行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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管制與革新: 1990 年後日本政經體制的轉變
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計畫類別：◎個別型計畫
□整合型計畫
計畫編號：NSC90－2420－H－004－010－
執行期間：90 年 9 月 01 日至 91 年 7 月 31 日
計畫主持人：蔡增家(政治大學國際關係研究中心助理研究員)
E.mail: zjtsai@nccu.edu.tw
計畫參與人員：林佳鵲(淡江大學日本研究所研究生)
李建龍(淡江大學日本研究所研究生)
本成果報告包括以下應繳交之附件：
◎赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：國立政治大學國際關係研究中心
中
華
民
國
91
年 9 月 30 日
一、中文摘要 日本首相小泉純一郎在去年（2001）上台之後其主要政見便是提出以「構造改革」來挽救 已經停滯長達十年的日本經濟。自從一九九一年泡沫經濟破滅之後，日本經濟便開始下滑， 之後歷經選舉制度的改革、財政體系的改革、金融體制的改革以及行政官廳的改革，選舉制 度改革結束自民黨的一黨獨大，財政體系改革有效降低政府在經濟政策的主導性，金融體制 改革讓政府無法再以主要銀行體系來掌控企業資金的來源，行政官廳的改革降低大藏省在決 策上所扮演的角色。過去研究日本政經體制都是以政府為主導、企業政策配合來詮釋日本在 七○年代經濟的高度成長，而九○年代之後歷經這四項改革是否已經讓日本政經體制出現質 性的變化呢？本文主要研究目的是要以政府與市場的關係來分析日本歷經這十年的改革，政 府與市場的互動關係是否已經出現巨大的轉變，換句話說，原本政府以正式及非正式的制度 來主導企業的產業政策及銀行的利率政策，但現今卻已經出現市場的力量大於政府控制及主 導的能力，以及非正式制度仍然存在而非正式制度卻已經改變的特殊現象，這也是現今日本 政府政策會如此僵化而且經濟遲遲無法復甦的最主要原因。本文將以制度的研究方法來分析 日本政府與市場之間主要行為者的互動關係，在觀察對象當中：政府方面包括自民黨、官僚 與國會，而在市場方面的主要觀察對象則是企業與銀行。 關鍵字：構造改革、金融改革、行政官廳改革、自民黨、大藏省。 二、英文摘要
Since the bubble economy burst in 1991, Japanese political economic institutions have witnessed the collapse of the Liberal Democratic Party, Hosokawa’s political reformation, the Asian currency crisis, and Hashimoto’s financial Big Bang. Have Japanese 1955 political economic institutions really changed? Which factors have helped to bring about this change and will new institutional dynamics influence Japanese economic development? This article applies the vertical-integrative model to explain Japanese economic growth from 1955 to 1990 and its transformation in the 1990s. The vertical-integrative model hypothesize that high expectations regarding GDP growth and regarding the all-powerful bureaucracy by the government, business, and people are the primary motivations stimulating economic development. I would argue that, in a recession, bureaucrats collaborate with factions within LDP to form money politics. This will cause institutional conflict and fragmentation. To support these hypotheses, this article will examine Japanese financial politics in the 1970s and 1990s respectively.
Key Words: Structural Reform, Big Bang, Administrational Reform, Liberal Democratic Party, Ministry of Finance。 三、計劃緣由與目的 從二次大戰之後至今，日本的經濟走向呈現相當戲劇化的發展。當一九五五年自民黨五 五體制確立之後，日本政府便全力發展經濟，在池田勇人首相的「所得倍增論」的口號下， 從一九六○年至一九六五年日本連續五年出現兩位數的經濟成長率（除了一九六二年為 7 ﹪），之後就算歷經兩次石油危機及日圓升值壓力，日本的經濟成長率仍然有 5﹪的表現，這 使得在一九八○年代出現許多著作來探討日本的經濟奇蹟，有些學者認為日本經濟的快速成 長是在於全能的官僚體系的主導，而有些學者則認為是官僚與企業之間的協調與合作開創日 本經濟的發展，但是不可否認的，日本以官僚為主導的政經體制對經濟成長的助益是功不可 沒的。 但是，從一九九一年泡沫經濟破滅之後，日本經濟卻開始出現停滯的狀態，例如從一九
九二年開始日本經濟成長率便降至 1﹪，一九九七及一九九八年更出現戰後首次的負成長， 一直到現今都沒有恢復的跡象。而在一九九一至二○○○年期間，日本歷經十三次的經濟振 興方案、自民黨政府下臺、行政革新與金融改革，但是根據去年最新的統計數據，日本政府 預估今年實質的經濟成長率將比去年衰退 1.2﹪，而失業率也將突破 5﹪，由此可見，日本在 這十年的經濟改革並沒有產生實質的效用。 本文主要研究目的是要以政府與市場的關係來分析日本歷經這十年的改革，政府與市場 的互動關係是否已經出現巨大的轉變，換句話說，原本政府以正式及非正式的制度來主導企 業的產業政策及銀行的利率政策，但現今卻已經出現市場的力量大於政府控制及主導的能 力，以及非正式制度仍然存在而非正式制度卻已經改變的特殊現象，這也是現今日本政府政 策會如此僵化而且經濟遲遲無法復甦的最主要原因。本文將以制度的研究方法來分析日本政 府與市場之間主要行為者的互動關係，在觀察對象當中：政府方面包括自民黨、官僚與國會， 而在市場方面的主要觀察對象則是企業與銀行。 四、結果與討論 日本戰後五五體制最重要的特性便是官僚主導、一黨優位、中選區制及黨高政低，官僚 長期主導造成族議員壟斷行政及國會體系、一黨優位使得自民黨派閥能夠操控行政決策體 系、中選區制更讓地方二世能夠透過政治獻金來更加茁壯、而黨高政低讓族議員、派閥及地 方二世之間相互聯合，因此，派閥便是串連五五體制的最主要角色，而官僚空降國會、家族 傳承政治與地方世家形成，這些形成派閥政治綿密的政治關係網絡；在經濟基礎方面則有財 團、個人及專業團體的政治獻金，這些提供派閥政治運作的動力，另外地方補助款給予、農 業保護政策及法案的護航則是派閥給予這些團體及個人的政治回饋。 派閥政治已經形成日本政治運作的常態，但是在最近幾年大藏省官員接連捲入利益輸送 弊案，以及國會議員接連被控向企業索取非法利益，造成官員及議員在接受調查前夕上吊自 殺，由此可見，由政治派閥、官僚及企業所形成的利益共同體，互相利益勾結，已經形成日 本的政治最黑暗的一面，因此如何改變「五當四落」(五億元當選、四億元落選)以及「高官 下凡」(讓無法再繼續升遷的官員提早退休並進入民營相關企業擔任主管)讓政治的運作回歸 制度常態，而並非非正式制度高於正式制度，這才是解決派閥政治的最主要關鍵。但是從小 泉上台之後，我們發現他好像總是口號說的比實際做的多，其實所謂構造改革就是要打破官 僚、企業及國會之間的共生關係，而這種結構關係鏈最重的關鍵便在於派閥，因此，有效降 低選舉經費讓沒有強厚經濟基礎的人也可以進入國會以及剷除官員空降的習性，以徹底瓦解 派閥政治，才是目前小泉政府構造改革當中最重要的課題。 在經濟方面，從一九九六年日本進行金融改革以來，我們發現日本的銀行體系越來越大， 但是壞帳及不良債權的比例並未隨之減少，新合併的銀行仍然是過去就財閥與地方政經勢力 的結合，與自民黨及官僚體系的關係並未隨著政治改革而有所改變，這是今年六月日本最大 銀行銀行爆發弊案的最主要原因。而這種因為政經結構的弊端所產生的不良債權由全 民來概括承受實在是不符合公平正義的原則，日本學者湯本雅士曾經分析銀行的不良債權是 否應該由全民來負擔，他認為如果只是一味的填補銀行的壞帳而不從結構上及增強監督體系 來根本解決銀行的問題，將對經濟復甦毫無任何幫助。舉例來說，光日本政府為了吸引外資 來解決日本長期信用銀行不良債權問題，日本政府就注入三兆五千億日圓，但是改制後的長 期信用銀行（新生銀行），其在世界銀行的評價中仍在不及格的第九級。主要問題便在於新生 銀行仍然與國內金融體系及企業相互貸款及提攜，以致又承受許多不良債權。 那麼經濟問題回歸到原點仍然是屬於政治議題的範疇，必須要由政治力量來解決這種政 經的盲點，學者也提出許多不同的看法，例如 Henry Lawrence 在 Money Rules 這本書中比較 日本與英國金融自由化的過程，其發現日本在九○年之後自民黨政權權力的衰落使得自民黨 與大藏省官僚之間關係的鬆綁是日本金融體系遲遲無法解決的最主要原因。William Grimes
則進一步認為在行政改革之後大藏省許多職權都被其他部會瓜分，如果能夠趁此加強日本銀 行的獨立性將可以避免日本的金融政策受到政治力的操縱，這將會是日本經濟復甦的最佳契 機。但是小泉上台之後轟轟烈烈推行構造改革，在構造改革上羅列了財政、經濟、社會、金 融、行政及教育等六大改革，但是由於黨內保守勢力的抵制，目前所有法案仍在國會中「審 議」，沒有一項真正在推行，日本學者村松歧夫及奧野正寬聯合編著的「平成?研究」 （平成泡沫經濟之研究），他將日本經濟目前遲遲無法復甦的原因歸類於三種可能：國際的因 素、政策的失敗及結構的問題，從小泉目前所遭遇到的困境本文認為應該是在國內結構的問 題，因此要讓日本經濟復甦首先必須要解決金融體系的不良債權，而要解決不良債權問題則 要讓阻絕銀行與企業之間相互支援及交叉持股，而要阻絕銀行與企業的交叉持股則必須要將 派閥及保守政治的力量從金融問題中拉開，因此目前小泉的當務之急應該是要進行政治結構 改革。 五、成果自評 本研究計劃的主要目的是要寫一本書，因此在研究計劃當中便申請赴日本進行訪談，在 日本與澤英武、高野邦彥、小林熙直、德岡仁等學者本政治與經濟現狀進行廣泛的意見交換。 並在東京外國語大學小笠原欣幸教授及研究生劉同學一起至群馬縣拜訪小淵優子的服務處， 並與小淵的服務處主任田中邦雄會談，了解群馬線的地方公共建設，之後並到興建中的吾妻 水庫及已經完工的新幹線安中榛名車站參觀拜會，本次對於群馬縣的地方公共工程有相當深 入的了解。而在現今本文主體已經完成 60 頁，約有 7 萬字左右，預計在今年年底可以全部完 成並進行出版。 六、參考文獻 日文書籍 安岡重明編，日本財閥，東京：日本經濟新聞報，1976 年。 湯淺博，自民黨「政調」霞關國會議員族，東京：教育社，1986 年。 曾根泰教，「日本政策形成論變化」，中野實編著，日本型政策決定變容，東京：東洋 經濟新報社，1986 年。 村松歧夫，戰後日本官僚制，東京：東洋經濟新報社，1988 年。 熥渡展洋，戰後日本市場政治，東京：東京大學出版社，1991 年 5 月。 加藤秀治郎、楠精一郎， 日 連合政治，東京：蘆書房，1992 年。本 岩井奉信，政治資金研究：利益誘導日本的政治風土，東京：日本經濟新聞社，1992 年 4 月。 村松岐夫，伊藤光利，中豐，日本政治，東京：有斐閣，1993 年。 富森馭兒，日本型民主主義構圖，東京：朝日新聞社，1993 年。 鈴木健，日本企業集團：戰後日本企業銀行，東京：大月書局，1993 年 12 月。 堀江湛，政治改革選舉制度，東京：蘆書房，1994 年。 鹿野嘉昭，日本銀行金融組織，東京：東洋經濟新報社，1994 年。 依田博，政治，東京：有斐閣，1995 年。 神原英資編，日米歐經濟、社會播識，東京，東洋經濟新報社，1995 年。 勝又壽良，戰後五十年日本經濟：金融、財政、產業、獨禁政策財界、官僚功罪，東 京：東洋經濟新報社，1995 年。 中豐，利益團體，東京：東京大學出版社，1996 年。 中谷嚴，日本經濟歷史轉換，東京：東洋經濟新聞社，1996 年 4 月。
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