第四章 實證研究－烏山頭水庫風景區作為水庫集水區空間規劃的新思維
第五節 水庫集水區空間規劃策略
壹、水庫集水區土地使用分級分區治理劃定
有鑑於土地有其不同環境資源之特性，一般來說，對於土地規劃之思維，多以使 用方式以及發展強度進行管理，卻未對土地本身之性質以及環境品質進行考量。土地 本身之性質是尊重土地之自然條件，如地理條件、氣候、地形、地貌、水文等，環境 品質是利用空間整合分析，塑造出空間表現的好品質。而在水庫集水區屬於環境敏感 地區，在土地利用上更需要考量土地的特性，容易因人為不當利用造成無法回復之影 響，因此在使用上，須更為謹慎。並透過土地使用分級分區治理的方式，一方面透過 適宜性分析，考量土地特性，了解自然環境對土地的潛力與限制；另一方面解決，水 庫集水區單一分區管制過於僵化之困境。以達成開發與保育兼顧的目標。
一、規劃構想
以水質、水量、水生活之願景，建構水庫集水區空間發展型態，藉以滿足保育水 庫環境資源、滿足基本生活需求、發展合理農業行為、並促進土地合理利用，強調土 地適性管理之方式，以環境脆弱度為規劃核心，使土壤沖蝕、水質汙染、減少崩塌、
聚落合理發展，塑造水庫保育與開發平衡的最適化結果。提出最適化水庫集水區空間 發展的管理型態。
二、適性規劃方式
本研究利用土地使用適宜性分析之概念，作為分級分區管理之評估工具。土地適 宜性分析為評估一地做為其他用途使用之適宜性過程，是一種環境規劃的工具，同時 也被認為是以 GIS 為基礎之規劃分析方法。其大多運用於土地使用規劃與資源管理 作業上，以分析環境特性之空間差異性(內政部營建署城鄉發展分署，2011)。
在曾文南化烏山頭水庫集水區合理利用規劃之適宜性分析暨土地使用檢討 工作 報告(2011)中提到，土地使用適宜性分析可以輔助規劃者或決策者迅速瞭解自然環境
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對各種土地使用之潛力與限制，以確保所規劃、允許的開發行為不會與環境保育的目 標相衝突。
本研究以曾文南化烏山頭水庫集水區合理利用規劃之適宜性分析暨土地使用檢 討工作報告(2013)中土地使用適宜性分析之因子，作為主要參考藍本，其計畫篩選適 宜性相關文獻，歸納與流域、集水區、山坡地、農作、具山坡地範圍之城鄉發展等相 關研究，針對其與其計畫之適用性、資料健全性與實際可操作性，以表列的方式進行 文獻分析，透過文獻分析歸納收斂與適用於計畫的評估因子。進而彙整出針對本研究 之適用性之相關因子，其可分為發展潛力與發展現制作為本研究土地使用分級分區評 估因子之項目。
(一) 發展潛力
其中發展潛力因子可分為聚落規模、與公共設施之’距離、與計畫道路之距離等 項目。
1. 聚落規模
聚落規模可分三個等級：Ⅰ、10 人以下；Ⅱ、10-150 人；Ⅲ、150 人以上。
2. 與公共設施之距離
與公共設施之距離可分三個等級：Ⅰ、500M 以內；Ⅱ、500-1000M；Ⅲ、1000M 以上。
3. 與計畫道路之距離
與計畫道路之距離可分三個等級：Ⅰ、0.4KM 以內；Ⅱ、0.4-1KM；Ⅲ、1KM 以上。
(二) 發展限制
發展現制可因子分為地質災害潛勢、坡度因子、土壤沖蝕。
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1. 地質災害潛勢
災害潛勢區域是指因土地特性、位置等特殊原因，容易造成土石崩塌、岩體 滑動、落石、山崩或土壤流失等災害發生區域，主要依據中央地質調查所所 公布相關地質災害圖資進行套疊，主要包括：岩屑崩滑潛勢、落石潛勢、土 石流潛勢、岩體滑動潛勢、崩塌區等進行套疊。可分為 I、無或低潛勢；II、
中潛勢；III、高潛勢。
2. 坡度因子
地形坡度是以平均坡度為因子，進行地形指標界定，將坡度進行分級，一級 坡：0%≦S<5%；二級坡：5%≦S<15%；三級坡：15%≦S<30%；四級坡：
30%≦S<40%；五級坡：40%≦S<55%；六級坡：S≧55%。
3. 土壤沖蝕
土壤沖蝕是經由自然現象(如水力、風力、凍融、重力等自然現象)及人為不 當的土地使用等作用下所產生地表破壞、分離、搬運和沉積等地表擾動的現 象。而土壤沖蝕的現象會影響到水庫的蓄水量的問題，蓄水量主要受到上游 土砂崩塌伴隨水循環系統透過河川水系進入庫區，應要避免土砂崩塌，除了 落實水土保持外，對於土質易受沖刷的區域更應保留原始的植生，避免人為 的開發破壞，因此將土壤沖蝕強度納入本研究土地適宜性的限制因子。土壤 沖蝕透過土穰沖蝕指標模式(SEIM)分程度，輕度(SEIM<7 ton/ha-yr)；中度 (7<SEIM<21 ton/ha-yr)；重度(SEIM>21 ton/ha-yr)。
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500-1000M；Ⅲ、1000M 以上
計畫道路 Ⅰ、0.4KM 以內；Ⅱ、0.4-1KM；
土壤沖蝕指標模式輕度(SEIM<7 ton/ha-yr) ； 中 度 (7<SEIM<21 ton/ha-yr) ； 重 度 (SEIM>21 ton/ha-yr)
資料來源：本研究彙整自曾文文南化烏山頭水庫集水區合理利用規劃之適宜性分析暨土地使用檢討工
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等級及程度予以不同的使用方式。其目的在於依據集水區災害與崩塌風險，訂定不同 土地管理標準，配合引導既有聚落集中化合理使用(搭配點源汙染控制)，兼顧地方發 展、土地使用、水源涵養、及維護水質。管制區可分三個等級
四、劃設標準
(一) 水庫區
水庫區為水庫主體，由烏山頭水庫公告之水庫蓄水範圍而劃設其分區。
(二) 水庫緩衝區
依照目前烏山頭水庫「緩衝帶」設置，考量相關條件後(法規、毛細作用、過濾 泥沙、農藥及肥料所需長度等) (嘉南農田水利會，2009)。因此劃設依據參考水土保 持法第 20 條，水域保護帶建議於水庫滿水位線起至 50M 水平距離劃設。
(三) 第一級管制區
為涵養水源、維護自然資源及國土保安，針對風蝕、崩塌、沖蝕、地滑、土石流 及坡度陡峭地區等具有持續性災害，並危害公共安全區域，避免人為開墾使得土壤沖 蝕嚴重。第一級管制區是指涉及下述災害潛勢因子之區域，做為劃設標準。
1. 經濟部中央地質調查所研究成果之地質災害潛勢圖（高潛勢崩塌區、岩屑崩 滑高潛勢區、土石流高潛勢區、岩體滑動高潛勢區）。
2. 土地平均坡度百分之三十以上（四級坡以上）之地區。
3. 土穰沖蝕指標模式(SEIM)為重度(SEIM>21 ton/ha-yr)。
(四) 第二級管制區
於劃定禁止保護區以及許可發展區之外所有區域，主要分布於第一級管制區外。
第二級管制區是指涉及下述災害潛勢因子之區域，做為劃設標準。
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1. 經濟部中央地質調查所研究成果之地質災害潛勢圖（中或低潛勢崩塌區、岩 屑崩滑中或低潛勢區、土石流中或低潛勢區、岩體滑動中或低潛勢區）。
2. 土地平均坡度百分之三十以下（一至三級坡）之地區。
3. 土穰沖蝕指標模式(SEIM)為輕度或是中度(0<SEIM<21 ton/ha-yr)。
(五) 第三級管制區
位於風蝕、崩塌、沖蝕、地滑、土石流及坡度陡峭地區之外，主要分布於第一級 管制區外。第三級管制區是指涉及下述災害潛勢因子之區域，且為既有聚落密集區(並 考量公共設施、道路與人口分布)劃設，做為劃設標準。
1. 經濟部中央地質調查所研究成果之地質災害潛勢圖（中或低潛勢崩塌區、岩 屑崩滑中或低潛勢區、土石流中或低潛勢區、岩體滑動中或低潛勢區）。
2. 土地平均坡度百分之三十以下（一至三級坡）之地區。
3. 土穰沖蝕指標模式(SEIM)為輕度或是中度(0<SEIM<21 ton/ha-yr)。
(六) 劃設流程
土地使用分級分區劃設流程如下圖所示。
圖 22 水庫集水區土地使用分級分區劃設流程
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貳、烏山頭水庫集水區任務分派與空間規劃
藉由土地適性管理之概念，利用土地使用分級分區之手法，對水庫集水區內之土 地依據不同程度之發展需求及保護目的，劃設不同之分區，並予以不同程度的管制，
可以做到分區分級管制之目的。因此藉由土地使用分級分區之劃設，可分為水庫區、
水庫緩衝區、第一級管制區、第二級管制區、第三級管制區，進行管理。其劃設精神 分述如下。
一、水庫區及水庫緩衝區
水庫區及水庫緩衝區之劃設，為保護水庫遠離立即的水體污染風險區域，在此區 域內禁止任何行為。土地使用管制，以禁止開發為原則。
水庫區，為水庫主體，最重要之目的為確保水資源不遭受污染，為水資源進入水 庫最後一個階段，因此在水庫區應禁止任何開發行為，以涵養水源並且達到保護水質 之目標。
水庫緩衝區，為水資源進入水庫主體最後一道防線，是以水域緩衝帶之概念進行 劃設，水域緩衝帶之規劃，主要是為了淨化水質、防止土石直接沖刷進入水庫，並可 移除泥砂、營養源及細菌及有助於穩定與保護河岸。必須限制及規範土地使用及人類 活動，以防止水源污染，以淨化水質、防止沖蝕，達到涵養水源並且保護水質。
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圖 23 水庫區及水庫緩衝區劃設成果
資料來源：本研究繪製
二、第一級管制區
第一級管制區內，完全禁止污染行為及會造成水質污染之土地利用，應給予最高 級別之保護，此區位於高災害潛勢地區，經適宜性分析之成果，屬於不適合人為開發 之區域，為水資源品質不得下降之區域，以提供最高品質之飲用水為標的，此區之管 理以避免污染風險為主要原則。因此在第一級管制區之空間型態會維持自然環境之狀 態，將可能造成水源危害之因子排除。土地使用管制，以禁止開發為原則。目的為涵 養水源、維護自然資源及國土保安，針對風蝕、崩塌、沖蝕、地滑、土石流及坡度陡 峭地區等具有持續性災害，並危害公共安全區域，避免人為開墾使得土壤沖蝕嚴重。
建議後續利用相關集水區之水土保持治理工程或復育措施，以保全高災害風險之土 地。
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圖 24 第一級管制區劃設成果
資料來源：本研究繪製
三、第二級管制區
第二級管制區，為不得增加水資源污染風險之區域。目標在於降低集水區的風險，
第二級管制區，為不得增加水資源污染風險之區域。目標在於降低集水區的風險，