他山之石水庫集水區治理策略與作為—國內外案例分析

壹、臺北水源特定區 一、緣起

為提供大臺北地區民眾安全潔淨之飲用水，以及永續利用之水源，於民國六十八 年公告「新店溪青潭水源、水質、水量保護區管制事項」管理保護區內之開發與資源 利用。臺北水源特定區計畫則於民國六十八年元月行政院第一六一三次院會決議第三 項：「集水區之經營至為重要，濫墾濫建及污染水源之行為均需嚴予防止。請內政部 從速規劃編定該地區之特定區管理計畫施行。」之規定辦理(臺北水源特定區計畫（南 勢溪部分），1984)。其計畫之主要目標為「維護區內之水源、水質、水量、以充分供 應臺北地區自來水用水，並防止水庫淤積，延長水庫使用年限」(「變更臺北水源特 定區計畫（含南、北勢溪部分）（第二次主要計畫通盤檢討）案」，2001)，並受到「新 店溪青潭水源水質水量保護區域管制事項」與「山坡地保育利用條例」等有關法令之 管制。

內政部依行政院指示，除依自來水法以 1979 年 2 月 10 日臺內營字第 018 號函劃 定公告「新店溪水源、水質、水量保護區外」，並依都市計劃法第十二條擬定專為保 護水源、水質、水量之「臺北水源特定區計畫」，以事前之區內發展趨勢評估，劃設 所需之農業區、商業區、住宅區… 等，其餘之土地則將之列為保安、保護區予以禁 止開發，以達到保護水源、水質、水量之目的。

臺北水源特定區規劃時，為爭取時效並防止翡翠水庫上、下游及附近地區居民濫 墾、濫建及污染水源，依南北勢溪之集水區域劃分為南勢溪、北勢溪兩部分分別辦理，

於民國七十三年二月及五月分別公告北勢溪與南勢溪之「臺北水源特定區土地使用管 制要點管制事項」 (郭瑞華、林瑞廷，2000)。民國八十一年完成第一次通盤檢討，

將南北勢溪兩部分合為一體檢討之，而第二次通盤檢討，內政部都市計劃委員會於民 國八十九年六月二十日第四八八次會議審議完竣，並由臺北縣政府於民國九十年五月

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二十一日公告實施(王嘉禎，2002)。

二、措施與手法

(一) 管制方式

臺北水源特定區除依自來水法成立「新店溪青潭水質水量保護區」，又為首例之 都市土地，依都市計畫法劃設限制發展特定區，由於加上「特定」兩字，該特定區之 土地利用，除受自來水法水質水量保護區相關限制外，亦受臺北水源特定區土地管制 要點之管制。換言之，該特定區受到自來水法與都市計畫法之「雙重管制」，是其他 保護區中管制最嚴格。管制目的在於防止水源特定區內之濫墾、濫伐、濫葬、採取及 堆積土石、擅自採礦、擅闢道路、超限利用、堆置廢棄物等不當行為，以維護集水區 之水源、水質、水量之潔淨與安全之目的。其管制內容如下：

1. 資源利用管制方面：

依照自來水法第 11 條 14 規定禁止在區域內一切貽害水質水量的行為與飲用水 管理條例第 5 條規定「在飲用水水源水質保護區或引用水取水口一定距離之地區，

不得有污染水源水質之行為」。

2. 土地開發利用管制方面：

土地使用分區及建築物興修：商業區、遊樂區、住宅區、農業區的建蔽率各為 60%、20%、60%、5%，而商業區住宅區的容積率為 80%、120%，農業區兩層樓面 積不得大於 165M2。

禁止或限制開發工業區、遊樂區、醫院、文教設施、提供住宿之設施、墳墓設置、

高爾夫球設置。

3. 污染行為管制方面

依規定使用農藥及肥料、興建污水下水道系統及污水處理設備頇依照臺北水源特

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定區管制要點、觀光發展建設限制室內遊憩設施才可。

4. 其他

多年危樓不得重修改建，一旦修建屋舍即視為違建立即拆除。綜觀上述，臺北水 源特定區管制現況較全國 107 處水質水量保護區規定為具體且嚴格。且水源特定區 內法令相當繁瑣，又受限程度遠高於自來水水質水量保護區之情況下，是以臺北水源 特定區內居民認為臺北水源特定區隨自來水水價 0.5 毛（以家用給水與公共給水費率 為例）撥充徵收水源保育與回饋費，與全國 109 個自來水水質水量保護區之徵收費用 相同，是以水源特定區居民認為其回饋方式相當不公帄，要求回饋程度應高於自來水 水質水量保護區(林沛㚬，2009)。

(二) 專責管理機構

為保護供應大臺北地區目前約五百萬人口自來水之水源、水質不受破壞與污染，

前臺灣省政府遵照行政院 72 年 1 月 4 日臺 72 經字第 00018 號函示，設置臺北水 源特定區管理委員會專責管理機構，並於 73 年 4 月 1 日正式成立，負責管理維護 新店溪（含北勢溪、南勢溪）青潭堰上游集水區 之水源、水質、水量之安全與潔淨(經 濟部水利署臺北水源特定區管理局，2012)。

「臺北水源特定區管理委員會」掌理下列事項：都市計畫、土地使用管制、建築 管理、工礦及土石採取管理、觀光遊憩管理、林業經營、林地管理、違規行為之查報 取締、集水區治理、河川治理、山坡地保育利用、環境改善維護、水質污染等之公害 防治、下水道管理及其他相關事項(王嘉禎，2002)。

88 年 7 月 1 日水源會配合臺灣省政府功能業務與組織調整改隸中央經濟部，人 員與業務全數移撥，改制為「經濟部臺北水源特定區管理委員會」。91 年 3 月 28 日 與水利處、水資源局整併，成立水利署，再改制為「經濟部水利署臺北水源特定區管 理局(經濟部水利署臺北水源特定區管理局，2012)。

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三、策略及方法

(一) 都市計畫

臺北水源特定區計畫，係依都市計畫法第 12 條擬定。視影響水源、水質、水量 之程度及實質發展需要，將區內土地劃分為第一種住宅區、第二種住宅區、商業區、

保護區及農業區等不同使用分區，予以土地分級分區使用管制，以期確保水源、水質、

水量之安全與潔淨。其法令依據為：1.都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則；2.

都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 12 條。目的在於維護臺北水源特定區之水源、水 質、水量、減緩水庫淤積，延長水庫使用年限，俾充分供應大臺北地區民生用水。

(二) 建築管理

內政部依據建築法第 2 條第 2 項以 74 年 6 月 10 日內營字第 320531 號公告指 定臺北水源特定區管理委員會（以下稱水源會）為本特定區（包括南、北勢溪特定區 計畫，但新店、坪林、烏來水源特定區計畫除外）主管建築機關，並於 74 年 6 月 16 日生效。內政部於 88 年 8 月 10 日臺八八內營字第 8807639 號函核定，為配合 臺灣省政府組織調整，前水源會於 88 年 7 月 1 日改隸經濟部，故主管建築機關變 更為經濟部臺北水源特定區管理委員會自 88 年 7 月 1 日起生效，91 年 3 月 28 日 水源會組織再調整，改隸屬經濟部水利署，內政部爰再於 91 年 5 月 10 日臺內營字 第 0910083678 號函核定，主管建築機關變更為經濟部水利署臺北水源特定區管理局，

並自 91 年 3 月 28 日起生效。期以特設之管理機關維護臺北水源特定區之水源、水 質、水量之安全與潔淨。其法令依據為：1.依都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細 則、建築法、新北市建築管理規則、山坡地建築管理辦法、建築技術規則及臺北水源 特定區計畫土地使用分區管制要點等相關法令辦理核發建築執照。2.依建築法第 70 條、第 70 條之 1、第 71 條、第 73 條及新北市建築管理規則等相關法令辦理核發使 用執照。3.依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，而予核發土地使用分區 證明。4.依據臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點、建築法、違章建築處理辦

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法等規定執行查報取締作業。目的在於臺北水源特定區計畫係奉民國 68 年 1 月行政 院第 1613 次院會決議第 3 項「集水區之經營至為重要，濫墾濫建及污染水源之行為，

均需嚴予防止。請內政部從速規劃編訂該地區之特定區管理計畫施行」之規定辦理。

經責成前省府住都局規劃，並依都市計畫法第 12 條擬定。視影響水源、水質、水量 之程度及實質發展需要，將區內土地劃分為第一種住宅區、第二種住宅區、商業區、

保護區及農業區等不同使用分區，予以土地分級分區使用管制，實施建築管理，以維 護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻(經濟部水利署臺北水源特定區管 理局，2012)。

(三) 土地使用管制

臺北水源特定區，其劃設目的係以維護臺北水源特定區之水源、水質、水量，俾 充分供應臺北地區自來水用水，並為防止水庫淤積，禁止水源特定區範圍內土地濫墾 或開發行為，以延長水庫使用年限為主。臺北水源特定區範圍內包含臺北水源特定區 計畫、烏來水源特定區計畫、坪林水源特定區計畫及新店水源特定區計畫等四處都市 計畫 (新北市政府，2011)。

圖 6 臺北水源特定區土地使用分區示意圖

資料來源：變更臺北水源特定區計畫(土地使用分區管制要點通盤檢討)書

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建築使用限制、農藥與肥料限制、位於環境地質災害區進行容積移轉之規定等方式。

(四) 集水區保育治理

臺北水源特定區係全國首例經由「都市計畫法」劃設之水源、水質、水量保護區，

面積約為 717 平方公里，流域範圍包含新店溪、北勢溪及南勢溪集水區。其內設有 一座翡翠水庫，主要供應大臺北地區約 500 萬人民生用水，故其水源、水質與水量 之安全與潔淨具有相當之重要性。近年來受氣候變遷影響，極端強降雨事件頻仍，為 降低水庫淤積量，集水區治理工作顯得格外的重要。

臺北水源特定區由於地形陡峭、地質脆弱等自然環境條件不佳，並受部分人為因 素影響，造成土壤沖蝕與坡地崩塌等水土保持問題。而土砂進入河川水體進而流入水 庫，將造成水庫淤積及降低水庫壽命，故集水區保育治理為本局年度經常持續性辦理

臺北水源特定區由於地形陡峭、地質脆弱等自然環境條件不佳，並受部分人為因 素影響，造成土壤沖蝕與坡地崩塌等水土保持問題。而土砂進入河川水體進而流入水 庫，將造成水庫淤積及降低水庫壽命，故集水區保育治理為本局年度經常持續性辦理