水庫集水區空間規劃策略之研究－以烏山頭水庫風景特定區為例
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(2) 水庫集水區空間規劃策略之研究－以烏山頭水庫風景特定區為例 指導教授：曾梓峰 博士 國立高雄大學創意設計與建築學系 研究生：江昌宇 國立高雄大學創意設計與建築學系. 摘 要 近年來受到全球氣候變遷的影響以及永續環境的思維考量下，喚起了人們對於資 源運用與管理的重視。水資源運用與管理也是件棘手且為重要的事項。在面對水資源 的保護，透過法令規範等限制，藉以管理集水區，不外乎就是涵養水源、保護水質等 重要的目標。而對於集水區的管理方式，除了受到層層法令管制外，對於土地使用， 多以都市計畫分區管制的手法，對土地進行一系列的管理。但在都市計畫分區管制上 卻有多處的不足，未能完整的處理水源地區的複雜性，並且利用單一的管制內容去管 理碩大的集水區，對於土地的特性皆未能有效關照，去面對水源地區管理的重要目標， 傳統的都市計畫管制思維，顯然不是引導向正確的空間發展概念。而水庫集水區在層 層法令規範下，進而產生三組層面之問題，1.法令規範層面；2.制度衝突層面；3.空 間管理層面。透過分析當前水庫集水區治理之癥結，反思當前臺灣對於水庫集水區此 種特殊空間的管制方式及其內涵，並針對國內外(臺北水源特定區、美國、歐洲、澳 洲)對於水資源管理、集水區治理、集水區土地管理等之各種規劃模式做出分析以及 彙整。進而提出空間規劃上的解決策略。 本研究試圖將傳統空間發展思維管理之水庫集水區，利用策略空間規劃的思維以 及土地適性管理的概念，引導一套新的水庫集水區空間發展概念，並建構其規劃流程， 以提供現今規劃者對於水庫集水區治理的思考方向。透過策略空間規劃手法為規劃概 念，利用土地適宜性分析工具做為評估架構，在尋求不同目標間空間發展型態之建立， 得到可行之水庫集水區空間規劃分析方法，因此本研究在研擬水庫集水區最適空間發 展型態，考量水庫集水區土地之性質、品質、使用方式及發展強度，重新建構水庫集 水區最適之使用型態，並配合土地利用現況、現行制度與規範，研擬水庫集水區最適 空間規劃策略。將土地使用分區分為水庫區、水庫緩衝區、第一級管制區、第二級管 制區、第三級管制區。 關鍵字：水庫集水區空間規劃、土地使用分級分區、策略空間規劃. I.
(3) A Study on Spatial Planning Strategy of Reservoir Watershed as an Example of Wushantou Reservoir Landscapes Special District Advisor: Dr. Tseng Tse-Fong Graduate Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung Student: Chuang Chan-Yu Graduate Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung. Abstract In recent years received the global climate vicissitude the influence as well as continues forever the environment under the thought consideration, has aroused the people regarding the resources utilization and the management value. The water resources utilization and the management also are thorny also for the important item. Is facing the water resources the protection, limits and so on penetration law standard, so as to the management reservoir watershed, nothing else but is the self-control water source, the protection water quality and so on the important goal. Through the analysis of the crux of the current reservoir watershed management, reflect the current in Taiwan reservoir watershed this special space control mode and its connotation, and at home and abroad for water resource management, watershed management, set all kinds of planning area land management make the analysis and summary. Then the spatial planning strategies. This research tries to traditional spatial development thinking management reservoir watershed, the strategic spatial planning thought and land suitable concept of management, guide a new reservoir watershed spatial development concept, and to construct the planning process. Through the manipulation strategy space planning for the planning concept, suitability analysis tool for the assessment of land use in the establishment of architecture, for different spatial development patterns, are feasible reservoir watershed spatial planning analysis methods, therefore this research in the study of reservoir optimal spatial development pattern, consider the properties, reservoir watershed land quality, use and the development intensity, reconstruction of reservoir watershed using the optimal pattern, and with the land utilization, the current system and norms, draws up the most suitable spatial planning strategies reservoir watershed. The land use zoning is divided into reservoir area, reservoir buffer zone, the first - to third stage control zone. Key Words: Reservoir watershed spatial planning, Land use zoning classification, Strategic spatial planning II.
(4) 謝誌 研究生階段來到了尾聲，也即將結束學生身分，兩年的時間不算短，讓我在高雄大 學的時間，學了很多。高雄是個很美的城市，歷經了很多的轉變，也讓我愛上這塊土 地，就像是我第二個家鄉一樣。雖然近日的災害，重創了高雄，但我相信，高雄這充 滿能量的城市，能夠快速的恢復他美麗的容貌甚至更加的燦爛。 首先，最感謝的是我的指導老師－曾梓峰教授，兩年前的懵懵懂懂，踏上了這班開 往世界視野的班車，雖然我不是頂尖的學生，但受到曾老師的無怨無悔的教導，提供 各式各樣的平台給我們直接上戰場，開拓了以往沒有的視野，與政府、民眾直接的接 觸，與世界接軌，這都是難能可貴的經驗。在一年前造訪荷蘭與德國，更讓我收穫良 多，老師用身體力行，來教導我們，用實務學習給我們經驗，讓我在這班列車上獲得 很多，非常謝謝老師。也非常謝謝口試委員－丁澈士教授、侯錦雄教授，系上陳啟仁 教授的建議，讓我的論文能夠更加的完整。 再來要感謝的是我大學的教授－周士雄教授，大學的專業是地政背景，但遇上了周 老師，讓我開啟了都市計畫這個興趣，讓我在研究所階段能夠很快的進入狀況，完成 這邊的學業。 特別感謝一直以來很照顧我的大學長－郭宇罕，從 GIS 的學習、案子的教導，甚至 在做論文時很多的不懂，學長也不厭其煩的教我，幫助我很多，讓我能夠順利的畢業。 跟著學長外出開會也指導了我很多人生處事。另外感謝的是吳重漢學長，我都叫你南 哥，就像是哥哥一樣照顧著我，教了我很多生活上以及學業上的東西，還常常麻煩你 很多事情。 謝謝蘋果綠團隊的大家，感謝總監貞岑，時常的協助我處理很多事情。蘋果綠團隊 的思宇、宇君、宜慧、齡尹、志明大哥、筱婷、歐歐、采靈、思妤，時常的協助我， 有很多歡笑，讓我感受到高雄的熱情。 也謝謝一路陪伴我兩年的同學們佳儀、靖純、志霖、淨雯、宗諴、肯瑄，彼此互相 的扶持與成長。還有來自中國的交換生郭威、夢靜、揭迷，帶給我不同的生活、歡樂。 還有碩專班的大哥們，時常的幫助我們一般生。還有 313 的學弟妹們，阿邱、山羊、 又萌、岱魚，感謝你們的陪伴，一起學習，一起陪伴，一起歡樂。 最後，我要感謝我的父母，提供我一個很好的後盾，讓我沒有後顧之憂的順利完成 碩士學位，一直支持我、鼓勵我，才有今天的我。也謝謝曾經幫助我的大家，沒有你 們就沒有今天的我，感謝老天給我這麼美好的一切。 江昌宇 謹誌於 2014 年 8 月高雄. III.
(5) 目錄 中文摘要 ................................................................................................................................ I 英文摘要 ............................................................................................................................... II 謝誌 ..................................................................................................................................... III 目錄 ..................................................................................................................................... IV 圖目錄 ................................................................................................................................. VI 表目錄 ...............................................................................................................................VIII 第一章 緒論 ......................................................................................................................... 1 第一節 研究背景 ......................................................................................................... 1 第二節 研究動機與目的 ............................................................................................. 4 第三節 研究架構與流程 ............................................................................................. 7 第四節 研究方法 ......................................................................................................... 8 第二章 問題意識與探討－水庫集水區既有管制發展之衝突 ......................................... 9 第一節 水庫集水區各目的事業管制之發展歷程 ..................................................... 9 第二節 臺灣空間規劃於水庫集水區的管制邏輯 ................................................... 16 第三節 地方發展與水庫治理之衝突 ....................................................................... 21 第四節 水庫集水區受既有管制引發之衝突 ........................................................... 26 第三章 理論與時勢－水庫治理與經營 ........................................................................... 28 第一節 水庫集水區永續經營治理之關鍵因素 ....................................................... 28 第二節 空間規劃於水庫集水區治理的新思維 ....................................................... 36 第三節 他山之石水庫集水區治理策略與作為—國內外案例分析 ....................... 41 第四章 實證研究－烏山頭水庫風景區作為水庫集水區空間規劃的新思維 ............... 59 第一節 水庫集水區空間發展思維 ........................................................................... 59 第二節 建構水庫集水區水質、水量、水生活的空間願景 ................................... 62 第三節 烏山頭水庫集水區受既有管制之關鍵課題 ............................................... 64 第四節 烏山頭水庫風景特定區地方環境基礎資源 ............................................... 68 IV.
(6) 第五節 水庫集水區空間規劃策略 ........................................................................... 90 第五章 結論與建議 ......................................................................................................... 102 第一節 結論 ............................................................................................................. 102 第二節 後續研究建議 ............................................................................................. 108 參考文獻 ........................................................................................................................... 110. V.
(7) 圖目錄 圖 1 研究範圍－烏山頭水庫風景特定區集水區.......................................................... 6 圖 2 研究流程圖.............................................................................................................. 7 圖 3 現行與未來國土規劃體系比較............................................................................ 17 圖 4 水庫集水區受多重管制示意圖............................................................................ 26 圖 5 集水區整體保育治理............................................................................................ 34 圖 6 臺北水源特定區土地使用分區示意圖................................................................ 45 圖 7 集水區流域計畫發展手冊概念圖........................................................................ 49 圖 8 美國 Sudbury 水庫集水區 2005-2014 年土地管理計畫 ..................................... 51 圖 9 多瑙河流域治理計畫示意圖................................................................................ 53 圖 10 水庫集水區策略空間規劃程序.......................................................................... 61 圖 11 水庫集水區空間願景 .......................................................................................... 63 圖 12 烏山頭水庫風景特定區研究範圍示意圖.......................................................... 68 圖 13 烏山頭水庫風景特定區土地使用分區示意圖.................................................. 73 圖 14 烏山頭水庫集水區概述...................................................................................... 79 圖 15 烏山頭水庫風景特定區高程分析圖.................................................................. 80 圖 16 烏山頭水庫風景特定區地質分析示意圖.......................................................... 81 圖 17 烏山頭水庫風景特定區土壤分析示意圖.......................................................... 81 圖 18 烏山頭水庫歷年水質(CTSI) .............................................................................. 84 圖 19 烏山頭水庫點源與非點源烏山來源.................................................................. 85 圖 20 烏山頭水庫歷年淤積量統計.............................................................................. 86 圖 21 土地使用現況調查圖.......................................................................................... 89 圖 22 水庫集水區土地使用分級分區劃設流程.......................................................... 95 圖 23 水庫區及水庫緩衝區劃設成果.......................................................................... 97 圖 24 第一級管制區劃設成果...................................................................................... 98 VI.
(8) 圖 25 第二級管制區劃設成果 ...................................................................................... 99 圖 26 第三級管制區劃設成果 .................................................................................... 100 圖 27 第三級管制區低衝擊開發規範研擬示範區域_番仔坑聚落 .......................... 101 圖 28 烏山頭水庫集水區土地使用分級分區空間型態 ............................................ 107. VII.
(9) 表目錄 表 1 臺灣水庫集水區管制法令發展歷程表................................................................ 12 表 2 臺灣水庫集水區相關管制內容............................................................................ 13 表 3 歷次國土空間計畫基本資料比較........................................................................ 18 表 4 水源保護區劃設引發衝突之相關研究彙整........................................................ 27 表 5 水庫集水區經營之關鍵因素................................................................................ 33 表 6 傳統空間規劃與策略空間規劃的差異................................................................ 37 表 7 臺北水源特定區保護區土地使用管制分析表.................................................... 46 表 8 臺北水源特定區農業區區土地使用管制分析表................................................ 47 表 9 臺北水源特定區土地使用管制其他規定............................................................ 47 表 10 Sudbury 水庫集水區發展歷程 ............................................................................ 50 表 11 澳洲水庫保護區管理措施 .................................................................................. 57 表 12 以策略空間規劃探討水庫集水區空間發展之內涵.......................................... 60 表 13 水庫集水區經營之關鍵因素.............................................................................. 62 表 14 烏山頭水庫與其他國內主要水庫土地使用管制之比較.................................. 65 表 15 烏山頭水庫集水區法規管制概述...................................................................... 66 表 16 烏山頭水庫集水區內聚落人口統計.................................................................. 71 表 17 烏山頭水庫基本資料表...................................................................................... 83 表 18 烏山頭水庫水質與其他水庫比較...................................................................... 84 表 19 烏山頭水庫點源與非點源污染產出分析.......................................................... 84 表 20 曾文、南化與烏山頭水庫近 10 年與未來平均淤積情形推估........................ 86 表 21 烏山頭水庫集水區土壤衝擊與崩塌量分析...................................................... 86 表 22 四行政區、村里與烏山頭水庫風景特定區近年人口統計表.......................... 87 表 23 土地使用適宜性分析評估因子.......................................................................... 93. VIII.
(10) 第一章 緒論. 第一節 研究背景 依據水土保持法，水庫集水區係指水庫大壩（含離槽水庫引水口）全流域稜線以 內所涵蓋之地區，水庫集水區面積小則數平方公里，大至數百平方公里。在臺灣地區 主要之水庫有 40 座，其容量為 23.32 億立方公尺，年供應水量約為 39.80 億立方公尺， 為乾旱枯水季節之主要水源，在確保水資源充裕與穩定方面，功效卓著，該 40 座主 要水庫之集水區面積約為 4,700 平方公里，為水庫水源之主要匯聚區域，亦可說是臺 灣經濟之命脈，民生之根本(陳炳訓、陳芳瓊，2007)。 臺灣地區山高坡陡、溪流短促、降雨時空分佈不均，為使雨季之降水能夠儲存以 為旱季之用，讓全年用水量不虞匱乏，構築水庫以為蓄水乃為必要之措施，除了作為 供應公共給水為目標外，水庫同時亦可提供灌溉、工業用水、觀光遊憩、發電、防洪 等多項功能(陳炳訓、陳芳瓊，2007)。水庫為臺灣主要供水來源之一，然而近年來， 臺灣地區之水庫因受自然或人為因素，常常導致水庫無法發揮其應有功能，已突顯臺 灣水資源面臨之窘境(經濟部水利署水利規劃試驗所，2010)。 在水庫集水區保育綱要(2006)中提到，近年由於全球氣候變遷，降雨集中、暴雨 頻繁等氣候因素，臺灣常受到風災侵擾，對於水庫集水區及水庫之衝擊與影響，將比 以往更為劇烈，受到嚴重傷害，造成水庫無法正常供水，對社會及經濟層面影響甚大。 而事實上臺灣許多水庫過去以來淤積量龐大，各集水區內地形及地質條件不佳，加上 921 地震擾動其地質構造更加鬆動及脆弱，遇雨成災之情形更為頻繁。為保全水庫之 供水功能、延長水庫壽命及穩定集水區環境，中央機關透過水庫集水區保育綱要，訂 定各個集水區的保育治理計畫，其中著重於落實土地管理；強化集水區防災監測；加 速集水區保育治理；推動保育防災宣導。透過軟性措施與硬體強化，為求水庫機能運 作正常，確保水源。 1.
(11) 由陳炳訓、陳芳瓊(2007)及李志賢(2004)研究指出，近年來社會經濟快速發展及 人口急遽成長，水庫集水區內之經濟活動的蓬勃發展，如檳榔園、高山茶園、遊憩區、 農地、箱綱養殖業等的不當開發。水庫集水區土地利用及水源污染有日益增加之趨勢， 開發行為的污染物經由降雨造成逕流的沖刷，挾帶地表的污染物排入河川、水庫造成 集水區點源及非點源之污染。且若地表砂岩等含磷較多，經暴雨沖刷，使得營養物質 經逕流流入水庫，形成集水區點源及非點源的污染。隨著水庫集水區內各污染物排放 量劇增，環境的破壞以及水庫底泥不斷淤積，加以水庫邊坡沖蝕、坍塌、水體的污染 及優養化問題，嚴重影響民生用水，對於水質生態環境也造成衝擊。集水區內土地或 因開發或因地震及超大雨量造成土層崩塌土石流失，大量泥砂流入庫區，水庫淤積日 益增加，不但影響全民之生活品質、用水安全，更成為社會經濟發展之一大隱憂，再 加上壩址有限、水庫造價昂貴、生態環境衝擊及用地徵收抗爭不斷等情形下，新建水 庫阻力倍增，開發新水源不易，因此維護現有水庫壽命，保護水庫水源、水質成為當 前經濟發展及水資源有效利用之重要課題。 經濟部水利規劃試驗所(2010)，認為水庫開發及管理應考量流域整體土砂管理、 系統防洪、河川生態保育、區域水資源調配及優質水源維護等五個方向，並符合環境 保護、經濟發展及社會正義等三個面向。 進入二十一世紀，臺灣水資源的有限性及不確定性，勢將成為社會生存發展的限 制條件之一。因此，面對既有之自然條件及展望社會未來的需求，臺灣現階段水資源 政策之理念為：(一) 保育水土資源，落實永續發展；(二) 維護青山綠水，提昇親水 環境；(三) 防治水土災害，保障人民安全；(四) 加強經營管理，有效利用資源。過 去由於對水資源政策所頒布之政策綱領中，明示著節流與開源並重， 甚而更以所謂 生態保育與開發利用兼顧為原則； 在這種模稜兩可的指導原則下，我國實際的水資 源政策乃成為一切以經濟發展為目標導向，因此對於水資源的利用，便完全以滿足需 求面為主要的考量(張延光，2001)。 一般而言水庫集水區經營管理的方式多利用都市計畫作為工具，在水庫集水區地 2.
(12) 區頒布特定區計畫，以土地使用分區管制進行管理，都市計畫為一部比較完整的土地 使用管制規範，其目的在於其目的在於提高資源配置的經濟效率、保護資源型公共財。 因此透過一種分區管制－保護區對於水庫集水區進行平面式的管理，利用相同地的土 地使用分區管制要點，實施於整座水庫集水區。 水庫集水區為重要之水源涵養及水土保持地區，面積十分廣闊，在臺灣多數之水 庫集水區內有聚落於集水區內生存，在歷史文獻之調查，這些聚落甚至在水庫劃設之 前就存在，但因水庫規劃與興建，面臨遷移之困境，而後穩定而居，仰賴著水庫生活。 因此如何重視水庫集水區土地的特性，並顧及既有聚落居民之權益，進行有系統的水 庫集水區的空間規劃，為未來水庫集 水區經營與管理的重點。. 3.
(13) 第二節 研究動機與目的. 壹、研究動機 水資源是維持人類生存發展的一項重要資源，水不但提供了所有生物生存的必要 條件，而良好的水體環境更提供人們休閒、娛樂、景觀…等重要價值。然而為了水資 源的保護，政府通常是依法公告劃設水源保護區，並在水源保護區內為確保水源之潔 淨安全，故政府為了社會整體的公益，對於水源保護區的開發進行限制，以減少對水 質的衝擊，但由於執行的行政成本頗高，執行成效有限，且因種種的限制造成居民的 不滿與反彈，居民的違法使用土地更是常有之事，對於水資源的保育是一大傷害(韓 茂山，2002)。 水源保護區範圍劃定牽涉到水資源保護與地區經濟開發，為調和兩者間的利益衝 突，應該以全面考量之觀點，將範圍劃定決策同時與水資源品質標準、預算、及補償 回饋等相關配套方案放在一起決議，並考量利害相關人的偏好，包含主管的行政機關、 立法機構、與民眾等等(劉筱蕾，2006)。 保護水資源地區無庸置疑的是一件重要的事情，因此政府針對涵養水源、水源保 護、水庫保育的目的，制定許多法令來限制水源區的行為，如自來水法、水土保持法、 都市計劃法、水利法等等，針對上述之法令依據劃設自來水水源水質水量保護區、飲 用水水源、水庫集水區、水質保護區、水源特定區等等。在水庫保育之中，政府利用 都市計畫的手段，劃設水源保護區限制水庫集水區內之使用，而並未全盤考量水庫集 水區內的自然環境與人居環境的現況，利用單一分區，平面式的分區劃設，進而管制 所有集水區。 近年來由於環保及生態意識的抬頭，人類關切於水庫集水區之土地利用，開始重 視水庫集水區經營與管理，期望在不破壞水文環境、不危害公共安全的前提之下，著 手進行水庫集水區之再發展利用，因此，如何重視水庫集水區土地的特性、如何有系. 4.
(14) 統的進行水庫集水區空間規劃、塑造水庫集水區的新風貌，成為未來集水區經營管理 的重點。本研究核心關切從空間規劃之水庫集水區治理的關鍵課題，從集水區土地合 理利用的脈絡下，探討水庫集水區空間發展型態。以保育與防災之觀點建構水庫集水 區空間規劃策略，考量水庫集水區土地之性質、品質、使用方式及發展強度，重新規 劃水庫集水區最適之使用型態，並配合土地利用現況、現行制度與規範，期望能提供 水庫集水區使用規劃之參考。. 貳、研究目的 水庫集水區保育治理多以維護水庫運作，穩定供水內涵，其中手法以工程維護手 段、法令管制規範、設立管理機關，為達到確保水庫機能穩固、控制水庫水質、維護 水庫水量等目標。並以順應自然、尊重自然為出發點，積極推動水庫集水區保育，維 護水庫功能，以管理重於治理之原則，結合水、土、林各方功能作整體有效之經營。 但皆缺乏全面性的水庫集水區治理方式，並仰賴都市計畫手段進行管制。因此在水庫 集水區管制上產生三個層面的問題，(一)法令規範層面；(二)制度衝突層面；(三)空間 管理層面。在法令管理層面是由於水庫集水區受多重法令限制，由多元目標、多重法 令管制下，在同一空間，這些多重法令，相互拉扯，造成多重管制的空間型態。由法 令規範下造成環境與制度之衝突，是在於在設立相關法令以及劃設相關管制分區時， 皆未考量水庫集水區自然環境以及人居環境的考量，僅劃設單一種管制分區，造成水 庫治理與居民生計的衝突。在空間管理層面由於是利用都市計畫手段之管制，由於傳 統土地使用管制過度僵化，單一分區管制缺乏適性管理，造成水庫集水區之空間管理 極大的困境。 基於上述說明，本研究欲探討水庫集水區最適空間發展型態，考量水庫集水區土 地之性質、品質、使用方式及發展強度，重新規劃水庫集水區最適之使用型態，並配 合土地利用現況、現行制度與規範，研擬水庫集水區空間規劃策略。因此本研究期望 以策略空間規劃手法為規劃概念，透過土地適宜性分析工具做為評估架構，在尋求不. 5.
(15) 同目標間空間發展型態之建立，得到可行之水庫集水區空間規劃分析方法，本研究目 的為： 一、釐清當前水庫集水區治理方式之癥結。 二、彙整國內外水庫集水區經營管理之相關文獻。 三、探討水庫集水區空間規劃之手法。 四、研擬水庫集水區空間規劃之策略。. 參、研究區域－以烏山頭水庫風景特定區為例 本研究以烏山頭水庫風景特定區之水庫集水區為研究對象，作為本研究之實證研 究範圍，相關實證研究之資料蒐集以此範圍為主，並以此範圍實證水庫集水區永續經 營與治理策略之地區。如下圖所示：. 圖 1 研究範圍－烏山頭水庫風景特定區集水區. 6.
(16) 第三節 研究架構與流程 本研究流程如下圖所示：. 圖 2 研究流程圖. 7.
(17) 第四節 研究方法 本研究之研究方法主要利用文獻回顧、個案分析、地理資訊系統進行研究，說明 如下： 一、文獻回顧法 透過文獻回顧，分析當前水庫集水區治理與地方發展之問題與課題，並透過相關 文獻探討水庫經營之關鍵因素以及永續經營之內涵，建構出永續經營取向之水庫經營 之策略。 二、案例分析法 透過國內外案例之分析，主要檢視與分析相關水庫集水區經營之策略模式，本研 究核心關切水庫集水區經營與管理的合理性，進而提出當前環境下水庫集水區永續經 營與治理之策略模式。案例主要包括國內臺北水源特定區、石門水庫集水區；國外澳 洲集水區治理經驗、美國集水區治理經驗、歐洲集水區治理經驗 。 三、地理資訊系統分析法 本 研 究 所 採 用 之 核 心 關 鍵 研 究 與 分 析 工 具 為 地 理 資 訊 系 統 (Geographic Information System，簡稱 GIS)，GIS 作為空間分析之工具在國內已行之有年，應用 領域廣泛，包含地理、生物、水文、都市發展等皆須要輔以 GIS 強大的空間分析功 能，是多個領域的空間資訊科學調查與分析工具。透過地理資訊系統作為數值與圖形 分析工具，包括透過疊圖分析與模組工具運用，同時透過 GIS 系統進行研究過程所 必備的相關圖資產出工作。. 8.
(18) 第二章 問題意識與探討－水庫集水區既有管制發展之衝突. 第一節 水庫集水區各目的事業管制之發展歷程 臺灣所劃定的水庫集水區種類，依自來水法、水土保持法、都市計劃法、水利法 等等，可分為自來水水源水質水量保護區、飲用水水源、水庫集水區、水質保護區、 水源特定區等等，各水源保護區依不同法令不同功能劃設，其主管機關亦不盡相同， 造成今日水源管制區雜存情形 (張延光、劉秀鳳，2001)。. 壹、臺灣水庫集水區管制分區劃設依據 一、水利法規範 水利行政之處理及水利事業之興辦，依水利法之規定。但地方習慣與本法不相牴 觸者，得從其習慣。第五十四條規定水庫蓄水範圍由興辦人或其委託管理機關（構） 管理之。其使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應遵行事項之辦法，由 中央主管機關定之。 二、水庫蓄水範圍 依水利法第五十四條之二規定訂定水庫蓄水範圍使用管理辦法。水庫蓄水範圍使 用管理辦法所稱水庫蓄水範圍，指水庫設計最高洪水位與其迴水所及蓄水域。 三、特定水土保持區 依水土保持法，為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減 免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定。第八條規定水庫集水區之治理 或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。 四、自來水水質水量保護區. 9.
(19) 依自來水法，為策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充 裕而合於衛生之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達，特制定。第十一條規定 自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事 實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區。 五、飲用水水源水質保護區 依飲用水管理條例，為確保飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健 康，特制定。第三條規定，飲用水指供人飲用之水，飲用水之水源為地面水體：指存 在於河川、湖潭、水庫、池塘或其他體系內全部或部分之水等。第五條規定在飲用水 水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。 六、水源特定區 依都市計畫法，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國 防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。第 十二條之規定為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定 特定區計畫。 並依都市計畫臺灣省施行細則第二十七條之規定保護區為國土保安、水土保持、 維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定。 七、保安林地範圍 依森林法，為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用。第二十二條規定國有林、 公有林及私有林有為涵養水源、保護水庫所必要者，應由中央主管機關編為保安林。. 貳、臺灣水庫集水區管制法令發展歷程 一、水利相關法令發展歷程 關於臺灣水庫集水區相關管制法令，最早為森林法(民國 21 年)，針對保護水庫 10.
(20) 之必要劃定保安林地範圍。民國 28 年發佈都市計畫法，以限制發展之都市計畫區， 針對必要地區劃設都市計畫保護區，為保護水源地區。根據都市計畫臺灣省施行細則， 保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定。於民國 31 年針對水利事業訂定水利法，針對水庫蓄水範圍制定相關規定及內容。為策進自 來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，改善 國民生活環境，促進工商業發達，於民國 55 年訂定自來水法，針對水源保護之必要 劃定水質水量保護區。於民國 61 年訂定飲用水管理條例，針對飲用水水源進行保護， 制定飲用水水質水量保護區，並限制相關管制內容。水利法並在民國 72 年增訂第 54-1 條條文，為維護水庫安全，針對水庫蓄水範圍訂定禁止行為。為實施水土保持之處理 與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉， 於民國 83 年訂定水土保持法，針對水庫集水區應劃定為特定水土保持區，並訂定相 關規範。民國 88 年由經濟部號令訂定水庫蓄水範圍使用管理辦法，訂定水庫蓄水範 圍之界線、管理事項、使用規範等。民國 92 年水利法增訂第 54-2 條條文，針對水庫 蓄水範圍之管理及相關遵循辦法制定水庫蓄水範圍管理辦法。同年水庫蓄水範圍使用 管理辦法修正條文及名稱，並依水利法第五十四條之二規定訂定。. 11.
(21) 表 1 臺灣水庫集水區管制法令發展歷程表 年代 民國 21 年 (1932 年). 民國 28 年 (1939 年). 法令. 森林法. 目標／內容. 水庫集水區部分. 為保育森林資源，發揮森林公益及. 森林法認定之國有林、公有林及私. 經濟效用。. 有林有為涵養水源、保護水庫之必 要應劃定保安林地範圍。#22. 都市計畫法. 在一定地區內有關都市生活之經. 以限制發展之都市計畫區，針對必. 濟、交通、衛生、保安、國防、文. 要地區劃設都市計畫保護區，為保. 教、康樂等重要設施，作有計畫之. 護水源地區。#12. 發展，並對土地使用作合理之規劃 而言. 民國 31 年 (1942 年). 民國 55 年 (1966 年). 水利法. 自來水法. 水利行政之處理及水利事業之興. 已針對水庫蓄水範圍制定相關規定. 辦。. 及內容。#54. 為策進自來水事業之合理發展，加. 針對水源保護之必要劃定水質水量. 強其營運之有效管理，以供應充裕. 保護區。#11. 而合於衛生之用水，改善國民生活 環境，促進工商業發達。. 民國 61 年. 飲用水管理. (1972 年). 條例. 民國 72 年 (1983 年). 民國 83 年 (1994 年). 水利法. 水土保持法. 為確保飲用水水源水質，提昇公眾. 針對飲用水水源進行保護，制定飲. 飲用水品質，維護國民健康。. 用水水質水量保護區，並限制相關 管制內容。#3 #5. 增訂第54-1條條文. 為維護水庫安全，針對水庫蓄水範 圍訂定禁止行為。#54-1. 為實施水土保持之處理與維護，以. 針對水庫集水區應劃定為特定水土. 保育水土資源，涵養水源，減免災. 保持區，並訂定相關規範。#8. 害，促進土地合理利用，增進國民 福祉。. 民國 88 年 (1999 年). 民國 89 年 (2000 年). 民國 92 年 (2003 年). 水庫蓄水範. 民國88年由經濟部號令訂定。. 訂定水庫蓄水範圍之界線、管理事. 圍使用管理. 民國92年修正條文及名稱，依水利. 項、使用規範等。. 辦法 都市計畫臺. 法第五十四條之二規定訂定 依都市計畫法第八十五條規定訂定. 灣省施行細. 保護區為國土保安、水土保持、維 護天然資源與保護環境及生態功能. 則. 而劃定。#27 增訂第54-2條條文. 針對水庫蓄水範圍之管理及相關遵. 水利法. 循辦法制定水庫蓄水範圍管理辦 法。#54-2 資料來源：本研究彙整. 12.
(22) 二、臺灣水庫集水區相關管制內容 臺灣水庫集水區受相關法令管制，其內容如下表所示： 表 2 臺灣水庫集水區相關管制內容 分. 水源特定區. 區 管. 地方主管機關. 理. 水庫蓄水範. 保安林地範. 特定水土保持. 自來水水質. 飲用水水源水質. 圍. 圍. 區. 水量保護區. 保護區. 經濟部水利. 農委會林務. 農業委員會水. 經濟部水利. 行政院環保署. 署、嘉南農田. 局、嘉南農田. 土保持局(劃. 署. 水利會. 水利會. 定)、經濟部水 利署(管理). 法. 都市計畫法、. 水利法. 森林法. 令. 都市計畫法臺. #54-1、水庫. #22-31、保安. 灣省施行細則. 蓄水範圍使. 林經營準則. 水土保持法. 自來水法. 飲用水管理條例. . . . 用管理辦法 管. . 訂定禁. . 訂定應. . 訂定伐. 訂定禁. 訂定相. 訂定污染. 制. 止與容. 申請許. 採與撫. 內. 許使用. 可 之. 育等經. 容. 設施. 使用行. 營原則. 為從來. 既有合. 為. 訂定禁. 合法之. 關行為. 止行為. 使用. 應經許. 不得有污. 允許於. 可項目. 染水源水. 既有平. 與細目. 質之行為. . 法建築. . . 訂定範. 拆除後. 圍內禁. 新建、改. 止行為. . . . 止行為. 關禁止. 水源水質. 土地得. 行為. 之行為規. 訂定相. 範. . . 訂定區內. 建、增建. 坦地進. (等同自來. 規定. 行純屬. 水法規範. 計畫發. 建築行. 之行為). 布實施. 為(新建). 前相關 農業與 農舍使 用允許 補. 都市計畫法. 水庫蓄水範. 森林法#30、. 針對保護帶私. 自來水法. #5 由自來水事. 償. #83-1(容積移. 圍使用管理. 31，森林法. 有土地徵收之. #12、#12-1、 業或相關事業補. 轉). 辦法#22. #46-49(獎勵). 補償#20、#21. #12-2. 償. 罰. 都市計畫法. 水利法. 森林法. 無. 自來水法. #16、#20、#21. 則. #79、#80. #91-2、#92、 #50-56. #96. #93 資料來源：本研究彙整 13.
(23) 參、臺灣水庫集水區管制困境之分析 有鑒於此可以清楚看到水庫集水區的種類在法令上就有多種不同管制，其限制行 為主要為限制危害水質水量行為、避免直接危害水體行為、以及限制開發行為，例如 控制土地開發密度或是從事有危害水體之經濟活動；然隨著法令的不同，管制範圍也 隨之不同；在這種紛亂的法令體系下，顯然地並無單一或較具整合性法令去規範水資 源的治理，以致於造成正式制度上規範的凌亂和事權的不統一。而水庫集水區區劃設 依據及劃定方式，更因法令及劃設機關不同，又有其不同行政程序 (劉筱蕾， 2006)。 從空間規劃之角度來看，水庫集水區受各種類之法令管制，卻只針對維護水質水 量與水庫機能運作，只劃定平面式的管制區域，卻沒有針對實際環境因子對管制區進 行適宜性分析，而只用單一標準對水庫集水區進行管理，缺乏全面考量集水區治理方 式。 目前臺灣水庫集水區受多重與多元目標法令管制下所衍伸之問題，有法規體系零 散；管理體系權責分配不一。 一、法規體系零散 水庫集水區面積廣大，牽涉的法令很多，諸如水利法、野生動物保育法、森林法、 水土保持法、山坡地開發利用條例、發展觀光條例等等有關土地使用的法令及水污染 防治法、廢棄物清理法、空氣污染防制法等有關環境污染的管制法令。此外，尚牽涉 國有財產法、民法、原住民保留地管理辦法。與河川土壤工程維修有關的尚有水利法、 公路法。如何有效連結龐雜的相關法規，或訂定統一的「水庫集水區管理法」，應是 討論水庫集水區管理改進的重要問題(李志賢，2004)。 劉筱蕾(2006)，現行有關水源保護區管理法令有自來水法、飲用水管理條例、水 土保持法與水污染防治法等等，其法令所規定之目標不同，主管機關也不盡相同，而 造成水源保護區法令競合的困擾，例如自來水法之目的在於促進自來水事業之合理發 展，以供應衛生用水，而水土保持法目的在於促進水土保育，以涵養水源，促進土地 14.
(24) 合理利用，此兩者目標不同，但同時應用在水源保護區內，造成主管機關各司其職， 而民眾卻不知該如何遵循法令之困擾。現行水源保護區的法規並不欠缺，反而是多元 法令、多元目標的交雜下，缺乏水資源整體規劃及治理制度設計，反造成執行上的困 境。 二、管理體系權責分配不一 在執行權限分配上，牽涉中央政府、縣市政府、及部分鄉鎮市公所；中央政府有 徹底之規劃權，而各級政府內牽涉的官署又相當多，如縣政府內的農業局、環保局、 建設局、工務局，甚至民政局與社會局（有關原住民或勞工）等，都可能有一定的業 務。正因為政府層級過多，相關業務單位林立，容易推諉責任，也可能導致協調不易。 根據觀察，最大困難在縣市政府、鄉鎮市公所，因人力不足、財力有限，於是往往執 行不力。即使在行政組織上特別設計，使河川流域管理局就水庫集水區管理問題有決 策權，仍不能避免許多原本就須與地方政府協調的行政業務。為使決策能順利進行， 應加強研究水庫集水區管理「領域內」各層級行政機關的協調合作。而在政府部門方 面似有必要設立專職的研究發展機構，大量鼓勵設置半官方機構，以充實人才與經驗。 (李志賢，2004) 例如臺北水源特定區管理體系就涉及經濟部水利署、臺北縣政府、及臺北市政府， 然因為權責不清導致地方機關執行政策難以配合，再加上民眾對於水資源的需求越加 明顯，不同的行政轄區(臺北縣市)開始為了爭奪水權產生政治角力，但對於付出維護 水資源的成本又敬而遠之，例如臺北市政府雖為翡翠水庫主要用水地區，但因無直接 管轄權利，故不願意對臺北水源特定區維護水資源之成本付出代價。行政管理體系另 一問題是中央與地方權責不清，中央制定水資源政策，但由地方政府來執行，但中央 在決策或經費預算方面，應該涉入到何種層級卻無明文規定，造成各單位都想享受成 果，卻又不願付出成本之窘境(劉筱蕾，2006)。. 15.
(25) 第二節 臺灣空間規劃於水庫集水區的管制邏輯. 壹、臺灣空間規劃型態與發展邏輯 國土計畫是一個國家空間規劃、資源開發與分配及土地使用的重要基礎。臺灣國 土空間計畫長期指導臺灣區域的發展，最早可追溯自民國 53 年聯合國發展方案 (UNDP)補助依經濟發展、社會發展之理性，展開實質建設計畫之引導。可以見得臺 灣在國土計畫體系以經濟為考量的系統規劃，引導區域均衡發展、各部門發展計劃、 國土資源利用、國土發展及利用之指導原則。 政府從民國 50 年代末期開始重視國土發展問題，民國 68 年至今先後已有三次的 國土規劃，近幾年完成的第三次國土規劃定位為「國土空間發展策略計畫」。由過去 「臺灣區綜合開發計畫」屬於綜合型、藍圖型的規劃構想，擬定部門建設需求及國土 空間需求之數量。民國 85 年「國土綜合開發計畫」提出永續發展之生產、生活、生 態等目標、落實國土經營管理之制度，建立規劃及執行體系。10 餘年後因應國際、 經濟、社會發展的劇變，國土空間發展有調整之必要性，於民國 99 年「國土空間發 展策略計畫」逐步的由國家實質建設最高指導計畫、土地利用及空間配置計畫，轉變 為以環境保護、資源保育、區域均衡發展的策略規劃。 民國 68 年至 99 年各時期國土空間規劃，順應時空背景因素欠缺過去全球化與外 部的連結，逐步轉變為亞太營運中心的發展構想，但在全球化的世界經濟體系中，地 理位置與世界體系串聯起來，國內也隨著高速鐵路、交通建設的完備更加突顯一日生 活圈的國土空間發展模式，政策上國土空間的發展也隨著行政區的合併與升格、國土 資源管理及保育、防災的意識抬頭，空間治理與管理方法也因此革新。 民國 99 年至今，制定國土計畫法，目前仍為草案階段，其目標在於「為確保國 土安全及國家永續發展，促進國土資源合理配置，以有效保育自然環境、滿足經濟及 社會文化發展之需要，提升生活環境品質，特制定本法。」為改善現行國土上下位計. 16.
(26) 畫間缺乏聯繫，水平計畫未能有效整合的缺失，新訂國土計畫法就「垂直整合面」上， 將中央的全國國土計畫、區域尺度的都會區域計畫以及地方層級的直轄市、縣（市） 國土計畫，涉及跨區整合全數納入一套管理系統，整合的機制是從規劃、審議、執行 直到監督，均納在一套組織系統架構內運作，以避免過去由不同水平的機構（包括各 個目的事業主管機關或是毗鄰的行政轄區之間）各行其是的狀況。 就「水平整合面」 上，新的國土計畫企圖將部門計畫納入空間發展的框架下評估，企圖整合由高強度發 展的城鄉發展，應受保護的農業發展，以至於完全不准開發的國土保育，即將全國國 土全部納入三大功能分區同一套管理系統中，使土地利用及開發行為有更衡平的對待， 以解決過去非都市地區土地使用管制較為寬鬆，而都市計畫地區內的土地使用管制卻 相對嚴苛的不合理現象 (王靜儀，2005)。 因此隨著國土計畫法的發展對於臺灣空間 規劃體系下產生新的變革。. 圖 3 現行與未來國土規劃體系比較. 17.
(27) 表 3 歷次國土空間計畫基本資料比較 歷次國土 臺灣地區綜合開 國土綜合開發計 國土綜合發展計 國土空間發展策 國土計畫法草案 空間計畫 發計畫. 畫. 畫法草案. 略計畫. 擬定年度 1979(民 68 年). 1996(民 85 年). 2002(民 91 年). 2010(民 99 年). 2010(民 99 年). 目標年度 民 85 年. 民 100 年. 民 110 年. 2030(民 119 年). -. 擬定單位 行政院經濟建設 行政院經濟建設 行政院內政部 委員會 計畫特性 . 委員會. 建署. 綜合型、藍 . 提出三生之 . 透過土地利 . 屬原則性指 . 國土規劃法. 圖型、的實. 永續發展概. 用政策. 導性策略方. 定依據. 質發建設構. 念. 自然資源經. 向. 土地使用制. 營管理制度 . 跨領域、跨. 國土永續發. 擬定部門建. 度調整. 之建立. 部門及多功. 展. 設需求及國 . 部門發展政 . 引導全國人. 能整合發展 . 跨領域、跨. 土需求空間. 策及方向. 口、產業及. 與治理. 部門及多功. 重要公共設 . 從封閉型轉. 能整合發展. 施發展. 開放型的系. 與治理. 想 . 委員會. 行政院經濟建設 行政院內政部營. . . 數量. 統規劃. . . 國土保安與. 上位指導 性、政策性 功能. 計畫目標 . 促進人口與 . 生態環境的 . 永續的生態 . 探討國土整 為確保國土安全. 經濟活動之. 維護. 環境. 體與各區域 及國家永續發. 生活環境的 . 寧適的生活. 之空間資源 展，促進國土資源. 提昇國民生. 改善. 環境. 條件. 活環境品質 . 生產環境的 . 效率的生產 . 確保國土保 保育自然環境、滿. 是當的保育. 建設. 環境. 育、環境永 足經濟及社會文. 合理分布 . . . 與開發自然. 續 . 資源. 合理配置，以有效. 化發展之需要，提. 確立各區域 升生活環境品質。 發展定位與 方向統合不 同部門的空 間政策. 資料來源：本研究整理自各時期國土計畫. 臺灣的國土空間發展規劃與管理仍依賴倚賴傳統式的法令、命令與管制的作法， 而且國土空間的發展經常受到強勢部門計畫(如產業發展、交通運輸等功能取向的計 畫)的主宰。強調整體性發展的空間計畫，如「國土綜合發展計畫」、「區域計畫」等 規劃內容，經常不能充分發揮功能(葉佳宗，2008)。 18.
(28) 空間規劃其基本的意涵是透過計畫的方式與過程，制定目標，期望在特定區或範 圍內，形塑未來的空間樣態，小至一個基地大至一個國家之國土。在臺灣空間規劃最 常使用的工具為都市計畫及非都市土地使用管制，本研究著重於都市計畫於水庫集水 區層面，藉此分析都市計畫於水庫集水區的問題。. 貳、臺灣都市計畫發展歷程 在民國 28 年都市計畫法完成立法後，都市計畫開始有法定的依據，經 9 次增訂 修正條文內容，自全文 32 條文修正至今有 87 條文，臺灣都市空間規劃也依循著該法 令的內容；依據都市計畫法第 3 條對於都市計畫之定義，指在一定地區內有關都市生 活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施、作有計畫之發展、並 對土地使用做合理之規劃而言，因此都市計畫所涵蓋的範圍廣泛，包含了整體都市的 各個不同面向發展。 對於水庫集水區最早因都市計畫劃定水源特定區之地區為，澄清湖特定區計畫， 於民國 58 年公告實施；日月潭特定區計畫，於民國 61 年公告實施；民國 67 年，明 德水庫特定區計畫公告實施；曾文水庫特定區計畫於民國 67 年公告實施；隨後臺北 水源特定區計畫於民國 68 年公告實施，臺北水源特定區計畫為全臺第一以自來水水 質水量保護區劃設之都市計畫特定區；烏山頭水庫風景特定區計畫民國 76 年公告實 施；石門水庫特定區計畫於民國 86 年公告實施。上述水庫集水區，同樣受其他水源 保護相關法令所管制。其管制目標還是著重於水源保護，而臺北水源特定區於民國 92 年針對土地性質與特性差異，制定保護區分級分區管制。. 參、臺灣土地使用管理邏輯 在臺灣空間規劃中都市計畫與非都市土地最常見的手段是土地使用規劃，土地使 用規劃是如何創造都會、城市、鄉村、鄉鎮，形塑出計畫目標所期望之型態。利用土 地使用規劃手段執行的手法最常使用的就是土地使用分區管制(Zoning)，土地使用分. 19.
(29) 區管制是土地使用管理的基礎。土地使用分區管制規則於 1916 年在美國紐約市頒行， 立論基礎係基於公共安全、健康及大眾福利的考慮，而限制土地使用類別與建築物高 度，也就是控制土地的使用種類與使用強度。一般而言臺灣對於空間規畫的想像都是 利用都市計畫的手段去訂定發展目標，制定土地使用管制。吳重漢(2013)提到，臺灣 土地使用管制之型態以傳統土地使用管制為主，傳統土地使用管制其主要功能是在控 制土地使用之方式以及土地開發之強度。在都市計畫中首先透過主要計畫經過人口推 估以估計用地需求，而後進行土地使用分區劃設、交通運輸計畫、公共設施劃設；至 於細部計畫之階段則以主要計畫之分派人口為基礎再透過開發區總樓地板面積推估 可容納人口，並進行細部計畫內容之擬定。因此臺灣現行土地使用管制會產生缺乏規 劃準則(Planning Standard)之土地使用分區管制，土地使用分區管制擬定方式在擬定後， 則是透過都市計畫定期通盤檢討辦法來檢討往後地土地使用分區規劃。而在此種架構 之下的臺灣土地使用分區管制體系也在操作程序上產生問題：「只限制使用方式與開 發強度，卻未對環境品質、土地其本身之性質有所關照。」其中規劃與開發缺乏整合， 吳文彥(2008)，臺灣的都市計劃在主要計劃、細部計劃發佈實施之後，才由地政機關 評估是否要實施土地開發，進行市地重劃或者區段徵收，即使要進行土地開發，地政 機關僅在於作土地產權的面積分配，並未銜接都市計劃的願景與目標。 因此臺灣土地使用規劃在只限制使用方式與開發強度，卻未對環境品質、土地其 本身之性質有所關照，規劃與開發缺乏整合之下的土地使用方式，在都市計畫對於水 庫集水區訂定分區管制時，土地使用方式多以一種分區制訂管制方式限制集水區內所 有發展，僅依賴傳統分區管制工具，未考慮土地性質與特性差異，將同樣管理制度與 使用項目套用所有保護區上，未能因地制宜，應透過適當的分派土地使用，予以彈性 的管制機制，除了水庫保育也能兼顧適度的發展權。. 20.
(30) 第三節 地方發展與水庫治理之衝突 臺灣由於地勢地勢陡峻，河川短，河床比降極大，遇雨則山洪暴漲，氾濫成災， 逢旱則乾涸見底，因此用水缺乏，唯一治本之道為興築水庫水壩，而水庫劃設主要都 為人生活的使用需求所產生，而水庫的劃設，利用天然集水區地形而劃定劃定，並將 水引入水壩內，收集處理後，轉為其他的使用。因此在水庫的設立就會牽涉到既有生 存於水庫選址地點或是集水區內的居民，多半既有聚落的居民隨著水庫遷移至適合於 生存的地方，往往就近遷移，還是會於集水區內生存。在水庫與水庫集水區的成立， 政府因此做出管制的行為，立法、劃設管制範圍等等的管制行動，往往不會顧及既有 聚落居民的生存權，更不用說發展權了。基本上都是用強硬的手段使居民驅離，離開 歷代傳承下來的土地，當然臺灣人的民族性是守舊保護先民們所傳下的土地、房屋、 技藝與文化，政府的管制行動，與水庫集水區既有聚落的存留，就成了矛盾的關係， 彼此糾結著。 現在臺灣地區內有許多水庫，集水區呈現不同的開發，而且大部分人民或業者已 開發久遠，可謂根深蒂固。如今如何整治，成為問題。就此，須有詳實的資料調查， 應就各地區各類型土地使用對水庫集水區的危害情形，加以類型化篩選出嚴重地點， 進行最嚴厲的處置；對較不嚴重的地區，則透過折遷補償、農藥肥料使用技術的指導、 低污染農藥低價或免費的發送等誘因手段，以減少污染。此外，也不排除在較污染地 區實行總量管制（亦即採用經濟誘因手段） ，或非點源控制（Non-pointsource control） 以達成最佳管理作業（BMP, Best management practices）的目標。如有必要，也不排 除政府自費興建焚化爐、開闢梯田或各種設施，以協助居民做好水庫集水區水土保持 及污染防治(李志賢，2004)。. 壹、水庫集水區治理 蕭代基等人(2003)提出自然資源的管理制度特質為：(1)天然分佈區域內各項事物 容易互相影響，如水資源的天然分佈區域就是流域；(2)由於在影響區域內的自然資 21.
(31) 源會互相影響，故區域居民、使用者和生產者將成為權益相關者；(3)權益相關者參 與原則為「貢獻與權益相符合」(principle of contribution andparticipation)。也就是由 利害相關人所組成的地方自治團體來管理水資源，協調不同利益衝突與互相監督，以 達到水資源永續利用之目標。這樣的自然資源管理制度以利害相關人參與管理的理念， 將水資源治理的成本內部化，也就是藉由協商平臺自行協商資源分配的同時，也就同 時決定個人在水資源議題上利益與成本的分配 (劉筱蕾，2006)。 鄭皆達(1994)，集水區保育基本上是以「保土」、「護坡」的方法，達到「理水」 及「淨水」的目的。因此治水必先治山，並以全方位的思維進行整體的考量規劃，先 穩定集水區內的坡地，降低土壤沖蝕，進而達到水源的維護與改善。集水區的生態、 人文、水文等特性均與保育治理問題解決之道息息相關。 李錦育(2005)，集水區經營與治山防洪是一體兩面，實質意義與實施宗旨，為國 土保安及保護集水區自然資源之永續利用，因此集水區經營應著重於多元化、多目標 及全方位之計畫理念。 李志賢(2004)研究指出在水庫集水區為重要之水源涵養及水土保持地區，研擬水 庫集水區管理改進措施以維護水庫集水區及下游地區人民生命與財產之安全，實為政 府之職責。惟目前水庫集水區仍有若干不符合該區土地使用之情形（例如濫墾、濫葬 等違規使用與土地超限利用等），上上之策當然是依法徵收私有地，但因為數可觀， 恐對政府財政造成龐大的負擔，但如久未徵收與補償，又有濫墾與要求變更使用之壓 力。何況，臺灣地區現有大小型水庫六十六座，水庫集水區涵蓋面積遼闊，廣達 5,000 平方公里，約佔了臺灣地區總面積之 12.6 ％，而在保護區內的居民亦長期忍受土地 利用受到限制的不公平待遇，以致抗爭事件迭起，造成社會不安與政府公信力的式微。 因此，亟需研擬水庫集水區管理改善措施，以增進土地利用，維護水源，並達成社會 公平正義。. 22.
(32) 貳、地方發展與水庫治理之衝突 通常水庫的劃設隨著法令的規定，水庫集水區、水源保護區等保護水質、水量之 分區伴隨著劃設，其目的主要為保障水源、保護水質、維護水量、穩定供水等因素而 劃定。但保護與開發往往是相衝突的。劉筱蕾(2006)提到，水源保護相關分區之範圍 劃定，將對區域內居民當地經濟活動及地方發展產生必定受到負面影響。水源保護區 範圍劃定，以政府為主導者，召集公部門、私部門、學界、立法機構、相關利害團體 等受水資源影響的利害關係人，因此劃設水源保護相關分區之政府與受水資源影響的 利害關係人也就是當地居民，往往就會形成衝突，造成了水庫治理與地方發展之衝 突。 一、水庫集水區內產業發展受限 水庫集水區內產業發展受相關限制如下：依自來水法，水源保護之目的，第十一 條之規定：自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理 外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法 或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為： 1.. 濫伐林木或濫墾土地。. 2.. 變更河道足以影響水之自淨能力。. 3.. 土石採取或探礦、採礦致污染水源。. 4.. 排放超過規定標準之工礦廢水或家庭污水，或其總量超過目的事業主管 機關所訂之標準。. 5.. 污染性工廠。. 6.. 設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、 糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。. 7.. 在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬；其他以營 利為目的，飼養家禽、家畜。. 23.
(33) 8.. 以營利為目的之飼養家畜、家禽。. 9.. 高爾夫球場之興建或擴建。. 10. 核能或其他能源之開發、放射性廢棄物儲存或處理場所之興建。 11. 其他足以貽害水質、水量，經中央主管機關會商目的事業主管機關公告 之行為。 12. 前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核 准者，不在此限。 依水利法第五十四條之一規定：為維護水庫安全，水庫蓄水範圍內禁止下列行 為： 1.. 毀壞或變更蓄水建造物或設備。. 2.. 啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。. 3.. 棄置廢土或廢棄物。. 4.. 採取土石。但主管機關辦理之濬渫，不在此限。. 5.. 飼養牲畜、養殖水產物或種植植物。. 6.. 排放不符水污染防制主管機關放流水標準之污水。. 7.. 違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。 . 於水庫蓄水範圍內施設建造物，應申請主管機關許可。. . 前項許可，主管機關得委託水庫管理機關（構）辦理。. 二、水庫集水區內既有聚落居民生存受阻 依都市計畫法臺灣省施行細則第二十七條規定：訂定禁止與容許使用設施；既有 合法建築拆除後新建、改建、增建規定；計畫發布實施前相關農業與農舍使用允許。 依水庫蓄水範圍使用管理辦法，對於水庫蓄水範圍內的私有土地，亦不得隨意變更。 依水庫蓄水範圍使用管理辦法第二十二條規定：蓄水範圍內之私有土地，除屬違 反水利法第五十四條之一第一項之規定行為者外，得為從來之使用，但不得變更用途 及增加使用範圍。 24.
(34) 三、小結 黃瀅純(2010)，在劃設水庫集水區，以法律層層確保大眾利益的同時，卻造成集 水區範圍、水質水量保護區等相關水利法令限制範圍內的土地所有權人或地主損失， 無法隨意種植果樹、亦無法蓄養家畜、家禽，因水庫興建而遷村的居民，沒有水庫的 水源可以使用，又要顧慮集水區的維護，這雙重的打擊更讓集水區內的產業活動受到 相當大的侷限。. 25.
(35) 第四節 水庫集水區受既有管制引發之衝突 水庫集水區內受多重法令限制，造成水庫保育與居民生計互相拉扯，導致地方發 展與水庫治理相互衝突。水庫集水區相關管制行為是限制危害水質水量行為、避免直 接危害水體行為、限制開發行為，利用控制土地開發密度並限制危害水體經濟活動， 進而達到保護水庫的方式。在多重法令與多元目標相互拉扯之下，水庫集水區的治理 方式缺乏整體規劃、治理制度，多重管制下造成管理權責不清的窘境，使得在執行法 令上遭受嚴重困難。 同一水庫集水區在諸多法令管制下，如：水利法、水庫蓄水範圍使用管理辦法、 水土保持法、自來水法、飲用水管理條例、都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則、 森林法等，所劃設之多元目標的管理分區，如水庫蓄水範圍、特定水土保持區、自來 水水質水量保護區、飲用水水質水量保護區、水源特定區、保安林地範圍等，引發多 頭馬車的管理困境。. 圖 4 水庫集水區受多重管制示意圖 資料來源：本研究繪製. 而在這種多重管制困境與法令規劃只重視水庫機能正常運作的雙重問題下，衍生 既有聚落的居民生存未被考量的情境，就造成了居民生計困難。. 26.
(36) 表 4 水源保護區劃設引發衝突之相關研究彙整 水源保護相關分區之範圍劃定，將對區域內居民當地經濟活動及地方發展產生必定受 到負面影響。水源保護區範圍劃定，以政府為主導者，召集公部門、私部門、學界、 劉筱蕾，2006. 立法機構、相關利害團體等受水資源影響的利害關係人，因此劃設水源保護相關分區 之政府與受水資源影響的利害關係人也就是當地居民，往往就會形成衝突，造成了水 庫治理與地方發展之衝突。 在劃設水庫集水區，以法律層層確保大眾利益的同時，卻造成集水區範圍、水質水量. 黃瀅純，2010. 保護區等相關水利法令限制範圍內的土地所有權人或地主損失，無法隨意種植果樹、 亦無法蓄養家畜、家禽，因水庫興建而遷村的居民，沒有水庫的水源可以使用，又要 顧慮集水區的維護，這雙重的打擊更讓集水區內的產業活動受到相當大的侷限。 資料來源：本研究彙整. 從空間規劃角度檢視水庫集水區之管制都是藉由都市計畫作為工具進行執行，都 市計畫在訂定分區管制時針對水庫集水區多以一種分區制訂管制方式，限制集水區內 所有發展，僅依賴傳統分區管制工具，未考慮土地性質與特性差異，將同樣管理制度 與使用項目套用所有保護區上，亦無法發揮保護水庫水質與水量功能。依照目前區內 保護區之土地使用管制要點，部分不適宜於水庫集水區內之容許使用項目。. 27.
(37) 第三章 理論與時勢－水庫治理與經營. 第一節 水庫集水區永續經營治理之關鍵因素 壹、臺灣水庫集水區管理 永續水庫規劃與研究(2010)提到，近年來臺灣水庫面臨問題不斷，包含淤積問題 日益嚴重導致水庫容積持續減少，缺水風險增加；如民國 93 年之艾利颱風帶來之豐 沛雨量使水庫集水區產生崩坍地，大量泥砂進入庫區使原水濁度飆高，影響水庫供水 功能；水質方面則持續面臨優養化之問題，另如近年因水庫入流量不穩定進而導致供 水不穩定之情形、產業經濟發展使用水需求增加、水庫設施老化功能不足導致安全相 關問題、甚至氣候變異而產生極端水文事件對水庫造成之衝擊及社會經濟及人民生命 財產損失等等，皆顯示出臺灣水資源面臨捉襟見肘、供不應求之窘境。 水庫集水區保育綱要(2006)指出，臺灣降雨量分布不均，且近年來受氣候變遷影 響，水資源供需面臨諸多問題，臺灣氣候屬於亞熱帶氣候，雨量豐沛，但因降雨時間 及空間分布不均勻，在每年 11 月至翌年 4 月之枯水期，半年期間之降雨量僅占全年 總降雨量之 25﹪，降雨豐枯懸殊的現象至為顯著，因此興建水庫以蓄豐濟枯，實為 必要之措施。面對水庫集水區問題的嚴峻考驗，依據「新世紀水資源政策綱領」及「國 土復育策略方案暨行動計畫」的精神，以順應自然、尊重自然為出發點，積極推動水 庫集水區保育，維護水庫功能，以管理重於治理之原則，結合水、土、林各方功能作 整體有效之經營，突破傳統上在水庫集水區管理、治理層面的思維，擬訂相關策略， 以作為水庫集水區保育的執行依據。 水庫集水區大都位於河川流域中、上游，地形陡峭，土質鬆軟，理論上應禁止開 發，維持原始地形、地貌之保護地區，惟臺灣長期以來以經濟發展為導向之政策，促 成此類邊際土地各類經濟活動高度介入發展，破壞自然及生態平衡，也造成水庫集水. 28.
(38) 區現階段面臨了許多問題。可將其分為環境現象、使用行為、開發方式等面向，其說 明如下： 一、環境現象 (一) 全球氣候變遷 近年由於全球氣候變遷，臺灣地區乾旱及豪雨頻繁，且降雨有集中趨勢，對於水 庫集水區及水庫之衝擊與影響，將比以往更為劇烈。 (二) 地形及地質條件不佳，加上 921 地震擾動 臺灣地區各水庫集水區地形及地質結構原本不佳，歷經 921 地震後，其地質構造 更加鬆動及脆弱，遇雨成災之情形更為頻繁。 二、開發方式 (一) 高山農業政策及觀光旅遊方式 政府對於高山地區之農業生產活動雖未有鼓勵措施，惟亦無明確政策。任由農民 發展栽培水果、蔬菜，在道路交通及觀光發展之推波助瀾下，農業生產有增無減，土 地利用更趨嚴重。 (二) 農藥肥料污染水源 農民為增加單位面積之農業生產，大量使用農藥、肥料，導致水源水質之污染， 對於水庫之殺傷力，絕不下於泥砂淤積。 三、使用行為 (一) 水庫淤積無法避免 土壤沖蝕為自然現象，並無法以治理工程完全攔阻泥砂，相關治理工作可減輕土 砂災害，減少逕流之含砂量，達到水庫減淤之目的，惟仍難以避免泥砂沖蝕流入水庫，. 29.
(39) 尤其是在槽水庫更無法避免洪水挾帶泥砂流入水庫，因此水庫逐年淤積、容量減少。 (二) 水庫優養化 水庫的優養化現象與集水區的不當土地利用密切相關，當山坡上的原始植被遭到 破壞的時候，土壤內的氮化物和硝酸鹽類的流失會增加。加上當山坡上的農地所施用 的肥料，含有大量磷酸鹽類，隨著雨水沖刷，進入鄰近溪流時，溪水和位在下游的水 庫便會快速地優養化，降低水資源的品質，並且造成水體生態環境的變遷(洪慧君， 2002)。 因此水庫集水區之經營，是確保水庫機能穩固、維護水庫運作之功能、穩定供水 之內涵。為確保水庫正常運作，水庫集水區經營之關鍵因素可分為兩大面向：1.控制 水庫水質面向；2.確保水庫水量面向 3.土地合理利用面向。 貳、水庫集水區經營之關鍵 在集水區非點源污染現地處理技術研發與應用計畫(2011)所研究指出，世界先進 國家，近年來都開始積極推動集水區的整體性規劃，也就是對於「質」(Water Quality) 與「量」(Water Quantity)做通盤性的考量。在「質」的方面，是將集水區內所有的污 染物，包括「點源」(Point Source)及「非點源」(Nonpoint Source)污染，做整體性的 控制)。 因此要確保穩定供水及水庫運作正常，水庫集水區經營須考量控制水庫水質以及 確保護水庫水量並土地合理利用。 一、水庫集水區土地合理利用之關鍵 水庫集水區為重要之水源涵養及水土保持地區，研擬水庫集水區管理改進措施維 護水庫集水區及下游地區人民生命與財產之安，實為國土計畫之首要目標。然而目前 水庫集水區仍有許多不符合該區土地使用之情形，例如濫墾、濫葬等違規使用與土地 超限利用等現象，造成整個環境資源之破壞及損耗，因此，亟需研擬水庫集水區管理. 30.
(40) 改善措施，以增進土地利用，維護水源。河川整治與集水區土地利用管理不當：自然 資源之經營管理，必須尊重自然環境之特質，才能獲得最佳之成效。流域之整治經營 與水資源之管理與利用，需以集水區為基礎，因集水區為匯集與涵養河川水源之主， 集水區範圍內之土地利用與管理，與河川整治與水資源管理利用的成效悠悠相，故需 建立以集水區為基礎之水資源經營與河川整治規劃機制，並統一事權與管理權，整合 土地與河川管理體系，以有效解決相關議題(林雅玲，2005)。 二、影響水庫水質之因素 烏山頭水庫集水區保育實施計畫(2011)提到，水庫優養化是近年來先進國家開始 警覺並試圖解決之問題，其原因是水源受到了氮磷之污染，造成水庫內藻類大量繁殖， 蓄水水質惡化，嚴重影響了水庫之功能與價值。 陳惠龍(2005)，水庫優養化的原因很多，上游的農藥或肥料被雨水沖刷到水庫， 導致水質有豐富的營養；或上游土石直接沖刷到河川裡，間接進入水庫造成濁度升高， 營養鹽亦隨土石流入水庫中。近年來臺灣各集水區上游受到人為開發以及自然災害的 影響，部份水庫水質有逐年惡化之現象。除了開發與災害之影響，集水區水文特性也 會影響水庫水質。為探討水庫水質與水庫進流量及水庫水位之關係，本研究根據歷年 來翡翠水庫及南化水庫水質情況，分別分析水庫水質與進流量或水庫水位之相關性。 水庫水質包含總磷、葉綠素、透明度、藻類數及卡爾森指標。結果顯示，非乾旱及重 大颱洪發生年份，水庫水位對水質造成之影響相對較小，而水庫進流量對水質有較大 之影響，且進流量越大，水質優養化愈顯著，尤其是總磷及透明度影響最顯著。 林奕嘉(2013)，集水區水體污染的來源可分為點源污染(point source pollution)與非 點源污染(non-point source pollution)。點源污染有明確且集中之污染源排放點，例如 家庭廢水、工廠廢水和畜牧廢水等之排放口；非點源污染則為降雨所造成地表逕流， 流經農地、果園、工廠或都市等污染地時，亦將這些地方的污染源以不定點方式流入 河川，包含營養鹽、懸浮固體，有機污染物、重金屬或細菌等污染物。水庫集水區主. 31.
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