政府資料開放於採購業務應用之探討 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(3) 謝辭 就讀政大的三年歲月裡，一半以上都有論文的影子相隨，一路上跌跌撞撞， 終於走到了終點。這段過程中要感謝的對象不勝凡幾，本想直接帥氣地引用文學 大師陳之藩在〈謝天〉一文中所言：「因為要感謝的人太多了，不如謝天吧！」， 但還是要強調我最感謝的對象，不外乎指導教授蕭乃沂老師的指導、家人（含家 犬）的支持、職場長官與同事的包容、以及朋友與同學的鼓勵，讓這篇論文得以 修成正果。 想起初任公職時的自己，很「理所當然」地就被交付了辦理標案的重責大任. 政 治 大. （冏） ，隨著大小案件一樁樁一件件的經手，讓我從一開始就決定要寫關於「政府. 立. 採購」的論文，現在想來，似乎有點抱怨或發洩壓力的成分（笑） 。然而人生中的. ‧ 國. 學. 各種結果都源於自己曾經的經歷，拿一段人生經歷生出一篇論文，讓自己往後一 看到這部著作，除了感嘆 WORD 功力拜此所賜得以大幅增進外，還能回憶一段. ‧. 工作歷程和就讀政大在職碩班時的點點滴滴。這不一定是一筆等價交換，但之於. y. Nat. n. er. io. al. sit. 我，絕對是筆有賺不虧的交易，對此，我衷心感謝。. Ch. engchi. 國立政治大學. i n U. v. 社會科學學院. 余子沄. 謹致於. 行政管理碩士學程 中華民國 107 年 7 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(5) 中文摘要 不可諱言地，政府採購是國內外古今中來皆不可或缺的業務，隨著我國「電 子化政府」的各種建設，大幅增進了政府採購的辦理效率。另一方面，政府資料 開放自 1990 年代末期問世以來，已是今日治理工具中的當紅炸子雞，本文的重心 即在研究這樣一個風行於國際間的治理工具，是否有助於「政府採購」這項業務 的辦理。 本研究先藉由文獻探討分別說明「政府資料開放」、「政府採購」與「政府資 料開放於政府採購業務之應用」 ，再以問卷調查採購人員對前述三要項的看法，最. 政 治 大. 後有賴與相關人員的訪談，得出以下結論：. 立. 在討論「如何將政府開放資料應用於政府採購」前，必須提升採購人員對政. 學. ‧ 國. 1.. 府資料開放政策的認識，除降低推動阻礙，更有助於激發資料使用的各種想. 對於使用者僅限於採購人員、缺乏商業模式支持的服務項目，政府應製造利. sit. y. Nat. 2.. ‧. 像，創造更多元的應用性。. io. al. n. 購業務應用的價值。. er. 用政府資料開放開發服務的誘因、並持續服務，才能發揚政府資料開放於採. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：政府採購、採購人員、政府資料開放、政府資料開放平臺. i. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(6) Abstract Government procurement is absolutely necessary professional work for every country from ancient times to today. Various constructions of "electronic government" improve government procurement efficiency greatly. On the other hand, since the open government data appeared in the late 1990s, it has become a popular governance technology today. The focus of this paper is to study the governance technology that is popular in the world, whether it helps the "government procurement". This paper uses the literatures to explore "open government data", "government. 政 治 大. procurement" and "using open government data for government procurement", and. 立. then surveys the purchasing staff's views on the above three items, and finally get the. ‧ 國. 學. conclusions by interviews as below:. Before discussing "using open government data for government procurement", it. ‧. 1.. sit. y. Nat. is necessary to raise government procurement personnels’ understanding of the. io. er. open government data policy, in addition to reducing the impediment, it is more helpful to stimulate the imagination of the use of materials, and create more. n. al. diversified developments. 2.. Ch. engchi. i n U. v. For services that are only for government procurement personnels and are not profitable, the government should create incentives to use government open data development services and maintain services in order to promote the value of the government open data.. Key words: Government procurement, Government procurement personnel, Open government data, Open government data platform. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(7) 目次 中文摘要 ..................................................................................................... i Abstract ..................................................................................................... ii 目次 ........................................................................................................... iii 表次 ........................................................................................................... vi 圖次 ......................................................................................................... viii 第一章 緒論 ............................................................................................ 1 第一節. 政 治 大 研究背景 ............................................................................. 1 立. ‧ 國. 學. 第二節 研究動機與目的 ................................................................. 3. ‧. 第三節 研究流程 ............................................................................. 4. sit. y. Nat. 第四節 研究限制 ............................................................................. 5. er. io. 第二章 文獻探討 .................................................................................... 7. n. a. v. l C..................................................................... 第一節 政府資料開放 7 ni. hengchi U. 第二節 政府採購業務 ................................................................... 27 第三節 政府資料開放於政府採購業務之應用 ........................... 35 第四節 綜合分析 ........................................................................... 50 第三章 研究設計 .................................................................................. 51 第一節 研究途徑 ........................................................................... 51 第二節 研究架構 ........................................................................... 53 iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(8) 第三節 文獻探討法 ....................................................................... 54 第四節 問卷調查法 ....................................................................... 56 第五節 訪談法 ............................................................................... 64 第四章 資料分析 .................................................................................. 70 第一節 問卷成果分析 ................................................................... 70 第二節 訪談內容分析 ................................................................... 84. 政 治 大. 第三節 綜合分析 ........................................................................... 88. 立. 第五章 結論與建議 .............................................................................. 96. ‧ 國. 學. 第一節 研究發現 ........................................................................... 96. ‧. 第二節 實務建議 ........................................................................... 98. Nat. io. sit. y. 第三節 未來研究方向 ................................................................. 101. er. 參考文獻 ................................................................................................ 103. al. n. v i n Ch 中文資料 ......................................................................................... 103 engchi U 英文資料 ......................................................................................... 109. 附錄 .........................................................................................................111 附錄一 使用者回饋問卷（前測版） ......................................... 111 附錄二 使用者回饋問卷（正式版） ......................................... 114 附錄三 問卷調查次數分配及百分比與圖表 ............................. 117 附錄四 問卷調查成果與訪談提綱（政策推動者） ................. 122 iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(9) 附錄五 問卷調查成果與訪談提綱（加值開發者） ................. 132 附錄六 訪談內容（受訪者 A1） ............................................... 142 附錄七 訪談內容（受訪者 A2） ............................................... 145 附錄八 訪談內容（受訪者 B1） ............................................... 149. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(10) 表次 表 2-1 大數據、開放資料與政府資料開放的比較 ............................... 8 表 2-2 政府資料分類.............................................................................. 11 表 2-3 《規費法》中涉及政府資料開放收費之規定 ......................... 11 表 2-4 Open Data 創新應用競賽進 5 年表現 ........................................ 19 表 2-5 開放資料的五個星級 ................................................................. 21. 政 治 大. 表 2-6 國發會將於 2018 年實施之開放資料品質評比制度 ............... 21. 立. 表 2-7 依金額區分之採購類型（新臺幣） ......................................... 29. ‧ 國. 學. 表 3-1 本研究問卷的過濾題（題 1） .................................................. 57. ‧. 表 3-2 本研究問卷的構面說明與問題內容（題 2～題 20） ............. 58. Nat. io. sit. y. 表 3-3 本研究問卷調查題目修改前後之比較 ..................................... 60. er. 表 3-4 本研究問卷的基本資料部分與分析方式 ................................. 61. al. n. v i n C h ............................................................. 本研究顯著性檢驗方式 63 engchi U. 表 3-5. 表 3-6 本研究原定受訪者 ...................................................................... 65 表 3-7 本研究實際受訪者 ..................................................................... 66 表 3-8 本研究原定訪談提綱 ................................................................. 67 表 3-9 本研究實際訪談提綱 ................................................................. 68 表 4-1 本研究問卷與分析說明 ............................................................. 70 表 4-2 本問卷之 Cronbach's α係數..................................................... 72 vi. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(11) 表 4-3 性別樣本敘述.............................................................................. 73 表 4-4 年齡樣本敘述.............................................................................. 74 表 4-5 機關屬性樣本敘述 ..................................................................... 74 表 4-6 「觀念面」構面分析數值 ......................................................... 76 表 4-7 「進階面」構面分析數值 ......................................................... 77 表 4-8 「推廣面」構面分析數值 ......................................................... 78. 政 治 大. 表 4-9 性別與各構面之獨立樣本 T 檢定 ............................................. 79. 立. 表 4-10 性別與構面平均值 ................................................................... 79. ‧ 國. 學. 表 4-11 年齡與各構面之變異數分析（ANOVA） ............................. 80. ‧. 表 4-12 機關屬性與各構面之獨立樣本 T 檢定 ................................... 81. Nat. io. sit. y. 表 4-13 分析項目與構面間是否有顯著差異 ....................................... 82. er. 表 4-14 各構面相關分析表 .................................................................... 83. al. n. v i n Ch 分析項目與構面間是否有相關 84 e n g c ............................................... hi U. 表 4-15. 表 4-16 本研究訪談受訪者 ................................................................... 85 表 4-17 本研究訪談構面、對象與問題 ............................................... 85 表 6-1 本研究問卷 – 過濾題次數分配、百分比與圖表 ................. 117 表 6-2 本研究問卷 – 構面問題次數分配、百分比與圖表 ............. 117 表 6-3 本研究問卷 – 基本資料次數分配、百分比與圖表 ............. 120. vii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(12) 圖次 圖 1-1 本研究流程圖................................................................................ 5 圖 2-1 各種資料間之關聯 ....................................................................... 8 圖 2-2 政府資訊公開與政府資料開放 ................................................. 14 圖 2-3 政府資料開放推動架構 ............................................................. 16 圖 2-4 政府資料開放平臺資料分類 ..................................................... 17. 政 治 大. 圖 2-5 開放知識基金會，2018 年開放資料統計項目 ........................ 18. 立. 圖 2-6 《推動 ODF-CNS15251 為政府文件標準格式實施計畫》推動成績 ..... 24. ‧ 國. 學. 圖 2-7 公私部門在資料開放上的對抗生態 ......................................... 26. ‧. 圖 2-8 公私部門在資料開放上的合作生態 ......................................... 26. Nat. io. sit. y. 圖 2-9 WTO 下的貿易協定..................................................................... 28. er. 圖 2-10 GPA 與採購法適用範圍示意圖 ................................................ 28. al. n. v i n 我國政府採購類型C .................................................................... 30 hengchi U. 圖 2-11. 圖 2-12 我國政府一般性採購流程 ....................................................... 31 圖 2-13 我國政府標案採購流程 ........................................................... 32 圖 2-14 政府標案招標方式的選擇 ....................................................... 33 圖 2-15 美國城市開放資料普查網 ....................................................... 45 圖 2-16 英國 CloudStore ........................................................................ 46 圖 2-17 採購開竅資料挑戰賽 ............................................................... 47 viii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(13) 圖 3-1 本研究架構圖.............................................................................. 53 圖 3-2 本研究「政府資料開放」文獻探討方向 ................................. 55 圖 3-3 本研究「政府採購」文獻探討方向 ......................................... 55 圖 3-4 本研究「政府資料開放於政府採購業務之應用」文獻探討方向 ......... 56 圖 3-5 本問卷選項與認同程度強弱 ..................................................... 59 圖 3-6 本問卷刪除與新增題目 ............................................................. 61. 政 治 大. 圖 4-1 問卷α值與信度.......................................................................... 72. 立. 圖 4-2 數值與認同程度.......................................................................... 75. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ix. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(14) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. x. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(15) 第一章. 緒論. 「政府採購」是行政運作的重要動力，小至內部消耗品購買、大至設備建置、 重要服務與工程建設，都有賴政府採購作為來推動。另一方面，我國受近年國際 治理趨勢轉變為以資料驅動為主的政府治理的影響，加上多年「電子化政府」計 畫的建設，我國政府資料開放的作為不但迅速、且成效卓著。 政府採購與政府資料開放，一邊是推動國家行政的重要動力，一邊是近年來 蔚為風行的治理技術，兩者能如何結合運用，即為本研究探討的重心。. 政 治 大. 立 第一節. 研究背景. ‧ 國. 學. 不分公私部門，採購均為維持部門運作之基本業務，其花費都佔有一定比例。 在政府而言，政府採購除是推行業務、提供服務、建設國家的必要作為，其之花. ‧. 費，亦為政府主要的歲出項目。是故，我國於 1998 年通過《政府採購法》（下稱. y. Nat. sit. 採購法） 、並定於隔年施行。該法除構築我國政府採購制度，規範其依公平、公開. n. al. er. io. 之原則進行，在提升效率與功能的同時、亦確保品質1；更明定現行政府採購之標. i n U. v. 的，均係政府機關、公立學校與公營事業編列預算並通過，依法律與程序、與主. Ch. engchi. 管機關的監督下所為之財物、勞務與工程採購2。. 自採購法施行後，另一項影響政府採購甚鉅的施政作為，當屬同於 1998 年推 行之「電子化政府」計畫。主管政府採購的行政院公共工程委員會3（下稱工程會） 據此建置了「政府電子採購網」 （下稱採購網） （2000） ，除大幅提升採購效益，亦 提升政府資訊的公開透明程度。時至今日，電子化政府已邁入第五階段「數位政. 1. 《政府採購法》第 1 條。 2. 《政府採購法》第 2、3 條。 3. 《政府採購法》第 9 條。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(16) 府」（2017～2020），其重點推動項目之一，包括目前各國政府競相推動之「政府 資料開放」 。在此趨勢下，政府已要求提高政府採購資訊的透明化，工程會亦表示 將配合行政院推動政府資料開放的深化應用，使政府採購資訊在合法的前提下， 利用網路，朝公開透明的方向推動（工程會，2015）。 於 1950 年代興起於美國之「開放政府」概念，輔以近代網際網路的發達、政 府資訊公開的薰陶，逐漸形成「政府資料開放」的風潮。到 1990 年代末期，美國 開始出現提供政府資訊的民間網站（Yu & Robinson, 2012） ，再來到 2009 年，美、 英相繼成立了政府資料開放開放平臺，之後，挪威、加拿大等國亦跟進，而台灣. 政 治 大. 則是在 2013 年 4 月，建置了第一個政府資料開放平臺網站（李治安、林誠夏、莊. 立. 庭瑞，2014）。. ‧ 國. 學. 對於政府資料開放，早在行政院第 3322 次院會決議（2012）中便已確立，該 決議除指出政府資料開放有助於提升政府的施政透明度、民眾的生活品質、並滿. ‧. 足產業界的需求外；亦要求各所屬機關統整資料以為公開。據此，近年來已有許. y. Nat. sit. 多部會、地方政府與中央政府（2013）分別建置了資料開放平臺網站，要求各所. n. al. er. io. 屬機關統整資料並上傳公開，以利民間利用資料集開發功能、領導資料加值產業. i n U. v. 的發展，以發展「擁有越多資料、便擁有越多經濟優勢機會」的資料經濟（Data. Ch. engchi. Economics／Data Economy）的效益（黃東益、蕭乃沂，2014），並已獲得相當的 實績，使得各種五花八門的服務持續產出中。另外，曾任行政院院長的毛治國先 生（任職時間自 2014 年 12 月～2016 年 1 月）最早提出「三支箭」之說──即利 用「開放資料」 （Open Data） 、 「巨量資料」 （Big Data）和「群眾外包」 （Crowd Sourcing） 等資訊科技，以期使施政更有感，之後的歷任院長，亦持續將「開放資料」列為 重點推動項目。而對於政府開放資料於政府採購之應用，各國亦不乏相關案例， 但礙於使用者寡，開發意願遠低於開發一般民生常用功能。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(17) 第二節. 研究動機與目的. 公職包括許多行政類組，其中，一般行政類組大致通用於各機關之行政工作， 人數報名與錄取人數均居冠，而採購更是一般行政人員最常接觸之機關要務。是 以各機關中，現任或曾任採購人員4者不可謂之少。採購業務小至內部消耗品購買、 大至財物、勞務與工程標案所囊括之設備建置、重要服務與重大建設均屬之，不 啻為國家運作的重要動力。然採購人員辦理業務，多因循舊例為之，除前述賴電 子化政府開發之採購網或特定平臺外，少有運用其他技術或資料來促進業務的辦 理效率。. 政 治 大. 政府開放資料的用途廣泛，有許多改善人民生活之開發應用，除是目前當紅. 立. 的治理技術，亦不乏許多如何應用開放資料的研究報告。採購既為各機關必要之. ‧ 國. 學. 工作，採購人員亦為公職最大類組──一般行政出身的公務員中最常出任之職務， 簡言之，採購可謂是最多公務員最常承辦的工作。. ‧. 在國外，已有政府開放資料與政府採購業務的相互合作與應用；在我國，推. y. Nat. er. io. sit. 動政府資料開放已行之有年，於國際評比上也奪得佳績，在各領域都有其深化應 用，包括政府採購。我國除舉辦過相關的資料應用競賽，另有工程會聲明將促進. al. n. v i n 其開放資料達國發會所訂之《政府資料開放優質標章暨深化應用獎勵措施》金標 Ch engchi U 章等級，但對於兩者可如何相互應用，仍缺乏實際研究。 綜合上述動機，本研究之目的定為：探究政府開放資料應用於政府採購業務 之成果，期能給予政府政策建議與修正方向，致使深化政府開放資料於政府採購 業務之應用。. 4. 採購人員：本研究所稱之「採購人員」 ，係指政府採購業務之承辦人，包括小額採購與標案辦 理者。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(18) 第三節. 研究流程. 本研究共有五章。在第一章「緒論」中，先闡述本研究之研究背景與動機： 一邊是推動政府運作必要的工作「政府採購」 ，一邊是目前蔚為風潮的治理工具「政 府資料開放」 ，進一步探討兩者間能否達成相得益彰的效果，是為本研究的目的。 在第二章「文獻探討」中，藉由檢閱相關文獻，尋找能解答研究問題之資料， 無法藉由文獻探討獲得解答的部分，則再利用其他研究方法取得資料。 在第三章「研究設計」中，利用政策可行性評估研究途徑，進一步探討政府. 治 政 大 考。資料蒐集方面，則利用文獻探討、問卷調查與訪談等研究方法為之。 立. 資料開放能否增進政府採購的效益，並提供政府單位作為深化開放資料應用之參. ‧ 國. 學. 經過前三章的目的與問題確立、文獻探討、實地問卷調查及訪談，而於第四 章「資料分析」中分別統整問卷調查與訪談結果、並在最後的第五章「結論與建. y. Nat. n. er. io. sit. 綜上所述，本研究之流程，大致如圖 1-1 所示。. al. ‧. 議」中，歸結研究發現、並提出相關政策的與未來建議。. Ch. engchi. i n U. v. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(19) 第一章 緒論. 陳述研究背景與動機，確立研究目的與問題. 第二章 文獻探討. 文獻探討. 確立研究途徑與研究方法 研究途徑 第三章 研究設計. 研究方法 問卷調查法. 反 饋 、 補 充. 政 治 大. 政策可行性評估. 立. ‧ 國. 問卷與訪談結果分析、綜合比較. n. al. er. io. sit. 研究結論、政策建議、後續研究建議. y. ‧. Nat. 第五章 結論與建議. 學. 第四章 資料分析. 訪談法. i 圖 本研究流程圖 n C 1-1 hengchi U 資料來源：本研究整理. 第四節. v. 研究限制. 壹、目前少有結合「政府資料開放」與「政府採購」的研究， 資料收集不易 經查對，各博碩士論文網站中的論文，雖不乏「政府資料開放」與「政府採 購」的相關著作，卻鮮少有結合此兩者而為探討的主題，大部分的研究內容無類 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(20) 似研究可供參考，需自行蒐集資料，並多加利用研究者本身從事政府採購時的相 關經驗。. 貳、受訪對象限制 本研究在文獻探討後，利用問卷調查與訪談蒐集資料，其有以下之限制：. 一、難以確認受訪者確實均為各機關現職採購人員 本研究問卷的受訪限制為各機關現職採購承辦人員，採填問卷送購物禮券的 方式，於公務員討論版、相關公務群組與相關社群網路社團中張貼問卷連結收集. 政 治 大. 受訪者回覆。受限於網路匿名性的限制，無法確認有效樣本的受訪者確實均為各. 立. 機關現職採購人員。. ‧ 國. 學. 二、受訪者偏重於學校採購人員，分析結果非適用於所有採購人員. ‧. 研究者本人利用職務之便，亦將本問卷以通訊群組發放於北市中學事務組長 群組中，致使「機關屬性」中屬於地方機關之受訪者，又有 46%（17 人）為各中. y. Nat. er. io. n. al 三、受訪者合作意願與能力程度 Ch. sit. 小學採購人員，分析結果並非適用於所有採購人員。. engchi. i n U. v. 利用問卷與訪談所得之資料的品質，受制於受訪者的合作意願與能力程度； 研究者本人亦難以辨別受訪者答案的正確性與可靠性。. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(21) 第二章. 文獻探討. 在大數據時代，資料除行政價值外，其反饋價值也很重要，有意義的行政資 料，更是未來開放資料的分析對象。另一方面，我國的政府採購制度，經過採購 法與電子化政府建設，便利性與效能都較以往提升不少。 本章先各自介紹「政府資料開放」與「政府採購業務」的內容，最後再結合 此兩者，探討「政府資料開放於政府採購業務之應用」 。再藉由文獻探討的結論， 為研究問題尋得解答。. 政府資料開放. 學. ‧ 國. 立 第一節. 政 治 大. 壹、政府資料開放的發展. ‧. 政府資料開放（Open Government Data）與大數據（Big Data）及開放資料（Open Data）概念相近，但非同義。大數據包括各類型的資料，核心價值在於「自大量. y. Nat. er. io. sit. 資料中獲取商業或社會價值的技術」 ；開放資料則經過篩選與許可而為發佈，核心 價值在於「任何人都可利用並重製的開放精神」 ，在規模上，大數據遠勝開放資料，. n. al. i n 但兩者彼此重疊、而開放資料多半囊括於大數據中。 Ch engchi U. v. 依政府資料開放平臺對「政府資料開放」（Open Government Data）的定義： 「各機關以符合國際『開放定義』將政府資料以開放格式於網路公開，提供個人、 學校、團體、企業或政府機關等使用者，依其需求連結下載及利用。」相較於大 數據與開放資料，政府資料開放的規模又更為限縮，僅指「公部門」提供之開放 資料。 綜上所述，大數據、開放資料與政府資料開放之比較與關係，大致如表 2-1 與圖 2-1。. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(22) 表 2-1 大數據、開放資料與政府資料開放的比較 大數據. 開放資料. 政府資料開放. Big Data. Open Data. Open Government Data. 規模. 大. 中. 小. 開放性. 小. 大. 中. 來源. 所有部門. 核心. 自大量資料中獲取. 價值. 商業或社會價值的技術. 公部門 任何人都可利用並重製的開放精神. 資料來源：本研究整理. All Data. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大 所有 資料. 大數據. ‧. Big Data. y. Nat. Open Data. n. Ch. engchi My Data. er. io. al. Open Government Data 開放政府資料. sit. 開放資料. i n U. v. 個人資料. 圖 2-1 各種資料間之關聯 資料來源：McKinsey Global Institute (MGI) (2011). 貳、政府資料開放的正面效果 政府資料開放之作為各有利弊，利弊間亦互為影響。通盤觀之，正由於正面 影響能勝過負面影響，該政策才有推動之價值。而政府推動資料開放，主要有以 下效益。 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(23) 一、提升政府施政透明與民眾參與 滿足人民對於知的權利，且政府治理應秉持公開透明。民眾藉由資訊的取得， 進而對政府作為進行課責。. 二、提升人民生活品質與便利 許多政府資料看似雜亂，卻能提升人民的生活便利，如查詢大眾運輸之班次、 氣象、餐廳地點、遊玩地點、食品安全、流浪動物認養及協尋等資料（李治安、 林誠夏、莊庭瑞，2014）。. 三、促進民間經濟發展. 立. 政 治 大. 民間公司為因應政府資料開放的趨勢，培育運用開放資料所需之人才，以利. ‧ 國. 學. 用這些資料發展新的經營模式（李治安、林誠夏、莊庭瑞，2014；國發會，2015）。. ‧. 四、作為施政之輔佐. sit. y. Nat. 整合各施政資料並發展資訊整合機制，擴大公共利益，提升施政品質與效率. io. er. （國發會，2015）。. n. a. l C 參、政府資料開放的負面效果 一、對政府部門而言. hengchi. i n U. v. (一) 增加政府成本 相關會報與會議的召開、開放平臺的維護、龐大資料的蒐集與處理、資 料人才的培育與聘用……在在都是所費不貲的開銷。 (二) 開放標準不明 資料可否開放之標準不明；即使可開放，仍應機強機關對開放的認知， 如避免附加額外之開放條件（行政院，2015）。. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(24) (三) 資料格式不一 非所有資料均提供應用程式介面（Application Programming Interface, API） 5. 及系統介接程式，多非機器可讀、難再為利用之非原始檔案之資料，在利用. 上更受限制。 (四) 資料未能妥善維護 資料未能及時更新與修正，有些連結甚至失效，或是未追蹤因情事變遷 而不宜繼續開放的資料（戴豪君、顧振豪，2015）。 (五) 資料品質良莠不齊. 治 政 大 因應政策或避免爭議而釋出資料。不但難以滿足需求者所需，對社會亦無太 立 從資料格式紛亂的情況可看出許多單位不甘願或力不從心的狀況，僅為. 大的正面效益（行政院，2015） 。而主事者可能光開會就分身乏術，畢竟開放. ‧ 國. 學. 資料需要非常多單位相互配合（g0v，2014）。. ‧. (六) 各開放平臺間資料不能互通. 各資料平臺仍有強烈本位主義心態，資料並未互通或與其他資料連結。. y. Nat. n. al. er. io. Ying-Chu，2014）。. sit. 使用者必 須再至 各部 會、各地 方政府 的開 放資料平 臺搜尋 資料 （ Chen. (七) 諸多法令之限制. Ch. engchi. i n U. v. 多數政府單位以機密與保護為由，拒絕提供資訊；即使同意，部分資料 的取得方式仍相當繁瑣（簡宏偉，2014） 。再者，政府資訊公開目前尚無專法， 又涉及多項法律，如《政府資訊公開法》、《規費法》、《著作權法》、《個人資 料保護法》等。設立開放資料的專屬法規，難免與現行法規衝突（林誠夏， 2016） ，相關法令如未即時修改，公開問題、收費問題、侵權問題……等，均 可能阻礙推動。. 5. 應用程式介面（Application Programming Interface, API） ：系統廠商為使第三方開發者得以開發 應用程式來強化自己的產品，推出可與己之系統銜接的介面（Wen, 2013） 。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(25) (八) 收費問題 依現行《行政院及所屬各機關政府資料分類及授權利用收費原則》規定， 開放資料以免費提供為原則，但收費標準依分類（表 2-2）有所不同外，對 可能要收費的資料，又涉及《規費法》（表 2-3）的鬆綁（簡宏偉，2014）。 表 2-2 政府資料分類 資料類型. 內容 為開放資料，指以開放格式提供，且以無償方式、不可撤回， 並得再轉授權方式授權利用為原則者 政府資料認定為甲類資料前，應整體考量該資料提供使用之. 公益性、是否涉及個人隱私或營業秘密、建置或取得成本與 開 甲類 放 額外客製化費用、資料提供機關是否有完整權利及得否再轉 性 資料 授權等因素；其建置或取得成本達一定金額者，應提報行政 ︵ 由 院資料開放諮詢小組審核後，始得列為甲類資料 上 前項所定一定金額，由行政院資料開放諮詢小組定之 而 下 甲類資料之授權條款，由行政院訂定 遞 為有限度利用資料，指以開放格式提供，且以有償方式、保 減 乙類 ︶ 留撤回權或其他限制條件授權利用者 資料 乙類資料之授權條款，由各資料提供機關自行訂定. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. io. 他特殊情形，經各機關首長核可不予開放者. n. al. er. 資料. sit. 丙類 為不開放資料，指依法律規定不得開放、因資料敏感或有其. i n U. v. 資料來源： 《行政院及所屬各機關政府資料分類及授權利用收費原則》第 3 條. Ch. engchi. 表 2-3 《規費法》中涉及政府資料開放收費之規定 《規費法》 第8條 第1項 第2款. 內容 各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使 用規費： 標誌、資料（訊）、謄本、影本、抄件、公報、書刊、書狀、 書表、簡章及圖說 業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附. 第 10 條 第1項. 成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意 機關備查後公告之： 使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他 相關成本，並考量市場因素定之. 資料來源： 《規費法》第 8 條第 1 項第 2 款、第 10 條第 1 項第 2 款 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(26) 二、對非政府部門而言 (一) 利用者寡 民間與企業對政府資料開放仍一知半解，在各平臺資料未整合的情況下， 使用者不知道去哪裡找資料、或無法找到整合過的資料，致使可利用的商業 模式有待擴充（郭芝榕，2014）。 (二) 涉及法令或秘密 企業可能懼於自己的資料會牴觸法令或洩漏營業機密，而不願上傳資料 集。. 政 治 大 英國早於 2003 年， 立「mySociety 」就開始推動政府資訊公開，英國衛報. (三) 缺乏媒體監督. 6. ‧ 國. 學. （The Guardian）亦為民間監督政府資料開放作為的重要推力（g0v，2014）。 但我國媒體深受財團與政治力操弄，缺乏媒體應有的專業與客觀。. ‧. 三、綜觀而言. y. Nat. er. io. sit. (一) 資料的正確性有待商榷. 開放資料的核心為「只要有足夠的資料，數字自會說話」 ，然資料的正確. al. n. v i n 性仍深受 人類 設計之 限制，亦 非絕 對與數 量有關 C h 存在 偏見與 盲點，而 engchi U （Craweord, 2013）。 (二) 對於提升生活品質仍有上限. 智慧型裝置雖普及，仍非人人使用，致使開放資料的資料來源排除部分 樣本（如年齡層偏高、經濟能力較弱勢等） ；藉該資料所開發之應用功能便會 有所限制（Craweord, 2013）。. 6. mySociety：由 Tom Steinberg 所創（2003） ，為英國著名公民科技組織，致力創造有助公民參 與的線上工具（林冠廷、陳廷彥，2018）。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(27) 肆、我國政府資料開放之推動作為 一、從政府資訊公開，到政府資料開放，到資料治理 「政府資訊公開」為當代民主國家的基本原則、也是《國際人權法》 （International Human Rights Law）所承認之基本人權之一、更逐步成為進步國家 的必備項目。是故，我國於 2005 年施行《政府資訊公開法》 ，第 1 條即明定「…… 便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之 瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」 ，並於第 8 條第 1 項各款訂「政府機關公報 或其他出版品、網路查詢、記者會或說明會、提供公開閱覽、抄印錄攝、及其他. 政 治 大. 足以使公眾得知之方式」為其開放方式。. 立. 「政府資料開放」 ，與「政府資訊公開」並非同義。隨著知識經濟與雲端科技. ‧ 國. 學. 的興起，政府的資料處理方式，已逐漸由厚重、難以久存且不易搜尋的實體文件，. ‧. 轉變成數位化的資訊，加上我國多年來推動「電子化政府」計畫中的各項建設， 民眾已逐漸習慣在網路上搜尋資訊。然而，政府資料早已不限於單純的查詢用途，. y. Nat. er. io. sit. 更多的是未經處理的原始資料7，藉由不同思維與運用、甚至可與其他資料混搭利 用，創造出更多想像與可能性（莊友欣，2012） 。其應用大至四大基金的資金流動. al. n. v i n 與投資虧損有助於研擬年金改革策略、電力需求評估與產能資料有助於決定核四 Ch engchi U 廠之去留、政府預算的公開有助於尋求更有效率的預算使用方式……小至交通即 時路況查詢系統、公車動態即時查詢系統、鐵路時刻表、高鐵時刻表……由大到 小，政府的開放資料，已是民眾生活中不可或缺的資訊來源。. 綜上所述， 「政府資料開放」是藉由「政府資訊公開」所發展之新興資訊公開 型態，資料已不僅用以查閱，更有法源依據8而為進一步的開放使用，而隨著可用. 7. 原始資料（raw data） ：未經任何統計分析、內容格式轉換、摘要處理等過程的初級資料。可為 驗證科學研究結果、與衍生更多研究價值的基礎（台灣生物多樣性資訊入口網，2016） 。 8. 法源依據： 《行政程序法》 、 《政府資訊公開法》 、《政府資料開放作業原則》、《電子資料流通實 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(28) 格式與資料集的增加，更有著無限的發揮可能。易言之，若說政府資訊公開是為 偏向滿足人民「知」的權利，政府資料開放就是偏向滿足人民「用」的權利（圖 2-2）（徐語宏，2016）。. 偏向滿足用的權利 偏向滿足知的權利. 政 治 大. 圖 2-2 政府資訊公開與政府資料開放. 立. 資料來源：本研究整理. ‧ 國. 學. 隨著開放資料、大數據的發展，政府逐漸發現資料格式或系統的障礙致使資 料無法使用或介接，使得資料治理的重要性日漸提升，以期妥善管理資料的蒐集、. ‧. 處理和應用。當目前的資料無法有更廣的應用時，還須還原資料、觀察其內部元. y. sit er. io. 2017）。. Nat. 素是否為妥善處理、再統一資料格式，使資料符合機器可讀的要件（蕭乃沂，. n. a. l C 二、相關重要會議與決策. hengchi. i n U. v. 政府擁有非常龐大的資料量，包括內部部門運作所產生者、以及外部調查、 研究、非政府系統所產生者。在傳遞上，以往主要藉由網站對外公佈，近年來， 許多資料開放平臺一一建置，亦成為最大的政府資公開資料來源。此外，全球前 十大充分利用數位經濟的國家，其數位政策亦包括持續推動開放資料及運用機制。 我國政府資料開放平臺亦開放民間上傳資料集，使得資料開放的範圍更加廣泛。 以下簡述國家發展委員會（下稱國發會）與行政院的幾次重要會議與決議， 對我國的政府資料開放推動有重要作用。. 施要點》 、《行動化服務發展作業原則》 （政府資料開放平臺，2017）。 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(29) (一) 2012 年 1 月 18 日，行政院科技會報辦公室，我國公開資料加值推動策略會 議 面對開放資料的創新趨勢風潮，規劃辦理「Open Data 提案大賽」 ，中央、 地方、學術研究機構與企業應相互合作，發展可輸出至國外的整合應用模式， 共創經濟新局勢（國發會，2012）。 (二) 2012 年 10 月 15 日，行政院國家資訊通信發展推動小組，第 31 次會議 除請各機關與各部會按研考會期程辦理相關事宜，亦請科技會報辦公室 以開放資料為題，於行政院院會上進行報告；另請經濟部研擬相關資料加值. 治 政 大 資料開放的需求（國發會，2012）。 立. 應用產業發展之輔導措施，並請民間諮詢委員會協助蒐集彙整產業界對政府. (三) 2012 年 11 月 8 日，行政院，第 3322 次院會決議. ‧ 國. 學. 會中對於「政府資料開放推動策略」一項，指出政府資料開放除可滿足. 府間或各部會之決策品質（行政院，2012）。. Nat. io. er. (四) 2015 年 2 月 5 日，行政院，第 3435 次院會決議. sit. y. ‧. 產業界的需求，也有助於提升政府的施政透明度、民眾的生活品質、各級政. 目前進行中的第五階段電子化政府計畫（2017～2020） ，亦延續政府資料. al. n. v i n 開放為其主軸，國發會基於提升政府治理效能、國際倡議（世界經濟論壇、 Ch engchi U 世界銀行、APEC、歐美先進國家等） 、公私合作（促成民間創意加值跨機關 便民服務）與助益資訊服務產業等理由，繼美國之「Data.gov」 （2009）與英 國之「Data.gov.uk」 （2010） ，我國於 2013 年成立「政府資料開放平臺」網站 （http://data.gov.tw/） ，並訂「政府供給端」由國發會主導； 「產業需求端」則 由經濟部工業局主導（圖 2-3）。國發會亦決議自 2017 年起，輔導各機關提 升資料開放品質與推動資料開放創新加值運用，以達政府資料開放品質與創 新效益（行政院，2015）。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(30) 行政院. 政府Open Data策略. 政府供給端. 產業需求端. 制定資料開放作業原則 研擬我國適用規範（資料格式、 資料交換標準、API等）. 科技會報. 行政院NICI 民間諮詢委員會. 活化Open Data應用，創 造台灣產業新 價值. 國家發展 委員會. 經濟部 工業局. 推動台灣為 Open Data加 值應用基地. 災防 國土 教育 衛生 食品 交通 其他 救助 資訊 文化 醫療 安全 資訊 業務. 推動 促進 健全 全面 有效 加值 產業 發展 宣傳 連結 應用 創新 環境 推廣 供需. 各部會或業務主管機關 推 動 供 給. 驅 動 應 用. 政 治 大. 圖 2-3 政府資料開放推動架構 資料來源：行政院（2015）. 學. ‧ 國. 立. (五) 2015 年 9 月 10 日，行政院，第 3465 次院會決議. 國發會推動「政府資料開放進階行動方案」 ，提案建立政府資料開放的諮. ‧. 詢機制、完備開放環境、推廣公私跨域合作應用等，要求各部會建置與民間. y. Nat. n. al. er. io. 院，2015）。. sit. 合作之機制，導入民間創新活力，儘速啟動民間資料中心的運作平臺（行政. i n U. v. 此次會議，除確立各機關業務資料的分類依據，如有須收費使用者，各. Ch. engchi. 機關亦應公開徵詢各界意見，並送交政府資料開放諮詢小組審核後，訂定政 府資料分類及授權利用的收費原則（行政院，2015）。. 伍、我國政府資料開放之成果 一、「政府資料開放平臺」的統計 不同於其他各部會與地方政府所建置的開放資料平臺，「政府資料開放平臺」 所公佈之開放資料，較不侷限於各部會或地方政府所示之地方資料，內容較為全 面。網站上除推出了以「資料視覺化」呈現之各項主題區塊（圖 2-4），方便使用 者直接選取感興趣的區塊來瀏覽資料外，更有許多民間利用資料集開發之各項服 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(31) 務（政府資料開放平臺，2018）。. 圖 2-4 政府資料開放平臺資料分類 資料來源：政府資料開放平臺（2018）. 政 治 大 二、「開放知識基金會」 立（Open Knowledge Foundation） 所公布之開 9. ‧ 國. 學. 放資料評比. 自 2013 年起，開放知識基金會便開始有系統地針對各國所釋出的開放資料集. ‧. 進行評比，以了解各國政府是否提供了對社會和經濟發展具民主價值的資料集。. y. Nat. sit. 我國由 2013 年的第 36 名、2014 年的 11 名，在 2015 年躍升至全球第 1 名，迄今. n. al. er. io. （2018）仍維持第 1 名之地位，足見我國政府資料開放作為的成績斐然。截至 2018. i n U. v. 年 5 月統計項目共 15 項（圖 2-5）。其中，國家法律、水質與政府開支等項目內. Ch. engchi. 之資料，仍有待加強（Open Data Index, 2018）。. 9. 開放知識基金會（Open Knowledge Foundation, http://index.okfn.org/place/） ：英國的非營利性組 織（2004） ，旨在推動各類開放知識，並推廣、支持推動開放政府及開放資料。並建立開放資 料指標，評比 2013 年起之各國開放資料的類別及品質，以彙整各國政府的開放程度（政府資 料開放平臺，2015）。 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(32) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10 11. 12. 13 14. 15. 1. 政府預算 Government Budget. 2. 國家統計 National Statistics. 3. 政府採購 Procurement. 4. 國家法律 National Laws. 5. 行政區劃分 Administrative Boundaries. 6. 立法草案 Draft Lagislation. 7. 空氣品質 Air Quality. 8. 地理圖資 National Map. 9. 天氣預報 Weather Forecast. 10. 公司登記 Company Register. 11. 選舉結果 Election Results. 12.郵遞區號位置 Location Datasets. 13. 水質 Water Quality. 14. 政府開支 Government Spending. 15. 土地產權 Land Ownership. 4. 國家法律 National Laws. 立. 有待加強之因素 • 非機器可讀格式. 政 治 大 13. 水質. 14. 政府開支. Water Quality. Government Spending. 有待加強之因素. 有待加強之因素. • 非最新資料. • 未公開授權. ‧ 國. 學. • 無法一次下載. • 非機器可讀格式 • 無法一次下載. ‧. • 非最新資料 • 非公開資料. sit. y. Nat. • 非免費資料. er. io. 圖 2-5 開放知識基金會，2018 年開放資料統計項目. n. a資料來源：Open Data Index (2018) i v l C n U h e n g c h i，有待加強之因素另說明如圖表下部 註：綠色項目為「表現優良」；紅色項目為「有待加強」 三、「經濟部工業局」訂定《資料服務產業應用推動計畫》 在政府資料開放政策中，負責推動產業需求端部分的經濟部工業局，擬定《資 料服務產業應用推動計畫》 ，並自 2014 年起每年辦理「Open Data 創新應用競賽」 （表 2-4），促使民間廣為利用政府開放資料發展各項創意應用。此外，亦辦理、 推廣其他國內外相關競賽資訊、與民間開發成果（Open Data 創新應用競賽， 2018）。. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(33) 表 2-4 Open Data 創新應用競賽進 5 年表現 年份／獎項／近 5 年得獎數 2014 年 特優. 優等. 獎勵. 進入輔導案. 33. 31. 4. 5. 2015 年 大會指定類. 政府及企業指定類. 開放資料. 內政部. 應用組. 經濟部. 天氣風險氣候變遷. TGOS MAP 應用組 多元資料與創新應用組. 金獎 6. 金獎 2. 金獎 1、銀獎 1. 銀獎 11. 銀獎 3. 銅獎 1、佳作 2. 開放資料. 結果檢核 結果檢核 階段. 應用組. 應用組. 銀獎 6. 金獎 2. 金獎 1. 銀獎 1. 最佳創. 銀獎 2. 銀獎 1. 應用. 服務. 競賽. y. 平臺組. sit. 特優. er. 銀獎 2. 銅獎 1. 團隊. a l意獎 3 v i n Ch e2017 n g年c h i U. n. 應用組. 創新. Traffic. 開放資料 開放資料. MAP 應用組. 大會指定類 開放資料. 農業. 金獎 5. 獲獎 1. io. 獲獎 3. Nat. 獲獎 4. 階段. 應用組. 經濟. TGOS. Data. Easy. ‧. ‧ 國. 市場驗證 服務驗證. Open. 學. 評選會. 銀獎 2. 政2016 年治 大 大會 政府及企業指定類 立指定類. 產品或服務商業化. 商業化. 創新應用組. 6. 政府及企業指定類 個人版 防災地圖. 獲獎 18. 應用組 獲獎 4. 農業開放資. 智慧生活之. 經濟地理. 料. 氣象應用組. 資料應用組. 應用組. 獲獎 4. 獲獎 3. 獲獎 3. 華碩 Zenbo 智慧機器人 應用組 獲獎 4. 2018 年 社會經濟空間資料. 多元族群氣象資料. 智慧交通資料. 經濟部開放資料. 暨戶政應用組. 應用組. 應用組. 應用組. 金獎 1、銀獎 1、銅獎 2 優化戶政服務特別獎金獎 2. 金獎 1、銀獎 1、銅獎 2 金獎 1、銀獎 1、銅獎 2 金獎 1、銀獎 1、銅獎 1 資料來源：Open Data 創新應用競賽（2018） 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(34) 陸、我國政府開放資料的未來方向 一、對外，開發更多資料來源 (一) 擴大資料來源 各部會先行盤點資料，有系統地完善既有的部分、並補足有待加強的部 分（國發會，2016）。 (二) 自業務流程中產生資料 對照國際建立各項業務資料開放標準以便蒐集、整理資料，可採符合國 際開放資料標準之授權條款、開放文檔格式、結構化的資料等作法為之。 (三) 建立公私合作模式. 立. 政 治 大. 建置便於民間上傳資料集的管道、以及蒐集民間對開放資料的反饋資訊，. ‧ 國. 學. 增進資料的量與質（國發會，2016） 。產業面方面，則由經濟部工業局負責推 動（前圖 2-3）。. ‧ sit er. al. v i n Ch 資料處理人員來說，跑完資料的分析統計或許花不了幾分鐘，但事前的 engchi U. 五個星級標準：對於琳瑯滿目、格式各異的政府資料開放，對於專門的. n. 1.. io. (一) 可資參照之標準. y. Nat. 二、對內，提升既有資料的可用度. 資料整理作業可能就要花上數小時甚至數天。對於一般民眾，就更難以 處理，遑論利用。而對於這樣的開放成果，資料的「可用性」 ，還有很大 的進步空間。開放資料依可用性，可分為五個星級（表 2-5） ，前述我國 開放資料之可用性，大致為三星之等級，雖已達開放資料基金會所要求 之最低等級，但在可用性上，仍有提升空間。. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(35) 表 2-5 開放資料的五個星級 星等. 內容. 採用開放授權，資料（不限格式）均可 PDF、JPG、DOC. 一星級. 以在網路上取得. 星 等 越 二星級 高 ， 三星級 可 用 性 四星級 越 高. 等. 可以結構化的方式取得資料（如以 Excel Excel 取代掃描的表格） 以開放格式取代專屬格式. CSV、XML、JOSN. 以固定網址表示資料，俾利他人連結到 RDF、SPARQL 等 資料在資料網絡中的位置 建立資料間的聯結，提供資料間的脈絡. 五星級. 關係. 政 治 大. 資料來源：Berners-Lee (2006). 立. 金銀銅標章標準：國發會為提升我國政府資料開放的可用性，發表了《政. 學. ‧ 國. 府資料開放優質標章暨深化應用獎勵措施》 ，訂定金、銀、銅三個標章的. ‧. 資料等級（表 2-6） ，並訂於 2018 年實施（國發會，2017） ；工程會亦決 議以取得金標章為目標，深化其資料開放作為（工程會，2017） 。目前金. y. Nat. io. sit. 銀銅標章大致對應了開放資料的一～三星級標準（前表 2-5） ，更高規格 的四星與五星級，或許會在日後再設置白金、鑽石等標章對應之。. n. al. er. 2.. 格式. i n U. v. 表 2-6 國發會將於 2018 年實施之開放資料品質評比制度 評核構面. Ch. 評核指標. engchi. 評核重點 銅標章 銀標章 金標章. 資料資源 該連結可回傳連結 可取得性 （資料可 否直接取 得）. 連結有效. 成功狀態. ○. ○. ○. ○. ○. ○. 性 資料資源 使用者可藉由連結 可直接下. 直接取得資料，無須. 載. 登入或任何額外之 操作. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(36) 表 2-6（續） 評核構面. 評核指標. 評核重點 銅標章 銀標章 金標章. 屬結構化 固定欄位結構式資 資料. 料：單一列標題的表 格式資料，每筆資料 的欄位數相同，且無 須合併儲存格、無公. 資料. 式、無空行、無小計. 結構化. 等. （易於處. ○. 非固定 欄位結構化 治 政 大. 理）. 資料：符合 W3C 之. 立. 學. ‧ 國. XML、JSON 等結構 化資料. 其餘均為非結構化. ‧. 資料. 欄位說明」與所提供. al. er. 資料標準. io. 規範」提. 之資料資源欄位相. n. 釋資料）. 「編碼格式」 、 「主要. Ch. 供詮釋資 料. sit. Nat. （正確詮. 料集詮釋. y. 須依「資 資料集詮釋資料之. 易於理解. ○. 符. engchi. i n U. ○. v. 資料來源：國發會（2017）. (二) 將資料轉換為符合需求之格式 將既有之開放資料轉換為符合政府資料開放的格式，以產出更優良的開 放資料，有以下作法可資參考（李慕約，2015）。 1.. 採用符合國際開放資料標準之授權條款 目前各開放資料所使用之授權條款內容不一，有些直接使用政府資 料開放平臺之授權條款，有些則自訂授權條款。對此，國發會於 2015. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(37) 年 7 月 27 日發布《政府資料開放授權條款》 （第 1 版）10，並明定與《創 用 CC 授權 姓名標示 4.0 國際版本》通用，有助於增進資料可用性。 除創用 CC 授權條款（Creative Commons license）外、另可考慮其 他授權條款通用，如開放數據公共領域專用和許可（Open Data Commons Public Domain Dedication and License, PDDL） 、開放資料公用姓名標示 授權（Open Data Commons Attribution License, ODC-BY） 、開放數據庫開 放數據庫許可證（Open Data Commons Open Database License, ODbL） 等。 2.. 治 政 大 以「結構化」的方式來呈現資料，使其內容能更有條理清晰，可用 立. 讓資料能以結構化的方式取得. 性也更大。最重要的是要提升「機器」的可讀性，而非僅讓人得以檢閱。. ‧ 國. 學. (1) 發佈原始檔：對於許多以輸出品格式（無法再為利用，如 PDF）呈. ‧. 現之圖片、表格或地理圖資，若要再為利用，需求者須自行再為製 作。對此，資料在建置之初，可同時發佈原始檔。但亦應注意原始. y. Nat. er. io. sit. 檔的格式、編碼亦應力求一致化。如一文字文件，DOC 格式是其原 始檔，PDF 格式是其輸出品。對於已無法再進行編輯之輸出品，其. al. n. v i n 原始檔才是機器可讀並可再為運用之資料格式。 Ch engchi U 將資料數位化：許多頗具價值之資料，常有格式不符、原始檔遺失、. (2). 或未數位化（如早期紙本文件）等問題。除可設立專職人員處理資 料，亦應統一開放資料之發佈格式，讓資料維護單位在建置資料時 便有所本。 (3) 統一發佈格式：對於開放資料所使用之格式、編碼、甚至地理圖資 的投影方式，應有統一標準。. 10. 《政府資料開放授權條款》 （第 1 版） ，四、(二)：本條款與「創用 CC 授權 姓名標示 4.0 國 際版本」相容。 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(38) (4) 使用開放文檔格式（Open Document Format, ODF） ：開放文檔格式 為因應試算表、圖表、簡報、文書等電子文件而設置之檔案格式， 已被全球許多政府單位及企業公開使用，國發會亦已擬定《推動 ODF-CNS15251 為政府文件標準格式實施計畫》 （圖 2-6） （國發會， 2015）。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 圖 2-6 《推動 ODF-CNS15251 為政府文件標準格式實施計畫》推. 資料來源：國發會（2015）. v i n 使用固定網址來表示資料：在開放資料平臺中， 「每一筆資料」都有一個 Ch engchi U 專屬的連結可供下載。但要達到開放資料四星等級，是「每一行資料」 n. 3.. er. io. al. sit. y. Nat. 動成績. 都可以有專屬的超連結。往後提供資料，不必再看完整份文件，利用超 連結，即可直接連結到文件中提及特定字詞之處。 4.. 建立資料間的聯結：有了上述「使用固定網址來表示資料」的步驟，建 立了資料之間的連結，假設上傳了 A 資料，便能與系統中的 A 資料產生 連結，讓資料有更多可用性。. 5.. 使用整合工具：不同於前述六點可於資料建置之初完成，對於現已建置 完成之大量的政府開放資料，要逐步將其格式轉換為符合標準的檔案， 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(39) 需要耗費大量的人力與時間成本。目前民間已有開發整合工具提供批次 轉換，如「SheetHub」（https://sheethub.com/），除可提供更簡明之資料 瀏覽方式，亦可將上傳之資料集自動轉換為統一格式（CSV、XLS、JSON 等） ；對於地理圖資，亦可將資料轉換為地圖模式提供檢視。提供限縮瀏 覽僅一行資料之內容、並產生獨立網址的服務。資料開放平臺內政府亦 有機器自動評量系統可判別資料的內容，讓開放資料的可用性更廣泛。. 三、解決公私部門對資料開放經營的模式衝突 基於開放資料「促進資料經濟」的理念，政府應負責提供質優之資料，以利. 政 治 大. 民間開發各項應用，是一種公私協力的合作方式，然而實際上，國發會僅頒布無. 立. 強制性質之《行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則》約束公部門須先評. ‧ 國. 學. 估才能開發 APP，致使各機關常自行編列預算、以標案方式委外開發 APP 作為施 政成績，因標案多為一年或數年一標的性質，此類 APP 不但無法維持長久服務，. ‧. 功能與實用性也因契約限制而大受限制，更致使民間對開發服務卻步。然對此情. y. Nat. sit. 形，政府多持「歡迎新創公司投標」、「現有 APP 貿然下架會影響以穩定使用該. n. al. er. io. APP 之民眾」，不但沒有達到公私協力的效果，反而出現公部門浪費金錢開發不. i n U. v. 實用的服務、與民間爭利的情形（圖 2-7）（陳坤助，2016）。. Ch. engchi. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(40) 商業／民生／大眾市場：末端應用. 標案廠商 （單一）. 侵蝕商業利潤 破壞市場機制. 開發. 開發. 繳稅. 公部門 封閉 資料. 新創公司 （多家）. 民間. 對抗、競爭. 開放 資料. 開放資料. 標案生態 單一廠商得利 稅收只有單一屬性產業. 新創生態 商業機制，多家得利 創造更多市場 稅收來源大增與多樣. 政 治 大 圖 2-7 立 公私部門在資料開放上的對抗生態. ‧ 國. 學. 資料來源：陳坤助（2016）. 若欲解決這種公私競爭局面，政府應回歸單純的資料提供者角色，由民間負. ‧. 責利用資料開發服務，達成公私部門在資料開放上的合作生態（圖 2-8） （陳坤助，. er. io. sit. y. Nat. 2016）。. n. a商業／民生／大眾市場：末端應用 iv l C n h e n g c h i U 新創公司 （多家） 開發. 公部門 封閉 資料. 繳稅 採購服務. 開放 資料. 民間 開放資料. 圖 2-8 公私部門在資料開放上的合作生態 資料來源：陳坤助（2016）. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(41) 柒、小結 2012 年，美國紐約開始推動政府資料開放，在度過被迫開放的壓力、可用性 不高的資料格式等時期，其之開放資料已經有了廣泛的應用（Wellington, 2014）。 如前所述，我國政府同樣在 2012 年底、行政院 3322 號院會決議將「政府資料開 放」列為重點開推動項目，亦有許多服務衍生自各資料開放平臺的資料集，推動 迄今，除開發出各種應用、亦於國際間取得佳績。 本節自政府資料開放之起源與發展說起，逐漸將資料的價值，由偏向「知悉」 延伸至偏向「使用」。然如同使用各種網頁服務及 APP 的民眾一般，採購相關人. 政 治 大. 員儘管會使用相關服務，甚至有在執行配合政策之政府資料開放作為，卻缺乏資. 立. 料證明採購相關人員對政府資料開放有何種程度的認識？是知道有這個東西、或. ‧ 國. 學. 是使用過？都需要再為探討。. ‧. io. 壹、從政府採購制度，到政府採購法. al. sit. y. 政府採購業務 er. Nat. 第二節 n. v i n 「政府採購制度」發源於 C 18 世紀末的歐洲，係指「調整政府採購活動中所產 hengchi U 生之社會關係的法律規範」；成文法最早可追溯至美國於 1761 年所制定的《聯邦 政府採購法》（政府採購信息報，2017）。 1998 年，為配合我國政經社會發展、俾利各機關有效辦理政府採購業務、以 及為我國申請加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO，下稱 WTO） 及簽署政府採購協定需要等需求，政府採購之主管機關──工程會依行政院指示， 會同相關單位、學者專家，共同研訂《政府採購法》（下稱採購法）、並定於隔年 施行（陳世圯、謝定亞、李禮仲，2009）。奠定我國採購制度之基本法。 我國於 2002 年加入 WTO 後，又在 2008 年加入了 WTO 底下的「政府採購 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(42) 協定」 （Agreement on Government Procurement, GPA，下稱 GPA） （圖 2-9、2-10）， 並以 GPA 之規範內容為採購法主要架構。GPA 為國際上規範政府採購權利義務 之規定，GPA 成員間經談判後，即可相互開放議定的政府採購市場，範圍包括中 央機關、中央下一級之地方機關、事業機構所辦理之採購。除有益於降低對國內 產品及供應商的保護、亦可降低對外國產品及供應商的歧視，更可提升透明度， 建立協商、監督和解決爭議之機制（工程會，2015）。. 世界貿易組織，WTO. 我國於2002年加入WTO. World Trade Organization. 立. WTO架構下. 有兩類貿易協定. ‧ 國. 多邊貿易協定，MTA. 複邊貿易協定，PTA. Multilateral Trade Agreements. Plurilateral Trade Agreements. （WTO會員國均需加入）. （WTO會員國可自由加入）. 學. MTA與PTA. 政 治 大. 政府採購協定，GPA Agreement on Government Procurement. ‧. GPA屬PTA之一項. sit. io. 圖 2-9 WTO 下的貿易協定. n. al. 資料來源：本研究整理. Ch. engchi. er. Nat. y. 我國於2008年加入GPA. i n U. v. 《政府採購法》 適用範圍. GPA 適用範圍. 圖 2-10 GPA 與採購法適用範圍示意圖 資料來源：工程會（2015）. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(43) 貳、我國政府採購類型 採購類型依分類方式不同，亦有各種類型。如依採購性質11區分，採購分為 工程、財務與勞務三種；依金額12區分，採購分為小額、公告金額、查核金額與 巨額，且又搭配不同類型之採購，而有各自的金額範圍（表 2-7） （紀美燕，2016）； 依決標方式13區分，又有最低價（包括訂有底價與未訂底價兩種） 、最有利與複數 決標等項（圖 2-11）。因不同類型的採購在流程上存有差異，其與政府資料開放 結合應用之處、過程中可產出的開放資料量、資料項目也會各有不同。金額高、 流程複雜者所需應用與釋出的開放資料，自然較單純的小額採購為多。. 政 治 大. 表 2-7 依金額區分之採購類型（新臺幣）. 立. 財物採購. 10 萬元以下. 查核金額採購 5,000 萬元. 100 萬元. 1,000 萬元. ‧. 勞務採購. 公告金額採購. 學. 工程採購. ‧ 國. 小額採購. 資料來源：紀美燕（2016）. 巨額採購 2 億元 1 億元. Nat. n. al. er. io. sit. y. 2,000 萬元. Ch. engchi. i n U. v. 11. 《政府採購法》第 7 條。 12. 行政院公共工程委員會，中華民國 88 年 4 月 2 日，工程企字第 8804490 號函、 《投標廠商資格 與特殊或巨額採購認定標準》第 8 條。 13. 《政府採購法》第 52 條。 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(44) 工程採購 依採購性質區分. 財物採購 勞務採購. 我. 小額採購. 國 政. 公告金額採購. 府. 依金額區分. 採. 查核金額採購. 購 類. 巨額採購. 型. 訂有底價 最低標決標. 政 治 大. 依決標方式區分. 最有利標決標. 立. 複數決標. 圖 2-11 我國政府採購類型. Nat. y. ‧. 資料來源：本研究整理. 學. ‧ 國. 未訂底價. er. io. sit. 參、我國政府採購流程. 依採購流程的複雜程度，其與政府資料開放結合應用之處、過程中可產出的. al. n. v i n 開放資料量、資料項目同樣各有差異。金額高、流程複雜、須賴標案辦理者，其 Ch engchi U 所需應用與釋出的開放資料，自然較單純的一般性採購為多。 一、一般性採購 我國各單位內的一般性採購為小額之財物或勞務採購，大致分為：提出請購、 詢價、核准、下訂、交貨、驗收、付款結案等階段（圖 2-12）。此類業務流程單 純，請購通過即可執行，除售價與廠商的搜尋外，須參照之資料不多，目前亦無 太多可產出之資料。. 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(45) 提出請購. 申請單位. 詢價. 採購單位. 核准. 採購單位 主計單位. 下訂. 採購單位. 交貨. 採購單位 申請單位. 10萬元以下 申請單位 採購單位. 驗收. 需求單位 採購單位 主計單位. 驗收. 付款，結案. 採購單位 主計單位 出納單位. ‧. 圖 2-12 我國政府一般性採購流程 資料來源：本研究整理. al. er. io. sit. y. Nat. (一) 提出請購. 政 治 大. 學. ‧ 國. 立. 10萬元以上. v. n. 申請單位送出憑證，內含物品規格、數量、預估金額等。 (二) 詢價. Ch. engchi. i n U. 採購單位利用共同供應契約或實際需求進行詢價。 (三) 核准 經採購單位、主計單位、首長核准。 (四) 下訂 採購單位向廠商下訂。 (五) 交貨 採購單位將採購內容提供給申請單位。 (六) 驗收 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(46) 未超過 10 萬元者，由申請單位與採購單位負責驗收；超過 10 萬元者， 除申請單位與採購單位外，還須主計單位參與驗收。 (七) 付款，結案 確認採購內容無誤後，由出納單位負責付款，再將憑證移回主計單位留 存。. 二、政府標案 我國政府標案採購，大致分為：前置作業、招標、開標、審標、決標、履約 驗收等階段（圖 2-13）。此類業務流程複雜，須參照與產出之資料均不在少數，. 政 治 大. 其數量大致與採購金額成正比。目前政府開放資料平臺上的採購相關產出資料集，. 立. 學. ‧ 國. 多出自此類。. 編列預算. ‧. 擬定文件. n. al. er. io. sit. y. Nat. 招標決標. Ch. 履約管理. engchi. i n U. v. 其他. 圖 2-13 我國政府標案採購流程 資料來源：紀美燕（2016）. (一) 編列預算 包括擬定採購計畫、編列預算等。 (二) 擬定文件 參考文件範本、施工規範擬定招標文件，依案件性質決定招標方式（圖 32. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(47) 2-14），透過電子採購網公開招標。 公開招標 公告金額以上 決. （未達100萬元）. 定. 選擇性招標. 比價. 限制性招標. 招. 公開. 標 方 式. 議價 不公開. 未達公告金額 （100萬元以上）. 公開評選. 報價單 公開取得 企劃書. 圖 2-14 政府標案招標方式的選擇. 政 治 大. 資料來源：紀美燕（2016）. (三) 招標決標. 立. 在經過廠商領標、廠商請求釋疑、異議處理等過程後，進入檢視資格、. ‧ 國. 學. 規格、進行評審（或評選） 、比減價格（或議價）等程序，完成決標（或流、. (四) 履約管理. ‧. 廢標）。. y. Nat. er. io. sit. 在進行品質管理、督促廠商履約之餘，如遇爭議，亦須盡力排除，對於 異常情況，應積極追蹤，並建立完整往來書面紀錄；倘有情事變更，必要時. al. n. v i n 應及早提出契約變更或解除終止契約等 。以便在最後進行驗收（或減價收受） ， Ch engchi U 以處理機關結算付款與廠商保固結案等事宜。 (五) 其他 在採購過程中，可善用法規資料庫、採購論壇、廠商資料庫等資源，處 理爭議或困難。. 肆、我國政府採購與政府資料開放之相關成就 一、電子化政府的建設 對政府採購最重要的作為，當屬推動政府採購的電子化，可謂以採購電子化 33. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(48) 為基石，建構了日益便利的政府採購。在「電子化政府」計畫第一階段「電子化 ／網路化政府中程推動計畫」（1998～2000）的末期（2000），工程會便提出「加 速中央機關集中採購電子化推動方案」 ，經行政院通過、並決議於電子化政府的第 二階段「電子化政府推動方案」 （2001～2004）中推行。據此，工程會除建置採購 網（2000） 、更積極推行電子訂購及政府採購卡付款等服務，大幅提升政府採購效 能。是以我國政府採購推動電子化後，重大成效亦所在多有，其中更不乏與政府 資料開放相關者。 各機關採購資訊均公開於採購網中，任何人都可以隨時隨地查詢瀏覽。與其. 政 治 大. 相關之採購資料集，亦有助於使用者查詢利用。. 立. 二、採購資料集的產出與格式標準. ‧ 國. 學. 配合政府開放資料政策，陸續提供與政府採購有關之開放資料集（工程會，. ‧. 2016） 。並新增符合開放文件格式（ODF）之檔案匯出格式，以配合國發會《推動 ODF-CNS15251 為政府文件標準格式實施計畫》14（政府電子採購網，2016）。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 伍、小結. i n U. v. 對政府部門而言，推動上的細節（開放標準、格式、維護、品質、資料互通、. Ch. engchi. 法令限制、收費問題、資料偏見等）雖增加政府成本，倒非不能解決之技術問題， 政府亦於定期檢討中針對各項逐漸改進或頒佈各項作業辦法（如未來的採購資料 必須符合標準文件格式、符合機器可讀與開放 API 等）；對非政府部門而言，儘 管有利用者寡、擔心侵犯營業秘密或個資、缺乏監督等疑慮，受近代民主開放思 想的影響，加上因應先進國家的潮流，除政府將開放資列列文重點政策，民眾也 開始注重政府施政透明的重要性，除開始利用各項以開放資料為基礎而建置之各 項應用功能，在政府資料開放平臺中，亦見民眾針對政府採購相關資料提出意見。. 14. 詳見「第一節、陸、二、(二)、2、(4)」之說明。 34. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
(49) 第三節 政府資料開放於政府採購業務之應用 壹、我國的開放資料 我國的開放資料種類繁多，除涉及機密或個人資料者不提供、因情事變更或 其他正當事由致資料不符公益要求、資料可能侵害第三人智慧財產權、隱私權或 其他法益者停止提供外，各部會仍積極充實資料集。 較為特別的是，對於「採購資料」應否開放，各國有不同的看法15，一般傾 向不提供具潛在爭議性的政府資料。在我國，採購資料之開放已行之有年， 「開放. 治 政 大 最新、公開、免費等要件（Open Data Index, 2018）。其他還有許多標案資料可讓 立 知識基金會」亦評比我國開放之採購資料符合公開許可、機器可讀、一次下載、. 廠商能更快掌握標案訊息、研究歷史標案以擬定定價策略、甚至是相關網頁服務. ‧ 國. 學. 或 APP 的建置……由此觀之，採購資料的開放，確實有益於改善採購效益。我國. ‧. 採購資料開放既已成為事實，只是開放程度差別而已。. y. sit. Nat. 貳、將政府採購資料轉換為政府資料開放. n. al. er. io. 資料開放之於政府採購，除提升財政透明化、幫助人民瞭解政府預算的流向，. i n U. v. 更拓展政府採購資料的範圍、廣度和實用性。欲將政府採購資料轉換為政府資料. Ch. engchi. 開放，以創造更大的用途，必須分別就推動者與資料格式分別進行。. 一、高層推動 政府欲將政府採購資料轉換為政府資料開放，首先需要有資料集的產製，要 使每個機關開始產製資料集，就必須克服每個政府及其官僚機構都免不了的「抵 制變革」心理，打破「政府的保守本質表現在維持現狀」的現象。欲克服這種積 習，則賴高層的作為，如美國歐巴馬總統「要求政府資料公開且格式須為機器可. 15. 不開放採購資料：美國紐約州即以「可能影響機關重要作業流程」為由，拒絕開放採購資料（New York State, 2013）。 35. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.013.2018.F09.
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