水庫集水區各目的事業管制之發展歷程

第二章 問題意識與探討－水庫集水區既有管制發展之衝突

第一節 水庫集水區各目的事業管制之發展歷程

臺灣所劃定的水庫集水區種類，依自來水法、水土保持法、都市計劃法、水利法 等等，可分為自來水水源水質水量保護區、飲用水水源、水庫集水區、水質保護區、

水源特定區等等，各水源保護區依不同法令不同功能劃設，其主管機關亦不盡相同，

造成今日水源管制區雜存情形 (張延光、劉秀鳳，2001)。

壹、臺灣水庫集水區管制分區劃設依據 一、水利法規範

水利行政之處理及水利事業之興辦，依水利法之規定。但地方習慣與本法不相牴 觸者，得從其習慣。第五十四條規定水庫蓄水範圍由興辦人或其委託管理機關（構）

管理之。其使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應遵行事項之辦法，由 中央主管機關定之。

二、水庫蓄水範圍

依水利法第五十四條之二規定訂定水庫蓄水範圍使用管理辦法。水庫蓄水範圍使 用管理辦法所稱水庫蓄水範圍，指水庫設計最高洪水位與其迴水所及蓄水域。

三、特定水土保持區

依水土保持法，為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減 免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定。第八條規定水庫集水區之治理 或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。

四、自來水水質水量保護區

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依自來水法，為策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充 裕而合於衛生之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達，特制定。第十一條規定 自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事 實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區。

五、飲用水水源水質保護區

依飲用水管理條例，為確保飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健 康，特制定。第三條規定，飲用水指供人飲用之水，飲用水之水源為地面水體：指存 在於河川、湖潭、水庫、池塘或其他體系內全部或部分之水等。第五條規定在飲用水 水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。

六、水源特定區

依都市計畫法，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國 防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。第 十二條之規定為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定 特定區計畫。

並依都市計畫臺灣省施行細則第二十七條之規定保護區為國土保安、水土保持、

維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定。

七、保安林地範圍

依森林法，為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用。第二十二條規定國有林、

公有林及私有林有為涵養水源、保護水庫所必要者，應由中央主管機關編為保安林。

貳、臺灣水庫集水區管制法令發展歷程 一、水利相關法令發展歷程

關於臺灣水庫集水區相關管制法令，最早為森林法(民國 21 年)，針對保護水庫

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之必要劃定保安林地範圍。民國 28 年發佈都市計畫法，以限制發展之都市計畫區，

針對必要地區劃設都市計畫保護區，為保護水源地區。根據都市計畫臺灣省施行細則，

保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定。於民國 31 年針對水利事業訂定水利法，針對水庫蓄水範圍制定相關規定及內容。為策進自 來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，改善 國民生活環境，促進工商業發達，於民國 55 年訂定自來水法，針對水源保護之必要 劃定水質水量保護區。於民國 61 年訂定飲用水管理條例，針對飲用水水源進行保護，

制定飲用水水質水量保護區，並限制相關管制內容。水利法並在民國 72 年增訂第 54-1 條條文，為維護水庫安全，針對水庫蓄水範圍訂定禁止行為。為實施水土保持之處理 與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，

於民國 83 年訂定水土保持法，針對水庫集水區應劃定為特定水土保持區，並訂定相 關規範。民國 88 年由經濟部號令訂定水庫蓄水範圍使用管理辦法，訂定水庫蓄水範 圍之界線、管理事項、使用規範等。民國 92 年水利法增訂第 54-2 條條文，針對水庫 蓄水範圍之管理及相關遵循辦法制定水庫蓄水範圍管理辦法。同年水庫蓄水範圍使用 管理辦法修正條文及名稱，並依水利法第五十四條之二規定訂定。

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#16、#20、#21

資料來源：本研究彙整

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參、臺灣水庫集水區管制困境之分析

有鑒於此可以清楚看到水庫集水區的種類在法令上就有多種不同管制，其限制行 為主要為限制危害水質水量行為、避免直接危害水體行為、以及限制開發行為，例如 控制土地開發密度或是從事有危害水體之經濟活動；然隨著法令的不同，管制範圍也 隨之不同；在這種紛亂的法令體系下，顯然地並無單一或較具整合性法令去規範水資 源的治理，以致於造成正式制度上規範的凌亂和事權的不統一。而水庫集水區區劃設 依據及劃定方式，更因法令及劃設機關不同，又有其不同行政程序 (劉筱蕾， 2006)。

從空間規劃之角度來看，水庫集水區受各種類之法令管制，卻只針對維護水質水 量與水庫機能運作，只劃定平面式的管制區域，卻沒有針對實際環境因子對管制區進 行適宜性分析，而只用單一標準對水庫集水區進行管理，缺乏全面考量集水區治理方 式。

目前臺灣水庫集水區受多重與多元目標法令管制下所衍伸之問題，有法規體系零 散；管理體系權責分配不一。

一、法規體系零散

水庫集水區面積廣大，牽涉的法令很多，諸如水利法、野生動物保育法、森林法、

水土保持法、山坡地開發利用條例、發展觀光條例等等有關土地使用的法令及水污染 防治法、廢棄物清理法、空氣污染防制法等有關環境污染的管制法令。此外，尚牽涉 國有財產法、民法、原住民保留地管理辦法。與河川土壤工程維修有關的尚有水利法、

公路法。如何有效連結龐雜的相關法規，或訂定統一的「水庫集水區管理法」，應是 討論水庫集水區管理改進的重要問題(李志賢，2004)。

劉筱蕾(2006)，現行有關水源保護區管理法令有自來水法、飲用水管理條例、水 土保持法與水污染防治法等等，其法令所規定之目標不同，主管機關也不盡相同，而 造成水源保護區法令競合的困擾，例如自來水法之目的在於促進自來水事業之合理發 展，以供應衛生用水，而水土保持法目的在於促進水土保育，以涵養水源，促進土地

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合理利用，此兩者目標不同，但同時應用在水源保護區內，造成主管機關各司其職，

而民眾卻不知該如何遵循法令之困擾。現行水源保護區的法規並不欠缺，反而是多元 法令、多元目標的交雜下，缺乏水資源整體規劃及治理制度設計，反造成執行上的困 境。

二、管理體系權責分配不一

在執行權限分配上，牽涉中央政府、縣市政府、及部分鄉鎮市公所；中央政府有 徹底之規劃權，而各級政府內牽涉的官署又相當多，如縣政府內的農業局、環保局、

建設局、工務局，甚至民政局與社會局（有關原住民或勞工）等，都可能有一定的業 務。正因為政府層級過多，相關業務單位林立，容易推諉責任，也可能導致協調不易。

根據觀察，最大困難在縣市政府、鄉鎮市公所，因人力不足、財力有限，於是往往執 行不力。即使在行政組織上特別設計，使河川流域管理局就水庫集水區管理問題有決 策權，仍不能避免許多原本就須與地方政府協調的行政業務。為使決策能順利進行，

應加強研究水庫集水區管理「領域內」各層級行政機關的協調合作。而在政府部門方 面似有必要設立專職的研究發展機構，大量鼓勵設置半官方機構，以充實人才與經驗。

(李志賢，2004)

例如臺北水源特定區管理體系就涉及經濟部水利署、臺北縣政府、及臺北市政府，

然因為權責不清導致地方機關執行政策難以配合，再加上民眾對於水資源的需求越加 明顯，不同的行政轄區(臺北縣市)開始為了爭奪水權產生政治角力，但對於付出維護 水資源的成本又敬而遠之，例如臺北市政府雖為翡翠水庫主要用水地區，但因無直接 管轄權利，故不願意對臺北水源特定區維護水資源之成本付出代價。行政管理體系另 一問題是中央與地方權責不清，中央制定水資源政策，但由地方政府來執行，但中央 在決策或經費預算方面，應該涉入到何種層級卻無明文規定，造成各單位都想享受成 果，卻又不願付出成本之窘境(劉筱蕾，2006)。

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