行政法上狀態責任之研究──以建築法為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士論文. 指導教授：李震山. 博士. ‧. ‧ 國. 學. 治政大行政法上狀態責任之研究立 ──以建築法為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：賴怡雯. v. 撰. 中華民國 99 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭完成論文的那一刻，除了略顯慌忙的緊張外，心中充滿無限感恩。法研所這段日子，曾經歷孵報告的壓力、國家考試的挫折、感情的變化、校務行政的欠和…，因為有大家的協助、鼓勵、支持，終於能走到畢業這一頭，謹以此誌，感謝一路上陪伴我走來的你們。首先，謝謝我的指導教授李震山老師，老師總是秉持嚴謹不失彈性、寬容而尊重的態度，對學生的意見提出建議，並循序引導值得思考的論題。在我太過緊張恐怕失去章法時，給予積極鼓勵；在我自以為是險些得意忘形時，提出細緻問題；偶爾逃避不肯面對論文時，也非常感謝老師的充分包容。謝謝老師及學長姊在寒、暑假用心舉辦論文研討活動。論文研討提供學生公開發表、獲得意見的機會，也為異校、不同屆學生間，提供了認識、交流的管道。很開心可以透過學長姊的指教，察覺研究的盲點，並獲得寫作的建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 感謝論文口試委員陳春生老師與詹鎮榮老師撥冗允予口試、提供意見。當初準備研究所考試時，陳春生老師的文章就是讀書會選讀、討論資料的一部分，後來在《憲政時代》編輯時，幸運有機會跟陳老師有較近距離的接觸。口試時，陳老師以一貫平易近人的態度，將口試壓力減至近零，點出論文文字錯漏與研究範圍限制等問題、對目次大綱格式提供建議，並以假設問題檢視學生的研究。詹鎮榮老師是東吳的學長，在我研究所公法學分修畢之際轉入政大任教，雖然因為自己不夠積極、節省學分費考量，未修習老師開設的課程，但在閱讀著作及與同學、學弟妹的討論中，經常聽聞老師嚴謹、條理分明的學養。口試中，詹老師先分析論文脈絡後，才開始提問，提醒我注意邏輯一貫的問題，雖然未必同意，但肯定論文提出個人意見的勇氣。二位老師提供的意見深具啟發，無論是論文形式格式的建議，或是實體內容的寶貴意見，均對論文之修訂發生正向影響，雖然部分增補或在技術上不夠成熟，或在思考上尚有欠缺，而未盡充分，但將引為未來研究、論述之誡。希望接下來的法律人生，能承李老師的寬容、效陳老師的平和、法詹老師的嚴謹。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 另外，特別感謝大學時期，林三欽老師、程明修老師在公法學上的啟蒙。提到「寒、暑假作業」、「大學了還(因為抽點不會)被罰站」，至今仍是很特別的體驗，而要交作業、被罰站還對公法那麼有興趣，就歸功於老師教學、討論、指引的貢獻了！在論文資料的蒐集與取得上，感謝清德學長、允翔、義偉、弦璋、珽顥、照斌、耿誠、瑋華、玉玲的協助，不論是提供計畫論文、研討會論文、德文資料，幫忙借書、下載外校論文電子全文，或是提醒我注意哪裡有相關資料，都對本論文的完成提供相當助益。關於口試流程與聯繫，特別謝謝趙姊、昭元學長、玉玲、恩同學長的協助，也感謝當天到場參與、幫忙的允翔、瑋華。 i.

(4) 謝謝公法中心的大家！感謝學長姊的鼓勵與照顧，錫平學長、礎安學長、志潔學長、恩同學長、宜真學姊、明訓學長、俊棠學長、囿辰學長、志誠學長、珮珺學姊…，不厭其煩的德文教學、行政流程與負責人員個性的提示、課程報告與生活的幫助、還有偶爾出遊打球運動…，要是沒有你們，我的研究所生涯一定很難熬。同屆的玉玲、昶宇、秀敏、榮華、家全、馥瑤、佳潔、德田，那段我們一同修課、討論、研究，一起吃飯、聊天、抱怨，然後互相關心進度、鼓勵畢業的日子，刻劃了平凡卻感動的記憶。小我幾屆的學弟妹，允翔、瑋華、宇修、偉如、弦璋、茗毅、軍志、許幹、光倫、宜諮、俐君、莅薰…，課堂與平時的討論、研討會的合作、參與、偶爾遇到時的加油打氣，公法中心最溫馨啦！大學同學中，感謝分別進入各校研究所的公法讀書會成員們，阿肥不時刺激、打氣，讓人夜裡忙碌也不孤單；阿葳時時關心祝福、讚美主，教我也學會感恩；當兵中的俊傑，要回來完成論文唷！升級博班的義偉，雖然討論有點像吵架，不過繼續互相漏氣求進步吧！其他好夥伴們，包括最近收到超閃亮鑽戒的珮菱；從大二就被以為是助教而後名符其實的彥廷；投入論文撰寫的皓蓉、宋老大；在台南剩半個的胖子；終於下定決心換工作的智宏；院、檢辛勤工作的小豬、妍婷；離開 Open 將但過得很幸福的藍寶；深受老闆喜愛的猩爺；積極工作還是一樣黑的凱維；即將步上紅毯的詩妮、Mabel…，你們是陪伴我論文寫作的陽光！我們一輩子都要當好朋友唷！另外，謝謝直屬學長姊，中肯建議鼓勵的政諺、總是關心支持的舒慰、有緣同天生日的逸榆，擁有如同真實兄姊的學長姊，我真的很幸福！. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 謝謝律訓同學珽顥、正闓、照斌、正杰、于琁、于庭、瑄、維剛、高誠、慧謙、景堯、耿誠、建州、聰智、詩英、欣潔…等，對論文進度的關心，我知道一切勸誡、催促、警告(甚至恐嚇)立意良善，終於完成論文走向人生的下一個階段，要罩我唷！. Ch. engchi. i n U. v. 最後，感謝家人與眾親友的關心與包容，雖然農曆年初一上十桌的飲宴中，偶爾還是會搞不清楚誰是誰，不過我們和諧的家庭關係是很多人都羨慕的說。奶奶、爸媽不好意思，一向沒什麼課業問題的我，這次讓你們擔心了；謝謝姊姊在台北生活上的照顧；祝福重回校園的弟弟在嘉大資工所一切順利！階段性完成學業的此時，感謝一路陪伴我走來的你們。. 賴怡雯謹誌. P.S. 如果我不小心遺漏了誰，一定是因為你如陽光、空氣、水般無敵重要、不可或缺，以致於在撰寫謝辭時忽略了你的珍貴，請相信我是真心感謝！. ii.

(5) 摘要行政機關為達到特定行政目的，得採多元管制手段，為達成維護公共安全及公共秩序的行政任務，有時得要求人民負擔責任，但人民並非國家遂行任務之工具，立法者關於責任主體之設定，應具備正當性。基於責任人與「危險源」之關係，行政法上責任可以區分為行為責任與狀態責任。行為責任係指因「人的行為」肇致公共秩序與公共安全之危害的責任。狀態責任則取決於「物」本身的危險，其法理思維是，對物享有支配權之人既享有權利，即應同時承擔該物所造成的不利益，以「物之事實上或法律上支配力」作為責任的連結因素，以「排除危害的可能性」為重要考量，與因果關係問題無涉，亦與責任人有無故意過失無必然關聯。. 政治大. 學者有自行政罰論狀態責任的觀點，但本文認為行政罰重點在對過去違反義務者的處罰，因行為違反行政法上義務而成為責任人者，尚須具備責任能力、責任條件，並應遵循處罰法定原則、一行為不二罰原則等，裁罰目的在制裁行為人之不法、預防未來再犯。行政罰法係針對「行為」而為設計，難以直接適用於狀態責任人，行政罰之裁罰目的亦無法藉狀態責任之課加達成。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 建築法為達到全面性建築管理，避免公共安全之危害，除在「建築實施」階段，針對實施建築之相關人的「行為」加以規範外，為維護「建築物本身」安全狀態，令「所有權人、使用人」等負應「依核定使用類組使用建築物」與「維護建築物合法使用與其構造及設備安全」之狀態責任，填補行為責任對危險防禦之不足。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 行政法院狀態責任相關判決，以建築法為案由部分，在狀態責任的認定、狀態責任的界限、複數責任人的選擇、狀態責任人變動…等問題，尚未(有機會)充分表示意見，但就狀態責任的意義、對物事實上管領力的判斷、狀態責任與行政罰之關係…等，已有正確理解。關於「狀態責任界限」，本文認為狀態責任人為排除危險而支出財產，應有一定限制；在「複數狀態責任人之選擇」上，物之所有權人與對物有事實上管領力者或複數對物有事實上管領力人間，行政機關基於有效性，應選定對物掌有「實際的支配力」之人作為採取措施之對象；若發生狀態責任之物為多數人共有，行政機關應以「共有人全體」為處分對象；行為責任人與狀態責任人併存時，原則上應優先選擇行為責任人為採取措施之對象。「狀態責任人變動」時，行政機關雖可以對新的狀態責任人採取措施，但在行政機關已對前手作成具體行政處分的情形，義務繼受的問題值得加以討論。. Ch. engchi. 關鍵字：行政管制、行為責任、狀態責任、狀態責任之界限、行政罰、建築實施、建築物之安全管理 I.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 目次第一章緒論 ............................................................................................1 第一節研究動機與研究目的................................................................................ 1 第二節研究範圍 ................................................................................................... 3 第三節研究方法與論文架構................................................................................ 4 第一項研究方法 ............................................................................................... 4 第二項論文架構 ............................................................................................... 4. 政治大. 第二章行政法上狀態責任之研究 .........................................................7. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第一節行政管制概念與行政管制之重要原則..................................................... 7 第一項行政管制之概念.................................................................................... 7 第二項行政管制之重要原則............................................................................ 8 第一款比例原則 ............................................................................................... 9 第二款法律保留原則與明確性原則 .............................................................. 10 第一目法律保留原則 ..................................................................................... 10 第二目明確性原則 ......................................................................................... 10 第三款效能原則 ..............................................................................................11 第二節行政法上責任概念.................................................................................. 12 第三節行政法上責任人的概念與分類 .............................................................. 16 第一項行政法上責任人的概念 ...................................................................... 16 第二項行政法上責任人的分類 ...................................................................... 17 第一款行為責任(Verhaltensverantwortlichkeit) .............................................. 18 第二款狀態責任(Zustandsverantwortlichkeit) ................................................ 22 第一目狀態責任人 ......................................................................................... 24 第二目狀態責任之界限.................................................................................. 27 第四節複數責任人之選擇.................................................................................. 29 第五節狀態責任人之變動.................................................................................. 37 第一項權利義務繼受之概念.......................................................................... 37 第二項行政法上權利義務之繼受 .................................................................. 38 第三項狀態責任之繼受問題.......................................................................... 44 第六節小結......................................................................................................... 46. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(8) 第三章行政罰觀點下的狀態責任 ....................................................... 47 第一節概說......................................................................................................... 47 第二節行政罰法之定位 ..................................................................................... 49 第三節行政罰之意義與特徵.............................................................................. 52 第一項針對過去違反行政法上義務之行為................................................... 53 第二項以違反行政法上義務之一般人民為處罰對象 ................................... 54 第三項以刑罰以外之行政秩序罰為手段....................................................... 54 第四項具裁罰性之不利處分.......................................................................... 55 第四節行政罰之處罰對象.................................................................................. 62 第一項自然人 ................................................................................................. 63 第二項私法人、非法人團體.......................................................................... 63 第三項國家機關或其他公法組織 .................................................................. 65 第五節行政罰之重要原則.................................................................................. 67 第一項處罰法定原則 ..................................................................................... 67 第二項責任原則 ............................................................................................. 68 第三項比例原則 ............................................................................................. 72 第四項一行為不二罰原則.............................................................................. 73 第六節狀態責任適用行政罰法的難題 .............................................................. 78 第一項以「行為」為判斷標準的問題 .......................................................... 78 第二項立法者裁罰意圖的判斷與裁罰功能之達成 ....................................... 81 第七節小結......................................................................................................... 82. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n C h ....................................................... 第四章建築法上狀態責任之研究 85 engchi U 第一節建築法狀態責任之規定.......................................................................... 85 第一項概說..................................................................................................... 85 第二項建築法狀態責任條文研究 .................................................................. 86 第二節行政法院建築法狀態責任判決評析....................................................... 90 第一項判決選取說明 ..................................................................................... 90 第二項判決整理評析 ..................................................................................... 94 第一款不論及責任類型者.............................................................................. 94 第二款闡述狀態責任意義者.......................................................................... 97 第一目建築法第 25 條 ................................................................................... 97 第二目建築法第 73 條第 2 項 ........................................................................ 99 第三目建築法第 77 條第 1 項 .......................................................................102 IV.

(9) 第四目建築法第 73 條第 2 項與第 77 條第 1 項 ..........................................114 第五目建築法第 95 條之 3............................................................................119 第三款涉及對物事實上管領力的判斷者......................................................123 第四款涉及複數狀態責任人者 .....................................................................126 第三節小結........................................................................................................134. 第五章結論 ........................................................................................ 137. 參考文獻 ............................................................................................. 139. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(11) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究目的為達成行政目的，維持社會秩序，增進公共利益，行政法規常規定受規範之人負一定之義務，並對違反義務者設制裁規定，以強化義務的履行。各類法規處罰規定並不一致，但充斥著包含「罰鍰」的制裁，立法形式幾乎可以定型化為「違反第 xx 條者，處…罰鍰，並限期改正/停止使用…，屆期不改正…者，強制…」。學者對此提出臺灣是否已成為「行政罰國家」的質疑1。在行政罰法於民國 94 年經立法院三讀通過，95 年 2 月 5 日開始施行後，類似規定，除「罰鍰」部分外，出現是否為行政罰法定義之「行政罰」的問題2。行政機關對人民採取措施，不能僅謂存在法律明文規定，尚需考量有無行政罰法裁罰相關原則之適用。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 行政罰法第 2 條立法理由採取反面排除的方式，將命除去違法狀態或停止違法行為的不利處分、不具制裁目的的行政處分撤銷、廢止，及行政上之保全措施排除於行政罰之外。惟否定式的排除法恐欠缺周延，且無法直接說明行政罰之意義，學者遂嘗試對該法第 2 條所謂「裁罰性」提出正面定義，然而，在各專業行政法規立法體例混亂、採行手段繁雜的現實下，始終無法完全解決行政罰判斷上的難題。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 學者以行政罰為命題，認為行政機關對人民科以行政罰，可以分成對「行為責任人」之處罰與對「狀態責任人」之處罰，前者乃對行為負責，後者則因物之歸屬或管理狀態而需負責。如學者李惠宗以義務人應負責的行為或狀態為準，將行政責任類型區分為行為責任 (Verhaltenshaftung) 與狀態責任 (Zustandsverantwortung)，對狀態責任提出如下定義：「狀態責任係指人民依法規的規定，對某種狀態的維持，具有義務，因違背此種義務，故須受到行政罰之處罰3。」；學者洪家殷等在「行政罰之處罰對象」下，將自然人責任類型分成「行. 1. Ch. engchi. i n U. v. 蔡宗珍，〈論秩序行政下之狀態責任〉，發表於第三屆「行政法實務與理論」學術研討會，台. 北、台中、高雄高等行政法院/台灣行政法學會/台大法律學院公法研究中心主辦，2003 年 12 月 27-28 日，頁 2。 2. 但現行法上，法規用語為「罰鍰」者，其性質未必為行政罰，特別是連續處罰之規定，常有行. 政罰或行政執行怠金的爭議。 3. 李惠宗，《行政罰法之理論與案例》二版，臺中市：自版；臺北市：元照總經銷，2007 年 10. 月，頁 76。 1.

(12) 為人本身」、「對他人之行為應負責之人」及「對事物之狀況應負責之人」4。在「行為責任」部分，行為人因其行為故意或過失違反行政法上義務而受到行政罰，吾人尚可理解；但在「狀態責任」部分，何以人民會因物之歸屬或管理狀態而受到行政罰？日前宜蘭縣環境清潔維護自治條例通過，規定公私有房舍、土地、電桿、電信箱、路燈桿、甚至路樹的所有人、管理人或使用人，應善盡清潔維護之責，不得有「張貼、噴漆或未經許可懸掛廣告物」或「其他有礙環境觀瞻」等情形，否則處 2400 元到 12000 元罰鍰5，消息一出，即引發台電抗議，新聞競相報導6。近來亦有建築物所有人，遭依建築法第 91 條7限期改善、裁處罰鍰不服，投訴媒體者8。此類以「所有人、使用人」…等「行為人以外之人」為義務人的相似規定，尚可見於廢棄物清理法第 50 條9；都市計畫法第 79 條10…等。這些以物之歸. 政治大罰之處罰對象」下論述者，參李震山，《行政法導論》修訂六版，臺北市：三民，2005 年 10 月，立頁 378-379。洪家殷，《行政罰法論》增訂二版，臺北市：五南，2006 年 11 月，頁 159-163。同在「行政. 5. 宜蘭縣環境清潔維護自治條例第 5 條：「I 違反第三條第一款、第二款或第五款之規定，經通. ‧ 國. 學. 4. 知限期改善，屆期未完成改善者，處新臺幣二千四百元以上一萬二千元以下罰鍰，並再通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。II 違反第三條第三款或第四款之規定，處新臺幣二. ‧. 千四百元以上一萬二千元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰。…」. y. Nat. (第 3 條：「本自治條例施行區域內之公私有土地、道路、房舍或其他定著物（含電信箱、電桿、. sit. 路燈、路樹等）之所有人、管理人或使用人就其土地、道路、房舍或其他定著物之清潔維護應善. al. er. io. 盡管理之責，不得有下列之情形：一、公私有土地未妥善管理，致雜草長度超過六十公分者。二、. n. 房舍傾頹或朽壞者。三、道路散布垃圾或其他廢棄物者。四、房舍或其他定著物張貼、噴漆或未. Ch. 經許可懸掛廣告物者。五、其他有礙環境觀瞻者。」)。 6. engchi. i n U. 相關新聞：〈宜蘭出招》小廣告貼電桿. v. 連坐罰台電〉，網址：. http://udn.com/NEWS/LIFE/LIF1/4662949.shtml；〈宜縣小廣告連坐法. 也要罰台電〉，網址：. http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/081228/8/1bybe.html，瀏覽日期：2008/12/29。〈首創消滅小廣告宜縣採連坐處分〉，網址：http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090105/1/1cgd3.html，瀏覽日期：2009/01/06。 7. 建築法第 91 條：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者. 新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：…二、未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。…」(第 77 條第 1 項：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」)。 8. 〈建商賣露台使用權. 新板豪宅爆糾紛〉，網址：. http://tw.money.yahoo.com/news_article/adbf/d_a_100625_25_2393w，瀏覽日期：2010/6/26。 9. 廢棄物清理法第 50 條：「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經 2.

(13) 屬或管理狀態認定人民責任的法規，其正當性基礎何在？本文希望藉由文獻及案例研究，闡明「狀態責任」之概念內涵，並對狀態責任與行政罰之關係作可能的連結。. 第二節研究範圍本文以「行政法上狀態責任之研究──以建築法為例」為題，首先排除民法侵權行為及物上請求權可能涉及的物之所有權人之排除妨礙權限；並排除以人之意志可控制的身體舉止(刑法上行為)為規範對象的刑法規定，將研究範圍限縮於行政法上，對物之狀態有事實管領力者課予義務的狀態責任。其次，本文所稱行政法上責任，乃指一般人民應負之責任而言，並不涉及國家責任之探究。另外，在個別專業法領域中，選擇以「建築法」為例，希能將抽象研究結果運用於具體案例操作中。至於亦常規定有狀態責任之環境法規，由於個別法律間規範模式差異較大，有區別行為責任與狀態責任分別規定者11，有未予區分者12 ；有明文規. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一. y. Nat. 般廢棄物。…」(第 11 條第 1 款至第 7 款：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定. sit. 清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人. al. er. io. 或使用人清除。二、與土地或建築物相連接之騎樓或人行道，由該土地或建築物所有人、管理人. n. 或使用人清除。三、因特殊用途，使用道路或公共用地者，由使用人清除。四、火災或其他災變. Ch. i n U. v. 發生後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人清除；無力清除者，由執行機關清. engchi. 除。五、建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。六、家畜或家禽在道路或其他公共場所便溺者，由所有人或管理人清除。七、化糞池之污物，由所有人、管理人或使用人清除。」)。 10. 都市計畫法第 79 條：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更. 地形，違反本法或內政部、直轄市、縣 (市) (局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。…」。 11. 如土壤及地下水污染整治法第 2 條：「…一二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土. 壤或地下水污染之人：(一) 非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。(二) 仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。(三) 未依法令規定清理污染物。…一五、污染土地關係人：指土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。…」。 12. 如水土保持法第 4 條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者， 3.

(14) 定義務人注意義務程度者13，有未加規定者14 ，囿於時間及個人能力，尚難進行細緻的研究。. 第三節研究方法與論文架構第一項. 研究方法. 本文研究方法主要採取文獻分析法：整理相關專書、期刊論文、學術研討會論文等文獻，歸納分析作為本論文研究之參考。另採比較分析法：參考譯著及英文、德文資料，引進外國法學論述。整理歸納行政法院實務見解並加以評析，作為研究之實踐、補充與印證。. 立論文架構. ‧ 國. 學. 第二項. 政治大. 第一章緒論，說明研究動機、目的、研究範圍、研究方法，並簡述論文架. ‧. 構。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二章行政法上狀態責任之研究，首先自「行政管制」概念切入，行政機關為達到特定行政目的，得採多元管制手段。為達成維護公共安全及公共秩序的行政任務，有時得要求人民負擔責任，但人民並非國家遂行任務之工具，立法者關於責任主體之設定，應具備正當性。基於責任人與「危險源」之關係，行政法上責任可以區分為行為責任與狀態責任。接著，介紹「行為責任」概念，藉以與狀態責任區分。然後對「狀態責任」作深入研究，包括狀態責任之意義、. Ch. engchi. i n U. v. 該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」。 13. 如土壤及地下水污染整治法第 25 條：「I 污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止. 土壤及地下水受污染。II 污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第十二條第一項、第十三條及第十六條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。 III 污染土地關係人依前項規定清償之費用及依第十二條第二項、第十六條第三項支出之費用，得向污染行為人求償。」；第 37 條：「I 污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務或因重大過失，致其土地公告為整治場址時，處新台幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。II 未經公告為整治場址之控制場址使用人、管理人或所有人未盡善良管理人之注意義務或因重大過失，致其土地公告為控制場址時，處新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰。」。 14. 如廢棄物清理法第 50 條：「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。. 經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。二、違反第十二條之規定。三、為第二十七條各款行為之一。」。 4.

(15) 法理基礎、狀態責任人、狀態責任之界限與複數責任人之選擇。最後論及狀態責任人變動時，義務是否發生繼受的問題。第三章行政罰觀點下的狀態責任，先提出學者以行政罰論狀態責任的觀點，然後討論行政罰法與其他法律的關係、行政罰的概念內涵、處罰對象與行政罰應遵循的重要原則，後藉前述說明，提出狀態責任適用行政罰法的難題。主張行政罰法是針對「行為」而為設計，行政罰應不包含狀態責任之類型。第四章建築法上狀態責任之研究，簡介建築法管制目的與手段，分析說明其中涉及狀態責任之規定。然後整理行政法院裁判案由為建築法的狀態責任相關判決，以「不論及責任類型者」、「闡述狀態責任意義者」、「涉及對物事實上管領力的判斷者」、「涉及複數狀態責任人者」作區分，探究行政法院對狀態責任的理解，並藉前二章之研究，對法院見解提出評析意見。. 政治大. 第五章結論，總結本文研究結果。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(17) 第二章. 行政法上狀態責任之研究. 行政法的目的不僅在藉由規範人的行為而形成並維護一套行政法秩序，尚包括維護社會共同生活需求的安全性。在各類行政法律授權下，行政機關擁有的權力類型相當多元，除了行政罰、行政執行外，尚有多種行政作用。行政依其目的、手段之不同，可以略分為干預行政、給付行政二大類型。前者係指行政機關為達特定行政目的，以禁止或誡命方式，干涉人民之權利領域，限制人民之自由或財產等權利作用；後者則基於社會福利國家理念，認為國家任務除消極提供人民秩序與安全之保障外，更應提供給付照顧人民生活，以生存照顧為重心，促進人民生存條件及改善。為避免行政濫權，行政機關受依法行政原則支配，需遵守消極的法律優位原則，以及積極的法律保留原則，其訂定行政命令不得與法律相牴觸，當行政機關行為涉及人民權利干預或對人民權利有重大影響者，需有立法之授權。. 立. 政治大. er. io. 第一項. sit. Nat. 第一節行政管制概念與行政管制之重要原則. y. ‧. ‧ 國. 學. 在干預行政領域，行政法規泰半以可能破壞社會秩序或危及公共安全的人民為對象，或直接明文規定受規範之人民15，或於實際情況中認定16 。但在各該法規中，我們未必可以直接探知個別條文規範內容的責任屬性，責任課予的正當性基礎何在，須進一步探究。. al. 行政管制之概念. n. v i n Ch 行政管制(Verwaltungskontrollen)指行政機關為達到特定之行政目的，所採 engchi U 取干涉人民權利並有拘束效力的各種行政行為。具有以下特徵： 17. 15. 如道路交通管理處罰條例第 43 條第 1 項：「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一者，處新. 臺幣六千元以上二萬四千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：一、在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車。二、行車速度，超過規定之最高時速六十公里以上。三、拆除消音器，或以其他方式造成噪音。」，以汽車駕駛人為規範對象。 16. 如警察職權行使法第 28 條：「I 警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、. 身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施。II 警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。」。 17. 本文所稱行政管制概念，主要針對行政法上具規制性的管制手段而言，惟法律規制性的管制. 手段僅是行政法上調控概念的一面，除了規制性手段外，尚存有創造誘因、預算控制及資訊的有目標使用等手段。參考林明鏘譯，〈行政法體系及其體系之建構〉，收於林明鏘等譯，Eberhard 7.

(18) 一、係為達成一定之行政目的，而非僅係普遍一般公益目的之追求；二、干預人民之權利：所謂「管制」，即帶有管理、控制之意涵18 ，因此行政管制之採行，即有可能限制人民自由、課予人民義務、剝奪人民權利或施以直接之強制措施等，皆會對人民之權利有所干預；三、具拘束效力之手段：既然欲達到管制目的，即須促使人民為一定之作為或不作為，故管制手段必須能具備拘束之效力，而非僅警告、勸導等不具實效之行政指導；四、以行政機關為管制主體，各種管制手段之採行須有法律依據；五、以刑罰以外之行政措施為手段：因課予刑罰之主體乃法院，而非行政機關，故不納入行政管制內。. 政治大. 依管制的時間點，可將行政管制分為事前管制、事中管制與事後管制，事前多屬抽象之規範；事中則係對已存在或進行中之管制對象，從事各種管制行為；事後主要係針對已完成行為之管制對象所從事之管制行為。管制之手段多元，包括行政命令、行政處分、行政罰、行政強制…等方式19。. 立. ‧ 國. 學. 行政管制之重要原則. ‧. 第二項. n. al. er. io. sit. y. Nat. 行政管制既直接干預人民權利，應遵守比例原則之制約；源自法治國原則之法律保留原則與明確性原則亦不容忽視；另外，行政管制亦須顧及行政效率，因此有效能原則之考量；其他平等原則20、信賴保護原則21 、不當聯結禁. Ch. i n U. v. Schmidt-Aβmann 著，《行政法總論作為秩序理念：行政法體系建構的基礎與任務》，臺北市：元照，2009 年 10 月，頁 23-33。 18. engchi. 管制的本質就是一種規範與限制。張其祿，《管制行政：理論與經驗分析》，台北縣中和市：. 商鼎文化，2007 年 3 月，頁 3。 19. 參考洪家殷，〈論行政罰與行政管制之關係──兼評最高行政法院 93 年度判字第 433 號判決〉，. 發表於「2005 年行政管制與行政爭訟」學術研討會，中央研究院法律學研究所籌備處、最高行政法院、台北高等行政法院、台中高等行政法院、高雄高等行政法院主辦，2005 年 11 月 19 日，頁 7-12。 20. 平等原則，指公權力之行使，非有正當理由，不得為差別待遇。其內涵「禁止恣意」概念，. 禁止違反事物本質(Natur der Sache)而為不合理之差別對待。 21. 信賴保護原則源自法治國原則「法安定性」之要求，指受國家權力支配之人民信賴公權力措. 施之存續而有所規劃或舉措者，其信賴利益應受保護。可參考黃俊杰，〈行政法實務講座：第二講──信賴保護〉，月旦法學教室第 91 期，2010 年 5 月，頁 49-59；蔡宗珍，〈撤銷違法行政處分之限制──信賴保護之主張及其效力〉，月旦法學教室第 63 期，2008 年 1 月，頁 85-89；陳愛娥，〈信賴保護原則的具體化──兼評司法院大法官相關解釋〉，台灣本土法學雜誌第 98 期，2007 8.

(19) 止原則22，皆為行政管制應遵循的原則23。. 第一款. 比例原則. 比例原則又稱「過度禁止原則」，是憲法位階之基本原則，要求立法者在制定法律時遵循，亦拘束執法者在個案中適用。其內涵，可以手段適當、方法必要與利益權衡說明之，目的在保護人民權利免於遭受國家之過度侵害。一般而言，比例原則主要是從「方法」與「目的」之關聯性，來考量國家行為之合憲(法)性24。現行法中，以行政程序法第 7 條之規定最具代表性。比例原則可以分為以下三個子原則：一、適合性原則(手段適當)：限制人民權利之措施必須能夠達到所預期之目的，也就是說，行政機關所採行之管制手段應有助於行政目的之達成。又稱「妥適性原則」或「適當性原則」。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、必要性原則(方法必要)：指有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最小者。又稱「最小侵害原則」。. ‧. 三、狹義比例原則(利益權衡)：在對人民權利之侵害與所欲達到之目的間，必須處於合理且適度之關係。行政機關採取之手段(管制方法)所造成的損害不得與欲達成管制目的之利益顯失均衡。又稱「合理性原則」、「衡量性原則」或「期待可能性原則」25。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 年 9 月，頁 159-193…等。 22. Ch. engchi. i n U. v. 不當聯結禁止原則，係指行政機關行使公權力、從事行政活動，不得將不具事理上關聯. (sachlicher Zusammenhang)之事項與其所欲採取之措施或決定相互結合，尤其行政機關對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他不利益時，其採取之手段與所欲追求的目的之間，必須存有合理之聯結關係。可參考李建良等，《行政法入門》三版，臺北市：元照，2006 年 1 月，頁 85 以下；李建良，〈行政法上不當聯結禁止原則〉，月旦法學雜誌第 82 期，2002 年 3 月，頁 20-21…等。 23. 「典型的管制行政是雙元法律關係中的干預行政。法律保留、明確性要求、比例原則以及提. 起撤銷之訴暫不執行的效果，乃是接受管制的人民與採取管制行為的國家之間的保障機制。」，參考孫迺翊譯，〈行政任務及行政法各論應扮演之角色〉，收於林明鏘等譯，Eberhard Schmidt-Aβmann 著，《行政法總論作為秩序理念：行政法體系建構的基礎與任務》，臺北市：元照，2009 年 10 月，頁 182-183。雖然我國法採取提起行政訴訟，原則上不停止執行的制度，但國家採取管制行政措施時，仍應遵循法治國原則相關要求，以保障人民權利免於國家不法侵害。 24. 李建良等，《行政法入門》三版，臺北市：元照，2006 年 1 月，頁 83。. 25. 李建良等，《行政法入門》三版，臺北市：元照，2006 年 1 月，頁 84。 9.

(20) 第二款第一目. 法律保留原則與明確性原則法律保留原則. 法律保留原則指行政之特定行為，須有法律之依據，始為適法。其依據可從民主原則、法治國原則、基本權利保障原則導出。在適用範圍上，歷有爭議：傳統的「侵害保留說」認為法律保留原則之適用範圍限於干預行政領域；「全部保留說」則以一切國家行為均源自人民為據，主張所有行政均須有法律依據；現今多數採取的「重要事項說」，主張涉及人民基本權利之實現與行使之事項，須由具有直接民主正當性之國會以法律定之。釋憲實務上，司法院大法官釋字第 443 號解釋理由書建立「層級化法律保留體系」，在「憲法保留」之外，容許「規範密度」因規範對象、內容不同或法益本身及其所受限制之輕重有異，而有合理之差異。該理由書將法律的規範密度分為三個層次：. 政治大一、絕對法律保留：剝奪人民生命或限制人民身體自由之事項，必須有立立法院通過之法律規定；. ‧ 國. 學. 二、相對法律保留：涉及人民其他自由權利之限制，以及給付行政涉及公益重大事項時，須以法律或法律授權之命令規定；. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三、非法律保留：執行法律之細節性、技術性次要事項，可由主管機關發布命令為必要之規範；給付行政措施不涉及重大公益時，受法律規範的密度較限制人民權益者寬鬆，亦有非以法律或授權命令為依據的空間。. 第二目. 明確性原則. Ch. engchi. i n U. v. 當國家行為干涉人民權利時，須有法律依據。立法機關所制定之法律，在構成要件及法律效果上，應力求明確，非必要時不得使用概括授權。此為「法律明確性」之要求，法律明確性一方面使人民得以預見法律規範之社會秩序，一方面蘊含避免行政濫權之目的。法律內容是否明確，司法院大法官釋字第 432 號、第 491 號、第 545 號解釋，提出「意義非難以理解、受規範者所得預見與可經由司法審查加以確認」之判準。當法律授權行政機關以命令作規範時，其授權之目的、內容及範圍必須具體明確，此「授權明確性」之要求可見諸司法院大法官釋字第 313 號26、 26. 司法院大法官釋字第 313 號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權. 利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人 10.

(21) 第 394 號27、第 426 號、第 522 號、第 538 號、第 612 號28…等解釋。基本上，所謂授權明確性，可分別「特定授權」與「概括授權」論之，「特定授權」指如法律之授權涉及限制人民權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件，方為憲法所許。若法律僅為「概括授權」，應就法律整體所表現之關聯意義判斷，只能針對執行母法的細節性、技術性事項作規定，不得超越法律授權逕行訂定制裁性條款。另外，行政行為之內容，應力求明確，俾使人民知所依循，即「行政行為明確性原則」。行政程序法第 5 條：「行政行為之內容應明確。」將此原則明文化規定。相較前述「法律明確性」與「授權明確性」旨在規範立法機關，「行政行為明確性原則」要求行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定行政命令、從事行政指導等，應有明確內容。須注意的是，法律保留原則所要求的法律依據，並非指行政行為的具體內涵須由法律規定，而是指限制人民權利及創設人民義務時，需有法律依據。行政機關採取措施將法律所訂抽象義務具體化為個案人民的具體義務時，並未對人民權利造成新的侵害，因此不必也不可能要求法律授權依據。如依建築法第 77 條第 1 項，所有權人等依法律有維護建築物合法使用及構造設備安全之「抽象的」行政法上義務，當建築物安全結構被破壞，法律所欲排除的危險具體化，主管機關對所有權人作成限期回復原狀之行政處分，乃「具體化/現實化」行政法上義務，不須另有法律依據29。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. 效能原則. io. 第三款. 民權利之意旨。…」。 27. Ch. engchi. i n U. v. 司法院大法官釋字第 394 號解釋：「建築法第十五條第二項規定：「營造業之管理規則，由. 內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」。 28. 司法院大法官釋字第 612 號解釋：「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工. 作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷…」。 29. 參考蔡宗珍，〈論秩序行政下之狀態責任〉，發表於第三屆「行政法實務與理論」學術研討. 會，台北、台中、高雄高等行政法院/台灣行政法學會/台大法律學院公法研究中心主辦，2003 年 12 月 27-28 日，頁 8-9。 11.

(22) 所謂效能原則，雖尚無明文之界定，唯若就其形式上觀察，應是一種目的與手段間之關係，即藉由最少手段之投入以達成特定之目的，或是以持續之手段投入而實現最大的目的30。在法律明文上，行政程序法第 1 條將「提高行政效能」列為立法目的之一，希望儘可能以最少的人力、時間耗費，作出最正確的決定，獲致行政有效率的利益，也避免事後救濟之支出。學者認為，該法以下列方式求達成效能原則：1. 區分「正式程序」與「非正式程序」，以適用「非正式程序」為原則；2. 原則與例外並用的立法方式，避免行政機關過分負擔； 3. 職權主義與行政裁量權之授與，減低程序之限制作用31 ；4. 自由心證主義 32 ；5. 程序瑕疵之效果非必然無效；6. 程序瑕疵之救濟原則上需待實體決定時，一併聲明不服33。34. 第二節. 政治大行政法上責任概念立. ‧ 國. 學. 「責任」一語，在學理上，大體有下列論述：. ‧. 一、鄭玉波氏認為「義務為法律上所課之一定作為或不作為之拘束…;而責任則為違反義務者應受一定制裁之根據也，責任與義務輒相伴而生，以致觀念上常相混淆。其實義務與責任亦有不相伴隨之時，例如消滅時效完成後之債務，所謂『自然債務』者，其債務雖尚非不存在，但卻無責任相伴，可見義. al. er. io. sit. y. Nat. 30. n. 洪家殷，〈論行政罰與行政管制之關係──兼評最高行政法院 93 年度判字第 433 號判決〉，. Ch. i n U. v. 發表於「2005 年行政管制與行政爭訟」學術研討會，中央研究院法律學研究所籌備處、最高行. engchi. 政法院、台北高等行政法院、台中高等行政法院、高雄高等行政法院主辦，2005 年 11 月 19 日，頁 17。 31. 行政程序法中限制性的程序規定，如第 102 條「給予陳述意見之機會」，性質上屬於「最低. 程序(minimum procedures)」規範，並不禁止行政機關依其裁量，於個案中提供額外的程序(extra procedures)保障。 32. 行政程序法第 43 條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據. 之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」參照。 33. 行政程序法第 174 條：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，. 僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」參照。 34. 參考湯德宗，《行政程序法論》二版，臺北市：元照，2003 年 10 月，頁 70-80；洪家殷，〈論. 行政罰與行政管制之關係──兼評最高行政法院 93 年度判字第 433 號判決〉，發表於「2005 年行政管制與行政爭訟」學術研討會，中央研究院法律學研究所籌備處、最高行政法院、台北高等行政法院、台中高等行政法院、高雄高等行政法院主辦，2005 年 11 月 19 日，頁 18。 12.

(23) 務與責任不可混為一談也。35 」，強調義務為法律上之拘束，責任為違反義務之結果，二者雖常相伴，但並不相同。二、林紀東氏立於權利為法律上之力觀點，認為義務是法律所加於人們的行為或不行為的拘束，「人們有遵照法律所定，為一定行為或不為一定行為的必要；如不遵照法律規定，即負擔法律上的責任，而受某種制裁；如人們均負有不得因故意過失，不法侵害他人權利的義務，如有這種行為時，則應負損害賠償責任是…。因為義務具有這種性質，所以有些學者，以為義務就是法律上的責任，是法律對於人們的強制。其實責任是義務的結果；義務是責任的原因，強制則是義務之法的效力…。36 」，主張義務為責任的原因，責任為義務的結果。三、法治斌氏撰曰「就責任的概念內涵而言，法律上的責任基本上是以『主觀主義』為原則，再輔以『客觀主義』的修正與擴充。也就是某種法律上有意義的事件或結果(例如一個人被殺傷或一輛汽車被撞毀)，因為某個人主觀上的條件或特徵(最主要的是其認識與行為)，而在法律上被認定為歸屬於此一行為人，亦即要由行為人對此一結果『負起法律上的責任』──科以刑罰或要求其賠償損害。指導支配此等法律制度運作的原則，在法學當中稱之為『歸責原理』。在刑法當中，罪責之歸屬以故意為原則，例外及於過失。兩種罪責類型皆重主觀要素。在損害賠償之責任歸屬方面，也是以過失責任(包括故意)主義為原則，但是其過失則是以偏向客觀主義之抽象輕過失為標準。在現代複雜之工商經濟下，為謀損害風險之均衡分擔，早已發展出各種偏向客觀主義之責任類型，例如，危險責任。大部分的責任類型，都對當事人預設有某種作為或不作為之『義務』。此等義務之違反，是其責任得以成立之必要條件。而義務之成立，可能是依據法律，或者來自契約約定，也可能是基於社會一般交易習慣或價值觀念。總之，義務構成了法律上責任得以成立的一個客觀規範要素，兩者密切相關，但並不相同。值得注意的是，愈偏向客觀主義之責任類型(如危險責任)，其客觀規範要素就愈從義務轉變成風險負擔之分配。由此亦可看到責任概念與義務概念也並非必然相連。37 」，從民、刑事法領域出發，認為義務之違反為法律上責任得以成立的必要條件。義務是法律上責任成立的客觀規範要素，責任以主觀主義為原則，以個人條件或特徵(主要應指責任條件之故意或過失)為歸責原理，但在危險責任類型，客觀規範要素自義務轉向風險負擔之分配，於此，責任之產生，乃風險負擔分配的結果，個人主觀條件並不重要。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 35. 鄭玉波著，黃宗樂修訂，《法學緒論》十五版，臺北市：三民，中華民國 88 年 9 月，頁 134。. 36. 林紀東，《法學緒論》，臺北市：五南，中華民國 88 年 3 月，頁 146-147。. 37. 李太正、王海南、法治斌、陳連順、黃源盛、顏厥安合著，《法學入門》七版，台北市：元. 照，2006 年 6 月，頁 29-30。 13.

(24) 四、王澤鑑氏於債務與責任的意義，認為「債務(Schuld)，指應為一定給付的義務。責任(Hauftung)，指強制實現此項義務的手段，亦即履行此項義務的擔保。38 應注意的是，『責任』一詞，具多種意義。如民法第一八四條第一項前段規定，因故意或過失不法侵害他人之權利者，負損害賠償『責任』(過失責任)；民法第九一條規定，表意人於依民法第八八條及第八九條之規定撤銷意思表示時，對於信其意思表示為有效致受損害之相對人或第三人應負賠償『責任』(無過失責任)。之二者，均指應就其行為所生的結果『負責』，即應對其行為所生損害予以賠償。對於此項損害賠償義務(債務)，債務人應以全部財產為其擔保，負其『責任』。…負有債務者，於不履行時，即應以其全部財產負其責任；有債務即有責任。誠然，債務與責任在概念上應予區別；無責任的債務(如罹於時效的債務)及無債務的責任(如物上保證人的責任)，亦屬有之，但屬例外。債務與責任原則上係相伴而生，如影隨身，難以分開。負債務者，不僅在法律上負有當為義務，而且也承擔了其財產之一部或全部將因強制執行而喪失的危險性。蓋非如此，實不能保障債權之滿足也。」，認為責任是強制實現義務的手段，依歸責原理分過失責任、無過失責任等，依責任範圍分成無限責任、有限責任等。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 五、李建良氏於行政法上「責任」概念之研究，認為行政法上「責任」 (Verantwortlichkeit) 係指「警察機關或秩序機關 (Polizei- und Ordnungsbehörden)為排除危險而須對人民採取干預性措施時，原則上應以對該危害發生負有責任之人(Verantwortliche)為對象，其主要目的係『課予排除危險之義務』，而非處罰，故與刑事處罰或行政處罰上的『責任』(Schuld) 概念，截然有別39。40 …本文所稱『責任』者，係…行政法上歸責之規定，所要探討的問題是主管機關『基於何種理由』可以課予人民一定的(行為或不行為)義務，而非主管機關確定特定人為義務人後，應如何使之盡其義務的問題。換言之，本文所稱行政法上『責任』，係指構成行政法上義務之所由原因及正當性基礎(人民何以負有義務)，與行政處罰須行為人『主觀上』具備故意或過失之責任，有所不同。在概念功能上，行政法上責任觀念的建立，旨在進一步追問『為什麼』要課予行政法上義務，而非僅以究明『法定』義務之所在為已足，也不單單關心違反義務所應承擔的『後果』。說得再精. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 38. 王澤鑑，《債法原理(一)：基本理論債之發生》，自版，2003 年 10 月，頁 30-32。. 39. 李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政法院 93 年度判字. 第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 39-40。 40. 秩序行政之責任(Verantwortlichkeit)著重在義務的課予，刑事處罰或行政處罰上的責任(Schuld). 以咎責為要，二概念截然不同。參考李建良，〈行政罰法中「裁罰性之不利處分」的概念意涵及法適用上之若干基本問題──「制裁性不利處分」概念之提出〉，月旦法學雜誌第 181 期，2010 年 6 月，頁 151-152。 14.

(25) 確一點，行政法上『責任』乃指人民為某種事情或行為『負起責任』，屬行政法上義務所由存在的前階段『正當性課題』(前端性概念)，而非違反行政法上義務的後階段『付出代價問題』(處罰)，也不是後續如何收尾、善後的問題(其中部分屬行政執行的課題)。當然，於此必須指出的是，『責任』這項前端性概念的釐清，有助於後階段問題的處理，尤其行政執行所生費用的分擔問題，繫於前端『責任』概念的釐清與個案認定，故『費用分擔義務』 (Kostentragungspflicht)問題，與行政法上責任之間有極其緊密的特殊關聯。 41 」，將其論文中，行政法上責任的問題，限縮在討論行政法上的歸責規定是否正當。觀察前述學者見解，我們可以得出幾個結論：「義務」與「責任」在概念上應予界分，「義務」似乎可以理解為「為一定行為或不為一定行為的法律上要求」，「責任」則是違反義務的「後果」；「歸責原理」則將法律上有意義的事件或結果，歸屬於應負責的人。. 政治大我們可以進一步說，「義務」具有「規範性」，是法律設定的行為要求，其並立具有「強制性」，以「責任」作為履行之擔保。又由於義務之履行需由人為之，. ‧ 國. 學. 故義務必須有「主體設定」，即「責任人」概念，也就是依歸責原理所得將責任歸屬之對象。. ‧. 若將行政法上責任特別由法律體系中提出來討論，前述五之見解提出，行政法上義務所由存在之前階段，與違反行政法上義務的後階段應分別討論。對照義務與責任應予區分的概念，所謂「前階段」行政法上義務所由存在的正當性課題，乃義務主體設定的正當性問題，也就是對於某人何以得課予行政法上義務的問題；所謂「後階段」，乃違反義務的後果，或所謂義務履行之擔保的問題。而關於違反行政法上義務的後階段，前述五見解以「付出代價(處罰)」作說明，但本文對於違反行政法上義務是否必然以「處罰」之方式「付出代價」，存有疑問 42。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 更明確的說，在行政法上義務所由存在的前階段「正當性課題」，應探究的是，警察機關或秩序機關為排除危險而須對人民採取干預性措施時，是否正確的以對該危害發生負有責任之人為對象(行政法上責任人，即義務主體設定的正當 41. 李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政法院 93 年度判字. 第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 46。 42. 學者廖義男認為，國家得基於維持社會秩序或增進公共利益等之必要，依法律限制人民之自. 由權利，賦予人民行政法上作為或不作為義務。為了強化人民行政法上義務之履行，常須仰賴一定之罰則作為制裁手段以為後盾，從而國家在制定行政法上義務法規的同時，亦有制定相關處罰規定之必要。由此說明可知，義務設定的法律規範與後續義務履行確保的方式選擇，並非一事。參廖義男，〈行政處罰之基本爭議問題〉，《行政法之基本建制》，自版：三民書局總經銷，2003 年 6 月，頁 222。 15.

(26) 性問題)。在違反行政法上義務的後階段，乃義務履行之擔保問題。違反義務的法律效果不一定是制裁，義務的存在並非以制裁性規範存在為前提43，行政機關在行政管制中可能採行的措施，非僅處罰一種。當法律上的責任基本上以主觀主義為原則，再輔以客觀主義修正與擴充，在行政法領域，責任之客觀規範要素亦可能著眼於風險負擔角度，使責任人負擔一定範圍之風險，並可能有後續執行費用分擔的問題，但並非必然有處罰。基於前述概念界分，本文所謂「責任」，在行政法上責任人的討論上，指行政法上義務所由存在的前階段，義務主體設定的正當性問題。此部分，司法審查的重點在法律規範的正當性，亦及，義務主體與法律義務間是否具有合理關聯性。若論及違反行政法上義務後階段，違反義務者應付出什麼代價，司法審查重點則在手段與目的的關聯性，及採取的措施是否合乎比例原則。. 立. 政治大. ‧ 國. 第一項. 學. 第三節行政法上責任人的概念與分類行政法上責任人的概念. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 行政機關為達成維護公共安全及公共秩序的行政任務，除可動用公權力機關本身的力量外，有時亦得要求人民負擔之。需注意的是，人民並不是國家遂行任務之工具，立法者關於責任主體之設定，應具備正當性，不僅需該責任主體能有效達成法規規範目的，對責任主體採取干預措施所造成的侵害不能與國家所欲維持的利益顯失均衡，最重要的是，責任人與責任型態應具備正當合理之關聯性44。. Ch. engchi. i n U. v. 行政法上責任人，即行政機關得採取必要措施之對象，原則上是對於危害之發生及情況應負責之人45。人民如因其「本身之行為」導致危害發生，設定其為責任主體具正當性應值贊同，因為「凡肇致危險者即須承擔排除危險的義務」46 ；「不作為」基於「個人自由不得妨礙他人自由」之基本思想，亦有成. 43. 李太正、王海南、法治斌、陳連順、黃源盛、顏厥安合著，《法學入門》七版，台北市：元. 照，2006 年 6 月，頁 28。 44. 羅元慎，〈土壤及地下水污染整治法制之檢討─以行政法上義務與責任之視角觀察─〉，國立. 臺灣大學法律學研究所碩士論文，中華民國 95 年 6 月，頁 24。 45. 李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政法院 93 年度判字. 第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 47-48。 46. 蔡宗珍，〈論秩序行政下之狀態責任〉，發表於第三屆「行政法實務與理論」學術研討會， 16.

(27) 為行政法上責任人的可能 47 。責任之產生，除因本身的行為構成責任之可能外，尚需對「其人之生活周遭發生的行政法上之違法狀態」負責。人民在法律上是否成為責任人，係以個人的社會表現為判斷標準，茍有違反的狀態即應負責，不問其出於故意或過失。行政法上責任人之認定，不受主觀意思的有無影響，與刑法對個人違反倫理價值為判斷的標準不同48。. 第二項. 行政法上責任人的分類. 一般而言，引起危害之方式，不外是經由「人之行為」，或「物之性質或狀態」，德國警察與秩序法依據「危險源」之不同，將行政法上責任分為行為責任(Verhaltensverantwortlichkeit)與狀態責任(Zustandsverantwortlichkeit)；負相關責任之責任人分別稱為行為責任人與狀態責任人。. 政治大. 此二類責任之區分，影響了有關違法次數之計算、多數共同違法者之內部關係與外部關係、義務違反結果之繼受問題、秩序行政措施之標的與執行問題等之認定。如果是行為責任，每次違法行為均可能引發秩序行政作用，但如果是狀態責任，不問引發危險的違法狀態是否、以及由何人、何等行為所致，狀態責任人承擔的是由物所生之危險排除義務49。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 行為責任人與狀態責任人，彼此並不相斥，行政機關可能對同一人，分別以行為責任與狀態責任為由，而對之採取必要措施50。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 台北、台中、高雄高等行政法院/台灣行政法學會/台大法律學院公法研究中心主辦，2003 年 12 月 27-28 日，頁 14。 47. engchi. 羅元慎，〈土壤及地下水污染整治法制之檢討─以行政法上義務與責任之視角觀察─〉，國立. 臺灣大學法律學研究所碩士論文，中華民國 95 年 6 月，頁 26。 48. 黃啟禎，〈干涉行政法上責任人之探討〉，收於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編，《當代. 公法新論(中)》，臺北市：元照，2002 年 7 月，頁 291-296。德國學者 Scholler/Schloer 在《德國警察與秩序法原理》亦指出，責任之主觀要素(故意或過失)，在警察及秩序法上並不重要，因為唯有如此，才能涵蓋個人與警察及秩序法間相關案情之所有影響因素。參李震山譯， Scholler/Schloer 合著，《德國警察與秩序法原理》二版，高雄市：登文，1995 年 12 月，頁 261。 49. 參考蔡宗珍，〈論秩序行政下之狀態責任〉，發表於第三屆「行政法實務與理論」學術研討. 會，台北、台中、高雄高等行政法院/台灣行政法學會/台大法律學院公法研究中心主辦，2003 年 12 月 27-28 日，頁 16。 50. 李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政法院 93 年度判字. 第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 49。 17.

(28) 第一款. 行為責任(Verhaltensverantwortlichkeit). 行為責任係指因人的行為，包括作為(Tun)或不作為(Unterlassen)，而肇致公共秩序與公共安全之危害的責任。該行為並非一定由責任人本身所為，也可能因為他人行為造成，但因該他人與責任人間之特別關係，而使責任人負責。之所以稱為行為責任，重點在於其發生原因是一定之行為51。一、自己責任與附加責任行為責任依其因自己行為或他人行為而來，可以分為「自己責任」與「附加責任(Zusatzverantwortlichkeit)」(附帶責任)。自己責任指行為人應為本身行為負責，為行為責任的典型。附加責任指對他人行為之責任，其主要有兩種情形，一是監護權人對被監護者行為之責任(法定代理人之行為責任52)，另一是僱用人對受僱人行為之責任53。如社會秩序維護法第 10 條：「未滿十八歲人，心神喪失人或精神耗弱人，因其法定代理人或監護人疏於管教或監護，致有違反本法之行為者，除依前兩條規定處理外，按其違反本法之行為處罰其法定代理人或監護人。但其處罰以罰鍰或申誡為限。」。學者指出，不同於民法採取推定過失的態度，行政法上法定代理人之責任，其歸責原理是以父母的監督責任作為其行政法上的責任。父母、監護人或法人之所以須為其監督責任負責而成為責任人，乃因自己或為不足的監管行為，或不為監管行為而負責。該監管行為就是其自己的責任，而非為他人行為而負責54。實則，未成年人、受監護人或受僱人有權利能力，得享受權利、負擔義務，自己本身就可以作為行政法上的行為責任人，而負有危險排除義務。只是從「有效性」之觀點來看，另課監督義務人責任罷了，監督義務人的責任與受監護人的責任同時存在 55 ，父. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 51. Ch. i n U. v. 黃啟禎，〈干涉行政法上責任人之探討〉，收於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編，《當代. engchi. 公法新論(中)》，臺北市：元照，2002 年 7 月，頁 296。 52. 李惠宗，《行政法要義》四版，臺北市：元照，2008 年 9 月，頁 452。. 53. Volkmar Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl., 2008. S. 74, Rdnr.40, 41. 受僱. 人因執行職務，違反法令而造成危險者，其僱用人應該對受僱人之行為負責，故主管機關亦得以僱用人為採取措施之對象。李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政法院 93 年度判字第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 51-52。 54. 黃啟禎，〈干涉行政法上責任人之探討〉，收於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編，《當代. 公法新論(中)》，臺北市：元照，2002 年 7 月，頁 299-300。 55. 李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政法院 93 年度判字. 第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 47 。 “Die Zusatzverantwortlichkeit trifft den Aufsichtspflichtigen. Sie besteht neben der Verantwortlichkeit des 18.

(29) 母、監護人、僱用人等此時所負之監督責任，仍可以納入自己責任的範圍內。. 二、作為責任與不作為責任行為責任又可依行為為作為或不作為，分成「作為責任」與「不作為責任」，前者如廢棄物清理法第 50 條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：… 三、為第二十七條各款行為之一。」，對違反同法第 27 條，在指定清除地區內隨地吐痰、拋棄紙屑、污染地面、隨地便溺、張貼或噴漆廣告污染定著物等污染環境之行為，課予行為責任。不作為之責任以行為人有法律明定之公法上之危險防止義務為前提56，如：集會遊行法第 27 條：「經許可集會﹑遊行之負責人或代理人違反第十八條規定者，處新台幣三萬元以下罰鍰。」，課集會、遊行負責人維持秩序、清理廢棄物之義務；道路交通管理處罰條例第 29 條規定：「汽車裝載時，有下列情形之一者，處汽車所有人新臺幣三千元以上九千元以下罰鍰，並責令改正或禁止通行：一、裝載貨物超過規定之長度、寬度、高度。二、裝載整體物品有超重、超長、超寬、超高，而未請領臨時通行證，或未懸掛危險標識。三、裝載危險物品，未請領臨時通行證、未依規定懸掛或黏貼危險物品標誌及標示牌、罐槽車之罐槽體未檢驗合格、運送人員未經專業訓練合格或不遵守有關安全之規定。…」，課予汽車裝載人裝載之義務57 ；動物保護法第 7 條：「飼主應防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由或財產。」，令飼主對其所飼養的動物為必要之防護措施；土壤及地下水污染整治法第 25 條第 1 項：「污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。」，若土地所有權人未盡善良管理人之注意義務，致其土地遭不明人士傾倒有毒事業廢棄物，造成土壤污染，即構成不作為之行為責任58。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、因果關係行為與危害結果之間，是否存在一定之影響力，使責任之課予具備正當性，是「因果關係」理論所討論的問題。因果關係就客觀存在的事實，判斷行為與結果間是否存在必要的連鎖關係。人民唯有當其引起(verursachen)危險狀 Kindes.” in Volkmar Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl., 2008. S. 74, Rdnr.40. 56. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., 1986. S. 307.. 57. 學者黃啟禎舉例。黃啟禎，〈干涉行政法上責任人之探討〉，收於翁岳生教授祝壽論文編輯. 委員會編，《當代公法新論(中)》，臺北市：元照，2002 年 7 月，頁 298-299。 58. 學者李建良舉例。李建良，〈論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題──兼評最高行政. 法院 93 年度判字第 628 號、95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決〉，收於黃舒芃主編，《2007 行政管制與行政爭訟》，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處，民國 97 年 11 月，頁 50。 19.