第五章 教師多元行政救濟
第三節 多元救濟變革與建議
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定，直接損害原告之財產權，屬於行政法第 92 條所稱之行政處分，而得向行政 法院提起撤銷訴訟。傳統實務將曠職登記與扣減薪給區分為兩種法律行為，惟曠 職登記與扣減薪給兩者為因果關係，如無曠職登記，則扣減薪給之處分亦失所附 麗，傳統見解不可謂無爭議。
然而在司法院釋字 736 號解釋作成後，未來實務見解亦應配合修正，司法院 釋字第 736 號解文中，卻將曠職登記具體例示為可提起行政救濟之學校措施，亦 為例示各項情事中，情節最輕微者，釋字 736 號有意用情節最輕微之「曠職登記」
作為指標，揭示有權利即有救濟之法律之憲法原則，如連情節輕微之曠職登記，
皆得提起救濟，舉輕以明重，任何侵害教師權益或法律上利益之行政措施，皆可 提起行政訴訟。
本文以為依行政訴訟法第 7 條規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併 請求損害賠償或其他財產上給付，因此對於學校所為曠職登記之措施，應允提起 撤銷訴訟，並合併請求返還薪資。
第三節 多元救濟變革與建議
第一項 訴願標的認定標準
目前實務上，教師對於學校或主管教育行政機關對教師所為之不利措施，得 否提起訴願，端觀其性質是否屬於行政處分而定。現行教師申訴之標的係含行政 處分及非行政處分之一般措施，而 2019 年教師法修正後，確定教師僅得就申訴、
訴願兩者二擇則一，且不利措施如性質屬於行政處分，則再申訴評議決定等同於 訴願決定，此一變革大幅提升申訴評議決議之效力，修正過去申訴與訴願救濟途 逕並行且重疊而導致教濟時間延長，且申訴評議之效力未能達到保障教師權益之 目的之弊。
然而相較於教師申訴標的，涵蓋學校及主管教育行政機關包含行政處分在內 之所有不利措施，教師提起訴願之標的範圍仍僅限縮於行政處分。至於行政處分
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範圍為何？目前實務上認為須改變其身分或影響其公法上財產上之請求權或重 大影響者，即為訴願法所稱之行政處分。432
有疑問者，教師聘約之本質，公立學校為行政契約，私立學校則為民事契約，
非由其中一方基於意思優越之地位而以單方面行為形成，故不應認為學校及主管 教育行政機關有權以行政處分，單方面形成、變更或消滅聘約內容。因此原則上，
目前實務上，教師得起訴願之標的，大致有（一）公、私立教師遭停聘、解聘、
不續聘或資遣；（二）公立學校公法上財產請求及退休之否准；（三）公立學校 所為教師成績考核等三類。
如教師遭學校解聘、停聘、不續聘或資遣，公立學校教師本於行政契約，應 循行政救濟；私立學校教師則應向普通法院提起民事救濟。然而因為教師法規定，
學校教評會作成停聘、解聘、不續聘或資遣之決議後，應於 10 日內報請主管教 育行政機關核准，且教師不服得提起申訴、再申訴、訴願或行政訴訟茲求救濟。
是以實務上將停聘、解聘、不續聘或資遣不論公、私立學校視為行政處分，不同 者係公立學校以學校作為處分作成機關，而私立學校則以核准之機關作為處分作 成機關，然而此種立法政策導致公私不分，公權力過度介入私法領域之狀況，實 有必要加以重視433。
針對公立學校公法上財產請求權及退休之否准，目前實務上則多引用司法院 釋字第 312 號解釋，比照公務人員，涉及公立學校教師之公法上請求權、退休申 請之否准視為行政處分。
對於成績考核，因司法院釋字 736 號解釋作成後，亦得提起行政訴訟。然解 釋文中，關於教師不服學校成績考核之決定得否提起訴願未置一詞，亦未明確說 明學校所為成績考核性質是否為行政處分，致訴願實務上產生分歧，如臺北市於 108 年 7 月 7 日府訴三字第 10600110100 號訴願決定書中，引用司法院釋字 298 號解釋及最高行政法院 102 年度裁字第 128 號裁定，認為對於公務人員記過處分、
432 最高行政法院 92 年裁字第 429 號裁定。
433 梁學政，論教師申訴一級制之可行性──從現行制度運作之缺失以觀，法令月刊，第 60 卷，
第 6 期，頁 53，2009 年 1 月。
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考績評定等，未對公務人員應有權利有重大影響，不得提起行政訴訟。而關於教 師權利所受保障範圍，與公務人員應無不同，自得準用有關公務人員之規定，故 關於教師所受工作條件及管理必要之處分，自不得提起行政訴訟434。至最高行政 法院 108 年 3 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議確立教師之成績考核其性質屬行 政處分，其原因為有二：其一，主管機關對於教師成績考核之核定，直接發生教 師得否晉級、給與多少考核獎金及獎金之法律效果；其二，教師與主管教育行政 機關無契約關係，而主管教育行政機關仍得對學校之考核決定逕行核定或改核。
顯見主管機關對所屬（轄）教師所為之年終成績考核或平時考核獎懲，並非基於 契約關係所為之意思表示，而屬於行政機關依公法上之強制規定，就具體事件所 為之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。435
上述對於訴願標的之實務見解，仍未脫離行政處分範圍，蓋因我國對於行政 契約制度設計，係受限於舊行政訴訟制度僅有撤銷訴訟，而撤銷訴訟係以行政處 分為前提。此外，實務上亦常見行政機關以單方意思調整或終止與人民之契約，
甚而用以制裁人民違約行為，其本質上，應為公法上之意思表示，然而其法律效 果卻與行政處分十分相似。囿於舊行政訴訟制度發展，我國目前訴願制度仍僅以 行政處分作為得提起訴願之標的。本文以為未來教師救濟標的，實無必要持續擴 張行政處分之概念，而應盡量以教師申訴作為主要救濟途逕，方能使救濟範圍不 再受侷限於行政處分，得針對其事件之性質給予救濟。
第二項 教師申訴制度取代訴願
關於教師救濟途逕，除教師申訴、訴願、行政訴訟、尚有勞資爭議處理途徑，
惟有教師申訴制度專屬教師獨有之救濟管道，自 1996 年評議準則發布實施至今 已 20 餘年，累積處理數以千計之案例，於司法院釋字 736 號解釋後，凡學校或 主管機關對教師個人所為之具體措施，可提起教師申訴者皆可提起行政訴訟，加
434 參照臺北市府訴三字第 10600110100 號訴願決定書。
435 參照最高行政法院 108 年 3 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議。
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以 2019 年教師法修正後，大幅提升教師申訴決議之效力與地位，惟教師法修正 後，目前教師申訴制度仍舊有值得討論改進之處，分析如下：
首先，教師申訴救濟明定於教師法第 7 章，僅 5 條條文，另教育部依教師法 第 43 條第 3 項規定授權，另行制定「教師申訴評議委員會組織及評議準則」，
總計有條文 43 條；與之相比，現行訴願法計有條文 101 條，論程序、規論，皆 較教師申訴完備，因此實務上，對於教師申訴漏未規範者，時見類推適用訴願法 相關程序或法理，雖然隨著案例增加，其程序及決議皆漸趨穩定，然而最根本解 決方式，仍應盡速增修條文。
其次，現行教師申訴制度原則上採二級制，就高級中等以下學校而言，教師 對學校或主管機關所為措施不服時，得直轄市或縣（市）教師申評會提起申訴，
如不服申訴決定得向中央所屬教師申評會提起再申訴。惟修正教師法第 44 條第 2 項規定學校或主管機關不服申訴決定者，亦可提起再申訴。有疑議者，其一，
行政機關所屬之教師申評會，僅為機關內容單位而非獨立機關，從組織上能否作 出公正裁決本有爭議；其二，修正教師法第 44 條第 6 項明定，如原措施為行政 處分者，則教師再申訴制度評議決定視同訴願決定，屬於行政救濟決定，學校或 主管教育行政機關如非立於與人民同一地立，原則上不得對第一級評議決定表示 不服，否則第一級評議決定形同虛設，此外亦由於作成第一級評議決定者，為學 校行政業務監督機關，允許學校對中央所屬教師申訴會提起再申訴，等同於學校 不服行政業務監督機關之決定。相同情形於專科以上學校而言，受理第一級教師 申訴者為學校內部之學校教師申訴評議委員會，屬於學校內部單位，其評議決定 作成，須以學校為之。如學校不服校申評會所為之評議決定而提起再申訴，即產 生學校不服自己本身作成之決議，此種荒謬情形與行政救濟法理明顯不符。
對於此種情形，有實務工作者436提出將申訴制度層級簡化，本文亦贊同此觀 點，鑑於同為行政訴訟先行程序之訴願制度，為減少行政成本浪費及救濟時拖延，
436 梁學政，論教師申訴一級制之可行性──從現行制度運作之缺失以觀，法令月刊，第 60 卷，
第 1 期，頁 55，2009 年 1 月。
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於 1998 年廢除「再訴願」制度，增加救濟程序效率，教師申訴制度亦可參照之，
修正為一級一審制，並仿照訴願規定由向原措施機關上級監督機關提起，使原措 施機關有機會自行撤銷或變更原措施，符合機關內部自省原則，加以司法院釋字 736 號解釋作成後，教師申訴救濟已然成為行政訴訟之先行程序，如教師不服申 訴決議，亦得選擇行政訴訟保障自身權益，不致剝奪教師審級利益。
最後，本文以為，教師申訴制度未來修法應朝向取代訴願制度發展，此觀點 可從三面向討論：（一）過去認為訴願委員會組成以法制專長取向，教師申評會
最後，本文以為，教師申訴制度未來修法應朝向取代訴願制度發展，此觀點 可從三面向討論：（一）過去認為訴願委員會組成以法制專長取向，教師申評會