萬華地區公共圖書館遊民之研究

全文

(1)國立臺灣師範大學圖書資訊學研究所碩士學位論文. 指導教授：吳美美博士. 萬華地區公共圖書館遊民之研究 Study of the Homeless to Wanhua District Public Library. 研究生：楊喻好撰. 中華民國一 ○ 六年七月.

(2)

(3) 謝辭碩士生涯苦盡甘來的落幕了，非常感動，也非常感激，甚至感到超級激昂。有一種筆墨難以形容的心境，內心充滿著縱橫交錯無法言喻的快樂。真實地感受到，含淚播種，必會歡笑收割。不過除了本身的努力外，周遭身邊的助緣，也是相當關鍵的。有句話說得好，得之於人者太多，出之於己者太少，如今深切體會到。在這碩士生涯中，關關難過，關關過，從統計、proposal、多益到論文完稿，這四關，我竟然卡關，花了比別人多的精神破關，但這一路上，受到很多人的鼓勵及支持，才能有今天，真的由衷感謝。闖關過程經指導教授美美老師因材施教，有教無類，不厭其煩的指導，同時也不放棄我，勉勵我，讓我有機會到對岸發表兩岸會論，學習嚴謹的論文撰寫，使得我在處理問題時，能迎刃而解，游刃有餘。還有經過兩位口委老師，雪芳老師、乃靜老師，也在論文中給予更完善的指引。在完成這些層層關卡後，體會到酸甜苦辣的過程，一路上靠著堅定的意志力，不論是訓練，還是磨練，這就是人生最佳考驗。當然啦！一部戲由很多人、事物、背景等搭配而成的。因此，很感謝典型在夙昔的外婆。也謝謝我的父母家人支持及鼓勵，不放棄我，精神上的一大支柱。也謝謝所上老師們及助教、學長姐、同學們及學弟妹的鼓勵及幫忙。以及我的好同學朋友子淇、柏妮絲及依倩，謝謝妳們，妳們是在我最低潮時，最重要的動力來源，非常感謝妳們。還有協助我碩士生涯伴我成長寫論文的貼心達人：儒修學姊、Anry Yang 及喇外、鈞培學長、小毛、意鈴、文伶、以琳、Maggie、庭羽、千千、明媛、珮欣、善茵、竹竹等等，除了列舉出來的人，還有許多未呈現的部分，因篇幅的關係，在這裡要請您們多多包涵，非常謝謝大家，您們的恩德，我不會忘記的。同時很感謝協助我論文研究的五位遊民、社工、三位萬華地區的館員及五位一般讀者。還有工作職場上，讓我有不同體驗成長的同事們。楊喻好. I. 謹誌於師大圖資所.

(4) II.

(5) 摘要公共圖書館一直以來在面臨特殊讀者服務時遭遇到許多困難，而其中又以遊民讀者服務的問題最為棘手，因為遊民讀者不僅類型多樣，且數量也日漸趨增，成為公共圖書館營運時的燙手山芋。本研究旨在探討公共圖書館對待遊民讀者的措施，以及公共圖書館館員和一般讀者對待遊民讀者的態度、觀感與互動，探討萬華地區公共圖書館遊民之研究。為達成本研究目的，研究方法以訪談法為主。研究對象共有三種，分別為三位大臺北公共圖書館館員、五位曾有公共圖書館使用經驗之一般讀者，以及五位曾有公共圖書館使用經驗之遊民讀者，皆以萬華地區為主。採立意取樣，訪談時間約三十分鐘至一個小時。研究結果發現：由於自然與人文因素，天氣及休閒娛樂，所提供的措施，影響進館頻率及出現區域。公共圖書館對遊民讀者的關係為不容小覷號稱第二個溫暖的家。是心靈上的港灣，因具有寧靜舒適的環境。遊民認為公共圖書館帶來的觀感是安靜、溫馨與資訊需求。遊民與公共圖書館互動愈多，對公共圖書館服務表現有較高的評價。館員及一般讀者對遊民具刻板印象，是受社會價值及社會形象上認知影響，兩方皆認為若圖書館能結合社福中心成立遊民專責中心，便能提供工作資訊給遊民，改善他們的生活品質。根據本研究結果，研究者建議公共圖書館可設立遊民日，應結合地方資源如社福機構、廟宇以提供遊民工作機會及其價值，以滿足遊民之生理、心理及資訊需求，此外亦可多宣導服務遊民的資訊如遊民導覽、教育訓練，改善館員及一般讀者對遊民的刻板印象，盼以此提供公共圖書館作為改善特殊讀者遊民服務現況之參考。. 關鍵詞：遊民、公共圖書館、特殊讀者. III.

(6) IV.

(7) Abstract Public libraries have been confronted with a lot of difficulties in the service of special readers, among which the problem of the service for the readers is the most difficult, because the readers are not only diverse but also increasing in number, becoming the hot point of public library operation. The purpose of this study is to explore the public libraries 'approach to the readers, and the public library librarians and general readers' attitudes, perceptions and interactions with the readers. The study is to explore the Wanhua district public libraries. In order to achieve the purpose of this study, the interview method is the main research method. There are three types of research objects: three public librarians in Taipei, five general public readers who have had experience in public libraries, and five readers who have had experience in public libraries, mainly in Wanhua district. The sampling time was about 30 minutes to an hour. The results show that the measures provided by natural and human factors, weather, recreation and entertainment will affect the frequency and area of entry. Public library on the relationship between readers of the vagrant cannot be under estimated as the second warmth of the home. Is the soul of the harbor, because of a quiet and comfortable environment. Wanderers believe that the public library brings the impression is quiet, warm and information needs. The more interaction between the public and the public library, the higher the public library service performance. Librarians and general readers are impressed by the social values and social image of the stereotype. Both sides believe that if the library can set up a special center for migrants in conjunction with the Social Welfare Center, it will be able to provide job information to the migrants and improve their lives quality. Based on the results of this study, the researchers suggested that public libraries could set up homeless people. They should combine local resources such as social welfare institutions and temples to provide job opportunities and values for migrants to meet their physical,. V.

(8) psychological and information needs. And provide information on public services, such as tour guides, education and training, to improve the stereotypes of librarians and general readers, and to provide a reference for the public libraries to improve their services to special readers.. Keywords：Homeless；Public Library；Special Readers. VI.

(9) 目次第一章. 緒論.............................................................................................................................1. 第一節. 研究背景與動機 ...........................................................................................................1. 第二節. 研究目的與研究問題...................................................................................................2. 第三節. 研究範圍與限制 ...........................................................................................................3. 第四節. 名詞解釋.........................................................................................................................4. 第二章. 文獻探討....................................................................................................................5. 第一節. 國內外遊民業務的法令及沿革 .................................................................................5. 第二節. 遊民之相關研究 .........................................................................................................29. 第三節. 公共圖書館遊民相關研究........................................................................................39. 第四節. 公共圖書館相關遊民案例........................................................................................50. 第五節. 小結 ...............................................................................................................................58. 第三章. 研究方法..................................................................................................................63. 第一節. 研究設計.......................................................................................................................63. 第二節. 研究對象.......................................................................................................................64. 第三節. 研究步驟.......................................................................................................................64. 第四節. 研究工具設計..............................................................................................................68. 第五節. 資料蒐集.......................................................................................................................73. 第六節. 資料分析.......................................................................................................................75. 第七節. 研究倫理考量..............................................................................................................75. 第四章第一節. 資料分析結果 .........................................................................................................77 五位受訪者的互動經驗 ............................................................................................77. VII.

(10) 第二節. 遊民受訪者在圖書館使用狀況 ...............................................................................80. 第三節. 圖書館館員受訪者對遊民的看法...........................................................................85. 第四節. 一般讀者受訪者對遊民的觀感 ...............................................................................93. 第五節. 三類型訪談者對案例的看法....................................................................................99. 第五章. 結論與建議 .......................................................................................................... 107. 第一節. 結論 ............................................................................................................................ 107. 第二節. 建議 ............................................................................................................................ 114. 第三節. 未來研究建議........................................................................................................... 119. 參考文獻 ........................................................................................................................................... 120 附錄 .................................................................................................................................................... 127 附錄一：「萬華地區公共圖書館遊民之研究」萬華地區遊民訪談大綱...................... 127 附錄二：「萬華地區公共圖書館遊民之研究」公共圖書館館員訪談大綱 ................. 129 附錄三：「萬華地區公共圖書館遊民之研究」一般讀者訪談大綱 .............................. 130 附錄四：「萬華地區公共圖書館遊民之研究」訪談紀錄表 ........................................... 131 附錄五：表 2-2 我國中央及地方政府遊民管理規範 ......................................................... 132. VIII.

(11) 表次. 表 2-1 臺灣遊民的法令及其歷史沿革 .............................................................................................8 表 4-1 五位遊民受訪者的相關背景資料.......................................................................................79 表 4-2 圖書館館員觀察遊民的情況 ...............................................................................................85 表 4-3 對遊民的印象觀感.................................................................................................................93. IX.

(12) 圖次圖 3-1研究流程...................................................................................................................................66. X.

(13) XI.

(14) 第一章. 緒論. 公共圖書館一直以來在面臨特殊讀者服務時遭遇到許多困難，而其中又以遊民讀者服務的問題最為棘手，因為遊民讀者不僅類型多樣，且數量也日漸趨增，成為公共圖書館營運時的燙手山芋。因此本研究將從萬華地區公共圖書館遊民之研究來探討遊民因應的策略及方式，試著以萬華地區公共圖書館遊民來研究，期盼以此為各公共圖書館改善特殊讀者服務遊民之研究。. 第一節研究背景與動機曾有同學、朋友問研究者，論文題目寫甚麼？而研究者回覆公共圖書館特殊讀者之一遊民研究，絕大多數的人，對於研究者的題目感到不解，流露出困惑的神情，問研究者：「為何選擇這研究題目？」感覺遊民對研究者而言有點距離？選擇這主題的因素為何？由於研究者從小在萬華區長大，經常在龍山寺看到許多遊民，每次看到衣衫襤褸的老伯伯，心中不免有點心酸，而他們會躺在街頭，因為沒有房子可住，有時講話有點大聲，還會自言自語的說話讓人摸不著頭緒，不管是大人，還是小孩，都會對他們敬而遠之。一直到了大學研究者到公共圖書館打工，發現有許多的遊民他們常帶著大包小包的東西，進到公共圖書館中，有一次研究者看到一位遊民他拿著許多瓶罐來裝水，他的身體散發出惡臭，附近的讀者都離他遠遠的。當時研究者便開始思考當公共圖書館在一般讀者與特殊讀者之間該如何扮演適當的角色？研究者觀察發現，現今遊民在使用公共圖書館時常受到不平等待遇，且回顧過去公共圖書館與遊民讀者之相關文獻，發現大多數公共圖書館並未對遊民服務現況作探討，因此希望透過本研究萬華地區公共圖書館遊民之研究，讓公共圖書館也能發揮作用，改善特殊讀者遊民的使用圖書館，也能融入一般讀者的使用之。. 1.

(15) 此外，在眾多的問題讀者當中，遊民對圖書館所造成的困擾似乎愈來愈加嚴重，迫使圖書館不得不正視此一問題。就美國而言，遊民的存在相當普遍，特別是在都會地區。無家可歸的遊民數量逐年攀升，而且愈來愈多的遊民把公共圖書館當成他們的庇護所（林串良，2003）。時至今日政府與學界研究遊民的興趣，以及投入的資源落後於西方，此外當今國人對遊民的刻板印象，仍然停留在道德判斷，因此促成國人對於遊民現象的誤解。有些民間的慈善機構對於遊民的服務重點，大多偏向提供物資救助的基本生活資源維持層次，也就是民以食為天最基本食的需求，對於遊民形成原因的理解大多停留在個人因素的解釋方面，難免忽略了來自社會關懷角度的省思。然而反觀國外圖書館學相關文獻，今日已經跳脫出舊有問題讀者之思維層面，而真正開始反思遊民的一般生活需求為何？除了生活需求之外，是否有其它資訊需求？若有資訊需求的存在，公共圖書館該如何因應遊民的資訊需求提供有效的協助？圖書館如何擬定遊民服務政策？圖書館如何協同社會福利機構，同心合力服務遊民，以及館員如何面對遊民。從我國公共圖書館遊民現況以及國外圖書資訊學相關文獻，引發本研究關注我國公共圖書館內遊民需求與公共圖書館遊民服務之議題，來做為萬華地區公共圖書館遊民之研究。. 第二節研究目的與研究問題由於社會對遊民的刻板印象，遊民仍舊被社會差別待遇；因此公共圖書館在提供服務過程明顯有難以和權力抗衡的現象，圖書館員在提供服務過程也經常陷入個人與專業價值的兩難。研究者觀察發現，現今遊民在使用公共圖書館時常受到不平等待遇，且回顧過去公共圖書館與遊民讀者之相關文獻，發現大多數公共圖書館並未對遊民服務現況作探討，因此希望透過本研究探討探討萬華地區公共圖書館遊民之研究，讓公共圖書館也能發揮作用，改善特殊讀者遊民的使用圖書館，也能融入一般讀者的使用之。本研究期望透過探討公共圖書館對待遊民讀者的措施，以及公共圖書館館員和一般讀者對待遊民讀者的態度、觀感與互動，探討萬華地區公共圖書館遊民之研究。根. 2.

(16) 據上一節提到的研究背景和動機，茲說明本研究之目的如下，針對目前公共圖書館遊民福利制度與服務模式提出幾項研究目的：一、了解現今公共圖書館之遊民讀者使用圖書館現況。二、了解公共圖書館與遊民之間的關係如何。三、了解一般讀者與遊民讀者的關係如何。根據上述研究目的，本研究提出具體研究問題如下: 一、公共圖書館在面對遊民讀者時採取之服務措施有哪些？二、公共圖書館與遊民之間的關係為何？三、公共圖書館館員對遊民讀者的態度、觀感與互動如何？遊民對公共圖書館的態度、觀感與互動如何？四、一般讀者對遊民在使用公共圖書館的態度、觀感與互動如何？. 第三節研究範圍與限制由以上的研究問題可知本研究旨在瞭解遊民進入公共圖書館的動機、使用行為及資訊需求並分析公共圖書館館員對遊民之服務方式、觀感及服務態度。而本節將針對本研究範圍與限制加以說明。公共圖書館遊民包含使用與非使用現況，本研究從遊民曾使用公共圖書館的角度做半結構訪談，對未使用經驗的遊民，則不在討論範圍內。本研究以萬華地區遊民為例，其他區域的遊民，則不在討論範圍內。本研究以遊民、館員及一般讀者為研究對象，其他如社工人員、警政人員等，則不在討論範圍。. 3.

(17) 第四節名詞解釋一、遊民根據臺北市政府「臺北市遊民安置輔導自治條例」（2013 年頒布）認定遊民為符合以下條件者：自治條例修正為「經常性宿於公共場所或公眾得出入之場所者」，界定是以露宿的空間及頻率概念為主，更為清楚明確。本研究採取而根據縣市政府遊民輔導辦法，將遊民定義為大致如下： 1.. 流落街頭孤苦無依，且查無身分而必須收容輔導者。. 2.. 疑似罹患精神疾病、身心障礙而遊蕩需人照顧者。. 3.. 於街頭或公共場所棲宿、行乞者。. 4.

(18) 第二章. 文獻探討. 本研究旨在針對了解現今公共圖書館之遊民讀者使用圖書館現況、了解公共圖書館館員與一般讀者和遊民讀者之間的關係、遊民對公共圖書館的看法及了解一般讀者對遊民在使用公共圖書館的看法。與此研究目的引出：聯合國教科文組織 (UNESCO) 公共圖書館宣言：「公共圖書館提供不論年齡、種族、性別、信仰、國籍、語言及社會地位差異，一律平等提供且取用圖書資訊服務。實際上有困難者，無法利用常態性的服務及資料時，公共圖書館應針對特殊讀者的需求，提供特別的服務。」研究者發現公共圖書館大多的讀者類型中，遊民雖屬於少部分的讀者，不過如果忽略該類型的讀者存在於公共圖書館的狀況，即可能會對公共圖書館平常運作造成某種程度的影響。於是本章首先呈現國內外遊民業務的法令及沿革，接著探究遊民之相關研究，而後聚焦於公共圖書館遊民相關研究，再來探討公共圖書館的遊民相關案例，最後綜合討論做一小結。. 第一節國內外遊民業務的法令及沿革本節從臺灣遊民概念的演變由來談起，在進入國內遊民業務的法令及沿革，進而透過國內延伸至國外的遊民業務法令及沿革。. 一、. 國內遊民業務的法令及沿革. 在清代時臺灣屬於移民社會，以閩、粵兩省移民最多，渡海移民中包含各階級份子，而移民主體以貧困農民和遊手無賴之徒，因在當時臺灣屬農業社會，耕種為主要生產手段，不過自道光以後，臺灣土地幾乎以開墾殆盡，所以大部分的農夫無法作工，於是就有許多無業遊民，又稱「羅漢腳」（戴炎輝，1979），陳盛韶（1991）的《問俗錄》曾解釋羅漢腳說：「臺灣一種無田宅、無妻子、不士、不農、不工、不賈、不負載道路，俗指謂羅漢腳：嫖賭、摸竊、械鬥、樹旂、靡所不為，曷言乎羅漢腳也？謂其單身，遊食四方，. 5.

(19) 隨處結黨；且衫褲不全，赤腳終身也。大市不下數百人，小市村不下數十人，臺灣之難治在此。」至日治時期延續清領時期對遊民的認定，總督府也將視為臺灣治安上的潛在亂源，於是制訂了預防性的〈臺灣浮浪者取締規則〉，依此規則，無一定住居所又無一定職業者，而有妨害公安、擾亂風俗之虞者，將被告誡需有固定的居住所及職業；受告誡後仍不改其形狀者，將被送往固定的居住所強制就業（賀嗣章，1959），也就是說符合理想的公民必須擁有不變的住所及職業，否則就是犯罪。國民政府遷來臺之初，社會人口增加迅速，而部分散兵在臺逃散流浪，造成地方治安問題，因而訂定我國最早制定的遊民法令是民國 39 年的「臺灣省取締散兵遊民辦法」（劉寧顏，1990），成因的背景是國民政府撤退來臺無家可歸的軍人及逃兵形成散兵問題。國家為取締方式處理這些脫離國家管控且有害社會秩序的人，因此從清領、日治到國民政府遷來臺之初，從羅漢腳、浮浪者到散兵遊民，遊民的名稱有所更動，但都是將之視為不事生產、破壞秩序的人。民國 57 年修訂為「臺灣省取締遊民辦法」，這項法令的目的是以維護治安的角度界定遊民，執行的機關也以警察機關為主；爾後遊民性質漸趨轉變，在民國 62 年臺北市所訂立的「臺北市取締遊民辦法」中，遊民指的是無身分者、強銷強索者、乞丐及流浪兒童、無工作無住所者，雖然遊民內容有變化，但還是屬於警察可依法取締的犯罪者，將遊民視為有害公共秩序者（林萬億，1995）；隨著時空環境的改變，源於歷史因素的遊民問題已微乎其微，取而代之是城鄉人口遷移、失業、貧窮傷病、人格異常、家庭不正常等問題而產生的遊民，其中不少為年輕力壯者，加上民國 79 年晚期關懷弱勢的社會運動的興起（鄭麗珍，2004），因此輔導代替取締。民國 83 年通過「臺灣省遊民收容輔導辦法」，主管機關則移轉為「社政部門」（楊素端、詹玉蓉、許芝綺、黃逢明，2005）。而臺北市政府社會局率先全國成立「遊民工作小組」，調查臺北市的遊民現象，在民國 83 年 9 月 27 日廢止原「遊民取締辦法」，頒布「臺北市遊民輔導辦法」。臺灣省政府也於民國 83 年通過「臺灣省遊民收容輔導. 6.

(20) 辦法」，主管機關由警察機關轉至社政機關，將被視為妨礙治安的遊民，轉變成以收容輔導的角度。此時遊民指的是街頭或公共場所棲息、行乞者，或疑似罹患精神疾病、身心障礙而遊蕩無人照顧者。總之，政府不再視遊民為潛在犯罪者，而看成社會弱勢，為一群需要協助改善生活品質的人。並於民國 86 年 04 月 30 日廢止「臺灣省各縣市遊民收容所組織規程」。而高雄市於民國 89 年 10 月 25 日修正「高雄市遊民收容輔導辦法」法規名稱為「高雄市遊民收容輔導自治條例」及部分條文，民國 90 年 2 月 19 日廢止「高雄市取締遊民自治條例」，遊民問題正式由威脅社會的治安問題轉為收容輔導的社會救助問題，由傳統上隔離與監禁的方式轉型到社會福利的層面（鄭麗珍， 2004）。各縣市政府為因應精省，內政部召開會議請各縣市政府依據社會救助法第十七條，自行訂定遊民收容輔導條文，新北市政府於民國 90 年 9 月訂定「臺北縣遊民收容輔導處理要點」，內政部聽由各縣市政府各自為政，且各縣市政府的社會局、衛生局、警察局因本位主義，業務無法有效整合，無一定程度橫向及縱向連結，目前的法令無法符合實務現況需求，舉例來說：遊民離鄉背景，到其他縣市求生謀職，依據各縣市政府「遊民收容輔導處理要點」並無法給涉及其他縣市的遊民幫助，僅依社會救助法給流落外地者一張車票助其返鄉，問題是這些遊民因種種原因已不適合留在故鄉。就社會救助法之急難救助條文規定為：「戶內人口死亡無力殮葬，戶內人口遭受意外災害致生活陷於困境者，及負家庭主要生計責任者，罹患重病失業失蹤入營服刑或其他原因無法工作以致生活陷於困境者，加上必須設戶籍於本縣」，準此，目前的社會救助法並不適合遊民業務的現況，而各縣市政府「遊民收容輔導處理要點」因側重於收容，故大部分針對陷入身體、心理狀態緊急危機者予以收容，而無力輔導，大量的遊民無法得到社會福利及社會救助體系之支持。此外，從目前臺灣遊民的主要研究觀點也反映出遊民為社會弱勢。. 7.

(21) 表 2- 1 臺灣遊民的法令及其歷史沿革年代（民國）. 頒布/成立. 管理單位. 39. 「臺灣省取締散兵遊民辦法」/成立「散兵遊民收容所」. 憲兵單位. 45. 改組為「臺北市遊民收容所」. 憲兵單位. 57. 頒布修訂「臺灣省取締遊民辦法」. 警政單位. 78. 臺北市政府社會局首度成立「遊民工社政單位作小組」. 80. 由社政單位交接警政單位的遊民業務社政單位. 83. 廢止「遊民取締辦法」/頒布「臺北市社政單位遊民輔導辦法」/ 省政府通過「臺灣省遊民收容輔導辦法」. 89. 高雄市修訂「高雄市遊民收容輔導辦社政單位法」. 90. 臺北縣頒布「臺北縣遊民收容輔導處社政單位理要點」. 103. 「臺北市遊民安置輔導自治條例」. 社政單位. 資料來源：研究者自行整理遊民政策受到相關法規的界定和規範，其相關法規可溯及國民黨政府遷臺初期。國民黨政府於 1950 年訂定〈臺灣省取締散兵遊民辦法〉，用以遏止日益嚴重的逃兵與散兵問題（林萬億，1994；陳自昌，1995；潘淑滿，2005）。遊民相關法規分為中央規範與地方規範（陳正根，2010）。一、中央層級的規範中央層級的遊民規範，係指地方層級以上之相關法律規範，包括：（一）憲法增修條文第 10 條第 8 項：指國家應重視社會福利工作。（二）憲法第 15 條：指人民的生存權、工作權、財產權應獲保障。（三）憲法第 155 條：指老弱殘廢者、無力生活者、受非常災害者，應予以救濟。. 8.

(22) （四）社會救助法第 17 條：規定警察對無家可歸之遊民，應通知社政機關（單位）、共同處理，並負有查明身分、協助護送相關社福單位之責任。此外，遊民相關法規也明訂遊民進一步的安置輔導措施，乃交由直轄市、縣（市）主管機關自行訂定，且地方政府應結合警政、衛政、社政、民政、法務及勞政機關（單位），建立遊民安置輔導體系。綜合上述，前三點為憲法層次之規範，其作用涵蓋所有人民，尤其強調國家對弱勢民眾（遊民）應予以重視、救濟。而從社會救助法第 17 條可看出，警察在處理遊民案件時，扮通知、協助之角色，除非發現具體犯罪事實，否則不能將遊民行為視同犯罪。至此，貧窮與犯罪間的模糊界線已獲釐清，警察及社會大眾不應將遊民與犯罪畫上等號（孫迺翊，2006；陳正根，2010）。二、地方層級的規範在地方制度法施行之前，主要的遊民規範有：〈臺灣省取締遊民辦法〉、〈臺北市取締遊民辦法〉、〈高雄市取締遊民辦法〉。前述為省政府、直轄市政府所訂定，隨地方制度法的施行、社會救助觀念與法案的進步，轉為後來的〈臺灣省遊民收容輔導辦法〉（1994 年修訂，2006 廢止）、〈臺北市遊民輔導辦法〉（1994 年訂定施行至今）、〈高雄市街友安置輔導辦法〉（2008 年訂定施行至今）。除了北高兩市，其餘多數縣市約在 2000 年前後訂定出相關的遊民管理辦法（或自治條例），最晚訂定遊民規範的縣市為臺南縣，遲至 2008 年 7 月 23 日始告完成。從臺灣省政府於 1968 年所訂立「臺灣省取締遊民收容輔導辦法」觀之，早期遊民被以違法、擾亂社會秩序的形象所對待，遲至 1994 年，此辦法修正為「臺灣省遊民收容輔導辦法」，以「輔導救助模式」取代「取締模式」，此一改變顯示行政實務朝向保障人民生存權利之理念發展和進步（陳正根，2010）。審視現今各地方的遊民管理規範，有自治規則與自治條例並列之情況，依據地方制度法第 25 條、地方制度法第 27 條第 1 項和地方制度法第 28 條，涉及創設、剝奪或限制地方自治團體居民（遊民）之權利義務者，應經地方議會通過並以自治條例定. 9.

(23) 之，然而多數縣市仍便宜行事，亟待改進，以保障遊民權利（陳正根，2010）。而地方政府如何落實遊民政策，保障其基本國民權益，乃是規範的一大重點。以下就<取締遊民辦法>、<遊民收容輔導辦法>、<街友安置輔導辦法>，分別敘述理論及實際： <取締遊民辦法>理論摘要：為維護社會秩序，確保地方治安，依警察法第九條訂定本辦法。為遊民：一、居住本市無合法戶籍且無身份證件足資證明者。二、強銷文具、書刊或其他強行索取之行為，經檢舉查證屬實者。三、乞丏及流浪兒童。四、不務正業、沿街遊蕩或露宿街頭及公共場所者。取締遊民工作，以本府警察局為執行機關，憲兵隊為協辦機關，其有關收容、救濟與醫療等工作，分別由遊民收容所、社會局、衛生局辦理。為嚴密取締遊民，警察機關除應利用員警勤務時間經常注意取締外，並應隨時舉行安全檢查、戶口臨檢或遵照規定舉辦保安檢查取締之。實際上，此法訂定的目的背景在於「戰後各省軍政機關部隊及人民相繼來台，份子複雜，其中有部分散兵遊民參雜其間，到處流浪，地方治安受其影響，社會秩序日形紊亂，為確保社會治安，防治匪諜潛伏活動，乃訂此法，由各縣市設立散兵遊民收容所，開始執行取締工作。」（林勝偉，2005） <遊民收容輔導辦法>理論摘要：本辦法依社會救助法第十七條第二項規定訂定之。遊民之查報，除由民眾向警察機關報案或由社會局或各區公所查報外，本市各相關機關(構)亦應通報。前項各相關機關於獲報遊民時，應通知各區公所共同處理，各區公所里幹事應協助之。遊民經送醫治療痊癒後，確實查無戶籍、身分或無家可歸須保護安置者，由社會局依相關法令予以安置。不能依前項法令規定安置者，得轉介至相關遊民服務機構予. 10.

(24) 以安置。暫時安置期間以三個月為限，屆期仍未查明身分者，轉護送至內政部中區老人之家附設遊民收容所；其具謀生能力者，轉介至就業輔導機構輔導之。實際上，此法訂定之原因背景為「遊民收容所送至救濟院的遊民，如行為特殊惡劣，違反院規情節重大或屢誡不聽者，應列舉事實，協商警察局，送交遊民收容所嚴加考管，確有悔過遷善之事實表現者，再行交回市救濟院收容所。」還有「凡經輔導就業或保外察看之遊民，應由該管區員警利用勤區查察時，予以訪問並指導。」在此，經常成為警察機關自許的「人民保姆」身分，在此條文確實得到實現，仍只把遊民「關」到收容所裡（方孝鼎，2001）。 <街友安置輔導辦法>理論摘要：為照顧本市街友，提供健全之安置及輔導機制，並依社會救助法第十七條第二項規定訂定本辦法。街友之查報，除由民眾報案外，主管機關、本府警察局、本市各區公所及公私立醫療機構應主動查報。街友經查明有家屬、扶養義務人、監（保）護人或輔助人時，由街友服務中心通知帶回；無家屬、扶養義務人、監（保）護人或輔助人，或其無法扶養、照顧時，由主管機關依相關法令予以安置。實際上，方孝鼎（2001）此法訂定之因素背景為心理狀態、生活習性、流浪意願來說，「短期-過渡性」遊民與「長期遊民」的需求並不相同。「長期遊民」已經習慣了流浪的生活方式，甚至在流浪過程中感受到某種自由，要讓他們割捨已然穩定的流浪生活，回到常態社會認可的家屋、工作之中，並不見得是他們主觀上所欲求的，整個重新適應的過程也不見得是他們願意承受的；因此，提供生計支持導向的「緊急服務」算是尊重遊民意願。至於「短期-過渡性」遊民，他們對常態生活仍有眷戀與期待，最適合他們的服務應該是協助重返工作、穩定居所的「過渡服務」與「穩定服務」，如果只提供食物、衣被、醫療、盥洗、暫時庇護……等「緊急服務」將會促使他們適應街頭生活成為長期性遊民。. 11.

(25) 而選取東、西方共五個遊民輔導工作較具規模國家，探討其遊民輔導政策與方案的發展始末以及現行的因應策略如下：. 二、. 美國的遊民政策與方案. 1983 年美國將遊民問題視為沒有住所的問題，美國國會通過 5,000 萬美元的經費預算撥給聯邦緊急事務救難總署 (Federal Emergency Management Agency)，進行緊急遊民收容所的建造或改建，遊民的緊急性或暫時性收容安置，暫時紓解遊民在街道和車站等處的可見度，但對於遊民人口持續增加沒有解決（鄭麗珍，2009）。 1987 年美國國會通過第一個有關遊民的法案，即〈麥金尼法案〉(Stewart B.McKinney Homelessness Assistance Act) 羅列出一整套協助遊民安定生活計畫的補助辦法。根據該法案，凡遊民所需的服務，例如緊急收容所、過渡性住宅、健康照顧、心理衛生照顧、教育及職業訓練等，共約 15 項遊民支持方案。分別依據各政府單位的屬性交由聯邦政府的住宅與都市發展局 (the Department of Housing and Urban Development, HUD) 、衛生社會福利部 (the Health and Human Service, HHS) 、和榮民輔導處 (Veterans Affairs, VA) 三個部門編列預算，共同協調合作發展遊民所需的各種方案，並提供經費與監督州政府執行各項方案，多數遊民服務經費幾乎仰賴州政府自籌（鄭麗珍，2009）。該法案分別在 1987 年和 1994 年修訂，除將遊民服務責任回歸到州政府，由州政府結合「健康服務部」提供過渡性住宅津貼補助外，基本內涵無太大改變 (O’Connell , 2003)。 1990 年柯林頓政府以持續照顧方式來施行遊民服務，做為主要回應遊民問題的模式。住宅與都市發展局據此發布一項行政命令『優先執行之聯邦計畫：家！打破遊民的週期性循環』 (Priority ： Home ！ The Federal Plan to Break the Cycle of Homelessness)，並創造「政策學院模型」(policy academy model) 以國家層級來整合聯邦基金，此做法是為了破除系統上的孤立，整合分隔的遊民服務體系。為此，各州政府紛紛擬定長期性政策以終止遊民問題，且將持續照顧方式作為遊民服務的核心，整. 12.

(26) 合現有的主要服務以及專屬於遊民的服務。然而，即便有國家層級的大力推動，但在遊民服務可運用資源嚴重貧乏下，許多遊民仍然徘徊在主流系統的邊緣。 2000 年「解決遊民問題聯盟」(the National Alliance to End Homelessness) 提出『十年計劃』(A Plan, Not a Dream: How to End Homelessness in Ten Years) ，此計畫的核心取向為「居住優先取向」(housing first approach)，目標在縮短人們流落街頭和借住收容所的時間，相信藉由提供穩定的住居所，再加上支持性的個案管理服務，是徹底解決遊民問題的不二法門，解決遊民問題連盟蒐集 500 個城市執行的方案資料進行成效分析，雖然多數方案仍在持續進行中，但多已獲致相當正向的成果 (Cunningham, McDonald and Suchar, 2008；鄭麗珍，2009)。在日後 2001 - 2007 年間，美國各部門，像是：住宅與都市發展局、榮民輔導處、衛生及公眾服務部（衛服部） (The Department of Health and Human Services HHS, DHHS) 以及與勞動和教育相關等部門皆將遊民服務作為重點工作之一。爾後，美國遭遇嚴重的經濟和居住危機，2009 年 2 月美國國會通過總額 800 億美元的〈美國復原及再投資法案〉 (American Recovery and Reinvestment Act) 撥出其中 15 億美元用來預防遊民產生及縮短流浪在外的時間，『遊民的預防及迅速重新居住方案』 (Homelessness Prevention and Rapid Re-Housing program, HPRP) 交由住宅與都市發展局設計，進行遊民預防、轉介和安置工作，目標在迅速將遊民移出收容所進入適當的住居所。此一法案將過往以治療為焦點的工作模式轉變成以預防為焦點的工作模式。自 2010 年以來，隨著美國推出門戶開放，歐巴馬總統制定雄心勃勃的目標，結束遊民，原因為社區合作的工作結果、各政府和各部門的合作，以及政府的承諾，投資於終止遊民，如：第一次永久支持性住房、經濟適用住房和快速重建，因此取得重大進展。在 2015 年，美國歐巴馬總統預算將近 55 億美元支援老年遊民。預算案包括：終止遊民所需的主流計畫投資，例如：協助 67,000 低收入戶家庭新房的選擇。預計在 2020 年終止家庭、兒童和青少年遊民問題。協助遊民計畫的部門有：教育部. 13.

(27) (Department of. Education)、衛服部、住宅與都市發展局、法院 (Department of. Justice) 、勞動部 (Department of Labor) 、榮民輔導處和美國遊民問題間委員會 (United States Interagenccy Council on Homelessness) 。 Von Mahs (2005) 針對美國與德國的遊民政策進行比較分析發現：美國的遊民政策雖然是由聯邦政府統一立法，可是過度強調地方自主 (local autonomy) 的結果，導致聯邦政府投入遊民服務的資源偏低，且使得美國遊民政策顯得非常破碎及讓遊民補助範疇大致侷限在公共救助的範圍，使得遊民的社會權 (social right) 受到相當大的限制，往往淪為美國資本福利國家中的次等公民，被排除在社會主流範圍之外（潘淑滿， 2005）。 Annual Homeless Assessment Report (AHAR, 2016) 推估截至 2016 年 11 月有 549,928 美國人過著遊民生活，37 萬人在一年內曾入住收容系統，但住宅與都市發展局統計帳面上的數據低估遊民的數量，無法充分反映經濟蕭條下，居住市場攀高和失業率上升。年度報告中另指出：2015 年至 2016 年間遊民數量降低 3%，導致整個遊民下降因素為遊民住在緊急避難所、過渡住房方案或安全避難所。 Annual Homeless Assessment Report (AHAR, 2009) 無庸置疑的是提供永久可負擔的居住是終止遊民問題最必須的策略，住宅與都市發展局的秘書 Shaun Donovan 強調居住以及支持性服務是協助遊民脫離街頭生活所必需的，Annual Homeless Assessment Report (AHAR, 2016)以下介紹四個美國的遊民服務策略：（一）預防和結束遊民（在 2015 年退伍軍人期間） (prevent and end homelessness) 1. 在 2016 年 1 月的每個晚上，有不到 40,000 名的退伍軍人遊民，33%的流落街頭。 2. 在 2010 -2016 年，遊民下降了 47%，近 35,000 人。在 2015 – 2016 年，退伍軍人遊民數量下降更多，超過 8,000 人 (17%) 。（二）完全結束慢性病遊民的工作（在 2017 年） (finish thejob of ending chronic homelessness). 14.

(28) 1. 在 2010 – 2016 年，慢性病遊民人數下降 27%，近 28,600 人。 2. 在 2016 年，被報告指出 2/3 曾流落在街頭的慢性病遊民比在庇護所的多，這是在強調慢性病遊民的脆弱性。（三）預防和結束遊民家庭、青年和兒童（到 2020 年） (prevent and end homelessness for fanilies, youth, and, children) 1. 在 2016 年，約 195,000 家庭小孩的遊民人數少於 62,000 家庭人數。從 2010 年呈現下滑超過 47,000 人 (或 20%) 和 18,000 家庭人數 (或 23%)。 2. 在 2016 年，約有 10,000 名不到 25 歲年輕父母所組的家庭有小孩。99%介於 18 – 24 歲。 3. 在 2016 年 1 月，近 36,000 為 25 歲以下遊民，而不屬於家庭部分。幾乎所有 (32,000 人或 89%) 是 18-24 歲的青年遊民，另外有 3,800 的 18 歲以下青少年遊民。（四）設置結束所有類型遊民的方向 (set a path to ending all types of homelessness) 1. 在 2016 年 1 月，將近 550,000 遊民在夜間，超過 2/3 (68%) 在緊急避難所、過渡性住房和安全避難所。 2. 自 Opening Doors 發佈以來，遊民下降 14% (87,000 人) 和沒在避難所的遊民降至 25% (57,000 人)。即便有上述的優點，在讓遊民參與服務的過程中仍需注意遊民角色之定位，明確說明工作期待及扮演角色，適度授權遊民，增進與個案建立關係或執行服務上的創意和彈性，不只注意提供什麼服務，更應注意如何提供服務才讓服務接受者感受到尊重和價值，降低衝突的發生。因此，在與遊民一同工作時應該更具同理與彈性，秉持誠信以及堅定的態度，尊重非批評的合作夥伴關係。建議擴大外展以及參與服務的範圍到社區，提高法規適用層級、結合居住優先方案或住宅重建策略來解決遊民問題。由以上可知，美國政府在因應遊民問題的立基點上從「安定居住」這個元素著眼，亦即居住安排加上個案管理的套裝服務。相對下，臺灣的遊民問題因應大致仍以緊急. 15.

(29) 性的收容安置為主，即使提供過渡性的支持服務（福利申請、就業輔導）也沒有強調「安定居住」這個元素。 Fleetwood (2010) 針對美國現行的遊民服務，提出三大現況建議：（一）含括至最貧窮的 5%人口群 1. 可負擔住宅的金融改革：有將近 60,000 名低薪資所得者，承受著高額的房租或居住在不適當的住所，若可以尋找適合的空間，興建可負擔的住宅，則可以解決目前的窘境。 2. 健康照顧改革：醫療費用昂貴，許多人無法取得醫療照顧。 3. 環境促進：太陽能電池板、絕緣窗口、綠色能源系統和環境架構都是值得運用來改善人類和環境健康的方法，並應納入新式住宅設計型態。（二）預見危機，有效介入目前多以教會或社區為基礎的組織，在社區駐點提供緊急收容避難、行動式診療、食物，除此之外更應當發展長期性解決方案並建構當地政府的能力以回應遊民問題，例如在 2001 年〈麥克金尼遊民教育法案〉 (McKinney-Vento Homeless Education Act) 中提供給遊民家庭的孩童就學，對出獄後的更生人擬定生活計畫，協助穩定生活。（三）針對需求，對症下藥遊民服務應當回應遊民的需求，而非將遊民分門別類於現有的服務體系，現有的遊民服務網絡缺乏適當的醫療照顧，藥物濫用治療方案，嚴重短缺與心理健康和創傷壓力相關的住院及門診服務，在現行資源短缺的情況下，即便是最有效率的服務提供者或再高品質的整合性方案，若缺乏網絡合作，則無法滿足遊民的主要需求，且確實協助遊民。最後建議充實遊民服務網絡，連結多重系統資源以滿足遊民的需求，而聯邦政府應當扮演領導者的角色，整合資金、發展居住和提供支持性服務，並以更具彈性和創意的方式致力於新的工作模式。. 16.

(30) 三、. 歐盟國家的遊民政策與方案. 以下先介紹英國、芬蘭及丹麥的特質。英國的國民特性與其文化背景密切相關。英國的經濟發展較早，在大部分外國人的眼裏，英國人難以接近。但是，事實上，也並非完全如此，他們之間善於互相理解，能體諒別人。無論辦什麼事情，總是盡可能不留下壞印象，紳士風度，處處可見。他們懂得如何造就一個協調的環境，讓大家和諧而愉快地生活。職業感強烈，是英國人的另一大特性。芬蘭資源少，物價高。高所得卻低享受。芬蘭人國民平均所得三萬多美金，是台灣人的兩倍，但稅率卻佔去 45％，平均物價也是台灣的兩倍。芬蘭人並不窮，他們只是不富裕，卻能自給自足。但在高度福利政策下，芬蘭人不須要有錢，就能維持基本的生活。丹麥完善的社會福利體制，透明的政治文化，讓人安居樂業的快樂生活，重視平等的思考模式，還有具啟發性的教育方式，整個社會許多面向環環相扣，讓丹麥人，活得快樂滿足。從上述三國的特質，在下面將探討三國遊民服務的狀況，詳加說明。分別由英國、芬蘭及丹麥，加以介紹之。（一）英國英國政府早在 1970 年代後期就建構出一套以保障遊民的居住權為主軸的遊民政策，又稱之為〈住宅法案〉(The Housing Act of 1977)，該法案主要含括兩個部分 (O’Connell, 2003)：（一）提供長期性住宅 (permanent social housing) 給無家可歸的遊民，不過地方政府若無法提供長期性住宅，則必須提供給遊民暫時性的住宅 (temporary housing)。（二）建立弱勢團體的「優先需求」(priority needs) 審查機制，由地方政府負起審查的責任，對於高齡、健康與身心狀況不良或身心障礙者等「非自願性遊民」 (unintentionally homeless) 均視為「法定遊民」 (statutorily homeless)，對這些屬於高危險的法定遊民，提供居住權利的優先保障。. 17.

(31) 英國政府持續介入居住體系並致力於國家層級的遊民政策發展，採取心理取向的介入策略，自 1980 年起，英國的遊民因應對策大致可以劃分成以下四個時期 (Anderson, 2007)：（一）1980 年代：遊民重新崛起的根源 1979 年柴契爾夫人 (Prime Minister Margaret Thatcher) 獲選首相，對英國社會政策產生劇烈變革，重整第二次世界大戰後，保守派政府實施新自由主義 (neo-liberal) 社會政策改革方案，交由自由市場機制發揮，兩策略 (Marsh & Rhodes, 1992)。在居住政策上，意味著私有化盛行，公共住宅式微，大幅刪減公共支出，像是公共住宅數量和住宅補貼。英國為因應人口的增加以及增加公共住宅的取得，並落實有權購買 (right to buy) 政策而開放承租者購買公共住宅，此政策導致兩個問題： 1. 一部分人無能力購買公共住宅而被迫搬離流落街頭。 2. 因開放購買使得依地價出租的房屋數減少。 1985 年的〈居住法案〉(Housing Acts) 要求地方政府負起人民的居住安全責任，並須符合以下四個準則： 1. 服務對象須符合法案中定義的遊民。 2. 針對優先需要的成員，像是：幼童、孕婦、弱勢群體（老年人、生理心理健康、受暴威脅）。 3. 輔以當地相關資源，包括：居住、就業、家庭。 4. 避免個人有成為遊民的意圖。在 1980 年以前未曾有過政府單位統計遊民的數量，往後隨著遊民的可見性增加，新聞媒體開始注意到遊民問題的存在。遊民問題的產生帶給居住系統、社會福利制度以及社會安全網全面檢討的機會。（二）1990 - 1996 年：『以街頭露宿者優先服務方案』 (Rough Sleepers Initiative, RSI) 展開此階段依然盛行自由市場經濟，保守主義政府開始意識到倫敦遊民問題的嚴重性。在社區居民抱怨生活環境品質，居住團體開始向政府施壓的狀況下，英國政府. 18.

(32) (Westminster Government) 針對單身遊民和露宿街頭者進行第一次的系統系調查 (Anderson, Kemp and Quilgars, 1993) 單身遊民或失去可遮蔽者的數量，著重了解遊民的特徵、成因以及無法脫離遊民生活的因素，此研究給予倫敦的遊民倡議一個良好的背書。 1990 年第一次發起遊民倡議活動並提供部分資金用來援助倫敦部分遊民明顯聚集的區域，另發展『以街頭露宿者優先服務方案』組成外展團隊主動尋訪遊民，並協助遊民入住緊急庇護所、暫時性住宅、廉價旅館 (hostels)、青年旅館、醫院或其他相關醫療單位。1990-1996 年蘇格蘭的居住倡導團體持續遊說蘇格蘭政府，並成功地獲得蘇格蘭政府的重視，可惜在 1997 年的選舉風雲變色，保守主義政府被新工黨取代。 1997 年工黨上臺之後，更進一步整合各項社會服務方案建立「社會排除單位」(Social Exclusion Unit, SEU)，積極協助街友重返主流社會生活（潘淑滿，2005）。（三）1997 - 1999 年：政策環境轉變，『以街頭露宿者優先服務方案』持續工黨政府首相布萊爾 (Prime Minister Tony Blair) 一上臺便大力改革社會和經濟政策，但仍未回到過去工黨厲行的左派社會主義，採取第三條路 (a Third Way ideology)，介於新自由和舊式社會民主主義中間，政策核心為有限度政府介入鼓勵市場、非營利組織和政府的合作夥伴關係。社會排除成為新工黨政府常用的話語，政府希望公民透過機會和參與來避免遭受社會排除，最早在 1997 年英國政府 (Westminster Government) 即著手進行遊民和鄰里間關係重建以避免社會排除。早期保守主義政府傾向早期介入，因遊民通常是因遭遇暫時性危機，可以透過短期性、密集性介入解決。『以街頭露宿者優先服務方案』填補政府在遊民服務上的缺漏，80%個案使用『以街頭露宿者優先服務方案』後表示對其是有幫助的，街頭露宿者倡議團體做了許多遊民相關研究，並發現協助剛進入遊民生活的個案最具成效。『以街頭露宿者優先服務方案』協助遊民找到安全的住所，在住所內提供遊民支持性服務，『以街頭露宿者優先服務方案』的工作人員對於個案抱持正向態度，分析個案可能遭遇的障礙並協助排除，工作人員彼此相互連繫，針對個案狀況適時討論擬定介入計畫。『以街頭露宿者優先服務方案』. 19.

(33) 在方案評估報告中建議：所有地方政府必須評估遊民在其轄區的數量並發展適當的居住服務。（四）2000 - 2005 年：政策下放，進一步評估遊民服務並作更廣泛檢討此階段副總理辦公室 (Office of the Deputy Prime Minister, ODPM) 發展許多遊民服務方案，交由「街頭露宿者聯盟」 (Rough Sleepers Unit, RSU) 和「民宿聯盟」 (Bed and Breakfast unit) 兩大服務團體協助執行，此兩大服務團體皆以提供遊民的基本生活需求為主，像是熱食、盥洗、換洗衣物、夜宿等服務，並對解決遊民問題企圖心強，「街頭露宿者聯盟」宣稱在 2002 年要降低 2/3 人數，而「民宿聯盟」則期望減少家庭居住在一日型收容中心的人數，可惜成效不彰，年長遊民人數以及使用一日型收容中心的人數持續上升。『以街頭露宿者優先服務方案』持續提供遊民居住相關服務，並記取過去教訓不斷檢討精進。然而，即便有遊民服務團體來彌補政府的不足，但遊民服務仍需要國家和地方政府在行動和資源上的支持。英國在 2002 年通過的〈遊民法案〉（the Homelessness Act）雖緊縮政府對遊民的各項支持服務與住宅方案的經費補助，但從未實施，甚至後來英國遊民政策的發展，更逐步擴大到法定遊民以外的非優先需求的遊民（O’Connell, 2003）。即便英國的〈遊民法案〉緊縮遊民福利，但其是歐盟國家中唯一的遊民專法，法規內容明定遊民業務之相關權責分工，擴大遊民的定義，將更多有需求的弱勢群體、需要機構式照顧者、無家可歸者、短期遊民、居住在不安全處所者、隱性遊民等包含在遊民服務範圍內。「歐洲各國遊民合作聯合會」深信最好的方法必須是最有用且最有效的，透過各國經驗比較可以增進服務策略，並試圖整合各國良好的服務經驗而設計『社會融合行動計畫』 (Action Plan for Social Inclusion)。其達成的結果有改變政府策略，提高住宅取得的可近性、預防遭受社會排除、提供弱勢群體相關政策並提出四個打擊遊民的策略 (FEANTSA, 2003)：. 20.

(34) （一）建立一個基礎規則。（二）提供適切且符合需求的服務。（三）全方位考量遊民的問題並提供對應的解決策略，像是居住、健康、就業、心理疾病、教育。（四）提供預防遊民的策略，強化協助遊民的能力，創造再整合方案來接納遊民。（二）芬蘭雖然〈芬蘭社會福利法〉 (Finnish Social Welfare Act) 揭示設置暫時性庇護所以及提供居住服務的重要性，並促使地方政府改善遊民的居住狀況，避免遊民在不穩定的環境中生存，但在 1960 年代，長期酗酒、失業以及與居住相關的照顧議題嚴重，缺乏完整的替代性住房解決策略，公營的安養院、日間照顧中心、夜間庇護所數量不足，許多民間慈善團體以及善心人士自發性地提供相關服務，像是 Kela (1985) Y 基金成立，協助遊民住所，逐漸發展出公私夥伴關係的方案委託模式，在 1987-1991 年第一次正式合作，結合住房部門、社會福利部門、健康照顧部門與第三部門共同提供整合性遊民服務後，至此，芬蘭的遊民服務輸送模式大致底定，由中央政府提供財政支持，地方政府擬定服務計畫，民間團體著手進行，三方相互配合，期待能有效解決遊民問題。依據芬蘭的住房金融與發展中心 (The Housing Finance and Development Centre of Finland) 所做的住房市場調查 (housing market surveys) 顯示：過去 20 年間遊民人數變動劇烈，1980 年代中期遊民人數推估約有 20,000 人左右，在 2006 年急速下降，至 2008 年底將近有 8,000 人，其中遊民家庭有 300 組，即便遊民輔導成效顯著，但深究遊民人口特質後發現，有越來越多遊民無法脫離街頭生活而成為長期性遊民，依據地方政府統計顯示高達 45%的遊民為長期性遊民。為此現象，芬蘭政府在 2007 年 10 月召集學者、實務工作者等從事遊民相關服務人員組成團隊，企圖擬訂新政策以因應日益嚴重的遊民問題，並於 2008 年 2 月發布一套為期四年（至 2011）的遊民輔導政策，目的在於促進現行的遊民輔導工作，有效. 21.

(35) 降低長期性遊民的人數，此政策打破過去北歐國家慣用的階梯式(staircase model)遊民輔導策略，若遊民想取得永久居住所則須仰賴個人表現與努力，類似一種獎勵(reward) 的制度，促使遊民有更積極的行為改變；相反地，引進美國盛行的居住優先模式，一開始即提供遊民適當的短暫住居所，並協助遊民解決相關社會與健康問題。一個國家的社會福利服務供給模式，同時也意味著政府當局看待遊民的態度為何，而芬蘭政府由看待藥物濫用的態度和身體機能如何獲取短暫或永久居所兩個角度切入，將遊民放置於矩陣中來看，可以歸納出以下四種居住服務型態 (Tainio, 2008)：（一）傳統的庇護所 (conventional shelters) 性格獨立且能控制酒癮者，僅需提供基本的硬體居住設施，陸續協助遊民能獨立租屋或依據〈芬蘭社會福利法〉明定之暫時性庇護所或其他提供居住服務。（二）客製化居住服務 (tailored housing services) 身體機能暫時或長期降低，則服務提供者必須以小單位模式運用受過專業訓練的工作人員積極地提供輔導，且住民須遵守庇護單位的規則以有效控制藥物成癮的狀況，期望能夠用正確的方法，在適當的時間提供合適的服務給住民。（三）藥物濫用復健居住服務 (rehabilitative housing services for substance users) 對於長期酗酒或有藥物濫用成癮習慣者要找到適當的照顧機構不容易，特是使用輔具或中重度以上失能者，而此機構專門照顧此一人口群。（四）新式居住單位模式 (new types of housing units) 居住優先模式，與過往模式最大差異之處在於，針對被社會排除、患有身心理疾病以及難以取得住居所者，無條件地提供居住服務，所內工作人員皆受過專業訓練並領有社會或健康照顧學位，運用專業技巧、個別化支持性服務以及小單位的互動模式來協助遊民，但此服務類型必須在遊民能夠接受團體生活以及有改變的意願之下進行才有可能成功。研究指出長期性遊民有酗酒或毒品使用的狀況，有部分是慢性成癮患者需要透過治療戒除，但多數遊民並無意願服用藥物控制或藥物濫用戒治，然若長期性遊民想要. 22.

(36) 使用居住服務則必須要戒除酒癮與藥癮後才可進住暫時性庇護所，在這樣的狀況下使得長期性遊民難以符合服務提供條件，而芬蘭政府依據個別化需求所提供的不同居住型態，適時回應個案需要，不僅尊重個人的參與意願，同時也給予個人選擇的權利與機會。（三）丹麥〈社會服務法〉 (Social Services Act, 2002) 是丹麥第一個全國性的遊民政策，其規範遊民服務內容有：遊民旅館、過渡性支持住宅、長期性支持住宅、個別化社會支持服務、社會救助中心、藥物濫用治療。但不包括：立法保障居住權，對於無法透過市場自由機制取得住屋之統計數據不清，在此階段多仰賴慈善團體自籌經費提供遊民服務，在 2003- 2005 年期間，逐漸發展出針對精神疾病患者與長期藥物濫用的遊民提供特殊功能性的安養中心以及具有社會支持和社區照顧系統的居住環境，透過中央政府授權地方政府並補貼地方財政因而擴大服務的可及性。根據統計，丹麥每周約有 5,000 人成為遊民，丹麥政府受到國內慈善團體的壓力以及其他歐盟國家遊民政策之推動，因而針對遊民問題發展一套全國性的遊民政策，以減少遊民人數並盡可能協助遊民離開遊民生活且居住在適當的住屋，此政策融合三大元素 (Ministry of Internal and Social Affairs, 2009)：（一）強化遊民使用服務的可近性，像是提供整合型住屋、社會工作服務、外展訪視。（二）藉由過程評估以確保服務落實。（三）評估現行取向或其他新取向對遊民服務的效用。總體言之，必須透過評估各種遊民服務取向，以增進丹麥政府當局對遊民領域之知識以及工作方法。丹麥政府預計自 2009 年起挹注 5 億丹麥克朗於此政策於 2012 年結束，此政策乃依據調查分析以及既有知識所構成之實證取向政策，其有四大目標 (Ministry of Internal and Social Affairs, 2009)：. 23.

(37) （一）沒有公民應該生活在大街上。（二）年輕人不應居住在遊民旅館，應當提供替代性解決方案。（三）應給予必要的協助，特別是居住在遊民旅館或收容所的公民，且居住不得超過 120 天。（四）提供更生人以及離開機構照顧者替代性的解決辦法。依據他國經驗指出，早期介入遊民生活狀態，解決其居住問題可以提升遊民生活之穩定，居住優先方案的目標是迅速提供長期住屋給予遊民並依需要提供相關社會支持，至今居住優先方案已成為丹麥最主要的遊民政策，上述的一般模式 (The normalizing model) 與美國的居住優先方案 (housing first) 相類似，另有三點聲明 (Ministry of Internal and Social Affairs, 2009)：（一）居住優先無法獨立在一個地區試辦須配合個別化需求來提供相關的社會支持。（二）居住與支持應是目標導向且針對個別需求而擬定。（三）個人的經濟地位是問題解決的焦點。同時，中央政府依據地方遊民問題的嚴重程度以及成本效益多寡作為資金補助的標準。Hansen (2010) 提及丹麥的遊民政策是以美國的居住優先模式為基礎擬定，整套移植沒有任何新的改變方法融入，但不可否認的是此一政策提供丹麥政府一個新的視野，強化遊民政策的架構，其有效減少遊民人數，以健全的方法與評估策略讓人理解策略執行的成果及效能，並得以做為丹麥以及其他歐洲國家的借鏡，且認為居住優先方案將不可能獨立存在，因移民多，目前亂象大，建議搭配住宅政策和其他形式的個別化社會支持，方能提升遊民政策的成效。. 四、. 日本的遊民政策與方案. 住宅以及儲蓄是家庭最基本的財富，因受到工業結構轉型、國際金融以及商業服務型態轉變，企業紛紛進用年輕力壯的青年人或廉價的外籍勞工，中小企業裁員，造成中高齡失業狀況嚴重，部分工時人口攀升，勞動不穩定現象宣告日本過去的終身僱. 24.

(38) 用制度破滅。在日本失去工作猶如失去住居所，因派遣工的工作不穩定、收入不固定、無地位保障，且缺乏員工福利和獎金，許多有工作者仍然無家可歸。再加上企業福利緊縮、日本過去仰賴家庭和企業來撐起社會安全網的功能不再，有越來越多人因無法維持生活而流落街頭，甚至成為長期性遊民。在社會結構變動以及整體社會福利體制中缺乏 50-64 歲者可利用的資源情況下，日本的遊民形態多為中年或大於 50 歲以上。Okamoto (2007) 歸納日本歷史中出現底層階級的居住場域有三類：（一）居住在次級的員工宿舍提供季節性工人居住的房舍，日文稱「Dekasegi」。其他像是廉價旅館(flophouses)、開放的勞動市場 (open-air labor markets)、「Yoseba」，如同美國的「陋巷」(skid-rows) 僅需負擔微薄的清潔費用即可暫時居住。工人居住在裡面尋找工作，而各公司企業也會在「Yoseba」尋求臨時性勞動力，此類無家可歸者會隨著景氣的興衰而增減，有工作收入時有能力進住鄰近的廉價旅館，無工作收入時則繼續回到「Yoseba」等待工作機會。然而，在 1980 年代後廉價旅館改建，租金大幅提升，許多無家可歸者負擔不起高昂的租金，因此不斷徘徊在街頭或進出廉價旅館，過著居無定所的生活。（二）居住在明顯被差別待遇的地區愛奴人 (Ainu)、沖繩人 (Okinawans) 等原住民或少數族群聚集的生活區域依然承襲著過去封建社會底下的階級制度，少數族群地位難以提升，維持著純樸生活，此些區域生活相對較貧困。（三）居住在貧民窟二次大戰後日本戰敗，日本政府雖努力在赤字狀況下進行重建，但民生潦倒重建不易，依然被貧民、貧窮、失業、負債、犯罪環繞著。1970 年的石油危機、1988 年的股市泡沫化，導致 1990 年開始隨處可見無家可歸者，而且無家可歸者流浪街頭的時間越來越長，甚至負擔不起廉價旅館的居住費用，僅能居住在毫無遮蔽的公園、大街上、火車站或河堤旁等公共空間。. 25.

(39) 在日本是嚴禁乞討的，而遊民之所以正式成為一個社會問題，乃肇因其數量持續增加且生活在公共空間顯而易見，除二次大戰後出現的難民潮，1977 年的經濟危機是大量產生遊民的主因。日本政府在 2003 年第一次進行全國性遊民人數調查統計有 25,296 人，2007 年進行第二次全國性調查發現有 18,564 人，人數雖略有下降，但因遊民的定義未明以及調查地點的限制，有許多隱性遊民像是居住在網咖、租書店、咖啡店等 24 小時營業場所者而未被統計到。在 2008 - 2011 年連續四年的概數調查中發現，遊民人數逐年遞減，2011 年遊民人數 10,890 人，比去年少 17%。最多的區域分別是東京都 2,672 人、大阪府 2,500 人（林萬億、鄭麗珍，2012）。日本政府在兩次世界大戰後積極投資公共建設以復興國力，造橋鋪路等公共工程，較少將經費投資於公共住宅的建設，僅提供少量的社會福利住宅給予年長者、身心障礙者、或其他無法透過住宅市場取得住屋者，不僅量少且未受到政府保證，日本政府在戰後快速的社會發展之餘，忽略了人民最基本的居住需求，直到 1992 年 2 月開始組織相關部門召開第一次聯繫會報，面對不穩定的社會狀態像是破產、派遣工、家庭暴力等問題，開始檢視可能的因應策略，像是就業支持、身障福利、促進社會制度改革，並成立自助中心 (self-help centers) 提供短期住宿給於無家可歸六個月以上者。另日本的兩大城市東京和大阪提供社區環境整潔工作給予遊民，在酷寒的 12 月及 1 月設置短期收容所，但因短期收容所數量不足且距離市區遙遠，生活型態為團體生活缺乏隱私，必須受到管束並遵守規則等，因機構管理過於繁雜且缺乏自由使得成效不彰。逐漸地，不同型態的非營利組織加入遊民服務行列，部分非營利組織提供熱食、住宿、健康醫療服務，部分則協助有意願改變的遊民提升其能力而自力生活。例如： 1996 年由反失業聯盟、社會福利團體、鄰里社區和學術單位共同組成位於大阪的 Kamagasaki 支持系統，目標在於提供社會支持以改善無家可歸者的處境並協助遊民能夠自助自立。. 26.

(40) 日本政府直至 2002 年 8 月開始施行〈有關遊民自立支援等特別措施法〉後，政府才開始真正地進行各項支援活動。2003 年 7 月制定「有關遊民自立支援等基本方針」。2008 年時將 2007 年進行的全國性實態調查結果，修正制定新的基本政策方針，以此推進有關僱用、保健醫療、福祉等各領域綜合性政策（林萬億、鄭麗珍，2012）。根據〈有關遊民自立支援等特別措施法〉第 3 條明訂日本遊民政策目標：（一）針對有自立意思的遊民，確保安定就業的場所，依據開發的職業能力、確保就業機會，依據支援住宅入住、確保安定的居住場所，並且依據健康診斷、提供的醫療等、確保保健及醫療相關政策及生活相關的諮詢及指導，使遊民們自立。（二）以非自願型遊民較多的區域為中心，針對他們確保就業機會、實施生活相關的諮詢及指導，及其他生活上的支援，以防止他們成為遊民。（三）除前兩項記載的以外，提供臨時住宿場所、供應日常生活需要的必需品及進行其他緊急救援，依據〈生活保護法〉（昭和 25 年法律第 144 號）保護實施，依對國民活動的啟發，促進遊民人權的擁護，改善社區生活環境及確保安全，以利解決遊民相關問題。根據〈有關遊民自立支援等特別措施法〉第 8 條明訂日本遊民政策基本方針如下：（一）確保遊民就業機會、確保安定居住場所、確保保健、醫療及生活相關的諮詢與指導事項。（二）遊民自立支援事業（指針對遊民，提供一定期間的住宿場所、健康檢查、確認身分及生活相關的諮詢與指導，進行就業諮詢與斡旋，就是所謂的自立的支援事業），有關對應其他遊民個別事項的實施的綜合性自立支援事業。（三）因不得已而成為遊民者之多數存在的區域為中心，對他們進行有關生活上的支援事項。（四）依據生活保護法保護實施事項，對遊民進行緊急援助事項，維護遊民的人權相關事項、及改善社區生活環境及確保安全等相關事項。（五）連結支援遊民自立的民間團體事項。. 27.

(41) （六）除前各項所示以外，支援遊民自立相關的基本事項。有關遊民對策，為增加求才、職業訓練、依據保健所提供的健康諮詢及訪問指導，依據〈生活保護法〉（昭和 25 年法律第 144 號）除對非遊民實施一般對策外，另針對遊民，在民間企業於一定期間內試行遊民僱用，並善用地方政府或民間團體組成的協議會，來確保遊民的就業機會、學習技能或取得資格為目的之日雇勞動者等技能研習事業，舉辦巡迴諮詢活動的遊民綜合諮詢推進事業，提供住宿及用餐、健康檢查、與生活相關的諮詢和指導、舉行職業諮詢遊民自立的支援事業、提供臨時緊急的住宿場所遊民臨時緊急住宿事業、確保社區安全與實施推進遊民保護活動、綜合性的進行僱用、住宅、保健醫療、福祉等各項政策（林萬億、鄭麗珍，2012）。該法乃依據 2007 年全國性調查結果發現制訂，試推動五年（2008 年 7 月 31 日至 2013 年 7 月 30 日）其基本方針之政策共有 11 項，包括：（一）確保遊民就業機會。（二）確保安定的居住場所。（三）確保保健與醫療。（四）有關生活的諮詢與指導。（五）遊民自立支援事業及針對各別遊民綜合性之支援事業。（六）針對多數被迫成為遊民者的地區為中心，進行生活上的支援。（七）針對遊民進行緊急援助事項及根據生活保護法實施相關事項。（八）有關擁護遊民人權事項。（九）有關改善地區生活環境事項。（十）有關確保地區安全。（十一）有關與民間團體合作進行遊民自立支援事項。 Okamoto (2007) 研究發現：日本政府過於重視國家的經濟發展，強調就業能夠獲取經濟穩定以及工作成就，卻忽略了人民遭受社會經濟因素而導致無法順利就業與安詳生活甚至成為遊民的現象，僅一味地在乎經濟發展，仰賴過去的企業福利和終身僱. 28.

(42) 用制度，未曾正視現行就業市場與型態的轉變以及可負擔住宅減少之現況，若日本政府持續放任下去，則日本的遊民人數將可能超越歐美國家。另建議日本政府應當正視遊民問題，提供最小限度的住居所給有需要的公民，並增進基本人權知識，以防止遊民問題持續惡化。由國內外遊民業務的法令及沿革，可知其來龍去脈，從這些文獻得知本研究可鑑往知來，採納古今中外的遊民業務的法令及沿革，來做為應用於萬華地區公共圖書館遊民之研究，作為一個延伸。. 第二節遊民之相關研究本節探討臺灣遊民相關研究現況之文獻，依據本研究者閱讀文獻時發現，相較於其他文獻，臺灣遊民相關文獻的研究起步很晚，而林萬億（1995）《遊民問題之調查分析》是國內第一部以遊民為主題且透過全面調查之著作，從那時到現在，遊民研究已累積相當成果，而藉由鄭麗珍（2004）重要發現：經過多元資料的分析後，此文獻的發現包括下列幾個重點：（一）個人變成遊民的歷程：從深度訪談的資料來看，個人會露宿街頭或住進遊民收容所而變成遊民身份並非一蹴即成的，通常要歷經一段困頓生活累積的歷程。首先，個人在變成遊民之前也是正常工作、隸屬家庭，但當個人開始經歷就業的不穩定、生意失敗、染上精神疾病後，原本不甚親近的家人關係趨冷、家庭資源用盡，家庭也逐漸解組，個人開始經歷不穩定居住，例如賣掉自有房屋、借住親友家、付不出房租而不斷遷居，有一天終於山窮水盡，開始露宿街頭。最後，由於長久居住在不適人居的街頭環境中，不定時的進食或不衛生的飲食、閒來群聚的飲酒活動等生活方式，個人的身心健康終於不支而出現各種身心疾病症狀，在無法自由走動或身心不暢的情況下，進住收容所養病，等病情穩定後再返回街上生活，直到有一天生命耗盡。（二）遊民形成的原因：從問卷訪問的調查中，個人會變成遊民的原因相當多元，根據受訪者的自陳，有七成的人認為「失業太久」是他們今天會變成遊民身份的最主要原因，也有近一半的人認為是「沒有錢付房租」的原因，其餘的才是一般所謂的個. 29.