地方發展與水庫治理之衝突

臺灣由於地勢地勢陡峻，河川短，河床比降極大，遇雨則山洪暴漲，氾濫成災，

逢旱則乾涸見底，因此用水缺乏，唯一治本之道為興築水庫水壩，而水庫劃設主要都 為人生活的使用需求所產生，而水庫的劃設，利用天然集水區地形而劃定劃定，並將 水引入水壩內，收集處理後，轉為其他的使用。因此在水庫的設立就會牽涉到既有生 存於水庫選址地點或是集水區內的居民，多半既有聚落的居民隨著水庫遷移至適合於 生存的地方，往往就近遷移，還是會於集水區內生存。在水庫與水庫集水區的成立，

政府因此做出管制的行為，立法、劃設管制範圍等等的管制行動，往往不會顧及既有 聚落居民的生存權，更不用說發展權了。基本上都是用強硬的手段使居民驅離，離開 歷代傳承下來的土地，當然臺灣人的民族性是守舊保護先民們所傳下的土地、房屋、

技藝與文化，政府的管制行動，與水庫集水區既有聚落的存留，就成了矛盾的關係，

彼此糾結著。

現在臺灣地區內有許多水庫，集水區呈現不同的開發，而且大部分人民或業者已 開發久遠，可謂根深蒂固。如今如何整治，成為問題。就此，須有詳實的資料調查，

應就各地區各類型土地使用對水庫集水區的危害情形，加以類型化篩選出嚴重地點，

進行最嚴厲的處置；對較不嚴重的地區，則透過折遷補償、農藥肥料使用技術的指導、

低污染農藥低價或免費的發送等誘因手段，以減少污染。此外，也不排除在較污染地 區實行總量管制（亦即採用經濟誘因手段），或非點源控制（Non-pointsource control）

以達成最佳管理作業（BMP, Best management practices）的目標。如有必要，也不排 除政府自費興建焚化爐、開闢梯田或各種設施，以協助居民做好水庫集水區水土保持 及污染防治(李志賢，2004)。

壹、水庫集水區治理

蕭代基等人(2003)提出自然資源的管理制度特質為：(1)天然分佈區域內各項事物 容易互相影響，如水資源的天然分佈區域就是流域；(2)由於在影響區域內的自然資

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源會互相影響，故區域居民、使用者和生產者將成為權益相關者；(3)權益相關者參 與原則為「貢獻與權益相符合」(principle of contribution andparticipation)。也就是由 利害相關人所組成的地方自治團體來管理水資源，協調不同利益衝突與互相監督，以 達到水資源永續利用之目標。這樣的自然資源管理制度以利害相關人參與管理的理念，

將水資源治理的成本內部化，也就是藉由協商平臺自行協商資源分配的同時，也就同 時決定個人在水資源議題上利益與成本的分配 (劉筱蕾，2006)。

鄭皆達(1994)，集水區保育基本上是以「保土」、「護坡」的方法，達到「理水」

及「淨水」的目的。因此治水必先治山，並以全方位的思維進行整體的考量規劃，先 穩定集水區內的坡地，降低土壤沖蝕，進而達到水源的維護與改善。集水區的生態、

人文、水文等特性均與保育治理問題解決之道息息相關。

李錦育(2005)，集水區經營與治山防洪是一體兩面，實質意義與實施宗旨，為國 土保安及保護集水區自然資源之永續利用，因此集水區經營應著重於多元化、多目標 及全方位之計畫理念。

李志賢(2004)研究指出在水庫集水區為重要之水源涵養及水土保持地區，研擬水 庫集水區管理改進措施以維護水庫集水區及下游地區人民生命與財產之安全，實為政 府之職責。惟目前水庫集水區仍有若干不符合該區土地使用之情形（例如濫墾、濫葬 等違規使用與土地超限利用等），上上之策當然是依法徵收私有地，但因為數可觀，

恐對政府財政造成龐大的負擔，但如久未徵收與補償，又有濫墾與要求變更使用之壓 力。何況，臺灣地區現有大小型水庫六十六座，水庫集水區涵蓋面積遼闊，廣達 5,000 平方公里，約佔了臺灣地區總面積之 12.6 ％，而在保護區內的居民亦長期忍受土地 利用受到限制的不公平待遇，以致抗爭事件迭起，造成社會不安與政府公信力的式微。

因此，亟需研擬水庫集水區管理改善措施，以增進土地利用，維護水源，並達成社會 公平正義。

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貳、地方發展與水庫治理之衝突

通常水庫的劃設隨著法令的規定，水庫集水區、水源保護區等保護水質、水量之 分區伴隨著劃設，其目的主要為保障水源、保護水質、維護水量、穩定供水等因素而 劃定。但保護與開發往往是相衝突的。劉筱蕾(2006)提到，水源保護相關分區之範圍 劃定，將對區域內居民當地經濟活動及地方發展產生必定受到負面影響。水源保護區 範圍劃定，以政府為主導者，召集公部門、私部門、學界、立法機構、相關利害團體 等受水資源影響的利害關係人，因此劃設水源保護相關分區之政府與受水資源影響的 利害關係人也就是當地居民，往往就會形成衝突，造成了水庫治理與地方發展之衝 突。

一、水庫集水區內產業發展受限

水庫集水區內產業發展受相關限制如下：依自來水法，水源保護之目的，第十一 條之規定：自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理 外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法 或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：

1. 濫伐林木或濫墾土地。

2. 變更河道足以影響水之自淨能力。

3. 土石採取或探礦、採礦致污染水源。

4. 排放超過規定標準之工礦廢水或家庭污水，或其總量超過目的事業主管 機關所訂之標準。

5. 污染性工廠。

6. 設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、

糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。

7. 在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬；其他以營 利為目的，飼養家禽、家畜。

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8. 以營利為目的之飼養家畜、家禽。

9. 高爾夫球場之興建或擴建。

10. 核能或其他能源之開發、放射性廢棄物儲存或處理場所之興建。

11. 其他足以貽害水質、水量，經中央主管機關會商目的事業主管機關公告 之行為。

12. 前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核 准者，不在此限。

依水利法第五十四條之一規定：為維護水庫安全，水庫蓄水範圍內禁止下列行 為：

1. 毀壞或變更蓄水建造物或設備。

2. 啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。

3. 棄置廢土或廢棄物。

4. 採取土石。但主管機關辦理之濬渫，不在此限。

5. 飼養牲畜、養殖水產物或種植植物。

6. 排放不符水污染防制主管機關放流水標準之污水。

7. 違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。

 於水庫蓄水範圍內施設建造物，應申請主管機關許可。

 前項許可，主管機關得委託水庫管理機關（構）辦理。

二、水庫集水區內既有聚落居民生存受阻

依都市計畫法臺灣省施行細則第二十七條規定：訂定禁止與容許使用設施；既有 合法建築拆除後新建、改建、增建規定；計畫發布實施前相關農業與農舍使用允許。

依水庫蓄水範圍使用管理辦法，對於水庫蓄水範圍內的私有土地，亦不得隨意變更。

依水庫蓄水範圍使用管理辦法第二十二條規定：蓄水範圍內之私有土地，除屬違 反水利法第五十四條之一第一項之規定行為者外，得為從來之使用，但不得變更用途 及增加使用範圍。

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三、小結

黃瀅純(2010)，在劃設水庫集水區，以法律層層確保大眾利益的同時，卻造成集 水區範圍、水質水量保護區等相關水利法令限制範圍內的土地所有權人或地主損失，

無法隨意種植果樹、亦無法蓄養家畜、家禽，因水庫興建而遷村的居民，沒有水庫的 水源可以使用，又要顧慮集水區的維護，這雙重的打擊更讓集水區內的產業活動受到 相當大的侷限。

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