國中小教師身分保障與權利救濟 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院法律科際整合研究所碩士學位論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 國中小教師身分保障與權利救濟. ‧. Elementary and Junior High School Teachers’ Employment. Nat. n. al. er. io. sit. y. Protection and Legal Remedies.. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：劉宗德博士研究生：李重慶撰. 中華民國 109 年 1 月 DOI:10.6814/NCCU202000224.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(3) 謝辭時間匆匆，研究所學業也將告一段落，即將再度揮手道別學生生活，然而腦海中卻迴盪著校園的點滴。在法科所的日子歷歷在目，最印象深刻者，莫過於在劉宗德老師課堂上的諄諄教誨，很慶幸能進入這個研究室成為劉老師的指導學生，也感謝每每在於茫無頭緒時，老師總能適時引導，讓我不至在這茫茫學海中，盲目摸索，感謝擔任學生口試委員的廖元豪老師及程明修老師，於口試過程中，給予許多寶貴的建議及回饋，讓文章內容及邏輯能更臻完善。感謝研究室的所有學長姐，在課程中，幫助我獲取來自各個領域的知識，並. 政治大助；在最後關頭給予許多支持和鼓勵。其中特別感謝孫銘宗學長，不僅在學業上立且讓研究室氣氛嚴肅而不失歡樂；在我遇到挫折、困頓時，大家也不另於給予協. ‧ 國. 學. 予以提攜，也多虧學長叮嚀，才讓我有節奏將論文一步步完成。感謝家人、朋友以及五股國中所有同事，有你們的貼諒與支持，我才得以無. ‧. 後顧之憂，全心投入學業；同時也感謝逸柏、佳麟、品萱及珆軒幾位同學時相討. sit. y. Nat. 論，不論是閒話家常，或是嚴謹的學術議題，總能激勵我，給予我靈感及動力，. n. al. er. io. 讓我時時充滿正向與活力，特此致謝！. Ch. engchi. I. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(4) 摘要教育權為憲法所保障之基本人權，教師作為教育活動之主要執行者，須秉持專業，以多元角度詮釋教材引導學生自由判斷，不受特定意識形態所影響。為使教師得毫無顧忌從事教學活動，對於教師教師身分、教學自由及各種工作權益應予保障。為此，教師依法令所享有之權益，如遭受學校或行政機關違法或不法之侵害時，得依法提起教師申訴、訴願、行政訴訟、民事訴訟及刑事訴訟；又或者依團體協約法，與雇主提起團體協商，甚至可以依勞資爭議處理法，申請調解、仲裁. 政治大質上卻仍存在許多爭議。就行政訴訟而言，過去實務上教師提起行政訴訟受限於立或裁決。現行法對於教師權益救濟管道之多元性，形式上可謂相當完備，惟在實. ‧ 國. 學. 特別權力關係，當時實務認為對於教師權利之保障與公務人員並無二致，是以凡學校或主管機關所為之個人措施，未改變教師身分，或對教師之財產權或其他權. ‧. 利有重大影響者，實務上皆予以駁回，未能進入實質審查；另外工會法修正後，. sit. y. Nat. 教師亦得享有勞動三權保障，惟團體協約、及勞資爭議，所得救濟事項及內容仍. al. er. io. 受限於相關法規命令。. v. n. 本文首先擬從教育權法理依據著手，並從中推導教師權益所應保障之範圍；. Ch. engchi. i n U. 其次透過分析教師與學校聘約之屬性，並討探教師所得提起之救濟途徑；再者，對於現行法上學校或主管機關可能侵害教師權益之各種措施加以分析；最後，對於教師多元行政救濟途徑之實務與學說加以疏理，並提出對教師權益保障之相關建議。所得結論如下：一、教師權利範圍：教師教學自由及工作權益應予保障，惟該保障須以不侵害學生之學習權為前提；二、教師聘約性質：各縣市所訂立之教師聘約準則，未得法律明確授權，不應過度侵害學校與教師之契約自由，應僅為行政指導性質。公立學校之教師聘約為行政契約，而私立學校與教師間聘約為民事契約，同時教師聘約亦具勞動契約性質，教師遇有契約之爭議，得依契約性質. II. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(5) 提起教師申訴、訴願、行政訴訟、民事訴訟、團體協約及勞資爭議；三、教師救濟制度受教師法修正影響，於教師申訴與訴願改為擇一制，惟教師申訴制度尚有未完善之處應加以修正；四、因司法院釋字第 736 號解釋作成、同時最高行法院 108 年 3 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議影響，教師行政訴訟不再是得否提起之問題，而是應提起何種訴訟類型之問題；五、為保障教師教學自由，行政主管機關對於教師教學自由之監督應予鬆綁；六、對於教師權益多項漏未規定，或仍有瑕疵處應儘速立法及修訂。. 政治大. 關鍵字：國中小教師、不適任教師、教師申訴、權利救濟. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(6) Abstract The right to education is one of the fundamental human rights which is safeguarded by the Constitution. As the main excutors for lecturing, teachers need to uphold to their speclaties, providing diverse apects for guiding students to think independently without being affected by certain ideology. In order to ensure teachers to engage in lecturing without scruple, teachers’stauts, freedom of lecture and all kind of rights to work should be guaranteed. Therefore, in accordance with laws and regulations, if teachers’ rights and their interests are violated by schools or the executive authorities, teachers may file appeals, petitions, administrative ligitation, civil law ligitation, criminal law ligitation; with the Collective Agreements Act, initiating group negotiations with the employer. Moreover, in accordance with Settlement of Labor-Management Dispute Act, this kind of incidents are able to be applied to mediation, arbitration or adjudication. The diversity of the channels for legal remedies of teachers’ rights in the current. 政治大 legal system is quite complete in form; however, in essence, there are still many 立 disputes. As far as administrative litigations are concerned, teachers’ administrative. ‧ 國. 學. ‧. litigations were limited by special authority relationships. At that time, the practice considered that the protection of teachers’ rights was the same as that of public officials. Personal measures taken by schools or competent authorities which didn’t make impact on teachers’ status, nor have significant influence on teachers’. y. Nat. property rights or any other rights, had been rejected in practice and failed to enter the. sit. n. al. er. io. substantive examination. In addition, after the amendment of the Trade Union Law, teachers can also enjoy the protection of three rights of labor. Nonetheless collective bargaining agreement, labor-management disputes, income remedies and contents are still limited by relevant regulations and orders. This paper firstly will deliberate the legal basis of the right to education and derives the scope that teachers’ rights and their interests should be protected from. Ch. engchi. i n U. v. the legal basis. Secondly, this paper will analyze the nature of the employment contract between teachers and schools, and discuss the legal remedy channels which can be raised by teachers; Thirdly, this paper will analyze various measures that the competent authority may possibily infringe on the rights and interests of teachers. Last but not least, this paper will clarify the practice and doctrine of teachers’ multiple administrative legal remedies’ channels, and bring forward related suggestions for the protection of teachers’ rights and their interests. The results of this paper are as follows: 1. The scope of teachers’ rights: Teachers’ freedom of lecture and rights to work should be guaranteed, but the protection must be based on the premise that they do not infringe on the students’ right to education. 2. The nature of teachers’ contacts: Teachers’ contracts are. IV. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(7) made by counties’ and cities’ government criterion, which are not explicitly authorized by law, should not unduly infringe the freedom of contract between schools and teachers, and should only be seen as administrative guidance. The nature of the contract of teachers in public schools is known as administrative contract, while the contract between private schools and teachers is known as a civil contract. At the same time, the nature of the employment contract of teachers is also known as a labor contract. Teachers who have disputes over the contract may file appeals, petitions, administrative ligitation, civil law ligitation, collective bargaining agreement and labor-management disputes according to the contract’s nature. 3. The legal system of teachers’ remedies is affected by the amendments to the Teachers Act, and teachers’ appeal is changed to be an alternative to teachers’ petition. However, the appeal system of teachers is still incomplete and should be amended. 4. Influenced by J.Y Interpretation No. 736 and Supreme Administrative Court the first Resolution in. 政治大. the Joint Conference for Presiding Judge of march, 2019, the administrative ligitaion for teachers will be no longer a question of whether teachers are able to bring up an administrative ligitaion or not, but which kind of ligitation should be filed. 5. In order to ensure teachers’ freedom of lecture, the administrative competent authority should loosen the supervision of teachers’ freedom of lecture. 6. For the rights and. 立. ‧ 國. 學. ‧. the interests of teachers, there are legal loopholes and defects that should be legislated and revised as soon as possible.. sit. y. Nat. io. er. Keywords: Elementary and Junior High School teachers, incompetent teacher, Teacher Grievances, legal remedies. n. al. Ch. engchi. V. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(8) 目錄第一章第一節. 緒論 ................................................................................................... 1 研究動機與目的 .......................................................................................... 1. 第一項. 研究動機 ......................................................................................................... 1. 第二項. 研究目的 ......................................................................................................... 6. 第二節. 研究範圍與限制 .......................................................................................... 6. 第三節. 研究方法與架構 .......................................................................................... 7. 第二章第一節. 教育權與教師權益保障 ..................................................................... 9 教育權法理依據 .......................................................................................... 9. 第一項. 人性尊嚴說 ..................................................................................................... 9. 第二項. 生存權說 ....................................................................................................... 11. 第四項. 國中小教師教學自由 ................................................................................ 13. 學. 第二節. ‧ 國. 第三項. 政治大國民主權原則說 ........................................................................................... 11 立學習權說 ....................................................................................................... 12 教師教學自由理論基礎 ............................................................................... 13. 第二項. 教師教學自由內涵 ....................................................................................... 17. 第三項. 教師教學自由之權利折衝 ........................................................................... 26 國中小教師權益範圍 ................................................................................ 30. y. Nat. 第三節. ‧. 第一項. 第二項. 財產權與生存權 ........................................................................................... 34. er. sit. 教師勞工權益保障 ....................................................................................... 30. io. 第一項. al. n. v i n C h ......................................................................... 第一節聘約準則法律定性與問題 38 U i e h n gc 第一項聘約準則之依據及背景 ............................................................................... 38. 第三章. 教師聘約屬性及其爭議解決 .............................................................38. 第二項. 聘約準則法律性質 ....................................................................................... 40. 第三項. 各縣市聘約準則之差異 ............................................................................... 42. 第二節. 教師聘約性質 ........................................................................................... 48. 第一項. 公立學校 ....................................................................................................... 48. 第二項. 私立學校 ....................................................................................................... 52. 第三節. 聘約內容爭議之解決 ................................................................................ 54. 第一項. 依教師法 ....................................................................................................... 54. 第二項. 依契約性質 ................................................................................................... 55. 第三項. 依團體協約法 ............................................................................................... 56. 第四項. 依勞資爭議處理法 ....................................................................................... 59. 第四章第一節. 學校措施之類型 ...............................................................................63 解聘、停聘、不續聘及資遣 ..................................................................... 63. VI. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(9) 第一項. 不適任教師釋義 ........................................................................................... 63. 第二項. 解聘、停聘及不續聘之法定事由 ............................................................... 64. 第三項. 解聘、停聘、不續聘及資遣之比較 ........................................................... 75. 第二節. 解聘、停聘及不續聘之處理程序及爭議 ................................................... 79. 第一項. 正當法律程序適用 ....................................................................................... 80. 第二項. 不適任教師兩階段四時期 ........................................................................... 87. 第三項. 性別平等委員會 ........................................................................................... 94. 第四項. 教師評審委員會 ........................................................................................... 98. 第三節. 其他不利益措施類型 .............................................................................. 101. 第一項. 訴訟標的變革 ............................................................................................. 101. 第二項. 懲處 ............................................................................................................. 102. 第三項. 職務變動 ..................................................................................................... 106. 第五章第一節. 政治大. 教師多元行政救濟.......................................................................... 111 爭訟程序 ................................................................................................. 111. 立. 教師申訴制度 ............................................................................................. 112. 第二項. 訴願 ............................................................................................................. 119. 第三項. 申訴與訴願救濟二擇一 ............................................................................. 127. ‧ 國. 第二節. 學. 第一項. 行政訴訟類型分析 .................................................................................. 130 撤銷訴訟 ..................................................................................................... 130. 第二項. 課予義務之訴 ............................................................................................. 134. 第三項. 一般給付訴訟 ............................................................................................. 136. 第四項. 合併訴訟 ..................................................................................................... 138. 第三項. 第六章. y. sit. er. 多元救濟變革與建議 .............................................................................. 141. al. v i n C h ............................................................................. 教師申訴制度取代訴願 143 U i e h n gc 行政訴訟實務之整合 ................................................................................. 145 n. 第二項. io. 第一項. Nat. 第三節. ‧. 第一項. 訴願標的認定標準 ..................................................................................... 141. 結論與未來展望 ............................................................................. 147. 第一節. 結論 ........................................................................................................ 147. 第二節. 未來展望 ................................................................................................. 150. 參考文獻 ........................................................................................................... 154. VII. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(10) 第一章. 緒論. 本研究旨在討論我國現行法中，關於教師身分如何取得，以及教師身分取得後，法律對於教師身分之保障，本文從法律規範應然面與實務運用之實然面出發，期能藉由保障教師身分，達到教學自由及教學品質提升之目標，並對現行法規範提出建議。本章主要分成三節，首先從社會現象、現行法規範等社會背景，導出研究動機與目的；其次，說明研究範圍與限制；最後，說明本文研究方法與架構。. 第一節. 研究動機與目的. 政治大即是由知識、判斷力和自我特性所形塑。此外人類生活中各種民族知識與文化遺立. 教育之目的在於引導人去開展其人格，促進其自我實現。人之所以具有人性，. ‧ 國. 學. 產，須經由教育傳承，使歷史悠久文化得以永久保存並促使世代創新1，本節從社會現象及現行法規範，說明本文研究動機與目的，探討法律對教師身分之保. ‧. io. al. sit. y. Nat. 第一項. 研究動機. er. 障。. v. n. 受社會變遷及少子化影響，教師工作權面臨挑戰，在此衝擊下教師應如何保. Ch. engchi. i n U. 障自身權益，108 年 4 月行政院提出教師法修正案，修正教師法並 108 年 6 月 5 日公布，此次修法對教師法通盤檢討，除特別著重於完善教師解聘、停聘、不續聘及資遣之機制，旨在有效率淘汰不適任教師，此舉雖有利提升教育品質，啟發國民潛能，建全國民人格發展，進而正面影響國民自我選擇及自我實現，同時藉由教育促進公平社會流動，然而修法是否將衝擊教師權益及工作權，以及當教師權益受侵害時當如何提起救濟為本文研究之核心。. 1. 許育典，教育行政法，頁 1-2，2016 年 10 月，1 版。. 1. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(11) 第一款. 社會地位轉變. 古諺有云：「學高為師，身正為範」，在傳統觀念中認為，教師除了背負「傳道、授業、解惑」等文化傳承任務，更對自身人格修為有更高的要求。因此教育工作往往被視作崇高志業。於民智未開時代，知識為高社經地位者壟斷，負責啟蒙之教師，單向式傳授知識和人生哲理，加以儒家思想對「天、地、君、親、師」五倫之尊崇，且「一日為師，終身為父」之觀念亦深植人心，是以我國傳統師生關係建立於「尊師重道」之文化背景2。政府遷台後，歷經五十年戒嚴，教師傳統角色與國防緊密連結，教師成為權. 政治大教育改革活動陸續展開。1984 年立法院通過師資培育法使師資培育多元化；1995 立. 力者宣揚政令之工具，直至解嚴後，社會經濟快速發展，民主帶來新想法與自覺，. 年通過教師法賦與教師專業地位，不再受上級派任。緊接著一連串教育改革，教. ‧ 國. 學. 師與社會互動更加緊密，傳統教師角色無法符應多元社會賦予之教育任務，傳統. y. Nat. 已不如以往。. ‧. 地位與社會變遷造成教師角色認同之矛盾，雖然仍舊從事教學工作，然社會地位. er. io. sit. 而傳統觀念對教師人格之期許，仍反應在立法上，如舊教師法第 14 條第 6 款明定：「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」3作為得「解聘、停聘及. al. n. v i n 不續聘」之事由。對於此等曖昧不明之法律用語，似有違反「明確性原則」之疑 Ch engchi U. 慮，惟司法院釋字第 702 號解釋理由書卻認為關於「行為不檢有損師道」之構成要件並非「其意義無法理解」，實務上已累積許多案例可供教師參考，故「當事人可得預見」，且事後得經由「司法審查加以確認」，而不違反明確性原則4。 5. 此等以形式套句作為憲法審查行政命令之論證，並非沒有疑義。又此規定乃屬. 2 3. 4. 5. 謝高橋，教育社會學，頁 340-342，2004 年 10 月，1 版。 1995 年 7 月 13 日制定，1995 年 8 月 9 日公布，已於 2012 年 1 月 4 日總統華總一義字第 10000299661 號令修正公布第 14 條條文。釋字 702 號解釋理由書：「行為不檢有損師道，其意義非難以理解，且為受規範之教師得以預見，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無違背。惟所謂行為不檢有損師道之行為態樣，於實務形成相當明確之類型後，為提高其可預見性，以明文規定於法律為宜，並配合社會變遷隨時檢討調整，併此指明。」釋字 702 號，李震山大法官部分不同意見書參照。. 2. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(12) 於高度「倫理規範」，但行為態樣必須仰賴實務累積形成具體類型，當事人方得預見，無異使條文規範更加不明確6。且雖現行教師法已將其加以修正：「行為違反相關法規，經學校或有關機關查證屬實，有解聘及終身不得聘任為教師之必要。」7惟條文中「相關法規」範圍所指為何？何謂「有解聘及終身不得聘任之必要」？以及同法第 16 條第 1 項條文「教學不力或不能勝任工作有具體事實」或「違反聘約情節重大」8仍屬於「不確定法律概念」之用語，因此須對其規範範圍及標準加以認定，使裁量不淪為恣意，致使教師權益受到侵害。. 第二款. 少子化衝擊. 政治大. 根據內政部統計，自 1995 年出生人口達 322,938 人後，出生率逐年降低，. 立. 直至去年（2018 年）出生人口僅 181,601 人9。少子化至使教育環境受到前所未. ‧ 國. 學. 有之挑戰，據教育部統計處資料顯示，全國國小校數 2010 年高峰 2,661 所逐年減少至 2018 年 2,630 所，較 2010 年減少 31 所；全國國中自 2016 年 737 所，較. ‧. 2011 學年歷年最高之 742 所減少 5 所10，面對少子化危機，各級學校除開始以「減. y. Nat. sit. 班」及「併校」方式加以因應外11，流浪教師及超額教師的問題亦相當嚴重。. n. al. er. io. 而對於教師超額介聘，公私立學校情況略有不同，私立學校由私人募款成立，. i n U. v. 如因招生不足、減班出現超額，如無職缺可任，只能選擇資遣該教師；在公立學. Ch. engchi. 校之部分，各縣市政府教育局可輔導遷調或介聘該教師至同縣市政府所屬之其他中小學，各縣市政府都有自訂一套「中小學及幼稚園超額教師輔導遷調介聘」之相關規定，惟大部分學校決定需輔導遷調介聘之非自願超額教師名單，皆採「先進後出」原則，即學校因減班發生超額時，優先保障資深教師，年資淺者優先介. 6. 釋字 702 號，葉百修大法官部分不同意見書參照。參照修正教師法第 14 條第 1 項 11 款條文。 8 參照修正教師法第 16 條第 1 項條文。 9 內政部戶政司全球資訊網（https://www.ris.gov.tw/app/portal/346），最後瀏覽期間為 2019 年 1 月 6 日。 10 教育部統計查詢網（https://stats.moe.gov.tw），最後瀏覽日期 2019 年 12 月 1 日。 11 根據中國時報 2017 年 07 月 06 日由曹婷婷記者之報導：少子化浪潮來襲，各級學校均面臨減班潮，導致校園出現閒置教室，台南市政府教育局統計，截至 7 月初清查，全市約 151 間空餘教室、分布在 87 所中小學。 7. 3. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(13) 12. 聘至他校。依現行法令，超額教師被迫與原校終止契約，雖可與新校另定新約，惟如超額情況惡化，最後仍可能導致被資遺，變相剝奪其工作權，實與憲法第 15 條第於人民工作權保障之意旨有違。故無論公立或私立學校教師，對於少子化之衝擊，嚴重者，可能造成其工作權之侵害。. 第三款. 教師多元救濟. 我國憲法保障人民有請願、訴願及訴訟之權利13，雖憲法上明定各種基本權之保障，惟若基本權遭受侵害，不論侵害主體是國家或是人民，如未給予受害人民司法上或行政上之救濟制度，對於基本權之保障則難以實現，是以「有權利即. 政治大. 有救濟」為現代法治國最基本之要件14。因此，為落實法治國原則與及保障人民. 立. 之基本權，國家應於組織法及程序法上加以要求，給予每個人民獨立審判和救濟. ‧ 國. 學. 之機會15。. 公立學校教師之工作權，固然為我國憲法基本權所保障，而私立學校教師亦. ‧. 受憲法對三人之效力所保障，因此不論公、私立學校教師，國家皆應在組織與程. y. Nat. sit. 序法上加以協助，透過權利救濟程序，使其基本權得以獲得保障。然憲法精神須. n. al. er. io. 過立法加以實現，我國教育基本法即明定：「教師專業自主權及學生學習權、受. i n U. v. 教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵. Ch. engchi. 害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」16，教師法亦規定：「教師對學校或主管機關有關其個人之措施，認為違法或不當，致損害其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提起申訴、再申訴。」17此外根據司法院釋字第 736 號解釋：「基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判， 12. 13 14 15 16 17. 許禎元，中、小學教師超額暨介聘問題探討──兼評「臺北縣政府所屬國民中小學超額教師輔導介聘實施要點」，學校行政，38 期，頁 169-171，2005 年 7 月。參照憲法第 16 條。許育典，憲法，頁 322。2013 年 5 月，6 版。許育典，教育行政法，頁 233。2016 年 10 月，1 版。參照教育基本法第 15 條。參照修正教師法第 42 條第 1 項。. 4. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(14) 18. 以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分或職業之不同即予以限制。」就目前立法來看，對於教師權利救濟途逕傾向多元化設計，不論係為公立或私立，均得依其事件之性質提起「教師申訴」、「訴願」、「行政救濟」、「團體協商」、「勞資爭議」、「民事訴訟」及「刑事訴訟」。然而多元救濟途逕反而使救濟途逕更顯複雜，以行政救濟而言，當教師權益受侵害時，究竟應選擇教師申訴、訴願或行政訴訟，須針對案件性質進行考量，一但選擇錯誤途逕，可能導致錯過救濟期間，而導致權益受損。. 第四款. 訴訟救濟突破. 政治大. 教師長久以來，受「公務員之訴訟權」及「特別權力關係」限制。實務上認. 立. 為對於公立學校教師權益之保障，應比照公務人員，於此思維下，教師並非對於. ‧ 國. 學. 所有學校措施皆得提起訴訟19。. 過去對於教師提起行政訴訟，實務上比照公務人員採「重要性理論」20，即. ‧. 學校或主管機關所為之個人措施，須有改變教師身分、影響公法上財產請救權或. y. Nat. sit. 對於身分有重大影響之懲戒處分，方得提起救濟。21據此，如教師所受之措施性. n. al. er. io. 質，被認為是學校基於內部自治之管理所為之措施，學校立於機關地位，只要該. i n U. 22. v. 學校措施未影響教師身分，即不得提起行政訴訟，此類案件實務上多以裁定駁回。. Ch. engchi. 此情況自司法院釋字第 736 號作成後，似乎看見曙光。解釋文揭示憲法第 16 條所保障之訴訟權，不得僅因身分或職業之不同予以限制。依該解釋之見教 18 19. 20. 21. 22. 司法院釋字第 736 號解釋理由書參照。黃舒芃，「特別權力關係」的隱晦終結──評司法院釋字第 736 號解釋，月旦裁判時報，第 48 期，第 110 頁，2016 年 6 月。陳愛娥，憲法與行政法的互動場域：第一講─從特別權力關係到特別身分關係，月旦法學教室，第 103 期，第 33 頁，2011 年 5 月。最高行政法院 104 年度裁字第 466 號行政裁定中指出，依司法院釋字第 178 號、第 201 號、第 243 號、第 298 號解釋：「公務人員對於改變身分、影響公法上上財產之請求權或對於公務人員有重大影響之懲戒處分，得對之提起行政訴訟程序以資救濟。未改變公務員身分之記大過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施……，則不許提起行政訴訟。」，而「教師雖非公務人員，惟教師所受保障範圍，與公務人員應無不同，自得準用有關公務人員之規定」參照蘇永欽大法官於司法院釋字第 736 號之協同意見書。. 5. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(15) 師針對侵害其權利或法律上利益之學校措施，皆得依其性質提起訴訟，特別於行政訴訟上，不再受「改變身分」、「重大影響」之條件限制，故當教師認其權利或法律上利益受侵害時，自得如「一般人民」依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院提起救濟23。惟該解釋作成後，是否代表教師訴訟救濟在實務上已脫離「重要性理論」觀念束縛則仍待觀察。. 第二項. 研究目的. 教師法自 1995 年制定以來，經歷多次修訂，公教分途方向大致抵定，隨後. 政治大動者地位。但教師然而受舊法、傳統觀念及實務判例影響，教師於行政救濟上，立. 於 2010 年工會法修法，允許教師組成工會，確立教師結社權，同時承認教師勞. 仍難以脫離「特別權力關係」之窠臼，此問題在 2016 年司法院釋字第 736 號解. ‧ 國. 學. 釋作成後，似乎獲得突破。然而關於教師權益保障於 2019 年行政院提起教師法. ‧. 修正案後，又再度掀起波瀾，教師權利義務範圍為何？關於不適任教師應如何處. y. Nat. 置？教師權益受侵害時，應如何救濟？. er. io. sit. 為解答此問題，本文擬從憲法角度，輔以國際公約內容，對教育權本質進行剖析。探討何為教育權保障主體，並進而得知教師權利義務範圍，與應保障之權. al. n. v i n 益。再從教師聘約角度，首先瞭解教師聘約性質是否因公立、私立有所不同，以 Ch engchi U 及如何從聘約角度保障教師權利。接著從教師相關法令觀察，現行法是否足夠保. 障教師權益，以及當教師權益受侵害時應提起何種救濟程序，最後提出具體結論與建議，希冀將研究成果提供與後續研究者，以及主管機關作為未來修法方向之參考。. 第二節研究範圍與限制目前教師法所保障教師所稱教師，包括公、私立學校編制內，依法取得教師資格之專任教師，以及依教育人員任用條例或其他法律特別規定，從事教育工作 23. 參照司法院釋字第 736 號之解釋文。. 6. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(16) 之人員。惟本文研究範圍，僅限縮國民義務教育階段之公、私立學校編制內正式教師；此外，諸如代理教師、兼課教師及運動教練同樣有許多相關議題值得探討，然而為使研究議題更為聚焦，因此將之排除在研究範圍之外。本文寫作期間正值教師法新修正期間，惟修正教師法雖公布，卻因其相關法規命令未配合修訂，因此未明定施行及生效之期限，為區隔新舊法差異，避免讀者誤解，本文以「修正教師法」稱呼 2019 年新修訂之教師法，同時以「原教師法」稱呼 2014 修訂之教師法，至於 2014 前修法前之教師法通稱為「舊教師法」以示區別，當規定及制度有所差異時，則以修正教師法作為參考為準，同時以原. 政治大然而於尚未配合修正教師法完成修正之相關法令，僅得暫以現行規定作為分析對立. 教師法規定或現行實務判決作為比較基準，期能藉此更真實反映目前實務之現狀，. 象。. ‧ 國. 學. 第三節研究方法與架構. ‧. 本文研究採質性研究方法，主要採文獻分析法，指根據一定的研究目的或課. sit. y. Nat. 題，透過蒐集有關市場資訊、調查報告、產業動態等文獻資料，從而全面而精準. al. er. io. 地掌握所要研究問題之方法。因此將針對歷年來學者討論。關於教師身分取得及. v. n. 救濟制度之專著、期刊、論文及研究報告加以匯整，並輔以案例分析法，對於法. Ch. engchi. i n U. 院之相關裁判、判決、司法院解釋、最高行政法院聯席會議決議以及教育主管機關之函釋、命令加以佐證或討論。整理並比較學說與實務間之差異、衝突與矛盾。針對該問題挑選近年來實務之裁定、判決、訴願決定書及教師申訴評議決定書等作個案分析，從立法目的與施行結果對照，對於爭議採歸納法及演繹法推衍合理之結論，找出現行制度之困境，並研擬出未來展望之方向。在架構方面，本文擬分成六章，主要討探教師權益保障範圍、教師聘約屬性、學校對教師所為之不利措施與正當法律程序，以及教師各種行政救濟途逕，分析其救濟過程及法理，據以提出結論及未來展望。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(17) 本文第一章為緒論，對於研究動機與目的、研究範圍與限制及研究方法與架構加以闡明，以舖陳本文研究方向。第二章則從憲法角度出發，探討教育本質及教育權保障之主體，同時導出義務教育階段教學自由之保障依據，從而延伸作為教師本身工作權及其他諸多權利之保障基礎。第三章則從立法沿革及學說爭議，說明教師聘約性質之演變，同時說明各縣市所訂立聘約準則之差異，及對教師權益可能產生之爭議，並提出教師面對聘約爭議時所能救濟之管道。第四章分析常見學校所為之不利措施，及其法律性質。本章主要從 2019 年修正教師法為主要核心、輔以性別平等教育法、國民教育法等作為法律依據，以及處理高級中等以. 政治大關法規命令加以分析。第五章則從行政救濟角度出發，從作為行政爭訟程序之訴立. 下學校不適任教師應行注意事項、公立高級中等以下學校教師成績考核辦法等相. 願、教師申訴等救濟途逕分析其異同，同時佐以實務案例作為印證及法理分析之. ‧ 國. 學. 基礎。在行政訴訟救濟方面，本文則以司法院釋字第 736 號解釋及作成後，對於. ‧. 行政法院實務所造成之革新，以及未來可能將面對新爭議，同時對於現行教師行. y. Nat. 政救濟途逕提出建議及改革。最後第六章統整前述內容作成結論，並以此提出具. n. er. io. al. sit. 體性建議以提供未來修法之方向。. Ch. engchi. 8. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(18) 第二章. 教育權與教師權益保障. 第一節. 教育權法理依據. 教育權，或稱教育基本權，其概念包含「教育權」及「受教育權」24，前者為行使教育之權力，即「教育高權」；後者為人民接受教育之權利，故又稱為「學習權」。「教育」從往至今都被認為是有益，為人民所期盼；換而言之，吾人直觀認為理所當然。而當中之具體內容則可以隨時間而改變，然而教育應給與什麼內容？. 政治大而為何以此為教育之內容，並無法由科學或邏輯給予檢驗或證明，因此這些觀點立. 吾人一般所熟知包括像是「知識」、「理解力」、「真」、「善」、「美」，然. ‧ 國. 學. 更像是一種信仰（faith）或信念（conviction）25。然而法律作為一門實證科學，而無法從哲學角度，導出為何「教育」得立於「基本權地位」而受保障。因此憲. ‧. 法對於教育權保障之依據，須從法理上著手，目前學說主要見解有四：一是基於. sit. y. Nat. 人性尊嚴之保障；二是教育權具生存權本質；三是為落實國家主權原則；四、以. n. al. er. io. 保障學童學習權為核心。26. i 第一項人性尊嚴說 n C hengchi U. v. 「人性尊嚴」27源於德國基本法第 1 條，認為尊重及保護人性尊嚴嚴為為國家權力之義務，認為個人存在乃一切價值之根源。必須尊重所有個人皆為其核心價值，倘若國家將人民當作統治客體，則違反了人性尊嚴28。世界人權宣言第 26 條第 2 項前段即指出：「教育之目的在於充分發展人之個性並加強對人權和基本 24 25. 26. 27 28. 許慶雄，社會權論，頁 148，1992 年 5 月，1 版。 Downie, R. , Loudfoot, E. and Telfer, E, Education and Prsonal Relationships: A Philosophical Study, Methuesn. P. 50, 1974. 芦部信喜，憲法 III,頁 382，1981 年，轉引述自李仁淼，教育法與教育人權，頁 3，2017 年 9 月，1 版；許育典，教育行政法，頁 13。2016 年 10 月，1 版；兼子仁，教育權の理論，頁 216， 1967 年，轉引述自薛化元，家長會功能與父母教育參與之研究──以中、小學為中心，行政院研考會專題研究報告，1996 年 2 月。李仁淼，教育法與教育人權，頁 3，2017 年 9 月。李仁淼，再論強制押捺指紋之合憲性，月旦法學教室，34 期，頁 8-9，2005 年 8 月。. 9. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(19) 自由之尊重」，另經濟社會文化權利國際公約第 13 條第 1 項亦明文：「本公約締約國確認人人有受教育之權。締約國公認教育應謀人格及人格尊嚴意識之充分發展，增強對人權與基本自由之尊重」，皆闡述教育權與自由權之保障，係基於人性尊嚴而生。學者29認為基於憲法對人性尊嚴30之保障，教育活動應以促進人之「自我實現」為目的，是以為符合憲法精神，教育基本法第 3 條亦明定：「教育之實施，應本著有教無類、因材施教之原則，以人文精神及科學方法，尊重人性價值，致力開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。」. 政治大為在多元價值之社會系統中，只有自我開展和自我決定，才有機會做出自己理想立為達成自我實現須實踐讓學生得「自我開展」與「自我決定」兩個要素，因. 之價值選擇；因此，德國基本法第 2 條第 1 項明文規定：「每個人都有人格自由. ‧ 國. 學. 開展之權利，只要他不侵犯他人的權利、不違反合憲之秩序或違反習慣法。」我. ‧. 國憲法第 22 條亦規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益. y. Nat. 者，均受憲法保障」。憲法對於基本權保障之目的，便是要求國家提供人民「自. er. io. sit. 我決定」及「自我開展」之空間31，是以憲法基本權之本質，皆以保障人之「自我實現」為主要核心，惟為保護重要公益時，方得經過人民同意立法，限制人民. al. n. v i n 之自由，而此等限制，其主要的目的亦是為使社會大多數成員，皆能自我實現， Ch engchi U 進而促成多元價值之社會32。總言之，基於人性尊嚴，從多元價值中，自我開展. 進而自我決定，再從多元自我決定創造出多元社會，即是憲法對於基本權保障之目的。為達此一目的，「學習」成為人不可或缺之過程，從中建立自我人格，而「自我實現」與「學習」間存在「雙向式因果互動」33，所謂「雙向式因果互動」即人與自然接觸後基於好奇心自由學習，經學習使人格自由開展，最終實踐自我實 29 30 31 32 33. 許育典，教育行政法，頁 29，2016 年 10 月。李震山，人性尊嚴之憲法意義，中國比較法學會學報，第 13 輯，頁 22-30，1992 年。許育典，教育法，頁 31，2007 年 7 月。許育典，教育法，頁 31，2007 年 7 月。李惠宗，教育行政法要義，頁 35。2014 年 2 月，2 版。. 10. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(20) 現之目標。因此，教育基本權所保障之核心價值，便是此種雙向式因果互動之過程，而最終目的乃是個人之自我實現。. 第二項. 生存權說. 所謂生存權，其內涵為國家應保障國民以生存為內容之權利，國民亦可要求保障其生存之權利34。換言之，國家非但不得消極不予侵害外，更應積極為各種行為，使國民得之健康文化得受到最低限度之保障。由於現代文明進步，社會範圍擴大，社會組織亦越趨複雜，人與人之關係亦日益密切，福禍與共。個人與社會之關係儼然成為一個「有機體」35，因社會由無數「個人」集合而成，而個人. 政治大. 須在社會與他人一致協力，「社會」整體始能正常運作，是以「社會」及「個人」. 立. 關係密不可分。倘若有社會中任一「個人」生存遭受威脅，不僅是個人之痛苦，. ‧ 國. 學. 更是整體社會資源之損失。為此，教育生存權說主張36，教育乃使國民藉由學習知識之過程，提高道德水平及文化氣息，並從中習得如何適應人類社會，讓國民. ‧. 得盡一己綿薄之力，盡可能為國家社會付出，如此方得安穩地生存在社會，同時. y. Nat. sit. 成為促使國家進步之動力。. n. al. er. io. 綜上所述，憲法之所以保障人民受教育之權利，讓國民藉由學習，充實各方. i n U. v. 面知識及生活技能，確保於未來能安身立命，具備獨立生存之經濟能力，創造安 37. 定之生活空間。. Ch. 第三項. engchi. 國民主權原則說. 另有學者38認為，教育之目的在於落實國民主權原則，國民主權原則為民主國家運作之根本，強調國民具有決定國家意思之最終權力或權威。為此國民須充. 34 35 36 37 38. 林紀東，中華民國憲法逐條釋義（一），頁 230，1998 年 9 月。許慶雄，社會權論，頁 147，1992 年 5 月，1 版。李仁淼，教育法與教育人權，頁 3，2017 年 9 月，1 版。許慶雄，憲法入門，頁 153，1992 年 5 月。國民主權原則，其主權主體依學說分類，大致可區分為：全體選舉人說、全體國民說。本文採全體國民說，亦即只要是國民，不論其年齡、性別、選舉權有無，皆為權利之主體。參考許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏及蔡宗珍合著，現代憲法論，頁 59，2008 年。. 11. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(21) 分理解民主政治之真諦，直間或間接參與國家重要政策之施行。然而一項政策之執行，其影響往往橫跨數年，甚至數個世代，且其成敗往往不是一時一刻可見端倪。倘若多數國民不具民主思維、或人云亦云，不具主觀判斷能力，冒然參與國家決策，其後果必然由全體國民承擔，久之，實非整體國民之福。為此，基於落實國民主權及國民參政之能力，須藉教育充實國家政策、民主政治、政黨政治、代議政治等相關概念與知識。培養人民斷是非、明事理，進而在行使參政權時，能運用所學，作出適當之決斷。為此國家應重視人民之政治教育及公民教育，保障國民之教育權39。. 立. 治政學習權說大. 第四項. 此說認為憲法保障教育權之依據，係基於「學習權」本身40，首先，人類自. ‧ 國. 學. 出生的一刻起，對世間萬物便充滿了好奇心，這種好奇心，讓人積極去開拓自己的視野，為透過對自然現象之解釋，從事件發生之原因及歷程，將其釐清，解除. ‧. 困惑。此種歷程須透過反覆思考去辨明頭緒，其主要之結晶即為人類之知識與文. y. Nat. sit. 化；再者，透過理性的價值判斷，從探察、選擇、決定到終身奉行，以形成個人. n. al. er. io. 本身的價值，即為「生命價值」。不論是要「出人頭地」、成為「人上人」亦或. i n U. v. 是「忠臣」、「賢者」、「義士」、「聖人」，都是此種價值之體現。蓋因追求. Ch. engchi. 「自我超拔」之意向，乃源於人類不願安於現狀之心理41，縱然只有少數人能達到「不凡」，但這些少數人卻得帶領全人類進步。由於知識須藉學習獲得，因此教育權之保障，是以學生「學習權」為前提所形成之權利。此權利係與生俱來，不須假於其他權利保障為前提42。為保障此一. 39. 40. 41. 42. 許慶雄，憲法入門，頁 153，1992 年 5 月，1 版；許慶雄，社會權論，頁 148，1992 年，1 版；永井憲一，生存権．教育権，頁 256-257 頁，1989 年，轉引述自李仁淼，教育法與教育人權，頁 4，2017 年 9 月，1 版。兼子仁，教育法，頁 227，1978 年，轉引述自李仁淼，教育法與教育人權，頁 3，2017 年 9 月， 1 版。美國人本主義的心理學大師馬斯洛(Abraham Harold Maslow)在 1940 年代提出的需求層次理論中，他將研究焦點放在心理健康的個體上，特別是那些所謂自我實現（Self-actualized）的人身上，嘗試歸納出那些對生命感到滿意、能發揮潛能又具有創造力的人的共通點。蘆部信喜著，李鴻禧譯，憲法，頁 243，2001 年 4 月；許慶雄，社會權論，頁 149，1992 年 5. 12. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(22) 權利，國家應積極為各種措施，完備教育政策及設施，使學生得享有完善教育環境。本文以為上述學說，不論「人性尊嚴說」、「生存權說」或「國民主權原則」皆以「學習權」為中心，對學習權之本質都僅能片面描述，且忽略教育高權之重要性，誠然學習權為人民之基本權，惟憲法對基本權之保障並不排除國家加以限制之可能性，且教育權與受教權須同時行使，方能使教育目的達成。自我國憲法體系而言，與教育事項相關之規定，除中央與地方教育事項之權限劃分外，包括憲法第 21 條之國民受義務教育之權利，並於基本國策中特設「教育文化」專節。. 政治大組織及相關專業人員方得完成。因此，學校成為實現教育權之主要場所，而對於立. 惟國家之教育高權實施，與人民學習權之實現，原則上須透過特定場域、設備、. 主要實施教育工作之教育人員，我國憲法另於第 164 條及 165 條中將教育、科學、. ‧ 國. 學. 藝術工作者並列，且明訂國家應予保障，並依國民經濟發展，隨時提高其待遇；. ‧. 更在憲法 167 條中對於「從事教育久於其職而成績優良者」同「學術或技術有發. al. 國中小教師教學自由. er. io. 第二節. sit. y. Nat. 明者」予以獎勵及補助，足可見憲法上對於教育工作權益之重視。. n. v i n 教師為教育工作最核心之執行者，不受任何外力干擾， C h ，為使教師於教學現場 engchi U. 依其專業，於多元價值，引領學生價值判斷及自由選擇，因此對於教師依其專業而為教學工作之權利應予保障，即教師教學自由之保障。. 第一項. 教師教學自由理論基礎. 所謂教師教學自由，即教師有對於其教學內容、教材及方式，得依其專業判斷自由選擇而不受任意干涉之權利43。縱然教學目標及教學計畫國家係由國家依相關法規所擬定，然而尚須透過教師加以實現。但教師終究非國家執行機關，而. 43. 月，1 版。薛化元、周志宏，國家權力與教育內容:以國民中、小學為中心，國民教育權的理論與實際，頁 47，1994 年。. 13. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(23) 是具創造力、自由且獨立之教育者人格地位。因此，對於教師教學自由之保障，無疑是提供學生多元文化刺激，更能促使其協助學生人格自由開展44，關於我國憲法對於教師教學自由之保障，其法源依據為何？學說上仍有討論，主要可分為「概括權利說」、「受教育權說」及「講學自由說」，分析如下：. 第一款. 概括自由說. 本說以為，教師教育自由並未明文規定於我國憲法，我國憲法第 22 條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序害社會秩序或公共利益者，均受憲法保障。」此為憲法對基本權保障之補充性條款，主在補充列舉基本權之不足，. 政治大. 故又稱概括條款45，對於憲法未明文規定之基本權保障，不妨害社會秩序及公共. 立. 利益者，即可引用本概括條款，作為保障之依據46。. ‧ 國. 學. 依大法官釋字第 626 號認為，人民有受教育之權力，然因憲法規範基礎不同，可區分成受憲法第 21 條所保障「受國民教育之權利」，旨在使人民有權請求國. ‧. 家提供以國民教育為內容之給付，而「受國民教育以外教育之權利」則為憲法第. y. Nat. sit. 22 條所保障，查我國憲法並未明文保障教師教學自由，惟扮教師演教育實施者，. n. al. er. io. 為教育不可或缺，是以教學自由可歸類為「憲法性自由」而受憲法第 21 條所保障。. Ch. engchi. 第二款. i n U. v. 受教育權說. 依憲法第 21 條規定，人民有受國民教育之權利與義務。從中可以推導出「教育權」及「受教育權」，因此教師對於教育內容事項具決定權，故對於國民中、小學教師有教學自由應保障之。此說認為從現行制度，我國憲法第 162 條明定國家有監督各級公私立教育文化之權47，此外教育基本法第 9 條亦規定：「中央政府之教育權限如下︰一、教育制度之規劃設計。二、對地方教育事務之適法監督。 44 45 46 47. 許育典，教育行政法，頁 24，2016 年 10 月。許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏與蔡宗珍合著，現代憲法論，頁 236，2008 年 10 月。許慶雄，社會權論，頁 171，1992 年 5 月，1 版。憲法第 162 條：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」. 14. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(24) 三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展。四、中央教育經費之分配與補助。五、設立並監督國立學校及其他教育機構。六、教育統計、評鑑與政策研究。七、促進教育事務之國際交流。八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。」因此在目前法律框架下，並不承認國中小教師得毫無拘束，帶領學生追求真理，此與憲法第 11 條所保障之學術自由48，核心內涵並不相同49；此外國民教育法第 8 條亦規定國民教育之各階段及目標，教師及教材仍須尊重，亦即國中小教師只能在課綱給予之特定框架下，享有教學自由。且從學生身心靈狀況而言，義務教育橫. 政治大階段及任務，每個階段之學習都將影響下一階段，而對於年齡越小之學童，其立. 跨十餘年時間，學童從懵懂無知到逐漸適應社會，從心理學角度有其循序漸進之 50. 影響更為深遠，需要有一監督機制嚴格把關。. ‧ 國. 學. 其次，從國民教育之目標來看，如欲培養國民之基礎能力，勢必須要嚴謹且. ‧. 周全之計畫，我國教育制度，國中與國小分校外，師資及專業領域皆不相同，在. y. Nat. 學童連續而未間斷的成長過程，無法由固定之專業人員相伴，如未從教學目標加. er. io. sit. 以管控，可能導致因教師個人喜好而導致學生無法均衡學習，因此擬定課綱，設立階段性教學目標，縱然教師遷調或變動，亦不至因響學生權利。. al. n. v i n 綜上所述，國中小教師之教學活動 C h ，並非憲法第U11 條所保障之「學術自由」， engchi. 亦非憲法第 22 條所保障之概括自由，而應從憲法第 21 條：「人民有受國民教育之權利與義務」。揭櫫之「教育基本權」內涵，為保障以學生自我實現為核心，特別保障教師之「教學自由」。. 48. 49 50. 李惠宗，憲法要義，頁 207，2015 年 9 月，7 版。則認為講學自由，乃有其限制：(1)與各該領域知識無關者，不在保障範圍；(2)教師須負憲法忠誠義務；(3)研究成果危害。許育典，教育行政法，頁 209，2016 年 10 月，1 版。艾瑞克森的心理社會發展論是依據一般心理健康的人格特徵為立論基礎，將人生全程視為連續不斷的人格發展歷程，並以發自於自我成長的內在因素作為人格發展的動力，而此內在因素具有社會性，因此，人格發展是個體以自我為基礎的心理社會發展(psychosocial development)的一個歷程。在每一個階段中，先前階段所取得的成就被做為資源，應用於征服由發展任務、核心過程、心理社會危機及重要關係混合所帶來的挑戰。這些因素的交互作用，為新的學習提供了經驗基礎，每一個階段都是獨特的，都導致獲得與新能力相關的新技能。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(25) 第三款. 講學自由說. 我國憲法第 11 條明文規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」乃憲法明文保障之「表現自由」。而司法院釋字第 380 號則認為其內涵應延伸保障研究自由、教學自由及學習自由等事項51。所謂「講學自由」，亦作「學術自由」52。所謂「講學」指具有傳授知識資格之人，得將其研究成果或知識上之確信，得傳授與受教育之對象，並依其教學與授課相關之教材選擇與詮釋、教學方法、成績評定標準的選擇與自主決定53，是構成思想之重要依據54。從司法院之見解，講學自由似乎是涵蓋「教學自由」之上位概念。解釋文係針對大學，雖未解. 政治大之講學與中小學講學兩者之差異。立. 釋國中小教師之教學行為是否亦適用，然就憲法文義而言，並無特別區分大學內. 且從「教科書審定制」與「教育目的」兩方面來探討。教科書從早年之編定. ‧ 國. 學. 制至「國民教育法」第 8 條之 2 修定後，明定我國國民教育之教科書係採審定制。. ‧. 過去教學以教科書內容作為唯一「標準答案」，對於國民理性思辨與反省能力具. y. Nat. 有壓制效果，蓋實施教育之主體為教師，教科書內容不應對教師產生「法定拘束. er. io. sit. 義務」，日本實務亦有採此見解者55。. 本文以為，憲法第 11 條條文本為保障表現自由而設，雖經司法院釋字第 380. al. n. v i n 號解釋而延申保障為「學術自由」，然從解釋亦看不出大法官獨厚大學教師，而 Ch engchi U. 排除國中小教師保障之跡象；再者，從教育工作之基本精神而言，教育不該成為政令宣導之工具，亦不應為特定政權或特定意識型態而存在，而是為了國家和全體人民服務。56另從個人權性質來看，教育者應使國民發現真理，訓練其對社會. 51. 52. 53 54. 55. 56. 參照司法院釋字第 380 號解釋文：「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。」黃舒凡，學術自由、大學自治與國家監督，框架秩序下的國家權力──公法學術論文集，頁 201，2013 年 9 月。許宗力，教育行政體制法治化之研究，憲法與法治國行政，頁 439-447，1999 年 3 月。董保城，課程自主、考試評量與學術自由──以司法院第三八○、三八二號解釋為題，教育法與學術自由，頁 25，1997 年 5 月。第二次家永訴訟第一審判決：杉本判決；參照阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典等著，周宗憲譯，憲法(下)，頁 226-227，2001 年，初版。教育基本法第 6 條亦明定教育之中立原則。. 16. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(26) 提出理性批判，並養成其獨立思辨的能力。因此教師只要有其知識依據與確信，仍得與教科書為相反之表述，教師有權不照教科書授課。是以講學自由所保障之對象，不應僅限於大學教授，亦應包括中小學教師57. 第二項. 教師教學自由內涵. 教學自由，指教師於教育過程中，與學生自由互動之歷程。蓋因教育之目的乃使學生人格自由開展，是為使教師得適才、適性之因材施教，啟發學生學習動機與興趣，須給予教師自由與學展開互動之空間，而對其課程編成、教材選用、. 政治大. 教學方法、教學評量及教學相關專業之自由等予以特別保障。. 立第一款. 課程編成權. ‧ 國. 學. 關於課程編成權，與課程綱要密切相關，惟我國早期受戒嚴影響，其運作僅依毫無法源依據之行政命令，1979 年國民教育法施行後，國民中學於 1983 年頒. ‧. 布「國民中學課程標準」；而國小則於 1993 年才頒布「國民小學課程標準」58。. y. Nat. n. al. er. io. 立編譯館統一編定，故教師幾乎無課程編成之餘地。59. sit. 然而因過去課程綱要規範包含教學科目、目標、時數及實施方法，加上教材由國. i n U. v. 隨著解嚴後，對於課程教材限制逐漸放寬，1988 年教育部在第 6 次全國教. Ch. engchi. 育會議中決定教科書從國定制改為審定制，逐步開放民間業者撰寫音樂、美術、體育等非聯考科目之教科書；並於 2002 年全面實施審定制。近年來，不論是 2014 年 2 月發生之「課綱微調」事件60，又或者是日本著名之「家永三郎教科書」61事件，在在顯示無論「課綱」或「教科書」其背後都可. 57. 58. 59 60 61. 李惠宗，行為乖張的老師，月旦法學雜誌，第 62 期，頁 8-9，2000 年 7 月；李惠宗，教育行政法要義，頁 32。2014 年 2 月，2 版；許慶雄，社會權論，頁 170，，1992 年 5 月，1 版。顏厥安、周志宏、李建良，教育法令之整理與檢討－－法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐，頁 209，1996 年。許育典，教育行政法，頁 313-314，2016 年 11 月，初版。自由時報，2014 年 2 月 9 日，A1 版，「課綱調整，課審大會多人直言不符程序」。聯合報 1997 年 8 月 30，4 版。因日本歷史教科書問題，家永三郎反對軍國主義，要求將日軍於二戰時期的南京大屠殺及其他戰爭暴行為史實，編寫於日本歷史教科書的內容上，多次在法庭與立場上否認日軍二戰暴行的文部省對抗。. 17. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(27) 能有預設之價值與特定意識形態。由於課綱主要涉及幾項人民基本權利：國民教育權、教師教學自主由、學生學習權及教科書出版自由，因此教師教學自由是否因受課程綱所限制？此涉及課綱法律定性之問題，惟對此法界乃有爭議，分別有「一般處分說」、「法規命令說」、「行政規則說」、「依內容分類定性說」及「行政指導說」。一、一般處分說採「一般處分」說者，認為課綱所規範的對象，可依一定特徵加以認定，諸如出版商、撰寫教科書作者，應屬可得確定之對象如前所述，一般處分之認定，. 政治大而受影響者非在少數。而更改之課綱，將直接影響教科書出版商，強制調整其相立旨在擴大行政處分範圍，方便人民對於違法之行政行為提起救濟，況且課綱調整. ‧ 國. 學. 應內容。縱然教科書出版商在市場上僅為少數，但其相對人如出版社、出版作者應該屬「雖非特定，但依一般特徵可得確定其範圍者」62。從這點來看，課綱具. ‧. 有「對人一般處分」之性質。故依法須公告為之。在現行教育體制下，尤其在考. sit. y. Nat. 試升學主義盛行情形下，教師之專業自主權受到極大限縮，在學生、家長之壓力. al. n. 也會受到此規制力的影響。63. er. io. 下，教師在教學上不得不受課綱拘束，故除了上述的出版社及相關人員外，教師. 二、行政規則說. Ch. engchi. i n U. v. 此說學者認為教育部具有制定課綱的權限，而且若無課綱，審查出版社所編纂之教科書「合法」與否，便可能因沒有依據而難以執行，從這個角度而言課綱乃教育部職權上自行制定抽象規則，其目的在於作為教科書審查之標準，同時拘束教師教學之方向，故應視為「具體化之行政規則」64。. 62. 63 64. 行政程序法第 92 條：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。(第一項)前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。(第二項)」李惠宗，課綱微調案平議，月旦法學雜誌，140 期，57-67 頁，2014 年 6 月。李惠宗，教育行政法要義，336 頁，2004 年 9 月。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(28) 三、法規命令說此說主要認為，根據憲法第 21 條之規定：「人民有受國民教育之權利與義務」。教育權影響學生人格的形成、對社會文化的認識，進而促使其自我實現。而父母亦有對其子女之教育權、教師亦享有教學自由、出版社亦有出版自由。上述這些都是憲法所保障人民的基本權，因此課綱屬於限制人民基本權而發生法律效力之法規命令。課綱為教育部基於國民教育法授權，規範中小學等不特定多數人，且從內容上來看，其屬於行政程序法第 150 條65所規定之法規命令，且從教育專業的立場考量，立法者應該尊重教育專業，因此不宜用國會保留，而應授權. 政治大號裁定後，我國實務確定課程綱要之定性屬於法規命令。立. 教育專業立法，並符合授權明確性的原則66。在最高行政法院 104 年度裁字第 1379 67. ‧ 國. 學. 四、依內容分類定性說68. 有學者以為課綱可區分成「分綱」及「總綱」：前者對任何人皆無拘束力，. ‧. 僅供參考；而後者內容如涉及學生受教權、教師教學自由、學校辦學自由等與權. y. Nat. sit. 利義務相關的部分，例如教師授課時數、學校課程、學生畢業學分規定等，則不. n. al. er. io. 論學校、教師或學生，都須遵守，因此具有法規命令的效力。此外，我國「高級. i n U. v. 中等教育法」對課綱之規定相當細緻，並賦後它法律拘束力。因此可知課綱須就. Ch. engchi. 其內容分為總綱和分綱，而分綱只有參考性質，總綱則有部分規定，具有法規命令之性質。五、本文採行政指導說. 65. 66 67. 68. 行政程序法第 150 條：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」許育典，課綱微調的教育法爭議，台灣法學雜誌，277 期，頁 6-8，2015 年 8 月。最高行政法院 104 年度裁字第 1379 號裁定：「課程綱要之規制效力，並非僅於發布時發生一次性效力，凡嗣後於高級中學任教、就讀之不特定教師、學生，及各類高級中學每年規畫實施之課程，均應遵循該課程綱要之規定，而持續反覆發生其規制效果，自屬一般性之抽象規範，與依一般性特徵可得確定相對人範圍、規範具體事實關係之一般處分，即有不同，應屬法規命令，非一般處分。」周志宏，高中課綱微調的法問題，司法改革雜誌，100 期，59 頁，2014 年 2 月。. 19. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(29) 行政指導，依行政程序法第 165 條規定，指行政機關為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請相對人為一定作為或不作為之行為。當相對人明確拒絕指導時，行政機關則應停止，不得以此作為懲處相對人之依據。本文認為，無論任何版本之教科書，甚至課程綱要本身，皆無可避免有其意識形態。況且縱然國家欲達成特定教育目標，亦僅能在教育內容，給予「框架」之最小干預69，不得觸及教師之教學活動，使教師得以因地制宜，自然發揮以促成學童自由發展，然而無論採「一般處分」、「行政規則」、「法規命令」或「分. 政治大守課程綱要而有被懲處之可能，如此將不利於教師教學自由之發展，是以本文以立類定性說」皆在某種程度上拘束學校、教師、家長及學生，甚而教師可能因未遵. 為「課程綱要」僅應以對教師教學自由最小侵害為前提，而應僅有「行政指導」. 第二款. ‧. ‧ 國. 學. 之法律地位。. 教材選用自由. y. Nat. sit. 教科書選用制度從編纂到核准，依其嚴格程度由高至低，可分成國定制、檢. n. al. er. io. （審）定制、選定制及自由發行四種70：國定制71指教科書由中央教育行政機關統 72. i n U. v. 一編制並發行；檢（審）定制指民間編輯教科書，經中央教育行政機關檢（審）. Ch. engchi. 定通過後，准予印製發行；選定制73指教育行政機關選擇民間發行書藉，作為合格教科書，並公佈教科書名冊，供學校自由選用；自由發行74則是指教科書由民間自由印製發行，政府不加以干涉。. 69 70 71 72. 73. 許慶雄，社會權論，頁 157。，1992 年 5 月，1 版。歐用生，當前課程改革的檢討，頁 90，1997 年。例如我國教科書早期由國立編譯館統一編制發行。日本採檢定制，以「各級學校學習指導要領」及「各級學校教科用圖書檢定基準」作為審查標準，來審查出版商提出審查之教科書是否合格。參照黃政傑，課程教學之變革，頁 11-12，1994 年。美國教育屬地方分權，故選用教科書為地方政府之權責，由州或地方依法設立「教科書選定委員會」，負責審查各出版社發行之參考書，並製成教科書名冊供各校參考選擇。參照黃政傑，課程教學之變革，頁 5-7，1994 年。英國即採自由發行，由民間自由發行出版，並將原稿送至學校由校長及教師審查，決議後委由地方教育主管機關向出版社購置。參照歐用生，當前課程改革的檢討，頁 91，1997 年。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(30) 我國教科書評選制度於 1949 年國民政府遷臺前，政策更迭相當頻繁，民國成立時，教科書全面採審定制，1932 年國立編譯館成立後，國文、公民、歷史及地理等科目，由國立編譯館統一編纂，直到 1942 年，中小學教科書全面採用國立編譯館統一編輯版本，惟 1936 年又改為統編版及審定版兩者並行，此制度一直沿續至國民政府遷臺後，到 1968 年九年國民教育施行前。 1968 年，當時總統蔣中正先生指示各級學校之課程、教法及教材，依倫理、民主及科學精神「重新整理，統一編印」。75至此近二十年，我國教科書皆採國定制。1979 年發佈之國民教育法第 8 條明文規定：「國民小學及國民中學之課. 政治大由教育部編輯或審定之。（第二項）」將課程標準、設備標準及教科書編輯授立. 程標準及設備標準，由教育部定之。（第一項）國民小學及國民中學之教科圖書， 76. 權訂定。又國民教育法施行細則第 7 條將教材編輯、審定由教育部所屬之國立編. ‧ 國. 學. 譯館負責。教師縱然可以對教材增減補充，然而受限於課程綱要及統編版本，對. ‧. 於教材內容只能照單全收。. y. Nat. 2002 年後全面開放審定制，除使教科書不受單一版本限制，更使地方政府. er. io. sit. 及學校對於教科書選用享有更多自主權，然而亦有學者認為，以單一課程綱要作為審查標準，教材國定制或審定制其實差別不大，仍無法避免教育成為國家灌輸. al. n. 77. 特定意識型態之工具。. Ch. engchi. i n U. v. 近年受升學主義影響，許多地方政府主張恢復一綱一本。例如最高行政法院 97 年度裁字 3645 號裁定，認為台北市「北北基國民中學教科書單一版本評選作業計畫（俗稱一綱一本計畫）」並未侵害教師或家長身分之參與教科書選用權、 78. 教師專業自主權及子女受教權，故無實施訴訟之權能。惟本文認為教育基本法 75. 76. 77. 78. 曾濟群，我國國立編譯館之功能探討，載於中華民國比較教育學會主編各國教科書比較研究，頁 115，1989 年 12 月，初版。 1999 年 2 月公布之國民教育法第 8 條已修正為：「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」惟有學者質疑本條未規定授權目的、方法與範圍，有違反授權明確性之虞。參照許育典，行政教育法，頁 314，2016 年 11 月，初版。顏厥安、周志宏、李建良，教育法令之整理與檢討－－法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐，頁 211，1996 年。最高行政法院 97 年度裁字 3645 號裁定：「上訴人等依教師或家長身分之參與教科書選用權、教師專業自主權、子女受教權等，並不致因被上訴人之評選教科書、推薦選用教科書而受有侵. 21. DOI:10.6814/NCCU202000224.

(31) 第 8 條明文保障教師專業自主，該計畫已侵犯教師教學自由之教材選擇自由；此外，此舉更嚴重犧牲父母教育權，以及學生自我實現之權利而有違憲之虞。因此，不論教師、家長、學生皆為權利主體，而有具有提起訴訟之資格。. 第三款. 教學方式自由. 教學過程中，教師須藉由與學生互動傳遞知識，為使教育目的得以達成，教師得視不同學生特質、學習狀況並配合實際教學情境，自由選擇或調整適當之教 79. 學方法，此即教學方式自由。雖然多數學者皆認同教學方式自由非漫無限制，惟其標準為何，國內目前仍有爭議，然而美國有學者參照美國法院相關判決80，. 政治大. 曾提出一套審查標準，分別為適當告知、關聯性、破壞之威脅、社會標準等四個. 立. 學. ‧ 國. 指標，可供參考：. 一、適當告知（Adequate Notice）. ‧. 法院承認教師有依情況選擇適當教學方式之自由，故除非政府或學校事先以. y. sit. io. er. 標準81。. Nat. 明文禁止，否則教師不因此受懲戒，美國法院通常將此告知程序作為判定成敗之. 二、關聯性（Relevancy）. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 教學方法是否合法，取決於其手段與目的間是否具關聯性。換言之，如教師之教學策略與課程目標不具關聯，其教學方法將不受法律所保障；再者，縱然教. 79. 80. 81. 害，或有受侵害之虞。且上訴人並非選用教科圖書之權利主體，並無實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，即有當事人適格之欠缺等情，業於理由中詳予論述。」許育典，教育行政法，頁 316-317，2016 年 11 月，初版；周志宏，教育法與教育改革，192 頁， 2003 年，初版。 Martha M. McCarthy / Nelda H. Cambron-McCabe / Stephen B. Thomas, Public school law: teachers’ and studnts’ rights, p 287-291 1991. Martha M. McCarthy / Nelda H. Cambron-McCabe / Stephen B. Thomas, Public school law: teachers’ st and studnts’ rights, p 287-288, 1991.引用 Keefe v. Geanakos, 418F. 2d 359(1 Cir. 1969)案判決，一名教師因教材上涉汲不雅字眼而被學校解聘，惟法院認為課堂上言論雖受一定限制，惟若採嚴格審查將不利學術發展，且學校並未事先告知該教師行為不當，故不應予以解聘。. 22. DOI:10.6814/NCCU202000224.