第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
本研究旨在討論我國現行法中，關於教師身分如何取得，以及教師身分取得 後，法律對於教師身分之保障，本文從法律規範應然面與實務運用之實然面出發，
期能藉由保障教師身分，達到教學自由及教學品質提升之目標，並對現行法規範 提出建議。本章主要分成三節，首先從社會現象、現行法規範等社會背景，導出 研究動機與目的；其次，說明研究範圍與限制；最後，說明本文研究方法與架構。
第一節 研究動機與目的
教育之目的在於引導人去開展其人格，促進其自我實現。人之所以具有人性，
即是由知識、判斷力和自我特性所形塑。此外人類生活中各種民族知識與文化遺 產，須經由教育傳承，使歷史悠久文化得以永久保存並促使世代創新1，本節從 社會現象及現行法規範，說明本文研究動機與目的，探討法律對教師身分之保 障。
第一項 研究動機
受社會變遷及少子化影響，教師工作權面臨挑戰，在此衝擊下教師應如何保 障自身權益，108 年 4 月行政院提出教師法修正案，修正教師法並 108 年 6 月 5 日公布，此次修法對教師法通盤檢討，除特別著重於完善教師解聘、停聘、不續 聘及資遣之機制，旨在有效率淘汰不適任教師，此舉雖有利提升教育品質，啟發 國民潛能，建全國民人格發展，進而正面影響國民自我選擇及自我實現，同時藉 由教育促進公平社會流動，然而修法是否將衝擊教師權益及工作權，以及當教師 權益受侵害時當如何提起救濟為本文研究之核心。
1 許育典，教育行政法，頁 1-2，2016 年 10 月，1 版。
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第一款 社會地位轉變
古諺有云：「學高為師，身正為範」，在傳統觀念中認為，教師除了背負「傳 道、授業、解惑」等文化傳承任務，更對自身人格修為有更高的要求。因此教育 工作往往被視作崇高志業。於民智未開時代，知識為高社經地位者壟斷，負責啟 蒙之教師，單向式傳授知識和人生哲理，加以儒家思想對「天、地、君、親、師」
五倫之尊崇，且「一日為師，終身為父」之觀念亦深植人心，是以我國傳統師生 關係建立於「尊師重道」之文化背景2。
政府遷台後，歷經五十年戒嚴，教師傳統角色與國防緊密連結，教師成為權 力者宣揚政令之工具，直至解嚴後，社會經濟快速發展，民主帶來新想法與自覺，
教育改革活動陸續展開。1984 年立法院通過師資培育法使師資培育多元化；1995 年通過教師法賦與教師專業地位，不再受上級派任。緊接著一連串教育改革，教 師與社會互動更加緊密，傳統教師角色無法符應多元社會賦予之教育任務，傳統 地位與社會變遷造成教師角色認同之矛盾，雖然仍舊從事教學工作，然社會地位 已不如以往。
而傳統觀念對教師人格之期許，仍反應在立法上，如舊教師法第 14 條第 6 款明定：「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」3作為得「解聘、停聘及 不續聘」之事由。對於此等曖昧不明之法律用語，似有違反「明確性原則」之疑 慮，惟司法院釋字第 702 號解釋理由書卻認為關於「行為不檢有損師道」之構成 要件並非「其意義無法理解」，實務上已累積許多案例可供教師參考，故「當事 人可得預見」，且事後得經由「司法審查加以確認」，而不違反明確性原則4。 此等以形式套句作為憲法審查行政命令之論證，並非沒有疑義5。又此規定乃屬
2 謝高橋，教育社會學，頁 340-342，2004 年 10 月，1 版。
3 1995 年 7 月 13 日制定，1995 年 8 月 9 日公布，已於 2012 年 1 月 4 日總統華總一義字第 10000299661 號令修正公布第 14 條條文。
4 釋字 702 號解釋理由書：「行為不檢有損師道，其意義非難以理解，且為受規範之教師得以預 見，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無違背。惟所謂行為不檢有損師道之行 為態樣，於實務形成相當明確之類型後，為提高其可預見性，以明文規定於法律為宜，並配合 社會變遷隨時檢討調整，併此指明。」
5 釋字 702 號，李震山大法官部分不同意見書參照。
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於高度「倫理規範」，但行為態樣必須仰賴實務累積形成具體類型，當事人方得 預見，無異使條文規範更加不明確6。且雖現行教師法已將其加以修正：「行為 違反相關法規，經學校或有關機關查證屬實，有解聘及終身不得聘任為教師之必 要。」7惟條文中「相關法規」範圍所指為何？何謂「有解聘及終身不得聘任之 必要」？以及同法第 16 條第 1 項條文「教學不力或不能勝任工作有具體事實」
或「違反聘約情節重大」8仍屬於「不確定法律概念」之用語，因此須對其規範 範圍及標準加以認定，使裁量不淪為恣意，致使教師權益受到侵害。
第二款 少子化衝擊
根據內政部統計，自 1995 年出生人口達 322,938 人後，出生率逐年降低，
直至去年（2018 年）出生人口僅 181,601 人9。少子化至使教育環境受到前所未 有之挑戰，據教育部統計處資料顯示，全國國小校數 2010 年高峰 2,661 所逐年 減少至 2018 年 2,630 所，較 2010 年減少 31 所；全國國中自 2016 年 737 所，較 2011 學年歷年最高之 742 所減少 5 所10，面對少子化危機，各級學校除開始以「減 班」及「併校」方式加以因應外11，流浪教師及超額教師的問題亦相當嚴重。
而對於教師超額介聘，公私立學校情況略有不同，私立學校由私人募款成立，
如因招生不足、減班出現超額，如無職缺可任，只能選擇資遣該教師；在公立學 校之部分，各縣市政府教育局可輔導遷調或介聘該教師至同縣市政府所屬之其他 中小學，各縣市政府都有自訂一套「中小學及幼稚園超額教師輔導遷調介聘」之 相關規定，惟大部分學校決定需輔導遷調介聘之非自願超額教師名單，皆採「先 進後出」原則，即學校因減班發生超額時，優先保障資深教師，年資淺者優先介
6 釋字 702 號，葉百修大法官部分不同意見書參照。
7 參照修正教師法第 14 條第 1 項 11 款條文。
8 參照修正教師法第 16 條第 1 項條文。
9 內政部戶政司全球資訊網（https://www.ris.gov.tw/app/portal/346），最後瀏覽期間為 2019 年 1 月 6 日。
10 教育部統計查詢網（https://stats.moe.gov.tw），最後瀏覽日期 2019 年 12 月 1 日。
11 根據中國時報 2017 年 07 月 06 日由曹婷婷記者之報導：少子化浪潮來襲，各級學校均面臨減 班潮，導致校園出現閒置教室，台南市政府教育局統計，截至 7 月初清查，全市約 151 間空餘 教室、分布在 87 所中小學。
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聘至他校12。依現行法令，超額教師被迫與原校終止契約，雖可與新校另定新約，
惟如超額情況惡化，最後仍可能導致被資遺，變相剝奪其工作權，實與憲法第 15 條第於人民工作權保障之意旨有違。故無論公立或私立學校教師，對於少子 化之衝擊，嚴重者，可能造成其工作權之侵害。
第三款 教師多元救濟
我國憲法保障人民有請願、訴願及訴訟之權利13，雖憲法上明定各種基本權 之保障，惟若基本權遭受侵害，不論侵害主體是國家或是人民，如未給予受害人 民司法上或行政上之救濟制度，對於基本權之保障則難以實現，是以「有權利即 有救濟」為現代法治國最基本之要件14。因此，為落實法治國原則與及保障人民 之基本權，國家應於組織法及程序法上加以要求，給予每個人民獨立審判和救濟 之機會15。
公立學校教師之工作權，固然為我國憲法基本權所保障，而私立學校教師亦 受憲法對三人之效力所保障，因此不論公、私立學校教師，國家皆應在組織與程 序法上加以協助，透過權利救濟程序，使其基本權得以獲得保障。然憲法精神須 過立法加以實現，我國教育基本法即明定：「教師專業自主權及學生學習權、受 教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵 害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」16， 教師法亦規定：「教師對學校或主管機關有關其個人之措施，認為違法或不當，
致損害其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提起申訴、再申訴。」17此外根 據司法院釋字第 736 號解釋：「基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法 律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，
12 許禎元，中、小學教師超額暨介聘問題探討──兼評「臺北縣政府所屬國民中小學超額教師輔 導介聘實施要點」，學校行政，38 期，頁 169-171，2005 年 7 月。
13 參照憲法第 16 條。
14 許育典，憲法，頁 322。2013 年 5 月，6 版。
15 許育典，教育行政法，頁 233。2016 年 10 月，1 版。
16 參照教育基本法第 15 條。
17 參照修正教師法第 42 條第 1 項。
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以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分或職業之不同即予以限制。」18就目前 立法來看，對於教師權利救濟途逕傾向多元化設計，不論係為公立或私立，均得 依其事件之性質提起「教師申訴」、「訴願」、「行政救濟」、「團體協商」、
「勞資爭議」、「民事訴訟」及「刑事訴訟」。然而多元救濟途逕反而使救濟途 逕更顯複雜，以行政救濟而言，當教師權益受侵害時，究竟應選擇教師申訴、訴 願或行政訴訟，須針對案件性質進行考量，一但選擇錯誤途逕，可能導致錯過救 濟期間，而導致權益受損。
第四款 訴訟救濟突破
教師長久以來，受「公務員之訴訟權」及「特別權力關係」限制。實務上認 為對於公立學校教師權益之保障，應比照公務人員，於此思維下，教師並非對於 所有學校措施皆得提起訴訟19。
過去對於教師提起行政訴訟，實務上比照公務人員採「重要性理論」20，即 學校或主管機關所為之個人措施，須有改變教師身分、影響公法上財產請救權或
過去對於教師提起行政訴訟，實務上比照公務人員採「重要性理論」20，即 學校或主管機關所為之個人措施，須有改變教師身分、影響公法上財產請救權或