Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討
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(2) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 指導教授：曾梓峰 教授 國立高雄大學都市發展與建築研究所 學生：王心吟 國立高雄大學都市發展與建築研究所 摘要 隨著永續的概念逐漸落實在人們的生活中，空間規劃的實施能夠對自己周遭 環境產生改變，且是要能夠以自主的參與在其中並產生影響的。空間規劃中民眾 參與是法令明定下民眾享有的權力，然而現實的情況卻是讓參與的民眾處於不對 等且被動消極的狀態。因此本研究的目的為讓民眾參與能夠有效的進行，尋求永 續空間規劃中更好的民眾參與方式。 將探討空間規劃原有的過程模式中，與目前民眾參與的不同經驗現況，歸納 出民眾參與空間規劃必須具有的介面與條件，進而檢視規劃過程中的不足與需要 改進之處。民眾長期處於認知資訊不對稱的情況，助長了地方政府與規劃者主觀 的進行，使得民眾參與流於形式失去了原有的意義。本研究將以地理資訊這項輔 助判斷的工具，並提出圖面資訊應該要結合 Google Earth 呈顯表達的能力，探 討符合永續的民眾參與條件下該有的介面及模式。這樣的模式是可以滿足民眾更 便於理解圖面的資訊，將有助於共識的建立，以及創造良好對等的溝通環境。期 望能使空間規劃中的民眾參與真正落實，尋求民眾參與空間規劃更好的參與方 式。 關鍵字：Google Earth、民眾參與、地理資訊 .
(3) A Study of Google Earth Application as Public Participation Mechanism in the Planning Process Abstract With the conceptual of sustainable development are gradually practiced in our life. We can change our surrounding environment through planning process and participate in planning process by ourselves that generate influence in this process. Public participate in planning process is a right that people have by prescribed law. However, under the actual circumstances public participate in planning process are in the unequal and passive condition. Thus, the objective of this study make public participate in the planning process efficiency and search the optimal model that public participate in sustainable planning process. In the research, we explore between the original planning process model and present public participation encounter with the real. We induce the interface and conditions that public participate must have in planning process. Furthermore, we inspect the deficiency and the aspects for improvement. Public are under the information asymmetries condition for the long time that increase local government and planner execute subjectively. It makes public under this condition lost the original meaning and become a mere formality. This paper used GIS tool to assist in judging and propose a photograph that noted the information should combine the ability to express of Google Earth. We further explore the interface and conditions that public participate in planning process that meet sustainable development. This model can satisfy public easily to figure out a photograph that noted the information. It will help each other to build consensus and generate equally communicative environment. We anticipate enable public to practice public participation in planning process and seeking the optimal model that public participate in sustainable planning process. Key words: Google Earth, Public Participation, GIS. .
(4) 《目錄》 第一章. 緒論...................................................... 1. 第一節. 時勢背景與研究動機.................................... 1. 第二節. 研究目的與內容........................................ 3. 第三節. 研究方法及流程........................................ 4. 第二章. 空間規劃中民眾參與之問題與探討............................ 7. 第一節 空間規劃中民眾參與的模式................................. 7 第二節 永續空間規劃中的民眾參與................................ 10 第三節 現階段空間規劃中民眾參與的程度.......................... 12 第四節 小結.................................................... 17 第三章. 地理資訊應用於空間規劃................................... 21. 第一節 地理資訊與空間規劃...................................... 21 第三節 地理資訊與政府資訊...................................... 33 第四節 地理資訊應用到民眾參與應有的內涵........................ 38 第五節 小結.................................................... 39 第四章. Google Earth 應用於空間規劃中民眾參與.................... 41. 第一節 Google Earth 的概念與崛起 ............................... 41 第二節 案例 德國柏林「三維模型建置計畫」....................... 48 第三節. Google Earth 應用在空間規劃與民眾參與 .................. 51. 第四節 小結.................................................... 53 第五章. Google Earth 應用於參與式空間規劃之探討 ................... 55. 第一節 案例經驗分析-典寶河谷城鄉風貌發展綱要計畫............... 55 第二節 Google Earth 應用於民眾參與空間規劃的課題建構............ 71 第二節 Google Earth 應用於民眾參與空間規劃的策略研擬 ........... 73 第六章. 結論與建議................................................. 77. 第一節 結論.................................................... 77 第二節 建議.................................................... 81 《參考書目》................................................... 83 附錄一 核心圖資及基礎圖資推動執行成果說明...................... 86 .
(5) 《表目錄》 表 3-1 核心圖資及基礎圖資推動執行成果說明 表 4-1 3D GIS 與 Google Earth 對於 GIS 功能比較表 表 4-2 3D GIS 與 Google Earth 對於民眾參與功能比較表. 《圖目錄》 圖 2-1 過去規劃與永續的規劃過程示意圖 圖 2-2 綜合式理性規劃步驟示意圖 圖 2-3 漸進式規劃步驟示意圖 圖 2-4 辯護式規劃步驟示意圖 圖 2-5 參與式規劃步驟示意圖 圖 3-1 民 49 年高雄港擴建區域計畫圖 圖 3-2 高雄市都市計畫圖示意圖 圖 3-3 地籍圖屬性查詢範例 圖 3-4 地籍圖資料查詢範例 圖 3-5 高雄縣自然景觀構成之疊圖 圖 3-6 高雄縣人文景觀構成之疊圖 圖 3-7 易淹水區域疊圖範例 圖 3-8 模擬前後比較圖 圖 3-9 易淹水區域疊圖分析範例 圖 3-10 圖形與影像呈現不同的比較 圖 3-11 精緻建物與一般建物的呈現 圖 3-12 較小比例的呈現 圖 3-13 國土資訊系統基礎環境建置計畫 圖 3-14 跨區域圖資未整合示意圖 圖 3-15 莫拉克颱風災情地圖 圖 4-1 Google Earth 影像展現示意圖 圖 4-2 Google Earth 結合都市計畫展現圖 圖 4-3 Google Earth 之搜尋功能示意圖 圖 4-4 Google Earth 之定位點示意圖 圖 4-5 Google Earth 基本圖面製作示意圖 1 圖 4-6 Google Earth 基本圖面製作示意圖 2 圖 4-7 Google Earth 影像連結示意圖 圖 4-8 Google Earth 視景街角示意圖 1 . 24 34 47 49 11 12 14 12 14 13 15 13 15 18 22 18 22 23 24 26 26 27 28 28 30 23 30 31 33 30 36 31 38 33 42 42 44 45 46 46 47 47 .
(6) 圖 4-9 Google Earth 視景街角示意圖 2 圖 4-10 柏林三維模型建置計畫成果示意圖 圖 5-1 典寶河谷風貌發展藍圖與指導性原則 圖 5-2 CAD 與 GIS 的表現差異示意圖 圖 5-3 規劃過程與民眾參與的方式 圖 5-4 Geoweb web 3.0 示意圖 圖 5-5 Guideline I 示意圖 圖 5-6 Guideline II 示意圖 圖 5-7 Guideline III 示意圖 圖 5-8 Guideline IV 示意圖 圖 5-9 Guideline V 示意圖 圖 5-10 2D 圖面轉化為 3D 可視化的表現 圖 5-11 部落格結合 Google Earth . 48 50 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 .
(7) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 第一章. 緒論. 第一節 時勢背景與研究動機 一、時勢背景 西元 1992 年六月，世界上多數國家的領袖聚集於巴西的里約熱內盧 參與地球環境高峰會，共同討論邁向 21 世紀的議程(Agenda 21)。並提 出「永續發展」這個名詞，指的是「能滿足當代的需求，同時不損及後代 子孫滿足其本身需求的發展」 ，代表人類社會邁向未來的發展。Agenda 21 當中的第二十八條特別寫給各國的地方政府，強調在全球性的發展中，地 方政府被賦予重要的角色：城市與社區直接受到悠關環境的任何決策所影 響，包括環境資源是被利用，抑或是濫用。環境資源的利用或濫用具有外 溢性，影響著世界其他的區域的生活狀況，也因此就算地方的政治決策也 影響著每一個其他的區域。由此可知，民眾是可以要求都市與地方政府的 政策品質，以及在都市與地方的空間規劃上，共同探討決定如何利用資源 與建造公共設施；民眾是能夠改變政府作為，與政府共同選擇自己的未 來。因此都市與地方政府必須選定並實施一系列的措施與行動計畫，主動 結合不同的行動者如社區民眾、市民團體、學術機構尋求邁向永續發展之 路的共識。行動計畫必須是所有的利益相關者都能在協商過程中獲得彼此 同意，尋求共識，而非過去專制的由上而下的政策決定，或是消極的多數 決，這都失去凝聚地方共識，共謀發展的本意。因此可以了解到，永續的 空間規劃是能夠使都市與地方政府治理與市民社會參與的能互相呼應，尋 求最佳化的和諧共榮發展。 台灣近年來永續空間規劃的議題也持續的推廣，行政院至民國 85 年 訂定「國土綜合開發計畫」開始，密集的探討國土空間發展的課題，從最 大面向的國土綜合開發計畫、區域計畫、縣市綜合發展計畫、都市計畫、 非都市土地使用計畫、細部計畫到鄉鎮社區計畫，皆在尋求空間使用的最 佳化的發展模式。 二、研究動機 目前台灣各類型空間規劃的過程中，雖然在法令上都有明定民眾參與 1 .
(8) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 的過程，確實在規劃案執行期間有舉辦各種類型的說明會及座談會，但往 往已經流於單方面告知的形式，並未有真正實際能使規劃單位與民眾的討 論下，達成最佳化的共同決議，反而逐漸變成專業規劃者的主觀意識或地 方政府政策去掌控整體的規劃案。在這樣情況下的規劃目標、策略是否真 的符合居住在此地人民們的需要以及最佳化的發展方向？ 以規劃案來說，能夠真正讓民眾完整的從規劃的起頭、分析階段就開 始參與，而不是等到最後結果出來才以公聽會、說明會被告知最後結果， 這樣完整的規劃流程下，民眾才能與規劃施達到最大的共同價值觀、目標 及認同感，互相都能接受及被創造的最大利益。民眾參與目前成功的案例 僅止與小型的社區，在較大的都市社區範圍都無法達成效果良好的目標。 但在目前規劃內容的資訊、時間及資源無法相同對稱所產生的價值觀差 異，以及民眾很難將自己思維語言轉化成專業規劃者的專業內容，造成雙 方無法建立起溝通的良好管道，使得由規劃者主觀掌控的規劃案，通常都 無法真正有效的解決問題。 是否有讓民眾參與空間規劃更適合的方式? 其次，在空間規劃中地理資訊系統(Geographic Information System， 以下簡稱 GIS)一直佔有舉足輕重的角色，從綜合式理性規劃方式來看， 收集必要的資訊已是規劃工作的首要工作，尤其 GIS 又能將空間及時間的 相對性，拉到在同一平台上被理解，大大幫助了空間規劃者對於地區的基 礎結構判斷，因而產生對於地域的認知及空間性質。但在實際使用上對規 劃者來說，收集相關的資料資源並非一件容易的事，甚至有些政府機關的 資料取得非常困難。至目前為止雖有國土資訊系統整合計畫，在其實質整 合上仍有相當大的困難度，常造成無法確實全盤掌握地區的性質情況。另 外在規劃者使用 GIS 所產生的 2D 圖面有時過於複雜，對於一般民眾還是 難以理解，且在過去 2D 圖面中在理解真實地理情形總還是會有些無法以 平面圖說來表達的情境，像是洪水災害的表現性及實際影響程度等，而近 年來 GIS 也透過 3D 模擬的活用，正逐漸嘗試讓民眾能更簡易清楚的理解， 但過多操作程序的使用方式，還是讓民眾卻步。 是否有共通資源資訊流通的介面平台能夠解決資源不對稱的問題，且 是能夠輕易讓民眾便於理解的方式呈顯? 在科技改進的近代，社群網路逐漸發展成現代人生活中不可或缺的一 部分，大部分的資訊資源都在社群網路上在流通，由其近年來各種社群網 路造就了人群參與的主動性，眾多因民眾集結的資訊在社群網路上流通， 2 .
(9) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 因此將 GIS 平台應用於社群網路上，讓討論及共是能夠建立在這樣的基礎 上，因而達成資訊、時間及資源的平衡對稱，更容易幫助民眾與規劃者達 到集體共事的形成，進而創造永續空間規劃的共同最大利益。 網路效應是否能成為新的溝通管道，新的參與方式? 在面臨永續的討論下，民眾參與空間規劃的模式是急需且必要的，然 而台灣在長期的中央政府主導發展變遷下，民眾已嚴然認為規劃是屬於專 業者及公部門的單方面工作，對於自行本身環境是否能有所改變，只抱有 消極的態度，認為本身所處的環境是不能有所變動的，只能變相的埋怨且 無奈的接受。公部門對於目前民眾參與也只單單認為，只要給予民眾相關 規劃結果的資訊，民眾是否能理解為何要執行相關規劃內容，便不與公部 門有任何關係，以至於民眾所得到的，都是單方向的資訊，並無產生所謂 的對話關係。也在公部門執行規劃內容上，與地方民眾有所衝突。在這樣 的情況下，思索探討如何轉變民眾參與空間規劃的方式將是本研究的重 心。 . 第二節 研究目的與內容 一、研究目的 為讓民眾參與能夠有效的進行，將探討空間規劃原有的過程模式中， 與目前民眾參與的不同經驗現況，尋求永續空間規劃民眾參與的發展。因 此本研究將著重探討： 1、參與的時間與形式 2、資訊的不對稱 3、民眾表達的困難度 二、研究內容 由這三點訴求尋找一套對等的溝通的平台介面，來探討永續空間規劃 中民眾參與的最佳方法。 在第二章中，將從過去空間規劃的發展過程中，以及目前的規劃案中 民眾參與的類型程序中歸納出民眾參與發展的困境，乃是由歧見及不確定 性所組成，而這兩種因素致使無法達成共識，進而引發爭議。而在目前的 各項規劃法令之中，其實都包含有民眾參與的各項規定，然而就現實規劃 3 .
(10) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 層面來看，民眾參與規劃通常都會先遇到參與時間被壓縮、資料受到片面 掌控、民眾無法正確的表達以及流於形式的說明會。若藉由圖資這樣的介 面當成溝通的工具，在規劃時期就建立規劃單位與民眾之間對於環境的共 識，降低後續在規劃成果的衝突。 第三章將探討藉由圖資介面這項工具，GIS 將是一個強而有力的分析 及幫助判斷的工具，對於規劃者是不可或缺的幫手。但對於民眾而言，GIS 所生成的圖面雖然極富有意義，卻是民眾無法判讀的龐大資訊，因為民眾 對於圖資的建構力、判斷力及理解力並不如專業的規劃者，因此可視化及 圖面資訊的轉化便成規劃者最優先要處理的問題。而近年來網際網路的盛 行，政府機關也大力推行 E 化，並將各項圖面資訊藉由 Web GIS 供民眾使 用。網路社群平台逐漸增強了現在民主社會下民眾的發聲強度，不再流於 一般的紙本座談會形式，也拉長了民眾的參與時間及便利性，可望是一種 良好的溝通平台介面。並在章節最後初步歸納出民眾在參與空間規劃時， 所需借助圖資軟體的需求項度。 在第四章將探討在不斷研究及科技進步下，空間資料逐步由文數字顯 示進步為視覺呈現應用，再到分析決策、判斷的多元應用，其中 3D 資料 的動態現象是最微妙而不易由傳統 GIS 表現出來。而 Google earth 這樣 的一個新的地理資訊工具，並不同於以往的 3D GIS 工具。因此本章節將 並延續第三章所討論的項度，針對民眾參與空間規劃時的應用方面，來探 討 Google earth 應用在空間規劃與民眾參與的效益。 第五章將以「典寶河谷城鄉風貌發展綱要計畫」案例進行探討，並提 出 Google Earth 應用於民眾參與空間規劃的課題建構以及未來的發展策 略。 最後在第六章將給予一個總結，更進一步未來發展的觀點和後續建 議。. 第三節 研究方法及流程 一、研究方法 本篇研究論文研究目的在於追求永續的空間規劃下，讓民眾參與能夠 有效的進行，透過文獻及一系列現有規劃案的觀察與分析，逐步探討台灣 4 .
(11) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 在目前空間規劃過程中民眾參與的不同經驗及工具的應用，因此本篇論文 將應用「文獻分析法」、「觀察現象」、「案例探討」來進行比較與分析。 主要藉由民眾參與的專論文章為論述基礎，歸納其重點，並藉由網 路、圖書資料以及筆者自行參與規劃案的經歷，尋找整理出民眾參與實際 案例的問題癥結點，初步歸納在台灣現實情況下，真正落實民眾參與空間 規劃的問題，以及需要被轉變的困境。並嘗試提出 Google Earth 此一工 具的未來可塑性，期望能夠成為目前空間規劃中民眾參與困境的轉變契 機。 二、研究範圍 在一個空間規劃的過程中，影響最後決策的因素所涉獵到的領域非常 廣泛，為避免討論的內容過於發散，因此本研究聚焦在空間規劃中更利於 民眾參與的輔助工具，以其介面的應用方式探討為主要敘述脈絡，並未涉 及到程式的設計或撰寫額外的應用軟體。資訊都市這樣的概念在台灣已經 推廣多年，所以在針對圖面資訊可視化的部分，國內外相關領域都有不少 論述及觀點，大部分都以軟體的精緻度、細膩度或是流暢度等，在各個軟 體之間進行比較或提出改善。但絕大多數的軟體實際使用情形都只圍繞在 規劃者本身的最後成果展示，並未討論到民眾對於其展示成果的反應及後 續使用情形，民眾對於圖資的理解能力，並不單只是規劃單位把圖資展現 出來就可以解決問題。 因此本研究最主要的就是要探討，民眾參與規劃的過程中，規劃者所 提供給予民眾參與的圖面資訊的介面及內容，應該更要以民眾使用的角度 去做轉變及改善。由於本研究書面資料的缺乏，因此大部分是藉由網路搜 尋相關程式的應用、以及自身參與規劃案的經歷，尋找整理出民眾參與實 際的問題癥結點，來做進一步的探討。. 5 .
(12) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 研究流程如下 時勢背景. 研究動機. 研究目的及方法. 空間規劃中 民眾參與. 現階段民眾參與的 方式與程度. 永續空間規劃中 民眾參與. 問題聚焦 民眾參與的爭議-資訊的不對稱 1.參與的時間與形式受到限制 2.資訊受到片面掌控 3.民眾表達的困難度. 呈顯、創造 透過 GIS 圖資介面 創造環境共識 . 確保公正公開性 急需整合資訊資 源、並經的起公開的 挑戰. Google Earth 平台的應用. 實質案例應用分析 典寶河谷城鄉風貌發展綱要計畫. 課題建構. 對策研擬. 結論與建議 6 . 引起互動 透過網路的活用， 無限制的參與過程. ¾ 以最貼近真實的方式作為 資料呈顯的手段。 ¾ 所呈顯的資訊不應只是圖 面的堆疊分析，而是對於現 象分析後的結果及其解釋。 ¾ 資訊要能夠經得起公開的 挑戰，不是侷限於被規劃者 所挑選的參考資訊。 ¾ 同時，這樣的介面或工具， 是要能引起互動、對話、以 及可以適度被修正的。.
(13) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 第二章. 空間規劃中民眾參與之問題與探討. 在本章節將從過去空間規劃的發展過程中，以及目前的規劃案中民眾參 與的類型程序中歸納出民眾參與發展的困境，乃是由歧見及不確定性所組 成，而這兩種因素致使無法達成共識，進而引發爭議。而在目前的各項規劃 法令之中，其實都包含有民眾參與的各項規定，然而就現實規劃層面來看， 民眾參與規劃通常都會先遇到參與時間被壓縮、資料受到片面掌控、民眾無 法正確的表達以及流於形式的說明會。若藉由圖資這樣的介面當成溝通的工 具，在規劃時期就建立規劃單位與民眾之間對於環境的共識，降低後續在規 劃成果的衝突。. 第一節 空間規劃中民眾參與的模式 民眾是都市中最重要的主體，進行空間規劃與其相關的發展決策方面 時，不能僅只注意到政府部門規劃行政上的問題，而忽略民眾意向。因此先 就民眾參與計畫的歷史進程、參與意涵及其方式等，參照林峰田(2002)空間 規劃理論的演進，分別敘述如下 一、1950 年代之前 這段時期是都市規劃的萌芽期，當時的建築師依照本身的經驗及理想， 提出了一些城市的建設藍圖，為的是解決當時惡劣的建築環境。尤其以 Howard 於 1989 年提出的「明日的花園城市」為代表作。Howard 繪製了一系 列的城市藍圖，說明理想中的住宅、工廠、農地、道路、學校、綠帶等…的 配置型態，也是近代都市計畫的參考原形。但在這時期民眾是無法參與規劃 的過程，理想的都市型態樣貌的發展，全交由規劃者與政府以主觀的價值與 想法去創造，進而演變成現代都市計畫的原形。 二、1950-1970 在第二次世界大戰的時期裡，因戰爭所採用的自動控制系統所發展出來 的學理，讓都市規劃學者推行「綜合式理性規劃方式」，認為只要能掌握所 需的資訊，建立完整的資料庫，透過理性的分析預測，便能解決都市的所有 問題，達成全民的公共利益。全面探討都市土地及非都市土地的使用方式、 交通系統、公共設施等，透過土地使用管制，可以有效的操作都市的運作， 創造出便於人居住的環境。此時由於電腦的問世，數學邏輯的推算以及統計 7 .
(14) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 學的迴歸分析，更加深了規劃者相信運用理性規劃方式可以預測正確的都市 發展，所規劃的都市藍圖不再是直觀的理想規劃。規劃師並自信的認為可以 站在政府的立場，為民眾創造最大的公眾利益及生活環境。因此當時的規劃 方式是採取「單向式」的，由規劃者蒐集資料，透過數理分析建立起城市的 模型，並進行城市的發展預測，才行舉辦公聽會或說明會，告知民眾，並依 據陳情意見進行修正，最後定案公告實施。 經過時間的考驗，已可得知綜合式理性規劃方式，並未能有效的解決都 市的問題。因為最大的盲點在於規劃者可以站在完全中力及全民的立場去訂 定目標，透過客觀的觀察、量化和分析計算，就可以的到最佳解決方案，但 其實在都市發展中與多的情感、文化、歷史所帶出來的影響值，並不能以量 化的方式去計算，單就分析出來的結果也只充其量是個平均數值而已，對於 解決都市問題不盡能算真正的有效。 三、 1970-1980 在時間的考驗過後，綜合式理性規劃方式並未能有效的解決都市問題， 到了 1970-1980 年代，規劃學者採取了三種途徑來試圖突破瓶頸：漸進式規 劃、辯護制及參與式規劃。 (一). 漸進式 綜合式理性規劃方法在技術上最大的問題就是難以取的所有的 資訊，所以到了 1960 年代學者便反省這個問題，從而提出漸進式規 劃，主張長期的規劃是不可能的，規劃者只能就其所能蒐集到的不 完整資訊，在現有的制度和有限的知識下，進行短期的、 「有限理性」 漸進式的規劃和進展。漸進式規劃也主張，為了要突破有限知識的 侷限，規劃過程應該引進各種領域專家的知識。另一方面 1970 年代 的美國由於都市化腳步趨緩，大規模的綜合式理性規劃不再那麼殷 切，也使得漸進式規劃逐漸抬頭。. (二). 辯護制 由於許多學者開始認識到理性規劃的有限性，規劃過程必須要 容納不同立場的社群意見，以反映出多元社會文化的實際面貌，於 是便有人提出「辯護制」 。他承認每一個人(包含規劃師)都無法擺脫 主觀的認知，也很難擺脫其切身利益，甚至於大家所追求的生活目 標也不一致，尤其是社區居民的利益可能與代表政府的規劃者所認 之公共利益不同。所以，利益衝突的團體都可以延聘期規劃師為其 目標、利益及主張辯護。希望透過不同立場的規劃師之間的結辯與 8 . .
(15) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 談判，可以維護弱勢團體的利益。 在強調爭取利益、和利益交換的折中、辯護各方也不見得要達 成協議，進而遺忘競爭的公平性和社會的公共利益，辯護反倒有利 於有組織的社群，弱勢團體陷入更為不利的處境，反而使弱勢族群 更無發聲的機會。 (三). 參與式 面對多元化的社會結構，參與式規劃替代了單向式的規劃程 序，各方的利益關係者(幫少數民眾或是團體)不應該在最後階段才 被告之，而是一開始便參與在規劃作業當中。由於不同的利益團體 有不同的目標、方案和利益，彼此之間的溝通協調變成了問題的關 鍵。尋求不同利益團體之間共識的建立，以及協調溝通的衝突管理。 1. 建立共識的溝通 溝通論者批評辯護制到最後只追求表面利益的退讓與妥協，經 常導致雙輸的局面，溝通論者認為應該深入了解各利益團體的歧見 根源，從而提出創意的雙贏方案。 John Forester(1989，1993)提出「不確定性」與「歧見」這兩 種不同的概念。 不確定性是緣自於資訊、時間、資源的不足，而使 的規劃案不能完美； 歧見則是緣自於不同利益團體的價值觀、目標 與利益的不同。許多規劃者把兩種概念混為一談，以為只要透過問 卷調查方式，或者以為只要讓不同的聲音出現、多蒐集各方的意見 便可以解決歧見的問題。 2. 衝突管理的溝通 不同價值觀的社群或族群之間的溝通是一件相當困難的事情， 溝通不代表要達到雙方要有相同的價值觀。規劃者必須將溝通的重 心從“利益對抗＂移轉到“意義的創造＂。在不同的價值觀之間創 造出新的價值。. 四、小結 就前述的發展概況而言，對於一般的社區民眾都僅止於公聽會、或說明 會的模式，也代表僅止於接受規劃者所提供的訊息，陳情意見也幾乎對於決 策起不了作用。除非是依靠社群團體或是利益單位團體的輔助下，才能達成 9 .
(16) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 意見上的溝通，但對於現今社會來看，社群團體對於民眾而言幾乎是不確定 的存在，常常就這樣放棄了自己本身的發聲機會。再者，民眾很難將自己思 維語言轉化成專業規劃者的思維語言，是帶有自己本身強烈的好惡。而專業 者的規劃語言也不能處於完全的中立，依然會有自己的主觀認知。在兩者無 法溝通協調，溝通管道不健全的情形下，民眾的聲音更是徹底的被排除，而 使得專業規劃者觀點的主宰性。 在參與式規劃中，提出不確定性及歧見，是造成無法達成規劃者與民眾 團體間共識的最主要原因。不確定性是緣自於資訊、時間、資源的不足，歧 見則是緣自於不同利益團體的價值觀、目標與利益的不同。而資訊、時間、 資源的不對等認知，便是造成不同利益團體價值觀、目標與利益不同的最主 要原因。. 第二節 永續空間規劃中的民眾參與 在 1992 年 6 月，世界上多數國家領袖聚集於巴西的里約熱內盧參與地 球環境高峰會，共同討論邁向二十一世紀的議程〈Agenda 21〉中提出：永 續：在滿足當代人類的需求之下不損及下一代子孫追求發展的需要。其中 〈Agenda 21〉中的第二十八章，告知各國地方政府，在全球發展中地方政 府應被賦予的角色。因為城市與社區直接受到悠關環境的任何決策所影響， 悠關環境資源被利用或被濫用，因此就算是地方政府的決策也會影響到每一 個其他區域。由此點檢視在空間規劃中，必須要求都市與地方政府的決策品 質，以及由都市與社區決定如何利用資源與建造公共設施。換言之，民眾的 角色應該是能夠改變地方政府的決策，為了長期經營在地的永續發展，地方 政府與社區民眾必須選定並實施一系列的措施與行動計畫，主動結合不同的 行動者如社區民眾、民眾團體、學術機構等，共同尋求邁向永續發展的共識。 在永續的前提下，民眾應該開始有主見積極參與，逐漸去引導政府決定 的政策，可是民眾提出的主見不能單以自身的利益為出發點，也不能單就個 人的喜好厭惡去反對其他人應得到的利益，因此對於民眾來說，能夠完善的 參與永續的空間規劃，最重要也是最困難的就是建立地方政府、規劃者與民 眾間的共識，才能尋找到最有利的發展方向。 共識的建立是非常不容易的，不然就不會有這麼多的紛爭出現。規劃者 想要與民眾建立起共識，最需要做的就是提供完善對等的資訊，讓民眾能夠 對自身環境的現況、未來的挑戰以及急需解決的問題，能夠充分的理解。另 外規劃者應該也要有所認知的是，民眾對於資訊的理解力跟專業背景的規劃 10 .
(17) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 者是有所落差的，在與民眾的溝通工具就需要特別的留意。但就目前實施空 間規劃的案例來看，規劃者提供的僅為專業的文字或是過於複雜內容的圖 面，頂多加上少部分的願景模擬圖，民眾對於規劃者所提供的資訊到底能夠 理解多少？民眾能理解規劃案的真實內容的人數，可以從說明會上的反應清 楚的得知，能完全理解的人可說是少之又少。再者，即使民眾對於本身所處 的環境有所想法，光以說明會或座談會的溝通管道實在不足，原因之一是參 與的時間及機會過少，另一個原因是民眾在陳述自己意見時不一定能為規劃 者所接受，因為規劃者常會認為民眾對於全盤的理解過少，所提出的意見會 反而會使規劃不易進行，因而將其意見忽略。處於這樣劣勢的民眾，便會消 極的面對規劃所帶來的改變，在這樣的情況下，又轉變成規劃者或地方政府 政策主觀主導的局面。 參與的原則應該要被認為是一個可持續的計畫的重要的方面，它的好處 可能被以以下的方式表示︰一個都市的過程中，居民及使用者可以涉及決 策，在地方上更多的知識將被累積，而建設的成果將是透過居民的鑒定。並 且位於建設初期就認知且參與其中，可以避免及減少建設完成後的衝突。. 圖 2-1 過去規劃與永續的規劃過程示意圖 在地居民對環境價值的認知與自覺-台灣社會對環境價值的評定多以經 濟發展、個人利益為前提，若缺乏一致性的環境價值共識將造成環境倫理的 淪喪，導致民眾對自身環境之認同感不足，因此增進居民對環境之認知極為 重要。社區主義：以社區為主體的人際關係，使人們在使用環境時能夠互相 11 .
(18) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 尊重賦權(參與) ，讓共享許多重要價值的所有人能面對面進行互動。 在所有影響到居民居住、工作、休閒的任何決策，所有受影響的居民有 權發表自己的意見，而在人民受到剝削或環境受到破壞時，專業者的責任不 能只是表達中立的立場。專業者必須使環境規劃設計的成果容易被居民瞭 解、容易塑造領域感及適當的尺度，而且應該使所有受影響的人擁有最高的 參與機會（李永展，1999)。 綜合上述可知，民眾在參與空間規劃首要轉變的任務，應該提供民眾更 便於理解規劃內容的方式，能夠最真切的感覺周遭環境的變化，或是能將想 像轉回到現實的表現，但不應再是以冗長複雜的文字或圖面來呈顯，需要有 更好的方法或工具來幫助民眾做判斷。而在後續部分將經由圖資這項工具來 成為輔助民眾判斷的準則，因此本研究將會針對這部分在第三章做詳細的探 討。. 第三節 現階段空間規劃中民眾參與的程度 一、空間規劃的操作流程 空間規劃的過程一般可以分為六個步驟，從訂定目標、調查分析、 提出假設(問題診斷)、提出策略、實施評估到計畫實施。茲分項說明如 下： (一)訂定目標 目標是現況朝向理想發展的一個方向，如果沒有目標將無法訂定或遠 則出有限的方案出來，因此目標通常為一個策略或政策的形成過程。 (二)調查分析 調查該區域的狀況，進行詳細的資料蒐集，以作為規劃和決策的基 礎。若以都市規劃為例通常調查資料則需要涵蓋包括統計數值或圖面 資訊： 1.自然環境與天然資源 2.人口經濟與產業發展 3.都市聚落體系 4.公共公用設施 5.土地使用與分區管制 12 .
(19) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 6.交通運輸 7.各市鄉鎮(區)發展現況 8.教育文化 9.社會安全與福利醫療保健 10.居民意願與需求 11.財政收之分析 通常蒐集的方式會以現有已調查完成的資料為主，如果有需要將展開 現況調查，通常以完成資料的取得來源都以各公部門單位的業務內容 為主。 (三)提出假設 找出該區域問題的癥結點，而問題的分析必須根據真時的資料做研 判，所以資料的完整度及正確性乃是影響規劃的關鍵。但往往從資料 在研判問題的癥結時，會涉及不同的主觀意識的闡述，以至於造成後 來提出解決方式的不同。因此為了要減少對於問題的闡述造成的差異 性，應該採用公開參與研討，減少對於問題假設的偏差。 (四)提出策略 對於假設問題成形之後，便要擬定策略將之解決。相同於提出假設會 涉及不同的主觀意識，策略的擬定也要避免過於主觀的解決方式，應 採用公開參與討論，使得提出的策略可以更確實符合規劃及在地使用 者的需要。 (五)實施評估 針對所提出的策略進行可行性分析，應包含實施方案內容、實施單位 或機構、財務計畫及實施的法令依據。 (六)計畫實施 按照所規劃的方案確實的執行計畫。 二、空間規劃中民眾參與的角色 空間規劃的步驟中民眾參與，若套回到第一節所述的各時期不同的 模式，分別闡述如下： (一)綜合式理性規劃方式. 13 .
(20) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 此階段的規劃階段如圖 2-2 所示，可以清楚知道大部分還是由規劃 者的主觀意識及思考邏輯來影響整個規劃的內容。單就規劃者主觀意識 的規劃方案，並未能有效的解決都市的問題。雖然透過客觀的觀察、量 化和分析計算，但其實在都市發展中與多的情感、文化、歷史所帶出來 的影響值，並不能以量化的方式去計算，單就分析出來的結果也只充其 量是個平均數值而已，對於解決都市問題不盡能算真正的有效。且個人 主觀所提出的解決方案並不多元也不一定符合真實條件的最佳化選 擇，因此不能稱為好的規劃案。而民眾參與在其中的角色，也只有公聽 會、說明會的形式被告知最後的規劃成果而已，不為有溝通對話的民眾 參與形式。. 圖 2-2 綜合式理性規劃步驟示意圖 (二)漸進式規劃 此階段的規劃階段如圖 2-3 所示，為了補足綜合式理性規劃方式的 規劃者主觀認之的缺點，因為規劃者只能就其所能蒐集到的不完整資 訊，在現有的制度和有限的知識下，進行短期的、「有限理性」漸進式 的規劃和進展。漸進式規劃也主張，為了要突破有限知識的侷限，規劃 過程應該引進各種領域專家的知識。但在一般民眾參與的部分還是只侷 限於公聽會及說明會的形式。. 14 .
(21) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 圖 2-3 漸進式規劃步驟示意圖 (三)辯護式 此階段的規劃階段如圖 2-4 所示，規劃過程必須要容納不同立場的 社群意見，以反映出多元社會文化的實際面貌。每一個人都無法擺脫主 觀的認知，也很難擺脫其切身利益，甚至於大家所追求的生活目標也不 一致，尤其是社區居民的利益可能與代表政府的規劃者所認之公共利益 不同。雖然民眾社群團體開始有較多的討論與發聲機會，但利益團體流 終究於過於強勢壯大，使得真正的弱勢民眾族群還是被忽略的。. 圖 2-4 辯護式規劃步驟示意圖 (四)參與式 此階段的規劃階段如圖 2-5 所示，面對多元化的社會結構，參與式 規劃替代了單向式的規劃程序，各方的利益關係者(幫少數民眾或是團 體)不應該在最後階段才被告之，而是一開始便參與在規劃作業當中。 由於不同的利益團體有不同的目標、方案和利益，彼此之間的溝通協調 變成了問題的關鍵。尋求不同利益團體之間共識的建立，以及協調溝通 15 .
(22) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 的衝突管理。. 圖 2-5 參與式規劃步驟示意圖 在整個流程下來可以知道參與式規劃是最能夠達成與民眾溝通對 話的規劃方式，但就實際規劃方式來看，卻沒有辦法達成理想的規劃步 驟。就連可以代表民眾的社群團體，也逐漸縮小成地方利益代表團體， 解決不了確切的問題，逐漸的在現時規劃過程中民眾參與就只流於形式 上的表徵而已。 三、參與式規劃案例探討 社區規劃師 政府近年來雖然大力推行社區規劃師制度，為了增強在地民眾的參 與強度和能力，每年都會固定培訓在地的村里長、社區居民、利益團體 代表、及在地學生或積極想參與規劃的人。社區規劃師如同社區環境診 療師，扮演著維持社區環境空間品質與生活品質健康的重要推手，讓社 區居民對於社區環境議題及建議，在第一時間可以即時找到「傾訴」及 診療的對象，有效且精確地打通社區「任督二脈」，並表示將持續推動 相關制度，讓社區的環境空間及生活品質可以持續的保持「健康」。 但在實際參與社區規劃師制度後，可以觀察到以下幾個特徵： (一)共識無法達成 所選擇的實際操作社區，大多是政府政策下後訂定的發展策略目 標，但跟當地居民所預期的發展目標不一定相同。但在目標訂定過程社 區規劃師並未參與其中，只能強迫性的接受指定的目標(例：高雄市三 民區博愛里社區政府預定目標為捷運及鐵路地下化後的大眾運輸村，但 當地居民認為當前發展電子街的產業行銷才是重點，鐵路地下化後的形 態跟發展方向太過於模糊，無法理解大眾運輸村所需的重點。)。因此 規劃案就在雙方價值觀與最終目標鈞有差異下，依然進行實際的操作。 16 .
(23) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 因民眾無法理解大眾運輸村到底意義為何，最終只能進行簡單的社區地 圖繪製及小型的綠美化改造。 (二)最後使用方式與目標不符 礙於規劃經費有限，最後也只以簡單的環境綠美化或是小型範圍整 理工程做為收尾，大部分居民感受不到環境是否有任何改變。且後續維 護不一定有安排人員管理，最後任由居民以跟原先不同的使用目標使 用。(例：設置街道轉角的按摩石走道及運動器材，居民拿自家椅子擺 放做為下棋聚會場所。) (三)無後續參與空間 社區規劃師在結業之後，並無持續後續參與社區的任何規劃方式， 即使政府有相關計畫包含社區範圍，政府機關邀請社區規劃師參與也僅 止於寄發開會通知單，無積極參與空間。. 從上述案例其實可知道，民眾對於參與規劃案件及公共決策已被養 成消極被動的角色，而政府機關及規劃單位給予民眾的參與空間也是常 形成無形的打壓及懼怕。對政府與規劃單位來說，完全開放的民眾參與 也是有其爭議以及強大的困難度。因此會在民眾參與上給予諸多限制， 由社區規劃師的例子可看見，社區規劃師最後的角色只變成單純的環境 整理、小區域綠美化，但真正對居住在此區域的民眾真的幫助到多少， 其成效應該要被拿出來檢討，社區的環境空間跟品質真的這樣就被確保 了嗎？為什麼在較大型區域建設的時候，社區又成為被忽略的角色，到 最後還時任由政府與規劃單位一味的進行，這樣上下不銜接的發展策略 是否有違了永續的精神。. 第四節 小結 藉由第一節討論空間規劃的一個演進模式，可知道在參與式規劃中，提 出不確定性及歧見，是造成無法達成規劃者與民眾團體間共識的最主要原 因。不確定性是緣自於資訊、資源、時間的不足，歧見則是緣自於不同利益 團體的價值觀、目標與利益的不同。而資訊、時間、資源的不對等認知，便 是造成不同利益團體價值觀、目標與利益不同的最主要原因。而在第二節中 針對永續空間規劃而言，達成共識是最急需被解決的問題，要解決這樣的問 題是需要不同於以往的方法或工具。在第三節中更可以看出現行規劃案的民 17 .
(24) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 眾參與程序的確出了很大的問題，政府及規劃者的強勢下，民眾逐漸演變成 消極的參與形式。歸納前三節所述可得知現行民眾參與規劃方式，在實行上 很難順利進行。將其結果歸納可得知來自於幾方面： 一、時效，參與形式受限制 民眾參與都市規劃必須多耗費時間，譬如大型的規劃案往往需要動 員更多的成本，因此時效性變的很重要，所以民眾參與規劃過程中可能 耗費時間或是反覆要求更動計畫，對規劃案而言都是風險，悠關其競爭 力以及業主與投資者的利益。而規劃單位通常在舉辦會議的時間也都以 上班時間為主，因此民眾能夠參與的時間就顯得更少，意願也更低，變 成只有少數的利益團體代表能夠參與，並決定規劃案的走向。 二、資訊受到片面掌控 規劃案的資訊公開程度也可能會有選擇性的不同。地主、業主或投 資者這些可以從規劃案中得到利益的人可以掌握更多更全面的資訊，而 給予一般民眾或是利益可能關係者只能得到片面的資訊。變成單方面的 只給予對於規劃者邏輯有利的資訊被釋放給民眾知道，而把可能對不利 的資訊給抽離掉，逐漸將規劃的結論導向規劃者的意願走去，這樣的規 劃成果可能就顯的不夠周全。無法做到資訊透明的程度，資訊的單面公 開只是為了滿足法律規定或是滿足一般民眾的疑惑，如此一來便成為 「假參與」。 三、民眾理解與表達的困難度 民眾對於地理認知的概念及理解的資訊，不同於公部門及規劃單 位，轉換成規劃者的專業語言也無法清楚表達，導致溝通的管道受到曲 解。加上規劃者提供的僅為專業的文字或是過於複雜內容的圖面，頂多 加上少部分的願景模擬圖，造成民眾理解力及判讀能力更大的困難及誤 解。長期下來造成弱勢團體無法正確表達意見，反而更強化了專業者觀 點的主宰性，形成在空間規劃上的不良習性，變成專業領域或政府過度 主觀的規劃。 四、正式參與流於形式 都市規劃法規中雖然擁有民眾參與程序，實行上可能流於形式，民 眾仍無法確實影響行政機關的規劃決策。可能的情況包括決策過程不透 18 .
(25) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 明，規劃決策若在法定民眾參與程序後有所更變，其資訊不主動公開也 不易取得，規劃案在民眾反映意見後甚至不一定需要修正，修正後也不 需要再經由民眾參與。一方面缺乏足以代表公眾意見的廣泛民眾參與， 另一方面行政當局也想辦法激化持不同意見的民眾，使有心透過參與影 響決策民眾反而因為問題的兩極化而無法作成結論與共識，最後無法確 實影響最後的規劃決策。也因為這些種種的原因，現階段法定形式的民 眾參與，充其量只是滿足法律規定的儀式化過程，徒然浪費時間與金 錢。最後民眾可以採取的途徑只是抗議，向法院提出訴訟，以及在選舉 時選擇其他人。這樣的趨勢只會造成政府與社會關係的撕裂以及距離越 離越遠。也是因為傳統的民眾參與形式僵化，而產生許多爭議。然而為 尋求民眾參與都市規劃的目的，政府、規劃師與民眾則必須嘗試各種不 同的可能來改進民眾參與的品質，回歸到民眾參與的初衷。 自前述規劃各類型來看，民眾幾乎處於被告知的被動角色。主因也 是民眾很難將自己思維語言轉化成專業規劃者的思維語言，是帶有自己 本身強烈的好惡。而專業者的規劃語言也不能處於完全的中立，依然會 有自己的主觀認知。在兩者無法溝通協調，溝通管道不健全的情形下， 民眾的聲音更是徹底的被排除，而使得專業規劃者觀點的主宰性。也是 因為傳統的民眾參與形式僵化，而產生許多爭議。然而為尋求民眾參與 都市規劃的目的，政府、規劃師與民眾則必須嘗試各種不同的可能來改 進民眾參與的品質，回歸到民眾參與的真正意義。 19 .
(26) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . <本頁留白> . 20 .
(27) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 第三章. 地理資訊應用於空間規劃. 本章節將探討藉由圖資介面這項工具，GIS 將是一個強而有力的分析及 幫助判斷的工具，對於規劃者是不可或缺的幫手。但對於民眾而言，GIS 所 生成的圖面雖然極富有意義，卻是民眾無法判讀的龐大資訊，因為民眾對於 圖資的建構力、判斷力及理解力並不如專業的規劃者，因此可視化及圖面資 訊的轉化便成規劃者最優先要處理的問題。而近年來網際網路的盛行，政府 機關也大力推行 E 化，並將各項圖面資訊藉由 Web GIS 供民眾使用。網路社 群平台逐漸增強了現在民主社會下民眾的發聲強度，不再流於一般的紙本座 談會形式，也拉長了民眾的參與時間及便利性，可望是一種良好的溝通平台 介面。並在章節最後初步歸納出民眾在參與空間規劃時，所需借助圖資軟體 的需求項度。. 第一節 地理資訊與空間規劃 一、地理資訊 從綜合式理性規劃方式時期就可以看出，基礎資料的蒐集以及圖面 的繪製，嚴然成為規劃的基本工作。透過數理分析建立起城市的模型， 並進行城市的發展預測，雖然不能完全代表城市的真正發展方向，但其 精確度也有一定的水準。 以下將以案例說明近年來國內使用 GIS 圖資與規劃的成果，說明 GIS 圖資是可以成為一種平台媒介，呈顯了各種類型的資訊、時間分析、 及資源種類，將有可能解決第一章所提之不確定性因素。但同時一般規 劃者所使用的 GIS 圖資在轉換給民眾的理解力上是有落差，造成民眾的 疑惑及判斷的困難度。 早期的綜合式理性規劃方式中係以計量方法及數學方法為主，以數 學符號來記述研究對象的一些表徵，並以統計方法來建構其線性或非線 性數學結構關係，從而分析、解釋歷史或現況資料、預測其未來發展趨 勢。應用於人口、產業、土地使用、交通運輸、公共設施配置、地價(租) 等方面的研究。從圖 3-1 就可以看出早期以統計及線性結構所繪出的高 雄港擴建區域計畫圖，其分配結構至今還影響著高雄市的都市計畫發展 (如圖 3-2 所示)。 21 .
(28) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 圖 3-1 民 49 年高雄港擴建區域計畫圖. 圖 3-2 高雄市都市計畫圖示意圖. 地理資訊系統(Geographic Information System， 以下簡稱 GIS) 是自 1980 年代末期逐漸成熟並持續發展中的一門學問。它早期必須在 工作站環境下始能作業，後來移植到個人電腦作業環境，今日則與網際 網路、無線通訊、行動式電腦等技術結合，提供空間資料輸入、前置處 理、空間分析、地圖輸出等功能。地理資訊系統的資料可分為「圖形資 料(spatial data)」及「屬性資料(attribute data)」二種。概略的說， 圖形資料係指地圖上的點、線、面等資料，而屬性資料則是紀錄各圖形 資料的相關特性。空間分析是地理資訊系統最具潛力的功能，它包括了 圖形及屬性資料交互查詢、空間統計、坡度、坡向、等高線、集水區分 析、疊合分析(overlaying)、環域分析(buffering)、路網分析(network analysis)、不規則三角網分析(TIN)…等。這些分析功能有不同的演算 法用以解決某些不同特性類別的問題。而這些分析功能和傳統的計量模 型相結合，甚至於強化其分析及預測能力，乃是都市及區域學者所關切 的主要課題。 目前所開發的 GIS 系統中，依使用目地的不同，各自擁有各自分析 的功能，但均具備有相同的基本功能，如圖資建置、影像定位、視景操 作、屬性查詢、到空間分析的工具等。然隨著資料存放各異，使得資料 的更新、維護等問題變的複雜，且分析功能類似的圖層重複建置，亦耗 費人力及成本。對空間規劃所使用的目地，其共同性功能包含圖資建 置、影像定位、視景操作、屬性查詢、空間分析、融合資料之檢索、成 果輸出等六方面，分別敘述如下： (一)圖資建置： 包含向量圖資圖形的座標系統建置與屬性內容建置，在坐標系統相 同的前提下，應可支援直接開啟套疊，以供分析。目前常見的向量格式 如 AutoCAD DWG/DXF、ESRI SHP、MapInfo MIF 等格式。 22 .
(29) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . (二)影像定位： 依作業所需，影像格式可由附帶坐標文字檔確認其套疊位置，如 TIFF 的 TFW 或 JPEG 的 JGW 檔。 (三)視景操作： 視景放大、視景縮小、視景平移、框選放大、固定比例尺、檢視全 圖等。 (四)屬性查詢： 圖資屬性之查詢，以地籍圖為例，登記資料為一關連式資料庫系 統，其資料量龐大且資料表間有一對多之關連性如一筆土地標示資料可 能對應多筆土地所有權資料，與 GIS 圖素之屬性為單一資料表方式不 同，故此部分查詢宜以段號、地號為圖檔與資料庫連結之媒介(如圖 3‐3 所示)，前端下逹查詢命令時，即時至資料庫取得所需之資源，而不使 用如同轉出地籍圖檔方式，在轉出時便將相關資料轉出做為地籍圖之屬 性。 . . 圖 3-3 地籍圖屬性查詢範例 . (五)空間分析： 提供多種篩選資料的方式，如以範圍選取(圓、矩形、多邊形)、以條件 選取(宗地檢索方式，詳見下一小節)、以環域方式選取(以點、聚合線、多邊 23 .
(30) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 形進行環域分析，將環域範圍內的圖素選取)等。提供計算工具如點至點距 離、點至線垂距、聚合線路徑長度、多邊形面積計算等。提供資料標示如以 地目、所有權、使用分區、用地編定等屬性做圖素填色或標示文字於圖素內。 (六)融合資料之檢索： 屬性資料在檢索範圍的選擇上，應可配合 GIS 之篩選功能，如畫定範圍 選取(圓、矩形、多邊形)、環域分析結果選取等；檢索條件的選擇上可由列 舉型欄位指定值、數值型欄位指定範圍，條件間可做 AND、OR 之邏輯運算； 在檢索項目上應可對管理資訊系統中之資料表欄位選擇使用者感興趣之項 目，綜合檢索之。檢索成果應可回饋給 GIS 分析部分做為篩選的方式之一， 以達交互運用之需求。 . 圖 3-4 地籍圖資料查詢範例 (七)成果輸出： 將成果輸出成其他格式向量檔可供其他系統或單位運用，若不以向量資 料輸出則可以影像檔方式輸出。提供單張、批次或是由使用者編輯列印樣版 的方式出圖，以配合不同作業程序出圖所需。 二、永續空間規劃與地理資訊 近年來永續著重於探討人與環境間的關係，並為下世代尋求平衡發展的 最佳模式。如果說要與民眾溝通建立共識，又需要達成怎麼樣的共識？從近 24 .
(31) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 年來的規劃案件中，例如景觀規劃，景觀系統發展的目標，在於面對 21 世 紀全球競爭下營造一個具有無可替代的自明性，這種自明性的景觀元素與結 構，不僅應具體凸顯地區發展與生活內涵才能產生的特性，具備長時間不會 消失的特質，並可已成為社會民眾閱讀或體驗地方的取向依據。這種自明性 的區域發展策略，將是邁向 21 世紀永續空間發展的最重要趨勢與策略。台 灣景觀在尋找以「不可替代自明性」作為訴求，包括了一個生活環境從其各 階段歷史發展中，在特定地理空間與自然環境條件下，透過都市生活脈絡營 造，所累積起各種具體表現一個地方其獨特生活方式與想像、生命價值與羅 及的地景元素和景觀結構脈絡。自明性的景觀在意涵上因此至少有四個向 度： (一) 與這個區域的地理空間與自然環境的特性有關。 (二) 是從地區歷史脈絡與紋理中所產生的各種特殊地景的呈顯。 (三) 表現出一種從過去到未來有關生存機會與生活方式營造積極性企 圖與行動。 (四) 表現出一種對於時代發展條件與水準追求的價值想像與邏輯。 藉由景觀規劃可知尋求地方自明性的內涵，將是知識傳遞及溝通最主要 的關鍵，也是規劃者與民眾之前最需溝通互相理解的部分。從景觀規劃的內 容可以看出主要將影響規劃的圖面資訊分為三大類型：分別為自然環境、人 文活動以及土地使用。以細項來說： 1、自然環境可再分類為：水文、地質、綠帶空間、自然災害影響(地震 帶、洪水、土石流等)。自然環境可說是對生存環境最初的想像，底定 了人與自然互動的基礎，由其是對於自然災害的影響，民眾常常會忽略 到人為開發的危險性，只單以經濟層面做為考量的發展後果，往往會有 很多慘痛的教訓。對於自然的開發應該要更為謹慎的，政府與民眾都要 互相監督檢討，每人都應該要了解所處的生活環境最大負荷量及開發造 成的影響後果，互相建立起共識，才能為自身所處的生活環境尋求最佳 化永續發展，建立起最優質的生活環境。. 25 .
(32) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 圖 3-5 高雄縣自然景觀構成之疊圖 2、人文活動景觀包含：住宅建設、交通、人文活動、歷史文化特性、 產業活動等特性。地方從歷史脈絡中的土地使用方式(不同階段的農、 漁、工、商等)，住宅與聚落的發展、公共設施與各項基礎設施、信仰 活動及歷史文化等的傳承，型成具獨特性的人文活動景觀，都會構成在 空間上的獨特性。例如人群聚集的方式將會隨著各項因素變動，在一個 社群空間如何創造及維護，共同追求高品質的生活環境空間，將是規劃 者應該要最貼近地方民眾的溝通與討論，創造彼此最好的共識。 . 圖 3-6 高雄縣人文景觀構成之疊圖 3、土地使用則是藉由上述兩項的結合，以使用型態類型來做進一步的 規範及管制。邁向永續發展創造優質的生活品質，其中自然資源的保 26 .
(33) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 護，以及對人文景觀的維護，應該要成為空間發展規劃的核心任務。然 而，在回應各類型人類開發行為的調節，不應該只是紙上討論的話提， 應該要回歸土地使用模式的變動。積極整合自然生態的保育與維護，人 文景觀的尊重與維護兩項基本內涵，以落實永續發展做為最終目標。 在這些現有系統的輔助下，規劃者利用來做為對民眾說明的工具， 這些資料隊規劃者是一種便於決策的判斷，但對民眾而言卻是屬於過多 且複雜的資訊，變成在溝通的層面上只是成為展現專業能力的秀場表 演，並沒有達到能讓民眾輕易理解的效果，如此一來規劃者與民眾的共 識尚不能在現有的展示系統下被達成。綜合來看，圖面的呈顯的確比文 字敘述還要能夠容易被理解，但一般民眾對於平面疊層的圖面，去理解 其代表的意義及內涵還是有一定的困難度，規劃者不應該只將全部的影 響要素大量的呈顯，只會造成民眾判讀的困擾，應該需經過整理，將想 表現成因及成果以更實像化的方是做表現。例如空間規劃中最常遇到的 討論議題水災，專業者在透過地理資訊系統可以很清楚的掌握易淹水區 域的分布，經由坡度、等高線、土質特性、排水道系統、水流速率、降 雨量等層層解析的圖資，精確的分析出區域的見解。但對民眾而言，他 並不能經由上述這些分層的圖資得到什麼判斷的準則，因為規劃者呈顯 給民眾的圖資，只是一堆複雜的數值及色塊(如圖 3-7 所示)，並不能幫 助他作任何判斷。. 圖 3-7 易淹水區域疊圖範例 三、建立起對環境的共識-用於民眾參與的困難度 對民眾的需求而言，若能以更真切的表現手法來呈現出地理的特徵 及樣貌，更有助於民眾的判斷能力。所呈顯的資訊不應只是圖面的堆疊 分析，而是對於現象分析後的結果及其解釋。從規劃案使用 GIS 這套軟 27 .
(34) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 體後的觀察，也呈顯出民眾所缺乏對於圖資的理解能力，概述如下： 1、圖像的建構力： 無法將平面的圖資轉換為真實情境的想像(對於模擬的願景圖比較能 夠容易理解產生共鳴，但只限於照片內的範圍，若大區域範圍時則會 出現想像的落差)。. 圖 3-8 模擬前後比較圖(高雄市都市發展願景，2006) 2、圖面的位置判斷力： 東西南北的方位方向無法定位，從自家為出發點的才能作位置判斷。 3、圖資的理解力： 圖形色塊僅止於 2D 方面表現，因呈現屬性太多反而造成判斷困難， 或不了解其意義。比起圖 3-7，圖 3-9 更能帶出對民眾的理解力，要 將影響的各項圖資轉換成，影響的區域及問題。. 圖 3-9 易淹水區域疊圖分析範例 28 .
(35) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 這些落差造成了對環境無法達成共識，因此單純的使用 GIS 這項工 具並不足已讓民眾完全的理解，某部分來說反而造成民眾判讀的困擾， 但不能否認的事 GIS 這套工具的確有他的應用價值在，而其後續延伸性 的應用，才是對於 GIS 用於空間規劃中民眾參與所需釐清的內涵。. 四、3DGIS 創造真實的環境呈顯方式 地理資訊系統（GIS）之研析與應用，隨著資料獲取數位化能力增 強及人們對資料解析度及精確度的要求與日俱增情況下，符合人性的需 求的立體資料展現將逐漸取代以往平面的資料呈現，也因此多視景整 合、物件導向概念及立體模型建物。方法形成 3DGIS 的環境場景，逐 一被提出來顛覆以往圖層的顯示方式。然而現行 GIS 系統多為平面方式 逐步改進而成，在大量 3D 地理資料控管及前端操作呈現上消耗大量系 統資源，對於空間資訊的領域，如何達到速度與分析模擬呈現，是值得 努力探討的。 擬真是系統必須達成的要求，大量影像的結合以及地物物件與地形 的結合，同時又能聯結外部的程式及檔案，提供多元化的應用互動資料 平台，正是空間資訊的完整場景表達。三維景觀模型的表面貼覆像片紋 理圖樣，可以給出現實世界真實、直觀的表達，而且像片紋理所提供的 細節和材質屬性，使得 3D 數位化資料的呈現更符合人的期望。(朱子 豪、樊先達，2006) (一) 地形起伏貼合的地表影像（衛星影像或航照影像）： 使人有較以往圖形化的成果更具真實感(如圖 3-6 所示)。使用者根 據展現的物件的距離，可以在不同等級的精細度影像做調整；對於最低 等級的精細度而言，以立方體來表現建築物加上建物四周的材質貼面就 已經足夠，對於最高等級的精細度，則提供精確的幾何結構及各結構面 的照片材質貼面，多以美學角度出發重要之課題，例如：建築物、街道、 公共空間、屋頂、立面等，都是相互關聯的結構. 29 .
(36) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 圖 3-10 圖形與影像呈現不同的比較(朱子豪、樊先達，2006). (二) 不同比例尺呈現的差異： 具有特定精細度的物件，由建築物、街道、綠地、開放空間、地面 外觀等主要部份所構成。都市 3D-GIS 實可發展為新的分析工具，更可 為從事都市計畫、景觀與設計領域帶來新的分析方法。以知識為基礎的 視覺模擬，偏重於資料的模擬，因此對於影像的精細度要求不高，利用 簡單立方體展現即可。利用階層的觀念來進行資料連結及展現，而且以 類似精細度的展現方式依不同的尺度來選擇不同的展現結果(如圖 3-7 所示)。. 圖 3-11 精緻建物與一般建物的呈現(朱子豪、樊先達，2006). (三) 時間與空間模式的結合： 30 .
(37) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 由於 GIS 具備真實的地理座標，在設定空間物件的運動速度或是 結合 GPS 後，在動態的 3DGIS 環境中，可模擬出時間變化的差異(如圖 3-8 所示)；隨著時間變化的地表或地形，亦可在此作較為真實的呈現。 由於系統具備地理空間的特性，各項物件在移動時，由速度即可自然決 定出第四維度（時間）的影響，不必另寫程式進行模擬，只需調整動態 物件的速度參數，該物件進行空間移動表現出時空的變化。. 圖 3-12 較小比例的呈現(朱子豪、樊先達，2006) 五、3D GIS 背後的資訊限制 3D GIS 中增強了圖像的建構力，同時也增進了對圖面的容易理解 度，但現有的 3DGIS 的軟體，因為還同時包含繪圖及圖面分析的複雜的 功能，不外乎會是被特定軟體所綁定，ArcGIS、MapInfo 等，另外也有 藉由平面圖資載入圖層再轉化成 3D 的圖像，例如 AutoCAD、3DMAX、 Sketch Up 等，提供規劃者對圖資的表現性去做轉換。3D GIS 雖然將強 了表現性，但就時寄搓作情況，以及圖面資訊展現的內容上，仍會有些 爭議，如下所示： (一) 規劃範圍的限制 其環境範圍也縮至規劃案的範圍，對於整體性的探討可能缺乏了整 合性。3D GIS 所輸出的圖資免不了是由規劃單位精心處理過後的展現 成果，但換個角度來說，這樣的成果也由規劃者挑選想要的資訊過後， 並設定可被看見的特定範圍後，所呈顯出來的畫面。雖然同樣可以以自 31 .
(38) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 由的方式瀏覽，但卻已經少了那份相對更大區域的地理位置，也缺乏了 處於在地的真實感，只是一個被框起來的區域範圍而已，畢竟生活的環 境並不是被框界所限制住的。 (二) 軟體使用的限制 3D 擬真軟體通常被特定使用軟體所綁定，也代表了所呈顯的資訊 可能是受到限制的，被呈顯出的圖面可能已經為了某種特殊需求而進行 挑選的資訊，會變成部分主觀的認知去引導表現性。由其單純 3D 模擬 軟體雖然在視覺上有更好的效果，但追求效果的同時可能也減少了許多 該有的資訊呈現，造成資訊就某種意義上還是受到規劃者所掌控。 (三) 軟體的延伸性低 同時特定軟體的使用需求也會造成使用者上的不便，越特定的軟體 就越有可能使用全上受到限制或經費的限制，並不是每個人都可以輕易 的使用，在使用的意願上也會降低。尤其是現有的 3DGIS 的軟體，因為 有其使用上的複雜度，主要呈顯的方式有兩種類型，一是簡化成擷取影 片式的表現手法，但這樣的內容就資訊的公開公正性來講是有疑慮的， 因為有可能在擷取影片時，已經忽略掉某些應給民眾知道的資訊。另一 種則是與政府機關網頁做連結，以額外 web GIS 頁面作為呈顯的方式， 這樣的方式是有足夠的公開性的，但就技術上而言，因以不同軟體去呈 顯，所以在介面的使用上不一，而也只能單一規劃案的使用，對於後續 其他規劃案並不能做整合。 由上述三點可知，就目前 3D GIS 的使用性質上還是有所疑慮及使 用限制，尤其是在資訊的完整性、足夠的公開性上以及軟體的使用上。 而在規劃案件所完成的圖面資訊，通常都會配合政府的資訊公開政策， 將其圖面資訊內容掛載於網路頁面上，所以資訊的完整度、公開性應該 是政府單位應整合管理的項目，在下一章節將會討論。. 32 .
(39) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 第三節 地理資訊與政府資訊 資料的整合統一性是在使用 GIS 上最大的一個困難點，現有資料取得的 困難度。近年來因應政府公開化的政策，以及延續國土規劃資訊系統整體發 展的持續推動，我國自民國 79 年於內政部成立「國土資訊系統推動小組」 起，歷經 87 至 92 年之「國土資訊系統基礎環境建置計畫」與 93 年起至今 之「國土資訊系統計畫(基礎環境建置第二期作業)」，在產官學各界 16 餘 年來的努力，已完成多項空間資料之基礎建設成果，且在國際上，我國空間 (地理)資訊產業在軟體技術與應用系統開發上，皆有不錯的評價。各部門的 政府機關所建置的資料內容(如表 3-1)。由於國土資訊系統推動小組並無審 查機制，從預算編列角度來看，依彙整各單位所處理之相關國土資訊系統計 畫成果顯示，各單位處理與國土資訊系統有關之計畫，除由內政部彙整編列 於國土資訊系統整體推動計畫(基礎環境建置第一期與第二期)之預算外，亦 有甚多編列於公共工程計畫、科專計畫或各單位之業務費用的計畫，以致造 成甚多國土資訊系統相關計畫，實際上並未納入整體計畫管制。（詳細內容 請參閱附錄一）. 圖3-13 國土資訊系統基礎環境建置計畫. 33 .
(40) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . . 表 3-1 核心圖資及基礎圖資推動執行成果說明 項次 資料項目. 主管機關 (執行單位). 1. 地形圖. 內政部地政司. 2. 數值地形模型 (DTM). 內政部地政司. 3. 航空影像資料. 農委會林務局農林航測所. 4. 衛星影像資料. 5. 地籍圖. 內政部地政司. 6. 門牌位置資料. 內政部戶政司 (各縣市政府). 7. 衛星影像光譜樣區. 內政部營建署. 8. 行政界線. 內政部地政司. 9. 國土利用現況調查資料. 內政部地政司. 10. 都市計畫圖. 內政部營建署 (各縣市政府). 11. 非都市土地使用分區、使用 地編定圖資. (如現況描述). 內政部地政司. 12. 限制發展區. 內政部營建署. 13. 建物位置及平面圖. 內政部地政司. 14. 道路、道路節點、鐵路/捷運 交通部. 15. 公共管線資料. 內政部營建署(各縣市政府). 16. 地名. 內政部地政司. 17. 水文. 經濟部水利署. 18. 土壤. 農業委員會農業試驗所. 19. 礦業資料. 經濟部礦務局. 20. 地質資料. 經濟部中央地質調查所. 21. 自然資源與生態資料. 22. 環保資料. 環境保護署. 23. 社經資料. 內政部統計處. 農委會 (農委會各所屬機關及相關 權責單位). 一、政府部門執行檢討 以往推動執行上常有層級較低，推動執行不易之感，為解決原推動層級 太低、整合不易與經費不足等問題，在縱向層面上，目前已由行政院經建會 研擬完成「行政院經濟建設委員會國土資訊系統推動小組設置要點」設置國 土資訊系統推動小組，邀請各部會次長級以上人員參與政策推動、跨部會協 調等工作，並由經建會都市及住宅發展處擔任加速整體計畫推動之專業幕僚 工作。雖然組織經調整後已解決部分溝通協調、整合上的問題，但仍有下列 34 .
(41) Google Earth 應用在空間規劃中民眾參與之探討 . 工作分組與工作分組間、工作分組本身內部之間等等問題亟待解決。 （一）工作分組於部會內推動層級較低，橫向整合不易；工作分組內人力 資源不足，龐大工作執行困難 目前各工作分組在部會內層級較低，造成橫向推動整合執行不易， 此外，由於過往各資料庫工作分組之工作於部會內並未受重視，造成人 力資源不足，影響相關工作之進行與技術無法提升。未來希望各工作分 組透過整體組織層級的提升與人力資源的強化，落實各資料庫工作分組 審議的工作，以提升各資料庫工作分組整體整合與協調能力，使資料建 置、維護更新、流通供應、加值應用等全面性整合工作加速推動，並配 合完善的組織分工運作、標準作業程序與專業教育訓練等，真正落實國 土資訊系統推動作業。 （二）各單位施政所需之圖資未明確，圖資供給單位難以提供 過往在推動國土資訊系統的過程中，大多以政府施政應用為主，然 而單位間由於資料流通障礙、缺乏橫向溝通整合、資料產出涉及單位眾 多以及各單位需求圖資亦未明確，造成目前已生產之資料成果，仍無法 全面滿足國家重要施政之需求。此外，各單位圖資建置作業基礎也不相 同，造成圖資供應整合上的困難，使得負責單位均有困難重重之感，為 此未來全面供需體制之建立與基礎圖資建置項目時程皆需加速整合進 行。 （三）國內未有專責國土調查機關，國土測繪整合困難 國土測繪調查為國防、民生經濟、國土資源等工作之重要基礎，然 相關國土測繪調查工作項目之執掌分散於各部會，未有統一整合機關， 造成國土調查之資料內容、資料精度與資料品質無法有效整合與監督不 易，影響後續圖資正確性加值運用。此外，當前國內各大專院校測繪科 系日愈萎縮，相關測繪專業人員人力萎縮，測繪工作人員嚴重不足，影 響後續核心與基礎資料調查與建置工作之進行。 （四）部會間無資料標準與流通供應機制 過往國土資訊系統建置初期雖有規定資料標準與分享方式，然而由 於訂定標準之時程已久，各單位對國家空間資料觀念與需求著眼各不相 同，加上 GIS 國際整體趨勢轉變，各單位只為了符合本身業務需要， 以致建置資料無統一標準，地理資料內容、編碼與格式不同，造成現今 資料流通整合困難。未來除應加速資料全面標準化外，在系統方面亦應 依照國際標準建置，並建立國內之共通平台，以利相關資料與系統之間 的整合性工作。 35 .
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