會議作為未來時間性的匯集與競逐—台灣
離岸風電環評的民族誌分析
*呂欣怡
國立臺灣大學 人類學系 環境影響評估，是體制內賦予公民參與科技風險評估的主要管道，因此 環評會議經常成為各方表述與論辯開發案之命運的主要戰場。受到晚近人 類學時間研究的啟發，本文主張，環評並不只是空間與環境資源分配的折 衝，環評會議也是各種歧異之時間性的匯集與競逐。本文以攸關台灣未來 能源部署的離岸風電計畫環評為田野場域，把出現於環評會議的意見之時間 向度區分為「遠未來」、「近未來」，與「立即的預期時刻」（immediate anticipatory moment）。政府與開發單位透過大型基礎設施的規劃，承諾了 一個關於能源結構與海域環境的遠未來，但環評會議主體的專家委員與其審 議之環評書件能夠履行的只限於目前的科技能力所及的近未來，而民眾參與 環評過程，一方面是受到大型基礎設施計畫所建構的遠未來願景之召喚或激 怒；另方面，會議作為各種論述交鋒的意見場域，實作者在其中經驗的是一 系列立即的、不可逆的預期時刻，每一個（台上或台下）激昂發聲的時刻， 都指向下一個未知瞬間的新開始，而這正是吸引民眾參與會議的重要因素。 環評程序從地方說明會、現勘公聽會到中央的專案小組會議過程中，遠未來 的討論比重逐漸被近未來的技術預測所取代，而民眾參與的意願也隨之下 降。 關鍵詞：環境影響評估，離岸風力發電，會議，時間性，未來 投稿日期：2020年4月6日 接受出刊日期：2020年10月7日 * 謝 辭 ： 本 文 為 科 技 部 計 畫 《 海 域 的 基 礎 設 施 化 ： 台 灣 離 岸 風 電 布 建 過 程 的 民 族 誌 調 查 》 （106-2410-H-002-114-MY2）的部份成果。非常感謝劉如意、吳宛柔、林孟瑢於研究與書寫過程中 的相伴與協助，苗栗、彰化、雲林的漁界朋友給我的啟發，林文玲、容邵武、許 文、郭佩宜、簡 旭伸、王志弘、王驥懋、朱凌毅、鄭肇祺在論文草稿階段提供的意見。兩位匿名審查人給予諸多具 體修改建議，讓本文的論理更為清晰。惟文責仍由筆者自負。Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊
一、前言及本文定位
環境影響評估是對環境風險的預測與衡量，它在開發案動工之前先調查 該區位的環境現況做為基準資料，並對開發行為的環境風險進行科學預測、 建構各個環境面向的可能情景（scenarios），以提出因應這些情景的減輕對策與環境保護方案，做為開發與否的決策依據。借用Mathews and Barnes
（2016）的說法，環境影響評估是一種「預後」（prognosis）的環境治理，1 包括了對未來環境情景的預設、推算、評估，以及依據預估提出的未來執 行對策。這些原本屬於環境科學與環境工程的專業工作，到了後常態科學 （post-normal science）的氛圍中，2也將公眾意見納入環境影響評估的考量資 料。臺灣於1994年底通過環境影響評估法，一定規模以上的開發案必須先通 過環境影響評估審查，才能從目的事業主管機關取得開發許可。這項規定給 予環評否決開發案的權力，讓環評成為各方意見角逐的場域而不只是技術性 的審議（葉俊榮、張文貞 2010：XII）。3民眾可以藉由網路論壇、說明會、 現勘會議、專案小組審查會議與環評大會來表述對特定開發案的意見，制度 設計的精神類似科技人類學者Fischer（2009：50-51）提倡的「反思性的社會
機構」（reflexive social institution），來自不同社群的多元知識在這樣的社會
機構中匯聚，回應環境領域內隨著技術創新而浮現的倫理兩難。 臺灣的離岸風力發電開發計畫，就是一個需要反思性的社會機構加以介 入的複雜課題。臺灣舊有的能源系統面臨高度依賴進口、4人均排碳量過高，5 以及廢核時限6的三重挑戰，具有在地生產及零碳排優勢的再生能源成為亟待 1 「預後」一詞源自醫學，指根據病人當前狀況來推估未來經過治療後可能的結果。 2 「後常態科學」意指現象的不確定性超出了實驗室科學所能控制的範圍，既有的政治治理機構無 法回應這些爭議，因而必須擴展治理架構，容納不同形式的知識進入決策（Ravetz 1999）。 3 臺灣的環評制度參照美國，但美國的環評是做為主管機關諮詢之用，而不具有對開發案的否決 權。 4 臺灣98%的能源來自進口的煤炭、石油與天然氣。 5 臺灣人均排碳量在亞洲國家僅次於南韓而且還在持續上升，有悖於國際提倡的減碳趨勢。 6 福島核災之後台灣確立了廢核政策，《電業法》原規定2025年之前既有的核電設施必須停工，但 2018年「以核養綠」公投提案通過，刪除此條規定。
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 發展的能源類型，2016年5月蔡英文總統上任之後將綠色能源與離岸風電列 入新政府的「七項產業計畫」，期許其成為「未來驅動經濟發展的新引擎」 （行政院 2017）。但再生能源發電密度低，單位生產面積遠大於傳統能源， 用地取得不易，過去數年由大型風力電場或太陽能電板引發的環境爭議，衝 突根源都與空間的競奪相關（范玫芳 2014），無人居住的海域於是成為希望 所寄的能源生產新空間（Heidenreich 2016）。然而如國外案例所示，離岸風 電設施仍有破壞海域環境的可能性（Bailey et al. 2014），7類似的空間爭議與 生態疑慮也已出現在臺灣的離岸風電開發經驗中（呂欣怡、劉如意 2017）。 也就是說，即使在綜合考量了碳排放、能源自主、技術可行性與空間可供性 等複雜因素之後定案的離岸風電計畫，仍無法完全避免綠能基礎設施根本的 「矛盾性」（Howe et al. 2016：547）：綠能設施的建置是為了減緩傳統化 石能源造成的全球環境傷害，但其製造、施工與運轉卻會干擾基地周邊的環 境，環評於是成為一個權衡不同尺度之環境影響與各種社群之利害得失的場 域。本文的撰寫目的，就是要透過環評會議的現場觀察，檢視攸關台灣未來 能源部署與海域空間使用的離岸風電計畫，如何在各種論述的交鋒之中逐漸 成形。 臺灣學界對環評制度的研究相當多，主要問題焦點在於環評的科技民 主意涵與成效，檢視其標舉的公眾參與機制是否真能涵納社會群體的多元聲 音，常民意見與在地知識，又是否能實質影響專家的評估框架與結論。許多 學者指出環評法實施的廿年間，公眾參與機制淪為形式作業，專家掌握的技 術知識與語彙仍然主宰了話語權（第四單元將有更仔細的文獻評述）。國外 人類學界的研究則聚焦於環評隱涵的政治權力不對等，如Westman（2013） 檢視加拿大頁岩油開採計畫的環評會議，指出「參與」同時包括了納入與排 除，因為參與資格的認定是建立在「範疇界定」之上，先區分做為評估標 的的空間範圍、物種種類，以及所謂的「利害關係人」身份，再依此界定 哪些群體具有必須採納的利害關係人資格，哪些群體的發言則僅供諮詢；另 7 依據Bailey et al.（2014）的調查，離岸風電設施可能加劇環境有害影響，包括海洋生物棲地消 失、其他海域使用者與能源設施的碰撞、施工與營運噪音對海洋生物的干擾等。
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 外，參與的公眾受到會議技術的規訓，必須在規定時限內以符合會議規範 與科學思維的方式來發言，更強化了科技專業知識的正當性與主導地位。Li （2009）在秘魯煤礦案環評的分析中指出，環評是專家環境管理系統的一部 份，這套管理系統破壞了秘魯社會對國家的公共信任，環評制度要求的公共 參與，通常只是把參與者當成形式上的代表，為發展計畫背書，並沒有真正 地處理受影響群體的關切要點。Dunlap更把環評要求的事前知情同意程序
（Free, Prior and Informed Consent, FPIC）稱為「官僚陷阱」，它創造了一
個「對話、協商，與民主審議的假象」（Dunlap 2018：88），以「軟性、進 步」的控制策略，將開發當地的反抗動能馴化於可管理的程度下（同上引： 90）。事實上，臺灣一般民眾也是這樣看待環評的，在筆者的田野地，居民 經常以「只是跑程序」來嘲諷環評機制的形式主義，這似乎呼應了學界普遍 的批判觀點。 然而，如果只從結果論，我們很容易可以全盤否定這類強調貼近民 意、融合常民觀點的參與審議機制，因為它們極少達到制度原初的兼容 （inclusive）承諾。但如同Hetherington（2014：208）所說，「冷嘲式」 （cynical）的視角會讓研究者看不到民眾因應這類機制的更複雜心態。 Hetherington此文的研究主題是巴拉圭的農地改革工具－土地測繪，他發現 邊陲居民雖然知道測繪結果通常無法帶來其所允諾的地產重分配，但仍一再 地熱烈期盼（與接續的一再失望於）中央派遣的測繪員來測繪自己的土地。 Hetherington分析，民眾期盼的並不是土地測繪的實質結果，而是測繪的過 程；測繪工作讓政府官員與首都菁英必須涉入農村社會，因而開啟了平常不 會有的對話平台，而「有了對話，就有打破現狀的機會」（同上引：208）， 因此他們仍然積極申請測繪，尤其是在土地紛爭出現的時候。筆者在自己的 田野也觀察到類似的「期盼對話」之心情：在調查苗栗沿海村落的居民對台 灣第一座離岸風場開發案的看法時，比較關注公共事務的居民，會以帶著無 奈或抱怨的語氣說，「環評都通過了」，他們的意思是，這個開發案已經通 過環境影響評估審查，一般小民即使對開發案有疑慮，也沒有任何方式可以 改變既定的開發時程了。 「環評都通過了」這句抱怨我們的訪談來得太晚的說法，成為本文重
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 新思索環評之民主意涵的出發點。筆者並不是驚訝於民眾對開發案不尊重地 方民意與在地環境品質的不滿，事實上，偏遠地區受苦於強行開發的例子屢 見不鮮。但民眾以「環評通過」做為開發案進度不可逆的標示，正意謂著他 們認為一個開發案從規劃到施工，其間涉及的眾多程序之中，只有環評會議 提供了一般民眾的意見表述空間，並且有可能（不論實際發生的比率多麼罕 見）因為民意而影響專家決策。更耐人尋味的是，抱怨「環評都通過了〔才 來問我〕」的受訪者，通常也是那些質疑環評之公正性與透明度的人。在 2014年12月的一場針對風機開發爭議的焦點座談中，與會者甚至用「官商 勾結」、「黑箱作業」來批判環評會議只是用來完成法定程序的形式會議， 並沒有達到環評法第一條所宣稱的「預防及減輕開發行為對環境造成不良影 響」的實質作用。但這些民眾能如此質疑環評會議的民主意涵，是因為他們 幾乎都曾參與環評相關會議，包括在中央環保署的審查會議，或是地方上的 公開說明會。一位曾與風機公司對抗一年多的里長說，在抗爭時期她把電腦 裡的網路瀏覽器首頁設定為環保署「環評書件查詢系統」，這樣才能每日更 新與追蹤風機開發案的環評會議時程。針對環評機制的學術研究多半著重於 專家角色的批判，卻甚少貼近理解出席環評相關會議的民眾其參與動機：環 評會議這樣一個以技術專業為主的場合，是否提供不熟稔科技知識的一般常 民介入的可能性？
布赫迪厄（Bourdieu 2004：14-24）在其經典作品Outline of a Theory of
Practice《實踐理論綱要》中，批評「客觀論模型」把禮物交換建構為一個必 然的三步驟循環（送禮－收禮－回禮），但忽略了禮物交換的「時間結構」 （同上引：16）。從實作者的主觀經驗而言，日常的送禮與回禮之間的關係 並不是一個命定的循環結構，而是一段充滿著細微不確定感的過程，其間每 個時刻都具備「自發和受控」、「偶然和必然」的雙重性質，都可能有意外 或驚喜，也都可做為實作者以即興戰略擾亂、延遲禮物報稱（prestation） 原則的契機，「時機的拿捏」影響了每一個禮物交換行為的意涵（同上引： 17）。本文以布赫迪厄的時間「策略」（同上引：23）做為解讀環評會議的 概念工具，8從時間性的視角去詮釋環評會議隱涵的衝突、張力，與潛在可 8 布赫迪厄（Bourdieu 2004）提出的「策略」（strategy）是一個與「規則」（rule）相對的概念。
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 能，並提出兩項主要論證：首先，環評會議是一個讓我們能對「未來」做田 野的適切場域，從中觀察一個開發案涉及的各種未來前景如何在各方論辯之 中逐漸具現；其次，各方關注的「未來」具有不同的時間尺度：政府與開發 單位透過大型基礎設施的規劃，承諾了一個關於海域環境與能源結構的遠未 來（distant future），但構成環評主體的專家委員與其審議之調查資料能夠 履行的只限於目前科技能力所及的近未來（near future）之預測與評估。參與 環評的民眾受到大型基礎設施計畫所建構的遠未來願景（vision）的召喚或激 怒（summons or provocation）而來，也因環評的決策考量聚焦於「近未來」 而受挫。儘管如此，與會者在環評會議中經驗的是一系列立即的、不可逆的 「預期時刻」（anticipatory moment），每一個（台上或台下）激昂發言的 時刻，都指向未知的下一瞬間，其潛藏的不確定所挾帶的可能性，正是吸引 民眾參與會議的重要因素。
二、相關文獻評述與分析架構的建立
在學術取向的定位上，本文的分析構框受惠於能源人類學、未來人 類學，與會議民族誌所提供的思想啟發。能源人類學晚近的「本體轉向」 （ontological turn）突顯了能源製造（energy-making）的過程，讓我們能以 非本質論的觀點去考察自然力（如風、太陽）是透過什麼樣的社會－技術裝 置（socio-technical devices）轉化或組裝為電力來源，而環評是其中一個重要 的階段。環評調查報告藉由測量、估算，與預測等科學實作，把海上的風轉 化為具市場價格的能源存量（energy reserve），並依照估算的能源存量與地 理區位來制定開採技術、預測此項技術可能造成的環境後果並研擬相應的未來行動。未來人類學讓我們注意到「當下的未來」（production of the future
（s）in the present）之生產過程（Pink and Salazar 2017：2），尤其是，攸關
社會生活特定面向的未來願景是藉由什麼樣的實作與論述而打造，未來圖象
規則指涉的是結構給定的客觀、機械性的定律，策略則是由實作者操弄，在時間中開展與律動的 主觀作為，也見Lamaison and Bourdieu（1986）。
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 又如何形塑當下的思維。會議民族誌則提供有用的研究方法，讓人類學者能 夠運用學科擅長的參與觀察技法，詳實描述未來願景如何在一個具體場域中 由具體的行動者共同生產。以下說明本文取用的主要理論文獻，以及筆者受 這些文獻啟發而建立的研究架構。
（一）能源人類學
能源是人類社會運作最根本的物質基礎，也一直都是人類學者關注的 議題。早在19世紀末，社會思想家路易斯・亨利・摩爾根（Lewis Henry Morgan）就指出治理自然資源的技術是形塑社會制度的主要因素（Hardesty 2007）。依據Boyer（2014）的回顧，北美人類學界於廿世紀中期出現了兩 波對能源的研究，第一波由生態人類學者Leslie White帶起，他在1950年代 的作品將能源視為理解人類文化的關鍵。第二波的代表學者是1970-1980年 代的Laura Nader，她以一個研發核能與另類能源的科學家社群為田野場域， 而對能源專業社群的成長導向與單線思維提出批判式的觀察。Nader之後關 心能源議題的人類學者多半結合了1970年代萌芽的環境正義構框，調查能 源開採與運轉之外部成本對弱勢族群造成的衝擊。例如，水力電廠及其他能 源基礎設施的設置，如何造成農民的迫遷；鈾礦開採與核廢料場的設置，如 何侵占了原住民族的傳統領域等等。到了21世紀，全球氣候變遷危機引發了 人們對化石能源造成的環境後果與危機的關切，當代關注能源議題的人類學 者大都是受到人為氣候變遷危機的驅動而發展研究議程，普遍對啟蒙時期之 後在社會思想界居主導地位的人類中心主義提出批評，而以「後人文主義」 （posthumanism）立場，指出人類並不是唯一具有能動性的本體，甚至不是 主宰人類命運的唯一力量，其他非人物種與無生命的物，都有其能動性，都 對人類社會的運作與歷史的走向，影響重大。這種思考方式開啟了關於現代政治權力的另一種視角，Timothy Mitchell的經典作品Carbon Democracy即討
論民主體制與能源體系的關係，從19世紀的煤礦產業到20世紀的石油，都可
以看到不同的能源物質性 （energy materiality）如何影響甚至形塑了各階段不
同的政治體制（Mitchell 2011）。
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 究方向，讓人類學者可以運用民族誌方法，追溯「資源形成」（
resource-making）的過程（Kama 2019：2）。Richardson and Weszkalnys（2014）在 其主編的〈資源物質性〉專號導論中說，「資源」並不完全等同於自然物， 自然物被認識為資源，以及被生產為可利用與具開採價值的資源，需經過一 整套「資源製造」的複雜設置的中介，包括「開採的基礎設施、計算工具、 市場與發展論述、國家與企業、日常實作等等」（同上引：8）。人類學者 可以對資源製造的過程做田野，實地觀察與追溯讓資源「現形」（come into being）所需要的知識、技術、與工具。Kama（2019）的研究提供了一個值
得參考的範例，他以非典型的化石能源（unconventional fossil fuel）為例，指
出非典型的化石燃料如頁岩油氣並不是在石油與天然氣等傳統化石燃料存量 減少之際，自動成為替代能源，而是必須先取得「值得開採」（qualified as such）的資格，這個認證過程包括了地質探勘與實驗，以及在市場與政策層 級被建立為主流偏好的能源來源，然後才會進入開採、運送、精煉程序成為 適合耗用的物質，這一套程序都受制於產業專家、政策規範者、與利害關係 人之間的論辯與角力。本文的主題是離岸風電，是海上風能的生產設施，而 風是無形的，風的存在與活力（vitality）只能透過它通過的路徑上的物體移
動而現形（contoured）（Howe and Boyer 2015）。人們無法捕捉風的本體，
只能透過技術物如風機葉片與馬達來駕馭（harness）風，將它的效應轉為具 使用價值的資源。但這些技術物的實體及其支持系統如機樁、電纜會對所在 環境造成衝擊，也因此成為環評標的。 從自然力轉化為能源的估算，是一種面向未來的行動，也就是本文立基 的第二個理論領域－未來人類學（anthropology of futures）－的研究課題。
（二）未來人類學
在1992年一篇針對時間研究的回顧文章中，Munn（1992：115）指出人類學擅長於「長程的歷史－神話時間」（long-term historical-mythic time）
的分析，但卻缺少對「未來性」（futurity）的探討，讓我們難以充份了解時
間在現代社會的多重歧義，Munn對傳統人類學知識之時間構框的反思，啟
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 的注意是當前特有的一個當務之急（definitive preoccupation），愈來愈多人 類學者在各自田野看到田野對象對未來的執著，因而激發了新的研究興趣， 藉由認識論與方法論之時間向度的突破，將過往著重「過去」的人類學研究 重新導向未來，探討未來如何被召喚來形塑當下的思維。這樣的重新導向也 反映了學科對自身社會定位的反思，如Appadurai（2013）所說，研究未來是 人類學者的一種倫理責任，從中思考自己的學科知識如何可以與當代重要的
社會議題對話。Pink and Salazar（2017）類似宣言的短文，則條列了未來人
類學的研究旨趣，她們強調，人類學的創造性、即興取向，以及著重融入參 與的田野技術，都有潛力可以對另類未來的營造提供啟發。與同時間出現的
「未來地理學」（future geographies）相較（Anderson 2012），人類學可以
發揮民族誌田野調查的專長，提供一個細節式的描述來說明有關「未來」的
想像與計畫，如何以各種不同的形式在現實中發生（happen on the ground）
（Pink and Salazar 2017）。
至今為止，未來人類學的研究文獻大致分為兩種取向，首先是受現象學啟
發的經驗取向，探討各個文化人群對未來時間的主觀感受。Bryant and Knight
（2019：2）列出了六種與未來相關的時間傾向（temporal orientations）－預
期、期待、推測、潛力、希望、與命定（anticipation, expectation, speculation,
potentiality, hope, and destiny），這六個詞彙指涉未來與當下的各種關係，其
中最受人類學者注意的詞彙是「預期」（anticipation）。Stephan and Flaherty
（2019）梳理了「預期」概念在人類學文獻中的不同意涵與應用方式，指 出藉由針對預期的分析可以顯露各種交纏的感覺。預期可以是「推測」 （speculation）或「預測」（prediction），也指涉一種不確定的、對未來發展 的想像（imagining）、識別（recognizing）、或預覽（previewing），以及對 未來的理解、懼慎、興奮，或焦慮的情感狀態。它意味著「務實的、物質層次 的預先行動（acting-in-advance），隱涵了高度能動性與有技巧的作用」（同
上引：2）。本文使用的「預期」結合了Stephan and Flaherty（2019）所整理
的三種意涵，主張「預期」包含了時間向度上的推測與想像，以及情感向度上 面對不確定之未來的焦慮與興奮交織的感受。
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 未來人類學的第二種研究取向，是從客觀或客位（etic）的視角，對未 來性做概念層次的分類。此種取向的代表作是Jane Guyer於2007年出版的
Prophecy and the Near Future，提出「近未來」與「遠未來」的概念，這兩
種未來的區分除了未來與當下相隔的時間長度，更關鍵的差別在於未來與 當下的關係性質：近未來指涉的是「我們熟知之元素」的重新形構（Guyer 2007：416），是可以透過現有的資料與方法去預測的「可預見之未來」 （同上引：410）。Guyer舉的近未來實例是1950年代英國以五年為期的總 體規劃，這類戰後重建計畫倚賴的是「人定勝天」式的信心，相信人可以依 照當下對自己能力與對發展路徑的認識，在一定的時間期程內透過理性規 劃來改善社會（同上引：410）。「遠未來」的時間尺度則超越了人的理性 計算與當下的經驗所能推估的範圍，它是由非理性的情感或無實證基礎的 信仰所召喚，缺少一個清楚界定的研究方法，也無法透過理性主義式的算 計來預測或管理（也見Guyer 2019）。與這兩種未來相對應的，是日常生活 經驗的「立即當下」（instantaneous present），多種動力以「無可確定」 （indeterminate）的方式互動，生產了動盪、危機，與困惑的感覺，但這些 感覺並無清楚的時間走向（Guyer 2019：417）。9 本文運用的近未來、遠未來、與立即當下的分析概念，是受Guyer （2007）的直接啟發，但對三種時間概念的評斷與Guyer不同。Guyer用「近 未來」與「遠未來」來命名理性與信仰的消長，她著文的當時，西方民主 國家公共領域受到新自由主義與基督教原教旨主義的侵蝕，人文學者擔心理 性思維將被信仰與意識型態取代，國家與專業者綜整規劃的責任角色讓位給 新自由主義相信的市場力量，恐導致公共溝通的困難與社會連帶的崩壞。10 9 Guyer的未來類型學，似乎有部份是引用Bourdieu（1979）在Algeria 1960的一書，雖然Guyer並 未在正文中直接引述Bourdieu。Bourdieu在其中談到不同社會階層持有不同的未來模型，傳統阿 爾及利亞的農民之近未來，是慣常的近未來，是循環式的，缺少驚奇也不需要太注意，遠未來則 都是一樣。當時萌生的布爾喬亞就必須很注意近未來而不是假定它會照可預測的方式來到，他們 以理性規劃為基礎來面對近未來，這種態度正是Guyer認為已經消失在當前世界的時間性。而對 失根的普羅階級來說，近未來消失了，理性的經濟計算或革命式的規劃取而代之，他們否定現 在，期盼一個「烏托邦式的未來」（Bourdieu 1979：63；cited from Robbins 2007：433）。 10 Guyer（2007）以新自由主義經濟學對市場優越性的信心，以及靈恩教派對於末日與彌賽亞到臨
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 但在台灣的能源發展脈絡中，由國家與工程專業者依現有技術與方法所做的 預測，仍然主導台灣的能源政策規劃。11另外，筆者同意Miyazaki（2007： 430）對Guyer此文隱含的「信仰式地恪守理性」（faithlike commitment to reason）的批判，Guyer承續啟蒙思想的解魅任務，尊理性而輕信仰，因而 對近未來與遠未來做了差異化的價值判斷；相對而言，本文從後常態科學視 角出發，並不認為科學專業與理性思維必然高於、或能區隔於情感與信仰之 外，也就是說，在本文脈絡中，國家與專業者所管理的近未來，並不比民眾 由情感與信仰而生的遠未來更接近真理。 對未來的人類學研究帶出一個方法論層次的問題：我們如何對未來做田 野？匯集了有關未來的呈現（presentation）、預測，與評估的離岸風電環評 會議，在此成為一個策略性的田野觀察場域。
（三）會議民族誌
會議是當代社會無所不在的公共活動，但很少被人類學者視為民族誌 主題，也很少被理論化。Schwartzman（1989）是唯一例外（Sandler and Thedvall 2017：5），她以民族誌手法來書寫當時人類學界認為無足為奇 的會議，提醒讀者人類學的一項重要任務是「去熟悉化」，也就是正視日 常經驗的理論意涵，以批判視角來檢視一般人視為理所當然的熟悉現象。 Schwartzman的嘗試並未在當時學界激起太多迴響，直到愈來愈多人類學者 投入現代社會的研究，會議作為田野場域的分析潛力才突顯出來。會議有清 楚界定的空間、時間，與成員，適合運用微觀的田野方法來探討尺度超越傳 統田野的結構力量，如國家治理、全球化、機構權力、市場機制等等，它們 是如何具體運作。2017年同時出版了兩本以會議為主題的人類學論文集， Brown et al.（2017：11）將會議視為「校準與協商各種不同觀點的空間」， 文集收錄的論文藉由最世俗（mundane）形式的會議之觀察，探索官僚系統 與公民社會的組織過程，以及治理機構的文化氣質（ethos）。由Sandler and 11 這個想法呼應Yang et al.（2018）的研究，他指出台灣電力系統規劃是建立在國家發展主義與超 級現代主義思維之上。Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 Thedvall（2017）編輯的論文集則從本體論、認識論，與方法論三個層次來解 析會議，探討會議的本質是什麼？如何用民族誌方法來研究會議？會議生產 了什麼樣的知識、身份，與權力關係？它們又如何藉由會議來展演、溝通， 與取得正當性？兩本書的作者群都同意會議是很有用的方法工具與考察對 象，不同類型的會議分別呈現了國家、地方政府、公民團體、草根民眾、技 術專家、企業，以及跨國組織的治理思維與反抗。 從這兩本書所收錄的論文，筆者歸納出一套以會議為田野的方法架構。 首先是會議的定義與特質，會議指涉的是「事前指定的匯集空間」（Brown
et al. 2017：10），它是資訊、關係、文件藉之流通的基礎平台（Sander and Thedvall 2017：1）；會議也具有類似儀式的性質，它通常有明確的開始與 結束時間、劃定的活動空間，以及參與成員共同遵守的行為規則；其次，研 究者的觀察重點在於會議時間／空間之中發生了什麼，這包括會議的正式活 動，也就是會場內的正式發言、討論，與流傳之文件資料內容，以及非正式 的面向，包括不列入會議記錄的話語與更隱晦的「物」之行動，例如與會者 的身體動作、支撐會議活動的物質與技術等等，這些物質情境經常以會議成 員難以覺察的方式，協助、影響，甚或阻擾會議之正式活動的進行；第三， 具人類學特色的會議民族誌不僅只有會議場景的詳細描述，更需包括整體觀 的視角，除了觀察會議本身，也要了解會議與會議室之外的世界的關聯。換 言之，對社會文化脈絡的注重區分了人類學與組織管理學的會議研究取向。
早在Schwartzman（1989：239；cited from Brown et al. 2017：5）的作品就已
經指出會議人類學的主題是「會議如何生產與再生產它所處的社會文化場域 的權力關係」，後續學者則從不同類型的會議，分析會議如何反映、影響、 甚至生產了會議室之外的社會關係、知識，與價值階序（同上引：6）。除了 社會文化脈絡之外，筆者認為時間脈絡也要加進來：會議可被視為一系列社 會變遷過程中的事件（通常是關鍵事件），它的前因後果－導致特定的人、 文件、議題在會議現場匯集的原因，以及會議對參與者與相關議題的後續效 應－都是我們要了解的主題。
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三、研究方法
會議民族誌顯示了以會議做為田野場域的人類學意涵，也啟發了本文的 研究設計。以下單元先敘述臺灣環評制度的架構與運作，以及國內學界針對 環評的批判分析；接著以三個從地方到中央的環評會議場景，來呈現政府、 業者、專家委員與常民對於離岸風電環評所審核的海域未來情景，各持什麼 樣不同的理解？民眾如何透過對未來的宣稱，以及會場中與時間相關的微妙 策略，讓自己在環評會議的參與更具效力？以下先說明本文的研究歷程與方 法論上的考量，接著進入田野資料的鋪陳。 本文資料取自一系列針對臺灣離岸風電開發進程與地方社會影響的研究 計畫成果。自2014年8月至2020年初，筆者在苗栗、彰化，與雲林的海岸地區 進行多點式的田野調查，訪談離岸風電計畫涉及的各種利害關係人－包括漁 會代表、漁民、海岸地區的意見領袖與一般居民，以及關心海岸與海洋生態 環境的保育人士等－對於開發案的看法，並且盡量參與相關會議與地方活動 以了解海岸地區的政治、經濟、文化，與歷史背景。最初的研究設計並不是 以環評為主要議題，但在田野過程中屢屢碰到受訪者自發性地回憶先前參與 環評的經驗，用來與研究者所詢問的離岸風電開發爭議做比較，因而促發了 筆者對「地方民眾如何理解與參與環評」這個研究議題的興趣。2017年6月到 9月之間是離岸風電環評會議最密集的時期，筆者與研究助理輪替，在這段期 間總共旁聽了15場於環保署舉行的初審會議，以及三場分別於苗栗、彰化， 與雲林舉辦的現勘與意見陳述會議，做為理解離岸風電環評之主要爭議點的 知識基礎。本文呈現的田野資料取自「海能離岸風力發電計畫」（以下簡 稱「海能」）從地方到中央的三個會議場景，海能風場位於苗栗縣後龍鎮外 海，而筆者從2014年8月就在後龍鎮與竹南鎮的海岸社區做田野調查，對海能 案相關的地方脈絡最為熟悉，因此在眾多離岸風電環評案件中選擇了海能做 為個案研究。12 12 上緯公司是臺灣最早投入離岸風電開發的民間公司，2013年規劃的「海洋竹南離岸發電計畫」 獲得經濟部示範獎勵，2017年兩部位於竹南鎮龍鳳漁港外海的示範風力發電組開始商轉，是台Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊
Sandler and Thedvall（2017）提出分析會議時需要考慮的三項方法論議 題：首先是「要採納什麼資料？」會議本身就是資料密集的場域，而且會 議通常不只一場，包括了會前會及後續會議；其次是會議田野的界限，會 議從何時開始，何時結束？會議的參與者包括了誰，又可能排除了什麼樣的 聲音？第三是會議的近用權（access）－誰可以進入會議？從這三項考量來 看，環評會議與書件是公開資訊，所有人都可出席與取用資料（環保署的初 審會議需要事前上網登記，但並不限制申請資格），主管機關事前必須公告 會議時間與地點，事後必須將會議紀錄公開上網，避免了近用權與隱私權的 問題；而且環評機制有固定的流程與會議類型，可以清楚界定資料收集的時 程範圍。本文的研究方法以會議場域的參與觀察為主，除了記錄與會者的發 言，會議成員各種操弄時間的策略作為－本文稱之為「時間策略」，更是觀 察重點。這些時間策略如布赫迪厄（Bourdieu 2004：16）所言，是不被「意 識所覺察」的實作，施為者不見得自知、或難以承認自己這些作為的動機與 實效（同上引：17），因此不容易透過事後追溯的訪談方法來了解策略運作 當下的具體情境與即時效應，唯有隨著對實作過程的近身觀察，才能帶入這 些策略的時間韻律與面向，進而重建當下現場（同上引：23）。在這些會議 上我們並不主動告知與會者我們的研究者身份，也不做訪談，但若有與會者 來跟我們攀談、抒發對會議的想法（地方民眾通常誤以為我們是記者），我 們會先表明自己的研究者身份再聆聽對方想說的話。本文採用的資料絕大部 份取自參與觀察法所記錄的會議場景與對話，以及針對會議場域中可觀察的 行為與物的細描；部份論點的闡述，則以田野調查中報導人主動陳述的環評 經驗為佐證。除了會議現場的觀察紀錄，環保署「環評書件網站」公布的環 境影響說明書內容，以及與這些環評會議相關的新聞報導，都提供了理解海 能環評過程的背景知識。 灣最早商轉的離岸風機，2019年海洋竹南離岸風場完工，總裝置量為128MW。海能離岸風場是 上緯公司規劃開發的第二個離岸風場，2016年開始規劃，2017年通過環評並成為經濟部遴選風 場之一，預計2021年開始商轉。
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四、臺灣環評研究
（一）定義「環評」
台灣的環評法規架構取自美國，因此必須先從環評制度在美國的發展脈絡說起。美國的環境評估法源始自1970年頒佈的National Environmental Policy
Act 1970（NEPA），這項立法旨在引導政府機構在開發案的決策考量中納入 環境因子，它有兩個治理上的創新意涵：首先，這是美國首次正式地將環境 影響評估法制化；其次，環境影響評估法反映了環境治理思維的轉向，從過
往的事後傷害彌補轉向事前的預測與預防（Bulkeley and Mol 2003）。1970年
代之後，環評制度的建立成為西方工業國家的普遍共識，聯合國於1972年提
出《人類環境會議宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the
Human Environment），建議各會員國修改開發案的許可程序，以避免未來可 能的環境災害（同上引），在此宣言之後，澳洲、加拿大、紐西蘭等國陸續 立法將環評納入決策程序。131992年聯合國環境與發展會議之後，所有工業化 國家都訂定了自己國家的環境影響評估程序，而在國際法的領域中，則透過 許多國際協約來執行影響評估。過去廿年間，環評制度逐漸普及到發展中國 家，而且新增了一些新的要求，其中「赤道原則」是環評的一項重要發展里 程碑，它要求私人金融機構在第三世界國家的資助開發，必須先經環評審議 的規範（同上引）。大約也是在1990年代，西方國家的環評運作方法進入了 新的階段，在此之前，政府與專家的環評共識建立在他們認為絕對可信的科 學資料之上，不受社會力影響；1990年代之後政治專業與科學專業面對愈來 愈強大的公眾檢視與批判，再也無法壟斷環境知識的生產，環境治理形式漸 漸從專家的閉門會議轉向為著重公眾參與、涵納多樣的利害關係人與公民團 體的公開論壇，非參與式的政策形成方式，甚至被認定為不具正當性、不夠 民主（同上引）。
13 Bulkeley and Mol（2003）認為從這段歷史可以看到當時兩項新的環境意識之浮現，首先是環境 與經濟不再對立而是並重，環境品質逐漸被賦予經濟價值，與國力密切相關；其次是對環境風 險的覺察，人們開始體認到工業會造成環境問題，而且許多環境問題是感官無法感知，必須藉 由科學方法去辨識與測量，而環評就是針對環境風險的評估與管理。
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（二）臺灣環評制度簡介
臺灣於1994年12月公告環境影響評估法，立法目的是「為預防及減輕開 發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，規定在開發案規 劃階段必須進行開發計畫之潛在環境衝擊的評估。「環境影響評估法」界定 了「環境」的範圍：「環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文 化、生態等可能影響之程度及範圍」，也明定了環評審查的操作主體是環境 影響評估審查委員會（以下簡稱環評會）。環保署的環評委員會由21位委員 組成，其中7位是政府部會代表，分別來自行政院農業委員會、衛生福利部、 國家發展委員會、科技部、內政部等，另外14位環評委員為學者專家代表， 由政府部門與民間團體共同推薦，再由環保署召集的遴選委員會決選。環評 委員各自具有不同的專業背景，依照《環境影響評估法》對環境的界定，委 員專長背景應包括自然環境、文化，與社會經濟面向。以首次大量審議離岸 風電開發案的第十一屆（2015-2017）環評會為例，學者專家委員的專長涵蓋 了環境工程、公共衛生、海洋科學、地質、大氣、生態、經濟、地政，與文 化資產等。 法定的環評流程包括幾個階段，首先是行政主管機關的篩選，決定一 個開發案是否需要實施環評，進入環評審議的開發案必須將環評資訊公開於 網站十五日、在開發案所在地舉行公開說明會，並且製作環評文件，也就是 環境影響說明書（簡稱「環說書」）。環說書的正文必須包括「開發行為之 目的及其內容」、「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、 「預測開發行為可能引起之環境影響」，與「環境保護對策、替代方案」， 也就是說，除了開發場址的現況環境調查之外，環說書尚需針對開發案的各 項環境風險進行預測與推估，並就這個未來情景的推估提出現在可執行的衝 擊減輕策略與環境監測機制。環說書由開發單位負責撰寫，一般的情況，開 發單位會聘請環境顧問公司去執行環境調查與評估工作。環說書完成之後由 目的事業主管機關送至環保署或縣市環保局，經由承辦人員進行形式審，檢 查非屬環評事項的爭點是否釐清、敏感區位之調查表是否涵蓋所有範圍的地 號等事項，形式完備之後，開發業者繳費進入環評審議，如果在形式審的階 段判斷不需要進入二階審查的案件，會先由學者專家委員組成的專案小組進 行初審。專案小組的人數不一定，像離岸風電這種大型案件，每次的專案小會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 組人數均包括十位左右的專家學者委員，另外加上兩位外聘委員（例如一位 長期研究中台灣海岸鳥類生態的學者，就經常被邀請來審查2017年送件的離 岸風電環評案）。14初審會議有了結論之後，就將建議（共有「建議通過」、 「不宜開發」、「退回目的事業主管機關」等選項）送交環評大會決議。在 環評流程中，民眾可以參與會議的機會包括公開說明會、現勘公聽會、初審 會議，與環評大會，另外，爭議性較大的案子還可能由環保署邀請環評委員 之外的專家學者召開專家會議，民眾也可以列席旁聽。 圖1 環 評 審 查 流 程 作 業 圖 ， 取 自 行 政 院 環 保 署 「 開 發 行 為 環 境 影 響 評 估 流程」https://www.epa.gov.tw/Page/ B79D7029A0BBA9D，劉如意 繪製。 14 專案小組的委員由署長或副署長勾選，是以專長來分配案件。
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（三）臺灣環評研究
環評法與環境影響評估審查委員會的建立，不只意謂開發案審查程序 的變更，更象徵著台灣環境運動進入了不同的階段。環評制度成形之前的 1980年代，民眾因為環境議題而集結抗爭的事件層出不窮（徐正光、宋文里 1989；蕭新煌 1988）；環評法實行之後，體制外的環保抗爭頻率顯著降低， 體制內的會議室成為公民團體與地方民眾陳述意見的主要場域。李丁讚、林 文源（2003：63）以社會力的「馴化」來形容環境運動在1990年代的專業化 轉向，他們認為環境團體內部「新組織技術」的出現與普及，是讓環境運動 的行動策略從暴力衝突轉為組織動員遊行，進而進入體制專業遊說的主要原 因。何明修（2006：157）則指出政治機會結構的變化是讓環境運動轉型的 主要背景因素，台灣在1990年代的政治民主化改變了政府治理架構，環境相 關部會新設的諮詢會議與審查委員會提供民間更多的決策參與管道，但先前 的群眾動員模式並沒有消失，而是與體制內的專業參與方式並行。何明修的 觀察在十多年後的今日仍然適用，環境團體與地方民眾都會運用體制外與體 制內的各種行動方式來表達對開發案的異議或支持，即使是體制內的環評會 議，也經常看到民眾同時透過正規的會議發言與逾越會議規範的方式來表達 立場。 臺灣學界對環評制度的研究相當多，其中與本文主旨最相關的是針對公 民參與機制的批判分析。學者雖然肯定台灣環評在民主體制之中運作，提供 了公民參與政策討論的機會（湯京平 2000：17），但認為現有的公眾參與機 制尚待加強（戴興盛、康文尚、郭靜雯 2013：140），而且公民監督的程序也 不夠明確（葉俊榮、張文貞 2010）。至於環評未能讓公眾充份參與審議過程 的原因，學者多歸諸於環評委員與環境技術官僚獨尊科技、貶抑常民知識與 情感的意識型態。例如，徐世榮、許紹峰（2001：119）分析三份環說書的內 容，發現環評過程呈現「科技獨霸」，並未充份納入民眾意見，因而無法化 解民眾對工業開發案的疑慮，也無法達到經濟發展與環境保護共存的政策目 標。杜文苓（2010：51）批評中科三期的環評過程雖有地方說明會、列席發 言等讓民眾參與的機會，但法規要求的這些公共參與程序難以達到實質溝通 的目的，環評審議仍然「缺乏對民眾生活經驗知識的傾聽與肯認」，直到立會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 委協助舉辦聽證會，才能聚焦釐清爭點。杜文苓（2011：57）則更進一步說 明業者與政府如何利用「科技風險的不確定性」，形成專業與公眾之間論辯 能力的落差，結果是讓科學園區的環評受到「日漸強大的質疑聲浪」。陳潁 峰（2017：70）指出環評委員的遴選標準只重視科學專業，即使環保署在重 大開發案的審議過程中開放讓民眾提名自己信任的專家委員，但現行環評制 度仍然有「缺乏與公眾交流」、「膚淺的公民參與」（同上引：77），以及 缺少讓公眾及早參與並實質監督的機制（同上引：73）等問題。 上述研究都指出科學主義心態造成環評制度設立廿多年來紛爭不斷， 而如何讓這套立意良善的環評制度能夠達到化解爭議的原初目標而不是淪為 爭議來源，是許多學者關注的問題。在科技與社會領域中，學者從風險社會 理論著手，認為當代環境問題的複雜性已經超出科學知識所能掌握的範圍， 必須納入常民由生活經驗而來的在地知識，讓科學家與一般民眾共同參與環 評知識的生產，才能產生更完善的風險評估。杜文苓（2011：81）就指出 高科技的環境風險很難用現有的科學知識與方法去確證，因此環評進入了 後常態時代，不能排除民眾對「倫理與社會議題」的關切。簡凱倫、周桂田 （2014：70）觀察發現，民眾的風險意識自1980年代以來有所變化，不再信 任科學專家的公正客觀宣稱，因而讓環評的「風險溝通、資訊透明與風險評 估的適切性」屢受民眾抨擊，他們主張從司法制度的調整來監督環境行政機 構是否落實公眾參與程序、是否確實做到多元面向的風險溝通。湯京平、邱 崇原（2010：14）也主張，台灣環評法其實是「將政治決策包裹在行政體系 內部的專業決策」，因此環評不可能只是隔絕於社會多元價值之外、不涉及 利益分配的純科學審議，而必須開放給不同立場的公眾進入決策過程，以尋 求協商方案。陳潁峰（2019）以一個成功實例證明公眾參與不但不會拖延環 評效率，反而是讓環評可以充份發揮功能的方式。 相對於上述針對環評制度的批判分析，另外一些研究是以環評會議中的 公眾為主體，探討非專家的常民如何在科學專業霸權的擠壓之下，打造環評 參與的行動空間。何明修（2006：188）從訪談發現，某些環境運動領袖深知 重大開發案的扭轉必須倚靠政治力量介入，他們參與環評的主要目的是為了 「拖延開發」而不是進行學理論辯。范玫芳（2008：185）觀察與訪談安坑灰
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 渣掩埋場環評的參與民眾，發現制度設計上「專家政治與科學理性的霸權」 壓抑了科技公民的實踐，但地方行動者積極參與環評並熱烈表述在地知識與 生活經驗的重要性（同上引：203），仍相當程度挑戰了專業者與官僚至上 的權力結構。杜文苓（2010：51）指出中科三期環評中「地方公民的積極參 與，提供了對抗性的在地資料數據與風險論述，持續風險抗辯，使環境影響 問題可以較全面性的被關照」。國外也有人類學者利用一手的田野觀察資料 來描寫會議現場的混亂與偶發情境，以說明專家／常民、環境／政治的劃界 工作如何持續地被參與環評的「異質社群」所挑戰與干擾，Hébert（2016） 引用Callon et al.（2009：9），稱這些紛擾為「溢流」（overflow），「溢 流」的出現挑戰了科學知識權威，即使在最嚴謹規範的審議會議中仍可能出 現。 上述研究讓我們清楚看到環評設定了一個科學理性的構框，被區隔於框 架之外的常民知識與非理性情感很難在該機制之中獲取肯認與正當性，即使 有少數的例子是民眾透過積極參與，打造出介入環評審議的行動空間，但對 那些缺乏環境專業團體奧援或政治人物代言的一般常民來說，在環評會議做 有效發言是非常困難的事。這帶出了一個還沒有被討論的議題：常民為何在 自知難以有效發言的前提下，還參加環評會議？如果民眾參與的是一個結論 早已給定、超出他們掌控之上的結構賽局，那為何仍然參與？筆者認為，環 評的未來性必須納入考量，才能更完整地理解是什麼樣的因素吸引了民眾撥 冗參加一場大多是技術說明的會議。接下來先簡述台灣離岸風電開發過程， 然後進入田野現場的描述。
（四）臺灣離岸風電政策發展與環評過程
行政院於2012年2月提出「千架海陸風力發電機計畫」，模仿英國發展離 岸風力發電的方式，由陸域到海域、淺海到深海、示範到區塊，依序建置大 規模的風力發電場，同年7月3日公告「風力發電離岸系統示範獎勵辦法」， 以經費補助鼓勵公民營廠商提出離岸風場的規劃案，次年1月評選出三個分 別位於苗栗與彰化外海的離岸風電示範案。152016年5月蔡英文總統就任，綠 15 這三家取得示範獎助的廠商是上緯、福海與台電，各自在苗栗竹南及彰化王功外海規畫示範風會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 色能源與離岸風電同列為新政府「七項產業計畫」的重點產業，是「未來驅 動經濟發展的新引擎」（行政院 2017），能源局隨即公告了可供設置風場的 海域潛力場址，開放給廠商自行選址規劃，同年並通過離岸風電蠆購電價協 定，以優厚的收購電價吸引各國風電廠商來台投資。這一系列的法規修訂與 政策宣告，將西海岸近海海域打造為發展再生能源的主要場域，以符合2025 年再生能源發電達全國電力20%的能源轉型目標，其中3GW為離岸風電（行 政院 2017）。 在臺灣的環境治理架構下，離岸風電這類重大開發案必須先經過環境 影響評估，釐清開發案可能造成的陸上與海上的環境衝擊，以及針對這些環 境衝擊的減緩與監督方式，才能取得開發許可。示範階段的三個風場率先於 2013-2015年間個別通過環評，潛力場址辦法與蠆購電價費率在2016年公告之 後，預期會有許多離岸風電規劃案需要環評，再加上當時計畫在2018年進入 全面性的區塊開發，16於是能源局在2016年提出《離岸風電區塊開發政策評估 說明書》，意圖藉由環保署的政策環評機制讓各相關部會、學者專家，以及 關心海洋保育的民間團體共同審議未來的區塊開發方式，促成「海域空間及 國家資源……全面性整體規劃及整併利用」（經濟部能源局 2017：2）。這項 政策環評確立了「由遠而近」的開發原則，日後成為若干風場在環評會議中 受到質疑的依據。 臺灣做為一個從未有過海洋能源開發經驗的科技後進國家，許多事前沒 有預期的挑戰隨著離岸風電推動過程逐一浮現，相關法規也一再調整，其中 與環評相關的是2017年間由經濟部公布的「離岸風電遴選制度」，規定2017 年年底之前通過環評審議的離岸風電開發案才能進入下一步的遴選程序，才 有適用蠆購費率的資格。這項規定一公告，短短數月之間有廿二件離岸風場 環評案送入環保署，初審會議時間集中於2017年夏季。17密集的會議提供了寶 貴的田野觀察契機，筆者與研究助理從2017年6月開始持續關注離岸風電開發 場，但福海開發案在2018年由環評審定為「不宜開發」。 16 這是能源局於2016年的政策宣告，但區塊開發階段延宕至今，仍未正式展開。 17 過程之中環保署曾抱怨能源局把推動綠能開發的時間壓力轉移給環評會，並於九月宣稱不再接 受「有時間限制的」離岸風電開發案（黃佩君 2017）。
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 案的環評過程，資料蒐集包括會議現場的觀察紀錄、環評書件內容，以及相 關新聞報導，以下以我們記錄最完整的「海能離岸風力發電計畫」環評相關 會議為研究個案，以三個從地方到中央的會議現場描述做為分析素材。18
五、離岸風電環評會議現場
（一）後龍公開說明會（
2016.08.18）
根據環保署「開發行為環境影響評估作業準則」，開發單位應在環評調 查期間於開發場址所在地舉行公開會議，向民眾說明開發行為內容並蒐集意 見，會議紀錄與後續處理回應都需要納入環說書中。19海能案的公開會議訂在 2016年8月18日，地點為後龍鎮水尾活動中心。說明會之前，苗栗縣的環境團 體於8月15日發表聯合聲明，批評規劃中的風場距離海岸過近，干擾到漁民作 業與保育類鯨豚生活空間，要求風場退至30公尺以上水深、六海浬以外的海 域。後龍鎮長也找了鎮內21位里長向媒體發表聲明，聲稱為了保護漁業與景 觀，堅決反對本案，但此聲明最後卻以要求「完善的補償機制」結尾。後龍 鎮公所主秘接受記者採訪時說，公所日前邀集所有里長來討論海能案，大家 有很多疑慮，擔心預訂設置的68架風機將影響景觀、生態、與漁獲；而且， 面積大於後龍全鎮的海能風場總發電量比一部火力發電機組還少，顯然「發 電效益不符」（張裕珍 2016）。 或許這些事前的爭議報導引起民眾注意，這場說明會的參與者相當多。 水尾活動中心位於後龍鎮海邊的水尾里，距離鎮中心大約20分鐘的車程，旁 邊是鄰近海堤的武功國小，周邊有不少空置的民房。活動中心平時不開放， 18 海能案的環評過程簡述：海能由能源局於2017年3月9日函送至環保署，因相關環評法第一條之 一的釐清事項沒有完備，其敏感區位之調查表沒有涵蓋所有範圍的地號等事項，環保署在2017 年3月28日將此案退回能源局釐清。能源局在2017年5月25號再次將海能案轉送至環保署，海能 風力發電股份有限公司籌備處於6月12日繳費進入時程。海能案一次初審於2017年7月20日舉 辦，結論為補正再審，而二次初審會議則於2017年10月13日舉行，環保署建議通過。 19 《開發行為環境影響評估作業準則》第十五條：「開發單位作成說明書前，應依下列事項辦 理：一、刊登說明書主要內容……於指定網站，供民眾、團體及機關於刊登日起二十日內以書 面或於指定網站表達意見。二、舉行公開會議：舉行公開會議供表達意見」。會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 只有特殊活動才會使用，並非村民慣用的公共空間。會議預定九點半開始， 大約九點左右就有民眾陸陸續續騎車或開車到來，周邊狹窄的道路與荒廢的 私宅前院，很快就停滿了汽機車。來到會場的民眾有些進入活動中心閒坐， 也有一些人站在外頭聊天，到會議開始都不進場。村內主要道路上的便利商 店老闆說，這種說明會他們通常都不知道，里長也不會事前告知，有一次早 上9點開說明會，里長到了8:30才廣播通知大家去開會，「做田的人那個時 候哪裡在家？」今天的會議訊息並不是里長告訴他的，而是來自另一里的一 位長年投入生態保育工作的顧客朋友，老闆一聽到會議與風機有關，就決定 放下店裡生意過來參加，因為他家旁邊海堤上的風機噪音非常擾人，他說當 時要蓋這些「風車」的時候他並不知道，蓋起來之後才看到那邊立了風車， 但已經來不及阻擋了，所以他想來聽業者怎麼說。老闆指著外頭馬路上佈滿 錯綜電線的電線桿，說那是31KV的電線，20都影響到他的生活品質與土地價 值。 到了九點半，活動中心內部已經坐滿了人，還有十幾人站在門口不進 來。上緯公司派駐苗栗的員工在門口招呼民眾，他說今天人蠻多的，「都不 知道是哪些人」，可見他事前並沒有預期這場在平日上午的偏遠社區舉辦、 沒有強力宣傳與動員的說明會，21居然出席率這麼高。一位大約60多歲的男 士看到我們不像當地人，就走過來對我們說，要開這個會也沒通知，我們問 他怎麼知道會議訊息，他說他的田就在活動中心前面，這裡平常不會有人聚 集，今天早上田裡工作時看到人潮才知道要蓋風車。此時會場內聚集了近兩 百名與會者，包括後龍鎮大多數的地方意見領袖如鎮長、鎮民代表會主席、 鎮民代表、各里里長、社區協會幹部、漁會總幹事、縣議員助理等等，另 外，關心苗栗縣環境議題的官方與民間團體，包括國、民兩黨與時代力量的 駐地人員、苗栗縣環保局科長、苗栗社大、反風機運動參與者、苗栗自然生 態學會、媽祖魚保育聯盟、蠻野心足生態學會等也都在場，這些人平常各據 20 31KV意指台電的輸電饋線，風力發電機組所生產的電力也是輸送到台電電纜。 21 雖然開發單位在8月1日函送會議通知給竹南與後龍兩鎮的各里辦公室與相關人員，也在活動中 心門口張貼會議公告，但地方層級的會議若沒有經由里長個別通知及廣播宣傳，通常出席率不 高。
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一方，這場環評說明會把他們聚在一起成為Howe and Boyer（2015）所稱的
「風之公眾」（aeolian publics）－社會位置殊異，但同時受風電議題所召喚 與匯聚的暫時公眾。 會場正前方是鋪了粉紅桌巾的主席桌，上方懸掛著「海能離岸風力發電 計畫環境影響說明書編擬階段公開會議」的紅布條，開發單位與顧問公司代 表共五人一字坐開，面對著出席民眾。會議一開始由撰寫環說書的顧問公司 代表用筆電投影做簡報，簡報第一頁是分鐘為單位的議程表，註明散會時間 是11點，第二頁是發言規則，每次發言時間3分鐘。接下來說明這次會議的 法源依據是環評作業規範的程序要求，然後才進入開發案內容的簡報。第一 單元是「開發緣起」，列了幾項開發理由：「尋求安全、穩定、潔淨之能源 供給」、「發展再生能源為整體能源政策重要之一環」、「歐美等先進國家 近年來積極推動離岸風力發電」、「台灣西部海域為全球最優良風能潛在區 域」。下一頁是風場位置地圖，有些民眾看到投影螢幕上的風場範圍涵蓋了 後龍鎮全部海岸線，就開始情緒激動，年約六十多歲返鄉務農的陳先生是其 中之一，今日會前他跟我們說，這片海域與村庄有神明守護，風機雖然設在 海上但還是會影響村子的風水，「神明不會樂見這種事發生」。陳先生在會 中數次大喊「反對」、「堅決反對」，會場秩序開始有些混亂，即使報告者 還是一頁頁唸完全部簡報，但場內幾乎沒有觀眾專心聽講。有些人安靜翻閱 自入口簽名處取得的簡報紙本，坐在會場後方的民眾則多半私下交談。 顧問公司簡報結束後就是議程上的「意見表達」時間，首由南龍區漁會 總幹事發言。總幹事說，風場位置幾乎與南龍區漁會的專用漁業權區重疊， 勢必影響到捕魚及航行，若業者不更改場址，「我想我們也很難同意你們在 這裡設風場」。其實從2013年開始，上緯公司就為了風場位置與漁業權區重 疊而密集拜訪南龍區漁會，雙方溝通協商的機會非常多，2015年更共同簽署 了台灣第一個離岸風場漁業補償方案的備忘錄。不過總幹事還是必須以漁民 權益代言人的身份來說明會發言，他說完話之後便以還有其他公務為由立即 離去。
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 漁會發言之後，後龍地方意見領袖接續表述意見。首先是關於開發程 序的疑問，一位里長與一位前鎮民代表詢問，「上面」是否已經通過這個案 子？如果居民在此會議上表達反對意見，案子是否仍會繼續執行？今日的與 會者只是來為開發案背書嗎？這些疑問也是在場民眾私下議論紛紛的一個關 注點：今天所提的意見將會如何處理？會如何納入環評的參考依據之中？民 眾對開發程序的疑惑，一部份原因出自同為上緯公司規劃、場址鄰近海能風 場的「海洋竹南」離岸風電計劃。海洋竹南在通過環評之前，地方組織只有 南龍區漁會曾經對該案發表意見，漁會系統之外的地方領袖與鎮民，幾乎都 不清楚該案的規劃進度與內容。但取得環評許可兩年後，海洋竹南與漁會談 妥了漁民的補償方案，經過媒體大幅報導而成為眾所周知之事。因此今日會 議上許多民眾質疑開發案「已經通過了」才找居民來背書，其實是誤把海能 當成海洋竹南了。這些質疑固然顯示了民眾對於離岸風電開發進度與環評程 序的陌生，但更重要的是民眾對今日會議的「預期」心情：他們急於詢問開 發案是否已經通過，是想知道今日會議的結論是否已經確定，是否已經排除 了改變的可能性。開發單位解釋，海能案尚在規劃階段，2017年底要完成環 評程序、兩年內要完成籌設程序，若進到施工階段最快也是在四年後。 接下來的發言者強烈表述了他們與海洋的深厚關係。他們說，後龍擁有 西海岸最美麗的天然海岸與海洋，沿海村落的長輩們靠著漁農並作的生計方 式扶養下一代，如果漁場被破壞，生計收入就沒有了。曾經帶頭抗爭陸域風 機工程的後龍代表會主席講述的最生動。他語氣強烈表示，「後龍鎮的陸上 風車全省密度第一名，插在陸上土地失去價值，插在海上，魚不來了，要我 們這邊的漁民餓肚子？海上風車插下去，我們這邊的漁民是要抓什麼魚？要 去哪裡抓魚？」主席在會上宣稱地方對海域擁有主權： 我們跟土地連在一起，我們跟海連在一起，我們的海不要給你們插 風車，海是我們的。我們討海、抓魚長大的，海陪我們祖先好幾百 年，你要在我們的海插風車，我要跟你們拼命。海是我們的，魚也 是我們的……我們要保護我們的海。
Taiw an J our nal of An thr op olo gy 臺灣人類學刊 事實上，海域在法律上屬國家所有，而海域的「專用漁業權」則由區漁 會向農委會申請並取得物權，由漁會擔任管理人，因此從事海域開發行為的 業者才必須要和漁會討論漁業補償事宜。但民眾對海域情感與海域主權的宣 稱，既挑戰了漁會對海域使用者代言權的壟斷，也提出了他們自己對海域價 值的認定：海是傳承自祖父輩的漁場、村庄風水之所依，海有它的內在價值 （intrinsic value），並不是業者可以「用錢處理」，以一套漁業補償公式來 計算其對等的金錢價值。 此外，海能與海洋竹南案屬同一開發單位，在會議上也出現了海洋竹南 的爭議未解，而在海能案會議現場要求一併處理之事。竹南鎮公所代表大聲 說，海洋竹南案在沒有取得地方共識之下居然通過環評，讓公所非常不滿， 另外也有住在變電站旁的居民表示陳情了幾個月，開發單位都不予理會，也 投訴無門。反對海洋竹南漁業補償方案的漁民自救會代表也至會場發言，除 了抨擊風場選址不當將造成未來漁場作業困難之外，還聲稱開發單位並未妥 善保障受風場影響最鉅的流刺網漁民權益。過往累積的風機爭議則涉及另 一家風機廠商先前的開發案，幾年前後龍曾發生對抗陸域風機施工的抗爭事 件，風場完工後的運轉噪音更在後續期間引起民怨，因此今日有鎮民代表發 言表示陸域風機已經損及居民的健康與土地價值，如果做在海上就會危害漁 民生計。從這些意見看到，過往類似開發案所產生的負面經驗，成為理解新 開發案的詮釋構框。 時間接近十一點，現場民眾在代表會主席的召喚下大多離場，只剩幾位 關心環境的公民團體代表還留在會場繼續發言。他們的意見與先前的聯合聲 明一致，都希望風場位置能移至30米或35米水深以外，以免影響漁民作業與 瀕危物種白海豚的棲息環境。他們也關心開發單位對今日會場意見的後續處 理方式，認為應該召開更多場次的地方說明會，與民眾充份溝通。針對風場 位置的質疑，顧問公司回應，目前規劃的風場平均水深大約30-50米，符合 環境團體要求，至於離岸距離則無法再向外移，因為苗栗外海的海床過陡， 再往外移就超過50米水深，也超出目前工程技術能及的極限。至於後續是否 還有民眾表述意見的機會，顧問公司先聲明這一場說明會的舉行方式完全符 合環評程序，然後引用海洋竹南在環評過程與施工之前總共舉辦了約20場說
會議作為未來時間性的匯集與競逐 — 台灣離岸風電環評的民族誌分析 明會的開發經驗，來表示自己「會誠懇的跟大家溝通」。會議在11:30正式結 束，超過表訂議程30分鐘。
