使用發展之效益

Grant(2002)的研究中指出，混合使用所帶來的效益是可以被預期，土 地混合使用正如一個好的都市型態理論，能夠成為永續發展執行之策略，

提倡土地混合使用之目標策略至少可以顯現以下三個層次的效益，第一層 次是鼓勵房屋形成混合及權屬混合，提高土地使用的強度，第二層次是能 夠藉由相容性使用的混合，增加土地使用的多樣性，第三層級是能夠克服 管理上的障礙，避免噪音、交通及環境的衝擊，整合隔離的土地使用，而 許戎聰(2000)的研究中有指出，地方政府參與發展計畫的理由，包括增加地 方稅收、創造良好都市環境、避免都市枯萎與衰敗、改善大眾運輸的搭乘、

整合公共使用，分別說明如下：

1.增加政府稅收的利益

土地混合使用發展對地方政府而言，一個很重要的利益是增加稅收，

如 Horton Plaza in San Diego 每年有 1 千 200 萬的所得稅收，同時也增加必 毗鄰的土地價值。由此可知，土地混合使用除了激勵更多的發展同時也增 加了城市的基本稅收。除了稅收與其他商業利益外，土地混合使用比單一 目標使用還有更大的利益，如土地價值、收入與資本增加等等，這些長期 稅收與大資本的投入能確保都市不衰敗與惡化。

2.創造一個良好都市環境

增加政府的稅收是混合使用的一大收穫，不僅如此，混合使用還能創 造一個良好的都市環境，當政府公共部門爲公共福利的計畫努力時，其最

初的目標就是創造好的都市環境，但要達成這個目標，並無真正好的快速

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