教師借調之現況與檢討
丁心平 國立臺中教育大學教育系博士生一、前言
所謂的教師借調制度，是指在不改 變教師與其本職服務學校的勤務關係之 前提下，使其在一定期間內，由借調機 關向原學校商借該教師至借調機關，原 則上該教師仍是占本職學校之職缺，並 以處理季節性或階段性之任務為旨。此 乃彈性因應機關或政務執行之需要，以 教師借調的方式來協助完成機關的業 務，它屬教師之義務及權利。由於借調 涉及教師服務的學校以及行政體系之間 的權益、互動，因而行政機關對於教師 借調作要件、程序及原則性的限制。 本篇論文乃針對這種人力資源利用 的教師借調制度，分析其目的、原則、 教師借調現況，並了解在其借調運作之 過程會產生何種問題或弊端，對借調教 師之工作職權、考績和對原學校、借調 機關產生何種影響？應如何解決現況的 問題作一檢討與建議。以下分述教師借 調制度的目的、原則、現況、遭逢問題 及檢討省思，進而提出解決之道。二、教師借調制度之目的、原則
與相關的公務人員「借調及
兼職要點」
使用教師借調目的是解決機關業 務上的特殊需要，一般指公私立學校 專任有給職務老師，因應機關人員不 足、專業特殊職務之行政目的、教師 發展訓練之考量等因素，而借調需要 的教師。 教育部訂定之教師借調原則從中 華 民 國 78 年 教 育 部 (78) 臺 人 字 第 16076 號函訂定發布後，歷經 79 年、 87 年、88 年、95 年、96 年及 104 年 修正發布，目前生效的教師借調處理 原則內容如下（教育部【主管法規查 詢系統】，2017）： (一) 教育部為規範各級學校編制內專 任教師之借調，特訂定本原則。 (二) 教師借調應與其專長、所授課程 相關或因業務特殊需要，並經學 校同意後，始得辦理。教師借調 期間，每次以四年為限；其借調 所擔任者係有任期職務，且任期 超過四年者，借調期間依該職務 之任期辦理。借調期滿歸建後， 得再行借調。前項借調期間合計 不得超過八年。教師於借調期間 應辦理留職停薪。 (三) 教師借調擔任機關組織法規所定職 務，應具有所任職務之任用資格。 (四) 專科以上學校未兼任行政職務之 專任教師，因產學合作，得借調 至營利事業擔任與教學或研究專 長領域相關之專職。教師依前項 規定借調至營利事業，學校應與 借調營利事業簽訂合作契約，約 定收取相當金額之學術回饋金納 入 校 務 基 金 運 用 或 公 務 預 算 繳 庫；其相當金額學術回饋金之收 取規定，由各校定之。(五) 學校其他聘任人員之借調，得比 照本原則之規定辦理。 (六) 各級主管教育行政機關或學校如 定有較本原則更嚴格之規定者， 從其規定。 目前教育人員之借調，依據教育 部制定「教師借調處理原則」作原則 性之規定。教育部所訂之「教師借調 處理原則」乃參酌行政院擬定之公務 人員「借調及兼職要點」而來，二者 之精神是ㄧ致的。而借調的機關多屬 教育部及地方政府之公部門，他們受 行政院公務員服務法約束，院方規定 各機關均應一人一職，除法令另有規 定外，須合於下列情形之一者，始得 借調或兼職： 1. 專業性、科技性、稀少性職務，本 機關無適當人員可資充任，而外補 亦有困難者。 2. 辦理有關機關委託或委辦之定期 事務者。 3. 辦理季節性或臨時性之工作者。 4. 因援外或對外工作所需者。 5. 依建教合作契約，至合作機關（構） 擔任有關工作者。 6. 因業務擴充而編制員額未配合增 加者。 各部（會、行、處、局、署、院）、 省政府簡任第十二職等以上主管職務 或人員之借調或兼職，應報經本院核 准，其餘應由各該部（會、行、處、 局、署、院）、省（市）政府、省諮議 會、直轄市議會、縣（市）政府或縣 （市）議會依規定核准。但地方制度 法規定由鄉（鎮、市）長依法任免之 一級單位主管，其職務或人員之借調 或兼職，由各該鄉（鎮、市）公所依 規定核准（考試院【全國人事法規釋 例】，2017）。
三、教師借調問題現況分析
監察院糾正教育主管機關長期大 量借調學校教師情形嚴重，影響學生 受教權，中央及各縣市教育主管機關 借調學 校正式教師 協 助辦公 情形嚴 重，衍生教育機關職員佔用學校教員 缺額怪象，學校必須另聘代課老師， 嚴重影響學生學習情緒與受教權益， 監察院教育及文化委員會 101 年 12 月 13 日通過並公布監委錢林慧君提案， 糾正教育部及直轄市、縣市政府。糾 正案文指出本案缺失包括： (一) 教育部及各地方政府規避「中央 政府機關總員額法」、「教師借調 處理原則」，部分教師以無法令依 據方式，遭「大量」「長期商借」 至各教育行政機關（單位），實有 違失。 (二) 教育行政機關調用教師協助辦理 行政事務，缺乏法律授權，顯有 缺失。 (三) 教育部與各縣市政府未能遵守教 師借調規定，造成合格教師未能 在學校執行教學工作，有損學生 學習權益。(四) 教育部與各縣市政府借調教師， 導致教育經費增加，且借調教師 任用資格與實際工作內容不符， 薪酬與勞務不一致，不符人事任 用制度。 (五) 教 育 行 政 機 關 借 調 偏 遠 地 區 教 師，或同一學校借調多名教師， 皆有損學生學習權，教育部及各 地方政府應檢討改進，維護學生 權益（監察院公告，2012）。 自由時報 2012 年 12 月 14 日指出 教育部及各縣市政府借調教師 10 年約 借調 5600 名教師。監委錢林慧君表 示，教育部與各縣市政府因應編制縮 併，借調學校教師協助辦公，導致學 校必須另聘代課老師，根本把學校當 成「人力銀行」，推算有超過十六萬八 千名學生學習權益受影響。借調教師 等於是拿國民教育經費補貼公務人事 費，近五年國教經費因此遭挪用超過 十五億元。監院發現，台北市有教師 已借調二十三年半，雲林縣、台南市、 高雄市甚至有借調二十五年者，從此 看 出 教育 部借 調原 則 並沒 有貫 徹 實 行 ， 嚴 重 影 響 學 生 的 受 教 權 。 圖 1 教育部及各縣市政府商借教師人數統計， 資料來源：監察院（2012） 針對教育部 10 年約借調 338 位教 師（如圖 1），教育部國教司長黃子騰 表示，教育行政員額被控管，業務量 卻一直增加，專業人才的不足，教育 部也很希望根本解決這個問題。各縣 市教育局更是大吐苦水直言，目前的 員額根本無法辦理龐大的教育業務， 借調教師的使用應該制度化，儘量使 商借教師不影響學生受教權（自由時 報，2012） 根據監察院的糾正及相關文獻歸 結教師借調有法律層面不足之問題、 現行借調制度能否切合行政上、教育 機構人事彈性運用之需求，有遭致濫 用之情形，及借調教師之權利與義務 的規範不足等問題，實有必要作檢討 改進。
四、教師借調制度的檢討
教師借調它涉及教師工作權保障 及本職服務學校人事運作的問題，包 括考績、升遷、待遇、薪資與勞役是 否相符、工作士氣等，需要建立完整 的制度。借調機構須考量：在什麼標 準、什麼情況下需要借調。教師借調 有原則 規範，但是 原 則規範 是否落 實？能執行？例如上級單位要借調或 要求支援，自己有困難時，下級敢不 敢拒絕？借調有利有弊，重點在於制 度的建立，以保障教師工作權、學生 的受教權，並考慮到教師借調對於組 織員額編制之制度安排之衝擊。目前 教師借調產生如下問題待檢討：(一) 部分教師以無法令依據方式，遭 「大量」「長期商借」 借調為暫時性之教師調派，教育 部及各地方政府為規避「中央政府機 關總員額法」、「教師借調處理原則」， 實務上往往採取「支援」而非借調之 方式辦理。其中刻意以無法令依據之 支援方式，規避借調要件、程序或原 則者。 因為借調的程序比較複雜，用支 援方式比較省事。借調為彈性運用人 力資源，它的程序是否需要寬鬆或改 進禁止支援方式，在立法政策上應作 討論，借調程序是否應授權由各地方 機關決定，也應予檢討。對於借調機 關的權限應清楚劃分借調及支援的條 件、比例限制，免得有漏洞可鑽，形 成濫權、浪費公帑之現象。 (二) 借調教師協助辦理行政事務，卻 缺乏法律保障 關於教師借調對於教師之權利並 非 毫 無影 響。 是否 考 慮在 何等 範 圍 內，保障教師之權利，以及相應地給 予同等之保障，在立法政策上檢討借 調程序或原則之細節時，應納入考慮。 除此，教師借調之考績評定目前 由其本職服務學校作成，基於借調教 師於其本職學校辦理留職停薪，理當 由其本職學校以本職辦理考績，而本 職學校應向借調機關調取平時考核紀 錄及其他相關資料，評定成績。這樣 的考核，借調老師有時無法受到公平 之考評，特別是借調機關在有甲等考 績比例之限制下，或者借調教師因不 在本職學校服務，卻由本職學校辦理 考績，可能屢屢考評為乙等。有的由 借調機關辦理考績，或者因請借調老 師支援，而給予優待，或者因其為外 來的老師，而給予較不利之對待，類 似這樣不理性之因素，亦有所聞。目 前這種成績考核是不合理的，在沒有 完全法律授權之制度下，在考績決定 上所能 給予借調教 師 法律上 之保障 者，只能要求學校機關，依司法院大 法官釋字第 462 號解釋文之意旨，尊 重借調機關所作成之平時考核。以後 應修法讓借調單位依特別法考核借調 老師之績效，借調權益應予保障。除 了考績之外，借調老師的薪資、年資、 差假、獎懲、是否領原本職學校加給、 薪酬與勞務是否一致等權益問題，亦 應透過立法予以保障或刪除。 (三) 教育部與各縣市政府未能遵守教 師借調規定，有損學生學習權益 教育行政機關借調過多教師，導 致教育經費增加，原本職學校要付借 調教師和代課老師的薪資，等於拿國 教經費去補貼行政機關人事的費用。 有的借 調教師任用 資 格不符 機關需 求，把借調制度當跳板，調回離家近 的工作，有的透過關係濫權，造成原 本職學校人事的不穩定，使得學生學 習權受損。 教 育 行 政 機 關 借 調 偏 遠 地 區 教 師，或同一學校借調多名教師除基隆 市、台北市外，其餘縣市皆有借調偏 遠教師現象，偏遠學校教師人力已經 很吃緊，地方政府仍借調教師，甚至
在同一學校借調多名教師，有借調老 師一借就借了二十五年（自由時報， 2012），這種濫權作法表示借調機關並 未依教育部所定「教師借調處理原則」 及公正、公開徵才、選才之程序，這 方 面 應要 求借 調機 關 確實 依借 調 原 則、程序及規範來執行，上級機關在 審核及查核時應予監督糾正，不能使 借調制度成為某些權貴或有關係之教 師的跳板，而真正發揮彈性人力資源 之應用，達到經濟有效之人事運用。 (四) 教育部和地方政府行政員額被控 管，業務量增加，專業人才不足 的問題 監察院錢林慧君表示，教育部、 地方政府需要人力，卻不擴編員額， 而是借調老師來行政單位「辦公」！ 教師借調的亂象原因之一也是目前中 央和地方行政員額、專業人才不足的 問題！這方面教育部及各地方政府應 在人才進用及組織員額控管上努力， 以機關所需專門人才納入人事組織、 裁減冗員，發揮人事效益，而不是一 味以借調或支援名義，讓借調老師來 幫忙他們辦公，造成本職服務學校的 不便及影響學生受教權。
五、結語
隨著經濟與社會的快速發展，國 際在新公共管理的思潮下，政府朝向 精簡與多元化，人事方面權力則下放 到各部會來負責。但是我國過去幾年 績效性控制實施得並不成功，教育部 及各地方政府「大量」「長期商借」教 師至各教育行政機關辦公，教師借調 甚至成為某些有關係之教師轉任自己 有利教育機構的跳板，影響了學生的 受教權，也把國教經費補貼了公務機 構。基 於以上對 現行 教師借調之觀 察，以及專家學者之意見，整理、省 思提出相關教師借調的建議如下： (一) 教師借調要從要件、程序、規範 細節上建立完善制度 雖然借調是彈性人力調度上的權 衡安排，不過因為這項制度的建構很 重要，要建立完善制度，例如人才公 開的甄選、要件、程序、期間、內容 等作適當確切的規範。對於教育機關 借調教師也應有明確的授權，並對教 師權益有法律保留原則的適用。借調 制度從人力彈性調度的角度來看，屬 於裁量的範疇，宜交給機關作合理的 協調及清楚依據的原則。有關借調教 師本職和公務員屬性不同時要如何處 理，應由公務員服務法授權行政院或 銓敘部 共同制定規 範 ，並且 要類型 化、規定它的程序。學校和公務之間 的職務借調、支援，則建議依現況產 生問題 作適當的規 範 ，這種 借調權 責、實施細節應該要有明確的界定或 授權。 (二) 關於教師借調所生之法律問題， 宜作更全面與更清楚之規定。 教師借調制度牽涉到教師權利義 務而必須以法律定之。借調涉及機關 業務需求及原服務學校權益的立場， 不單是只從教師個人權利的角度來思 考，凡牽涉到教師權利義務時必須以 法律定之。教師借調涉及身分移轉，包括薪資、俸點、年資、休假、獎懲、 撫恤、退休等等，要用法律來規定。 借調考績部份應改變法規由借調機關 打考績，若佔借調機關而非本職機關 甲 等 比例 ，則 另外 計 算不 受比 例 限 制。借調原則上不應構成對於教師基 本權之侵害，關於借調期間之合理限 制，仍應予以維持。 (三) 可參考歐體法引進借調經相當期 間後的作法 歐盟設有常態性之移撥或調任之 檢討機制。當教師借調作特殊任務之 履行，確有借調超過四年之必要，而 又不宜辦理移撥或調任者，宜就該任 務作通案檢討。歐盟國家借調專家至 該機構六個月當期滿後即可申請加入 該單位（張桐銳、陳耀祥、劉如慧， 2007），此措施值得借鏡，因為行政單 位若需要ㄧ位教師借調四年或以上， 實 可 考慮 擇優 錄取 優 秀有 專長 之 教 師！但在選才進入機構前必然要符合 公正、公開之原則。 (四) 學習歐盟國家對借調專家權利的 保障及義務的要求 歐盟國家設有借調協議過程，需 要事先取得人事和行政主管之審核， 並註明借調專家所參與和職責擬議之 數量。借調文件記載借調專家的權利 義務，必須確保其職責之履行出於共 同體之利益，而須對於共同體所賦予 其 行 使之 公共 法律 的 特權 承擔 責 任 （李路宣，2014）。 (五) 因財源不夠，故學校編制員額不 足，老師都必須兼任兼辦行政業 務，造成他們額外的負擔；而教 育行政機關因為組織法的規定無 法擴充編制，教育機構只好借調 解決人員不足的問題，但更造成 借調老師原服務學校之困境！這 部 分 教 育 公 部 門 亟 需 有 配 套 辦 法，開源節流，組織進用需要的 人才，除了教師培訓外，減少向 外借調學校的教師，力求一人一 職之穩定，保障學生的受教權。 (六) 為了這些從學校調出來的「調府 老師」，還要再派代理老師，變成 兩份薪水在挪用，對財政困難的 地方政府非常困擾。借調、支援 等應避免牽涉到特權或關說，宜 設法規監督及規避。 國際權力下放的潮流下，多位學 者主張人事管理應儘量將權限下放給 各機關（張桐銳等人，2007）。對於教 師借調之制度，由於教育部和地方政 府十年內大量的借調教師，造成學生 受教權受損，筆者主張各機關借調專 門教師之程序要嚴格遵守借調原則， 主管單位應做好把關、審核、監督之 工作。借調之前應公開徵才，以免有 人鑽法規漏洞，造成不公、濫權之現 象。但如何將教師人力資源規劃安排 及調整，以及如何因應機關業務或政 務執行之需要，將教師人力做最好的 運用，尤應在法規的制定、原則程序 上的實踐落實、借調單位和教師服務 學校良好互動、合作上努力。
參考文獻 李路宣（2014）。公務人員借調制 度之研究 （國立中央大學法律與政府 研究所碩士論文）。取自 http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsw eb.cgi/ccd=vWkExS/result?h=1#result 張桐銳、陳耀祥、劉如慧 （2007）。公務員借調及兼職制度運作 及檢討之研究（行政院人事行政局人 力處委託研究案）。取自 www.dgpa.gov.tw/public/Data/81126111 65871.doc 考試院【全國人事法規釋例】:行 政院限制所屬公務人員借調及兼職要 點（2017年3月），取自 http://weblaw.exam.gov.tw/LawContent. aspx?LawID=J060017002 教育部【主管法規查詢系統】 （2017年3月），取自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.a spx?id=FL009447 監察院公告（2012年3月），取自 http://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./d i/Message/message_1.asp&ctNode=903 &msg_id=4225 自由時報（2012年12月），取自 http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/6 38032
